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EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO Ley N° 19.

880
Prof. Rosa Fernanda Gómez González

ÍNDICE
1. Antecedentes generales ............................................................................................. 2
2. Objeto de la ley ........................................................................................................ 3
3. El ámbito subjetivo de aplicación: los órganos sometidos a sus disposiciones ...................... 3
5. Concepto de Procedimiento Administrativo .................................................................... 6
6. Los principios que informa el procedimiento administrativo. ............................................. 7
7. Forma del Procedimiento Administrativo. Expediente y Registro actualizado ...................... 13
8. Constancia del procedimiento administrativo ............................................................... 13
9. Plazos para las actuaciones ...................................................................................... 14
a) Aspectos generales.............................................................................................. 14
b) Cómputo del plazo .............................................................................................. 14
c) Ampliación de plazos ........................................................................................... 15
10. Etapas del procedimiento administrativo ................................................................... 15
a) Etapa de Inicio ................................................................................................... 15
b) Etapa de Instrucción............................................................................................ 16
1. Concepto........................................................................................................ 16
2. Clases de actos de instrucción............................................................................ 16
c) Etapa de Término o Finalización ......................................................................... 18
11. El Silencio administrativo........................................................................................ 19
a) Concepto ........................................................................................................... 19
b) El Silencio positivo .............................................................................................. 19
d) Efectos del silencio administrativo .......................................................................... 20
e) La resolución tardía ............................................................................................. 20
12. Las partes en el procedimiento administrativo ............................................................ 20
a) La Administración................................................................................................ 20
b) El interesado ...................................................................................................... 20
1. Concepto........................................................................................................ 20
2. Momentos en que interviene el interesado ........................................................... 21
13. Los recursos administrativos ................................................................................... 23
a) Concepto ........................................................................................................... 23
b) Actos en contra de los que procede ........................................................................ 24
b) Tramitación........................................................................................................ 24
c) Tipos de recursos administrativos........................................................................... 24
d) Características de los recursos administrativos ......................................................... 26
e) Relación entre las vías administrativa y jurisdiccional ................................................ 27
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1. Antecedentes generales

La actividad de los órganos públicos se caracteriza por ser marcadamente


formal, lo cual se aprecia en los actos del poder legislativo y judicial, en
donde la ley y la sentencia son fruto de un proceso regulado en todos sus
extremos, como es el proceso legislativo y judicial.
La Administración no es ajena a esta realidad, de forma que sus
actuaciones y maneras de expresar su voluntad reconocen una regulación
de cada una de sus fases o etapas.
Por lo demás, la propia Constitución establece en su artículo 7° inc.
1° que la validez de los actos que emiten los órganos del Estado está
sujeto a la forma prescrita por la ley. Incluso, siendo más precisos, el
artículo 63 N° 18 dispone que es materia de ley “las que fijen las bases
de los procedimientos que rigen los actos de la administración pública”.
Si bien durante largo tiempo se conocieron algunos proyectos
destinados a regular las bases de los procedimientos administrativos,
como los elaborado por CONARA en 1975 o por el ex Presidente de la
República Patricio Aylwin, en 1992, no fue sino en mayo de 2003 que
entró en vigencia la Ley N° 19.880, que establece los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración
del Estado (en adelante LBPA).
Es bueno destacar los siguientes aspectos que presenta este texto
legal:
a) Establece un procedimiento administrativo común, llenando un
vacío en nuestro ordenamiento jurídico. De esta forma, y a pesar
de lo discutible que pueda ser su carácter supletorio, todo acto
administrativo reconoce un procedimiento administrativo previo, ya
sea que este regulado de forma particular o de manera supletoria,
en virtud de lo dispuesto por esta ley.
b) Regula expresamente los plazos que se deben respetar dentro de
un procedimiento administrativo, dando efectos al no
pronunciamiento de la Administración, es decir, el silencio
administrativo.
c) Se ocupa de regular en detalle aspectos fundamentales como son
los recursos administrativos, la revocación e invalidación de los
actos administrativos, los efectos y ejecución de los mismos, etc.
d) Da cuenta detallada de los derechos y prerrogativas que tienen los
interesados dentro del procedimiento.
Por tal razón, se ha sostenido que este cuerpo legal viene a llenar
un gran vacío en nuestra legislación, constituyendo un aporte en el
proceso de modernización del Estado. Sin embargo, y sin que exista el
ánimo de restarle mérito, producto de la premura legislativa, esta ley

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reconoce algunas falencias en la redacción y alcances de sus


disposiciones, muchas de las cuales carecen de originalidad y aparecen
en varios aspectos descontextualizados, junto a una discutible calidad
técnica de las mismas.
No obstante lo anterior, lo importante es que esta ley comporta un
cambio sustantivo para la forma de actuación interna de la Administración
Pública, pues a partir de su entrada en vigencia, la informalidad, la
aplicación de unas reglas procedimentales más bien consuetudinarias, y
en fin, la inestabilidad y escaso desarrollo que presentaban un sin número
de instituciones, están lentamente siendo superadas por la aplicación
sistemática de este corpus dedicado a la ordenación del medio dentro del
cual la formación de la actuación administrativa tiene lugar.
Haremos, por lo tanto, un análisis sinóptico de esta ley.

2. Objeto de la ley

Tal como lo dispone su artículo 1°, la LBPA establece y regula las bases
del procedimiento administrativo de los actos de la Administración del
Estado.

3. El ámbito subjetivo de aplicación: los órganos sometidos a sus


disposiciones

El artículo 1° de la LOC de Bases generales de la Administración del


Estado N° 18.575 (en adelante LBGAE), nos entrega un concepto orgánico
de Administración del Estado. Sin embargo, la LBPA en su artículo 2°
excluye de su aplicación al Banco Central y a las empresas públicas
creadas por ley.
Esto significa que el ámbito de aplicación de sus disposiciones es
bastante extenso, llegando casi al 100 por 100 de los órganos que
integran la Administración del Estado, algunos muy relevantes, como los
Ministerios y la Contraloría General de la República.
Siendo marginal la exclusión de dos organismos, cabe tener
presente que esto se debe a la naturaleza que tienen cada una de estas
entidades. Efectivamente, el Banco Central cuenta con normas especiales
que regulan sus procedimientos, constituidos fundamentalmente en base
a los acuerdos de su Consejo. A su vez, las empresas públicas son
entidades que operan bajo formas de derecho privado, carente de
potestades públicas, de manera que su forma de actuación se aleja de los
presupuestos de esta ley.
Así las cosas, la LBPA se aplica a:
- Los Ministerios;

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- Intendencias;
- Gobernaciones;
- Servicios Públicos creados para el cumplimiento de la función
administrativa;
- Contraloría General de la República;
- Fuerzas Armadas;
- Fuerzas de Orden y Seguridad Pública;
- Gobiernos Regionales y;
- Municipalidades

4. El ámbito material de aplicación: su carácter supletorio

El artículo 1° LBPA luego de señalar que establece y regula las bases del
procedimiento administrativo de los actos de la Administración del Estado,
dispone que “en caso de que la ley establezca procedimientos
administrativos especiales, la presente ley se aplicará con carácter de
supletoria”1.
Esto plantea uno de los aspectos centrales de esta ley: estamos
frente a una Ley de bases y, al mismo tiempo, supletoria.
Lo cierto es que la doctrina no ha reparado mayormente en este
punto, salvo para destacar el carácter supletorio de la disposición. Por su
parte, la Contraloría ha destacado este carácter en sus diversos
dictámenes2.
Esta ley es de bases, en la medida establece los principios y normas
fundamentales que rigen a todo procedimiento administrativo. Por su
parte, es supletoria en la medida que se aplica en el caso que no exista
una regulación o norma en un procedimiento administrativo especial. En
buenas cuentas, sería una ley general.
La cuestión no seria relevante, salvo por la particular forma que
tiene el reparto de competencias normativas en nuestro ordenamiento
jurídico. Lo cierto es que a la ley le corresponde sólo regular los aspectos
básicos del procedimiento, mientras que al denominado reglamento
autónomo le corresponde disciplinar los aspectos de complementarios o
de detalle que le dan fisonomía a los diversos procedimientos.
Sin embargo, esta no ha sido la solución, pues el legislador ha
preferido regular en todos sus extremos el procedimiento administrativo,
transformando una ley básica en una ley general, común o supletoria,
pisando los espacios normativos del reglamento autónomo. No obstante
lo cual, el autor de tamaña inconstitucionalidad ha sido el propio afectado:

1
El mismo artículo se encarga de establecer una excepción: la toma de razón de los
actos de la Administración del Estado se regirán por lo dispuesto en la Constitución y en
la Ley Orgánica Constitucional de la Contraloría General de la República.
2
Por todos, véase dictamen N° 38028 de 13 de agosto de 2008

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el Presidente de la República, quien ha sido el autor del mensaje y de la


posterior indicación sustitutiva que ha dado cuerpo a la actual LBPA3.
No obstante los reparos formulados, lo cierto que a más de un lustro
de la aplicación de esta ley, todos los operadores jurídicos (doctrina,
Contraloría, Tribunales, etc.), han aplicado la LBPA como ley general y
supletoria, dando algunas reglas al respecto.
Así, se ha señalado que la LBPA se aplica supletoriamente:
a) Si el acto administrativo carece totalmente de un procedimiento
administrativo: en tal caso la ley opera como una verdadera ley
general del procedimiento administrativo.
b) Si se han previsto algunos trámites específicos para la tramitación
de un acto: en este caso la ley ha previsto trámites determinados,
pero no ha regulado el procedimiento administrativo de forma
íntegra. La LBPA operará en este caso como ley general,
sustrayéndose sólo respecto de aquel trámite o aspecto
expresamente regulado.
c) Si la ley ha regulado un procedimiento administrativo especial. En
tales casos el rol de la LBPA es la de una típica ley general,
supletoria, que entrará en aplicación respecto de aspectos no
regulados por la ley especial.

A su vez, no se aplicará supletoriamente la LBPA:


a) Si el procedimiento administrativo está completamente regulado.
b) Si el procedimiento administrativo especial, a pesar de no estar
completamente regulado, por su especialidad impide que se aplique
la solución de la LBPA, ya que ello implicaría la derogación de la
norma especial. Este criterio, bastante discutible, es el que ha
estado aplicando la Contraloría General de la República4.

A pesar de la tendencia en postular el carácter de ley general de la LBPA,


la doctrina se ha planteado el problema respecto de los llamados
estándares de calidad o de protección de los derechos de las personas
que establece la LBPA y que pueden ser superiores o inferiores a los
contenidos en la legislación especial. Si el estándar de la ley especial es
superior –por ejemplo, se dispone un plazo superior para la impugnación
del acto administrativo desfavorable-, no cabe duda de la aplicación de la
ley especial. El problema se plantea respecto de estándares inferiores –
por ejemplo, no dispone de medios administrativos de impugnación-. Aquí
la solución no puede ser uniforme. Si la ley especial no dispone de
regulación alguna sobre el punto, en tal caso, se vuelve a la situación
“clásica” de aplicación supletoria de la LBPA. Sin embargo, en los casos
3
Para futuro sólo quedará decirle: Nemo auditor propiam turpitudinem alegans, al haber
legalizado materias que eran propias de reglamento.
4
Véase dictamen N° 7453 de 15 de febrero de 2008, entre otros.

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en que el trámite se encuentra regulado, pero con un estándar inferior


surge el problema. Bajo la visión “clásica” la LBPA no se aplicaría
supletoriamente, ya que la norma existe y, en caso de ser aplicada, ésta
lo haría con carácter derogatorio5. Es por tal razón, que bajo esta lógica
argumentativa se ha tratado de resolver el problema cuestionando la
constitucionalidad del bajo estándar de la ley especial, en la medida que
sería una discriminación arbitraria o una vulneración de la garantía del
debido proceso.
Sin embargo, todo este problema hubiese encontrado mejor
solución si se hubiese restringido el alcance de la ley a su regulación
básica, en donde si hubiese producido efectos derogatorios y se habrían
uniformados los estándares de calidad.

5. Concepto de Procedimiento Administrativo

La LBPA define el procedimiento administrativo como “una sucesión de


actos trámite vinculados entre sí, emanados de la Administración y, en su
caso, de particulares interesados, que tiene por finalidad producir un acto
administrativo terminal” (art. 18).
Este es un concepto con marcado carácter formal y clásico, el cual
se construye sobre dos categorías básicas: los actos administrativos de
trámite y el acto administrativo terminal. En tal sentido, sólo constituye
procedimiento administrativo aquél que tiene por objeto la producción de
un acto administrativo. A su vez, el acto administrativo se caracteriza por
ser un acto autoritario, con todas las consecuencias que derivan de ello
(imperio, presunción de legalidad, exigibilidad y ejecutividad del mismo).
No se debe entender que este carácter restringe su alcance, ya que la
voluntad de la Administración necesariamente se expresará a través de
estos actos, ya sea para realizar conductas regidas por el derecho privado
(resolución que autoriza la celebración de una compraventa o
arrendamiento)6 o de derecho público (la adjudicación de un contrato
administrativo).

5
En efecto, la aplicación contra ley especial sería una derogación, propia de criterio
cronológico para la resolución de antinomia. Sin embargo, bajo esta visión, esta
conclusión es controvertida por las siguientes razones: - En primer lugar se trataría de
un efecto no previsto expresamente por la LBPA, la cual señala expresamente su carácter
supletorio, más no el derogatorio. - En segundo lugar, rompería la regla precisamente
inversa, relativa a la vigencia de las leyes, en la cual prevalece la ley especial por sobre
la general. - En tercer lugar, el efecto derogatorio, que es respecto de leyes anteriores
a la LBPA, produciría la paradoja del efecto derogatorio para el futuro, es decir, la ley
posterior que cuenta con un estándar inferior a la LBPA, tampoco sería aplicable atendido
el efecto derogatorio de la LBPA.
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Esto es lo que ha dado lugar a la teoría de los actos separables o de los dos peldaños.

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Por su parte, el concepto entiende que son sujetos en el


procedimiento la Administración o los particulares interesados, aunque de
forma errónea da a entender que estos últimos tienen la capacidad de
dictar actos administrativos de trámite.

6. Los principios que informa el procedimiento administrativo.

Las tendencias legislativas recientes, cuya técnica no es difícil de


cuestionar, ha llevado a la formulación de principios con rango legal, los
cuales han de inspirar y dar fundamento a las diversas normas positivas,
especialmente en el proceso de interpretación y aplicación de dichas
disposiciones.
Ya es difícil encontrar en la doctrina una concepción más o menos
asentada de lo que son los principios jurídicos o principios generales del
derecho. Mucho más complejo se torna el panorama a la hora de
encontrar algún consenso respecto de cuáles serían estos principios
aplicables a las diversas disciplinas dogmáticas y, en su caso, a parcelas
de la misma, como sería en este caso: los principios que rigen el
procedimiento administrativo.
Ha querido el legislador solucionarnos este problema, y alzándose
como jurista nos ha entregado, en una suerte de lex mosaica, un listado
pródigo de principios. Ahora bien, muchas veces debemos valorar esta
obra en base a la buena intención de su autor, pero no creo que sea
suficiente con decir que la intención es lo que vale, cuando nos
encontramos con una sarta de principios con denominaciones impropias,
contradictorios no sólo entre sí, sino con las disposiciones que están en el
propio cuerpo de la ley, y que plantean serias dudas respecto de su
naturaleza y forma de ser aplicado. Sea pues esto un llamado a nuestro
legislador para haga lo que le corresponde, esto es, legislar, pues ya la
doctrina y la jurisprudencia se ocuparán y tendrán el tiempo de ordenar
sus ideas y rescatar, en lo profundo de las mismas, sus buenas
intenciones.
En el ámbito del derecho administrativo esta tendencia comienza
apreciarse con la reforma de la Ley 19.653/1999, que dejó sembrado en
el artículo 4 inc. 2° LBGAE un conjunto de principios aplicables a toda la
Administración del Estado. Pues bien, esto se ha repetido el año 2003,
colocando en el artículo 4 LBPA 12 principios que orientan al
procedimiento administrativo:
Artículo 4º. Principios del procedimiento. El procedimiento
administrativo estará sometido a los principios de escrituración,
gratuidad, celeridad, conclusivo, economía procedimental,
contradictoriedad, imparcialidad, abstención, no formalización,
inexcusabilidad, impugnabilidad, transparencia y publicidad.

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Daremos cuenta de cada uno de estos principios:

1° Principio de escrituración

Dispone el artículo 5° que el procedimiento administrativo y los actos


administrativos a los cuales da origen, se expresarán por escrito o por
medios electrónicos, a menos que su naturaleza exija o permita otra
forma más adecuada de expresión y constancia.
No merece mayor comentario la disposición, salvo que todo
expediente debe constar por escrito, ya sea en soporte de papel o
electrónico (la disposición da a entender que en un medio electrónico no
va a constar por escrito).

2° Principio de gratuidad

El artículo 6° nos señala una regla conocida: en el procedimiento


administrativo, las actuaciones que deban practicar los órganos de la
Administración del Estado serán gratuitas para los interesados, salvo
disposición legal en contrario.
Por tanto, en la medida que el cobro constituye una carga o tasa,
necesariamente debe ser la ley la que establezca los casos en que se hace
excepción al principio de gratuidad.

3° Principio de celeridad

Acogiendo la terminología utilizada por la doctrina española, el artículo 7°


consagra el principio de celeridad, no obstante confundirlo con el principio
de oficialidad, ya previsto en nuestro ordenamiento (artículo 8° LBGAE).
En efecto, en doctrina la oficialidad se traduce en el deber de impulsar de
oficio el procedimiento en todos sus trámites, mientras que la celeridad
se vincula con el principio de economía, en el sentido que pretende
asegurar que la instrucción de los expedientes se lleve a cabo sin trámites
innecesarios y de forma ágil.
Sin embargo, el mentado artículo 7° establece que el
procedimiento, sometido al criterio de celeridad, se impulsará de oficio en
todos sus trámites. Por tanto, las autoridades y funcionarios de los
órganos de la Administración del Estado deberán actuar por propia
iniciativa en la iniciación del procedimiento de que se trate y en su
prosecución, haciendo expeditos los trámites que debe cumplir el
expediente y removiendo todo obstáculo que pudiere afectar a su pronta
y debida decisión.

4° Principio conclusivo

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Nuestro legislador entiende por principio conclusivo la circunstancia que


todo el procedimiento administrativo está destinado a que la
Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión
de fondo y en el cual exprese su voluntad (artículo 8° LBPA). Esto
constituye lo que se conoce como el deber de resolver. Sin embargo, este
deber no necesariamente ha de cumplirse en la práctica, puesto que el
procedimiento administrativo no termina necesariamente con un acto
decisorio final, pues existen las denominadas causa anormales por las
cuales se pone término al procedimiento (v gr. abandono del
procedimiento, desistimiento, causas sobrevinientes, etc.).
Esta idea se repite posteriormente en el artículo 14° bajo la
denominación de principio de inexcusabilidad, cuya diferencia sustantiva
no se deja ver y sólo cabe señalar que se trata de una mera repetición o
redundancia con la norma que estamos analizando.

5° Principio de economía procedimental

Este principio está estrechamente vinculado con lo que la doctrina


denomina principio de celeridad, pero que nuestro legislador confunde con
el principio de oficialidad. Al respecto, el artículo 9° dispone que la
Administración debe responder a la máxima economía de medios con
eficacia, evitando trámites dilatorios. Para tal efecto, entrega algunas
reglas concretas que son aplicación de dicho principio, pero que bajo
ningún respecto acotan o restringen su alcance:
a) Se decidirán en un solo acto todos los trámites que, por su
naturaleza, admitan un impulso simultáneo, siempre que no sea
obligatorio su cumplimiento sucesivo.
b) Al solicitar los trámites que deban ser cumplidos por otros órganos,
deberá consignarse en la comunicación cursada el plazo establecido
al efecto.
c) Las cuestiones incidentales que se susciten en el procedimiento,
incluso las que se refieran a la nulidad de actuaciones, no
suspenderán la tramitación del mismo, a menos que la
Administración, por resolución
d) fundada, determine lo contrario.

6° Principio de contradictoriedad

Este principio se expresa bajo la denominación de contradictoriedad o


contradicción (Artículo 10, inc. 1° y final). Ambas expresiones se
entienden sinónimas y esto puede dar razón de la utilización indistinta
que hace el legislador de las mismas.

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Bajo este principio se entiende que los interesados podrán, en


cualquier momento del procedimiento, aducir alegaciones y aportar
documentos u otros elementos de juicio, todo vinculado a las garantías
de un justo y racional procedimiento (art. 19 N° 3 de la Constitución, y
que el Tribunal Constitucional a extendido al ámbito administrativo).
Por tal razón, se establece que los interesados podrán, en todo
momento, alegar defectos de tramitación, especialmente los que
supongan paralización, infracción de los plazos señalados o la omisión de
trámites que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del
asunto. Dichas alegaciones podrán dar lugar, si hubiere razones para ello,
a la exigencia de la correspondiente responsabilidad disciplinaria. Más
aún, los interesados podrán, en todo caso, actuar asistidos de asesor
cuando lo consideren conveniente en defensa de sus intereses.
En el entendido que este principio no sólo es un derecho, sino que
constituye un deber para la Administración, se establece que en cualquier
caso, el órgano instructor adoptará las medidas necesarias para lograr el
pleno respeto a los principios de contradicción y de igualdad de los
interesados en el procedimiento.

7° Principio de imparcialidad

Es en esta etapa (artículo 11 LBPA) cuando comienzan a flaquear las


fuerzas de nuestro legislador y da denominaciones impropias a los
principios, junto a reglas que no se corresponden con la regulación
posterior (incoherencia).
En efecto, identifica el principio de imparcialidad con el principio de
probidad, cuya asimilación no es plena7. Al efecto, dispone que la
Administración debe actuar con objetividad y respetar el principio de
probidad consagrado en la legislación, tanto en la substanciación del
procedimiento como en las decisiones que adopte. Sin embargo, la
expresión de una regla concreta que de cuenta de la aplicación de este
principio no es del todo afortunada, pues señala que “los hechos y
fundamentos de derecho deberán siempre expresarse en aquellos actos
que afectaren los derechos de los particulares, sea que los limiten,
restrinjan, priven de ellos, perturben o amenacen su legítimo ejercicio,
así como aquéllos que resuelvan recursos administrativos”, siendo que
todo acto administrativo debe ser fundado (artículo 41 inc. 4°), ya que se
afecte o no derechos de los particulares.
Por último, también se podrá apreciar de inmediato que la regla de
aplicación más concreta aparece como principio autónomo bajo la peculiar

7
Vale la mención que el principio de probidad no aparece regulado como principio
autónoma, cuestión que sería del todo innecesaria, dado que ya se encuentra a nivel
constitucional (artículo 8° Const.) y en la LBGAE (artículo 13 y 52).

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denominación de principio de abstención, siendo que se trata de


garantizar la imparcialidad.

8° Principio de abstención

Tal como se ha señalado, el principio de abstención constituye en realidad


una regla o norma que garantiza la imparcialidad de las autoridades o
funcionarios de la Administración, al establecer las circunstancias que
obligan a estar personas a abstenerse de intervenir en el procedimiento:
1. Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en
cuya resolución pudiera influir la de aquél; ser administrador de
sociedad o entidad interesada, o tener cuestión litigiosa pendiente
con algún interesado.
2. Tener parentesco de consanguinidad dentro del cuarto grado o de
afinidad dentro del segundo, con cualquiera de los interesados, con
los administradores de entidades o sociedades interesadas y
también con los asesores, representantes legales o mandatarios que
intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho
profesional o estar asociado con éstos para el asesoramiento, la
representación o el mandato.
3. Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las
personas mencionadas anteriormente.
4. Haber tenido intervención como perito o como testigo en el
procedimiento de que se trate.
5. Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada
directamente en el asunto, o haberle prestado en los dos últimos
años servicios profesionales de cualquier tipo y en cualquier
circunstancia o lugar.

En lo que dice relación con la sanción que se aplicará en caso de


incumplimiento, se establece expresamente que la actuación de
autoridades y los funcionarios de la Administración en los que concurran
motivos enumerados no implicará, necesariamente, la invalidez de los
actos en que hayan intervenido, lo cual es sin perjuicio de la
responsabilidad que fuere procedente (administrativa o penal).
A su vez, los particulares interesados pueden hacer valer dicha
inhabilidad.

9° Principio de la no formalización

El principio de no formalización contenido en el artículo 13 LBPA entrega


reglas interesantes en relación con los vicios de procedimiento o forma
que pueda tener el procedimiento. En efecto, la citada disposición señala
que el procedimiento debe desarrollarse con sencillez y eficacia, de modo

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que las formalidades que se exijan sean aquéllas indispensables para


dejar constancia indubitada de lo actuado y evitar perjuicios a los
particulares.
Ahora bien, la existencia de un vicio de procedimiento o de forma
no conlleva necesariamente la nulidad del acto administrativo. En efecto,
para que se vea afectada su validez se aplica el principio de
transcendencia, es decir, requiere que el vicio recaiga sobre algún
requisito esencial del mismo, sea por su naturaleza o por mandato del
ordenamiento jurídico y, se exige, además que genere un perjuicio al
interesado. Este punto es muy relevante al momento de analizar los
elementos formales del acto administrativo y las causales de nulidad.
A su vez, la misma disposición permite la convalidación o
saneamiento de los vicios de forma, al disponer que la Administración
podrá subsanar los vicios de que adolezcan los actos que emita, siempre
que con ello no se afectaren intereses de terceros.

10° Principio de inexcusabilidad

Reafirmando el deber de resolver que recae sobre la autoridad, el artículo


14 LBPA dispone que la Administración estará obligada a dictar resolución
expresa en todos los procedimientos y a notificarla, cualquiera que sea su
forma de iniciación, tal como ya lo indicaba en términos menos
afortunados en el artículo 8°, bajo la denominación de principios
conclusivo.
En tal sentido, se dispone que, requerido un órgano de la
Administración para intervenir en un asunto que no sea de su
competencia, enviará de inmediato los antecedentes a la autoridad que
deba conocer según el ordenamiento jurídico, informando de ello al
interesado.
A su vez, en lo casos de término anormal de procedimiento
(prescripción, renuncia del derecho, abandono del procedimiento,
desistimiento de la solicitud, desaparición sobreviniente del objeto del
procedimiento), la resolución consistirá en la declaración de la
circunstancia que concurra en cada caso, con indicación de los hechos
producidos y las normas aplicables.

11° Principio de impugnabilidad

Confirmando un principio ya consagrado en el artículo 10 LBGAE, el


artículo 15 LBPA dispone que todo acto administrativo es impugnable por
el interesado mediante los recursos administrativos de reposición y
jerárquico, regulados en esta ley, sin perjuicio del recurso extraordinario
de revisión y de los demás recursos que establezcan las leyes especiales.

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Para tal efecto, entrega una regla sustantiva muy relevante: los
actos de mero trámite son impugnables sólo cuando determinen la
imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan indefensión.

12° Principio de Transparencia y de Publicidad

Cierra este repertorio el principio de transparencia y publicidad,


consagrado desde el año 1999 en el actual artículo 13 LBGAE, y desde el
2005 en el artículo 8° Const. Esta disposición sólo hace aplicación de
dichas disposiciones, habiendo sido reformulada al tenor de la Ley N°
20.285, de 20 de agosto de 2008, sobre acceso a la información pública.

7. Forma del Procedimiento Administrativo. Expediente y Registro


actualizado

Para la dictación de todo acto administrativo deberá llevarse un


expediente que podrá constar por escrito o electrónico. En el expediente
se incorporaran las presentaciones de los interesados, así como los
documentos que acompañen. Estos antecedentes deben ser incorporados
según su orden de ingreso. En él deben constar las actuaciones,
documentos y resoluciones que se dicten por el órgano administrativo
(actos trámite, por ejemplo) y las notificaciones de los mismos a los
interesados, o sus comunicaciones a otros órganos de la Administración
del Estado (art. 18 inc. 3°).
A ello se debe agregar la obligación de llevar un registro actualizado,
escrito o electrónico, de acceso al interesado, en que consten las
actuaciones señaladas con indicación de su fecha y hora (art. 18 inc. 4°).
A este registro tienen acceso todas las personas interesadas, ya que
constituye un derecho “conocer, en cualquier momento, el estado de la
tramitación de los procedimientos en los que tengan la condición de
interesados, y obtener copia autorizada de los documentos que rolan en
el expediente y la devolución de los originales, salvo que por mandato
legal o reglamentario éstos deban ser acompañados a los autos, a su
costa” (art. 17 letra a).

8. Constancia del procedimiento administrativo

De acuerdo con lo que señala el art. 19 “utilización de medios


electrónicos”, el procedimiento administrativo podrá realizarse a través
de técnicas y medios electrónicos. Para ello las Administraciones Públicas
deberán proveerse de los medios compatibles para ello, ajustándose al

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procedimiento regulado por las leyes. Ello está de acuerdo con la forma
en que el acto administrativo puede ser expedido, esto es por escrito o a
través de medios electrónicos. En la práctica ocurre y seguirá ocurriendo
que el procedimiento constará a través de ambos formatos.

9. Plazos para las actuaciones

a) Aspectos generales

La ley establece de forma expresa la obligación de los funcionarios de la


Administración del Estado del cumplimiento de los plazos (art. 23). Tal es
la regla general y, evidentemente, como toda obligación impuesta al
funcionario, su no cumplimiento puede acarrear responsabilidades
disciplinarias o administrativas.
Asimismo, la LBPA dispone una serie de reglas que fijan plazos para
las diversas actuaciones dentro del procedimiento administrativo:
- Plazo para la oficina de partes: a más tardar 24 horas desde la
recepción debe hacerse llegar a la oficina correspondiente (art. 24
inc. 1°).
- Providencias de mero trámite: deben dictarse en el lapso de 48
horas desde la recepción de la solicitud, documento o expediente
(art. 24 inc. 2°).
- Informes, dictámenes y otras providencias similares: 10 días (art.
24 inc. 3°).
- Decisión definitiva (final): plazo de 20 días contados desde que, a
petición del interesado, se certifique que el acto se encuentra en
estado de resolverse. La prolongación injustificada de la
certificación dará origen a responsabilidad administrativa (art. 24
inc. 4°).
- Plazo total del procedimiento: Salvo caso fortuito o fuerza mayor,
el procedimiento administrativo no podrá exceder de 6 meses,
desde su iniciación hasta la fecha en que se emita la decisión final
(art. 27).
- Procedimiento de urgencia: los plazos se reducen a la mitad. Art.
63.

b) Cómputo del plazo

Los plazos de días de la LBPA son de días hábiles, para lo cual se excluyen
sábados, domingos y festivos (art. 25). La cuestión que se ha planteado
es si la regla para computar tales plazos se refiere a toda actuación
administrativa o sólo a aquellas regidas por la LBPA, toda vez que la
norma se refiere a los plazos de esta ley. Sin embargo, el ámbito de la

14
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LBPA está dado por el propio art. 1 de la misma, disposición que le otorga
carácter supletorio.

c) Ampliación de plazos

Se concede de oficio o a petición del interesado una ampliación de los


plazos que no exceda de la mitad de los mismos. Si las circunstancias lo
aconsejan y con ello no se perjudican derechos de tercero. Tanto la
solicitud de ampliación y como la decisión de ampliarlo deben producirse
antes de que expire el plazo, en ningún caso podrá ampliarse un plazo
vencido (art. 26).

10. Etapas del procedimiento administrativo

La LBPA distingue tres etapas dentro del procedimiento administrativo:


inicio, instrucción y término o finalización.

a) Etapa de Inicio

Los procedimientos podrán iniciarse de oficio o a solicitud de persona


interesada (art. 28).
Respecto del inicio de oficio, el art. 29 ha dispuesto cuatro formas
en que se materializa esta forma de iniciación:
- Por propia iniciativa;
- Como consecuencia de una orden superior;
- A petición de otros órganos o;
- Por denuncia.

Por su parte, el art. 30 dispone que “en caso que el procedimiento se


inicie a petición de parte interesada, la solicitud que se formule deberá
contener:
a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de su apoderado,
así como la identificación del medio preferente o del lugar que se
señale, para los efectos de las notificaciones.
b) Hechos, razones y peticiones en que consiste la solicitud.
c) Lugar y fecha.
d) Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad
expresada por cualquier medio habilitado.
e) Órgano administrativo al que se dirige”.

Con anterioridad a la iniciación el órgano competente podrá abrir un


período de información previa con el fin de conocer las circunstancias del
caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento. Asimismo

15
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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podrá “antes de la iniciación del procedimiento administrativo, el órgano


competente, de oficio o a petición de parte, en los casos de urgencia y
para la protección provisional de los intereses implicados, podrá adoptar
las medidas correspondientes. Estas medidas provisionales deberán ser
confirmadas, modificadas o levantadas en la iniciación del procedimiento,
que deberá efectuarse dentro de los quince días siguientes a su adopción,
el cual podrá ser objeto del recurso que proceda” (art. 32 inc. 2).

b) Etapa de Instrucción

1. Concepto

Durante este periodo se llevan a cabo aquellas actuaciones destinadas a


la adopción de una decisión válida por parte de la Administración del
Estado. El art. 34 dispone que “los actos de instrucción son aquéllos
necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación de los
datos en virtud de los cuales deba pronunciarse el acto”.
Estos actos se realizarán de oficio por el órgano que tramite el
procedimiento, sin perjuicio del derecho de los interesados a proponer
aquellas actuaciones que requieran su intervención, o constituyan
trámites legal o reglamentariamente establecidos.
Se debe destacar que de acuerdo con la definición de actos de instrucción
transcrita, ellos sólo emanan de la Administración del Estado que lleva el
procedimiento administrativo, se realizan de oficio por ella y el interesado
sólo podrá proponer o requerir la realización de un acto de instrucción.

2. Clases de actos de instrucción

La LBPA prevé tres clases de actos de instrucción: prueba, informes e


información pública.

2.1. La prueba

De acuerdo con el art. 35 “los hechos relevantes para la decisión de un


procedimiento, podrán acreditarse por cualquier medio de prueba
admisible en derecho, apreciándose en conciencia.
Cuando a la Administración no le consten los hechos alegados por
los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija, el instructor del
mismo ordenará la apertura de un período de prueba, por un plazo no
superior a treinta días ni inferior a diez, a fin de que puedan practicarse
cuantas juzgue pertinentes.
El instructor del procedimiento sólo podrá rechazar las pruebas
propuestas por los interesados cuando sean manifiestamente
improcedentes o innecesarias, mediante resolución motivada”.

16
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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En relación con la oportunidad de la prueba el art. 36 dispone:


“Momento de la prueba. La Administración comunicará a los interesados,
con la suficiente antelación, el inicio de las actuaciones necesarias para la
realización de las pruebas que hayan sido admitidas.
En la notificación se consignará el lugar, fecha y hora en que se
practicará la prueba, con la advertencia, en su caso, de que el interesado
puede nombrar peritos para que le asistan”.

2.2. Informes

Según dispone el art. 37, “para los efectos de la resolución del


procedimiento, se solicitarán aquellos informes que señalen las
disposiciones legales, y los que se juzguen necesarios para resolver,
citándose el precepto que los exija o fundamentando, en su caso, la
conveniencia de requerirlos”. Estos informes pueden provenir de un
órgano dentro de la propia Administración que debe adoptar el
procedimiento administrativo, como de un órgano externo a la misma. En
cuanto al valor de los mismos, el art. 38 dispone que “salvo disposición
expresa en contrario, los informes serán facultativos y no vinculantes. Si
el informe debiera ser emitido por un órgano de la Administración distinto
del que tramita el procedimiento en orden a expresar el punto de vista
correspondiente a sus competencias respectivas, y transcurriera el plazo
sin que aquél se hubiera evacuado, se podrán proseguir las actuaciones”.
El plazo para emitir el informe es de 10 días (art. 24 inc. 3o).

2.3. Información pública

La LBPA no regula la participación ciudadana en términos expresos, sino


que la sustituye por un trámite de información pública, regulado en el art.
39: “El órgano al que corresponda la resolución del procedimiento, cuando
la naturaleza de éste lo requiera, podrá ordenar un período de información
pública. Para tales efectos, se anunciará en el Diario Oficial o en un diario
de circulación nacional, a fin de que cualquier persona pueda examinar el
procedimiento, o la parte del mismo que se indique.
El anuncio señalará el lugar de exhibición y determinará el plazo
para formular observaciones, que en ningún caso podrá ser inferior a diez
días.
La falta de actuación en este trámite, no impedirá a los interesados
interponer los recursos procedentes contra la resolución definitiva del
procedimiento.
La actuación en el trámite de información pública no otorga, por sí
misma, la condición de interesado. En todo caso, la Administración
otorgará una respuesta razonada, en lo pertinente, que podrá ser común

17
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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para todas aquellas observaciones que planteen cuestiones


sustancialmente iguales”.

c) Etapa de Término o Finalización

El término del procedimiento (que la LBPA denomina bajo el barbarismo


de finalización) se regula en el art. 40 en los términos siguientes:
“Conclusión del procedimiento. Pondrán término al procedimiento la
resolución final, el desistimiento, la declaración de abandono y la renuncia
al derecho en que se funde la solicitud, cuando tal renuncia no esté
prohibida por el ordenamiento jurídico.
También producirá la terminación del procedimiento la imposibilidad
material de continuarlo por causas sobrevinientes. La resolución que se
dicte deberá ser fundada en todo caso.
Es decir, el procedimiento administrativo finaliza por:
- Resolución final: que podrá ser expresa o tácita, en aquellos casos
en que hubiera operado el silencio administrativo.
- Desistimiento: consistente en la declaración del interesado en orden
a no perseverar en su solicitud. Esta forma de finalización del
procedimiento administrativo operará sólo en los casos en que aquél
se hubiere iniciado a solicitud de parte interesada.
- Declaración de abandono: El art. 43 dispone: “Abandono. Cuando
por la inactividad de un interesado se produzca por más de treinta
días la paralización del procedimiento iniciado por él, la
Administración le advertirá que si no efectúa las diligencias de su
cargo en el plazo de siete días, declarará el abandono de ese
procedimiento.
Transcurrido el plazo señalado precedentemente, sin que el
particular requerido realice las actividades necesarias para reanudar
la tramitación, la Administración declarará abandonado el
procedimiento y ordenará su archivo, notificándoselo al interesado.
El abandono no producirá por sí solo la prescripción de las acciones
del particular o de la Administración. En todo caso, los
procedimientos abandonados no interrumpirán el plazo de
prescripción”. No obstante lo anterior, la Administración del Estado
puede discrecionalmente excepcionar la aplicación de la regla del
abandono y no declararlo “cuando la cuestión suscitada afecte al
interés general o fuera conveniente continuarla para su definición y
esclarecimiento”.
- Renuncia: la única limitación a la renuncia dice relación con los
casos en que ella 24 esté expresamente prohibida en el
ordenamiento jurídico (arts. 40 y 42). - Decaimiento, que es la
imposibilidad material sobreviniente.

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Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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11. El Silencio administrativo

a) Concepto

La Administración Pública tiene el deber de resolver las solicitudes que se


le planteen previa tramitación de un procedimiento administrativo. Si
transcurridos los plazos previstos, sean específicos o el subsidiario de 6
meses, sin que se hubiere resuelto, operará la figura del silencio
administrativo.
El silencio administrativo constituye una garantía para el ciudadano,
ya que en virtud de una ficción legal se entenderá que su solicitud ha sido
aprobada, es decir, se entiende que hay un acto administrativo presunto
de contenido favorable. O por el contrario, si procediere, se entiende
rechazada (silencio negativo) y por tanto, producirá el efecto de abrir la
vía impugnatoria.

b) El Silencio positivo

Art. 64 “Transcurrido el plazo legal para resolver acerca de una solicitud


que haya originado un procedimiento, sin que la Administración se
pronuncie sobre ella, el interesado podrá denunciar el incumplimiento de
dicho plazo ante la autoridad que debía resolver el asunto, requiriéndole
una decisión acerca de su solicitud. Dicha autoridad deberá otorgar recibo
de la denuncia, con expresión de su fecha, y elevar copia de ella a su
superior jerárquico dentro del plazo de 24 horas.
Si la autoridad que debía resolver el asunto no se pronuncia en el
plazo de cinco días contados desde la recepción de la denuncia, la solicitud
del interesado se entenderá aceptada.
En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se
certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro del plazo legal. Dicho
certificado será expedido sin más trámite.”

c) El Silencio negativo

Art. 65. Silencio Negativo. Se entenderá rechazada una solicitud que no


sea resuelta dentro del plazo legal cuando ella afecte el patrimonio fiscal.
Lo mismo se aplicará en los casos en que la Administración actúe de oficio,
cuando deba pronunciarse sobre impugnaciones o revisiones de actos
administrativos o cuando se ejercite por parte de alguna persona el
derecho de petición consagrado en el numeral 14 del artículo 19 de la
Constitución Política.
En los casos del inciso precedente, el interesado podrá pedir que se
certifique que su solicitud no ha sido resuelta dentro de plazo legal. El
certificado se otorgará sin más trámite, entendiéndose que desde la fecha

19
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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en que ha sido expedido empiezan a correr los plazos para interponer los
recursos que procedan.

d) Efectos del silencio administrativo

Art. 66: “Los actos administrativos que concluyan por aplicación de las
disposiciones de los artículos precedentes, tendrán los mismos efectos
que aquéllos que culminaren con una resolución expresa de la
Administración, desde la fecha de la certificación respectiva”.

e) La resolución tardía

La LBPA no resuelva la situación en que queda la Administración del


Estado en los casos en que opera el silencio administrativo, toda vez que
no dice si el órgano que omitió la resolución expresa puede o no dictar el
acto administrativo.

12. Las partes en el procedimiento administrativo

a) La Administración

El procedimiento administrativo es llevado adelante por una


Administración pública, la que realizará de oficio los actos de instrucción
que sean necesarios para la determinación, conocimiento y comprobación
de los datos en virtud de los cuales deba pronunciarse el acto (art. 34).
Aunque la ley no lo dice expresamente, debe ser la misma Administración
la que lleva adelante el procedimiento –dictando los actos de instrucción-
, la que dicte la resolución final. Ello en virtud del principio conclusivo:
“Todo el procedimiento administrativo está destinado a que la
Administración dicte un acto decisorio que se pronuncie sobre la cuestión
de fondo y en el cual exprese su voluntad” (artículo 8).
Eso si, desde la perspectiva de la distribución del trabajo entre los
diversos funcionarios, la instrucción del procedimiento se llevará adelante
por un funcionario instructor, y será resuelto por el funcionario que tenga
la investidura para ello, por ejemplo, el jefe del servicio.

b) El interesado

1. Concepto

La LBPA no habla de partes del procedimiento administrativo, sino que


regula la figura de los interesados que intervienen en él.

20
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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“Art. 21: Interesados. Se consideran interesados en el procedimiento


administrativo:
1. Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses
individuales o colectivos.
2. Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que
puedan resultar afectados por la decisión que en el mismo se adopte.
3. Aquellos cuyos intereses, individuales o colectivos, puedan
resultar afectados por la resolución y se apersonen en el
procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva”.

Lejos de constituir un concepto de interesado, lo que ha hecho el


legislador es establecer un listado de situaciones en que se estima que
determinadas personas tengan el carácter de tales. De todos ellos, el
elemento que define a esta parte del procedimiento es el interés.
Evidentemente se considerará interesado el titular de un derecho
subjetivo. En tal sentido la enumeración no presenta novedad alguna. Sin
embargo, agrega además la situación de aquellos que tienen un interés.
Es en esta parte donde la definición plantea el problema de tener que
determinar qué se entenderá por interés (sea individual o colectivo),
especialmente por la amplitud del concepto de interesado y de interés que
establece la LBPA

2. Momentos en que interviene el interesado

Considerando el momento en que intervienen los interesados, es posible


clasificarlos. En efecto, la intervención del interesado en el procedimiento
debe ser apreciada a partir de una distinción entre aquellos
procedimientos iniciados por el interesado o que implicarán una resolución
que recaiga sobre su interés. Es decir, se trata de la situación del
interesado en el procedimiento, otra situación en que el interesado es un
tercero ajeno al procedimiento, pero que se ve afectado positiva o
negativamente por su resolución final y el caso en que el interesado ha
ejercido un recurso administrativo para la impugnación del acto

a) Interesado como solicitante

En la iniciación, cuando se trata de una iniciación de parte interesada (art.


30). En este momento, el interesado puede solicitar además la
tramitación del procedimiento de urgencia, la que será procedente cuando
razones de interés público lo aconsejen. El efecto será que los plazos para
la tramitación se verán reducidos a la mitad.
No obstante, en la iniciación del procedimiento de oficio, el
interesado podrá en cualquier momento aducir alegaciones y aportar
otros elementos de juicio (principio de contradictoriedad, art. 10).

21
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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En el caso de adopción de medidas provisionales, previas o


coetáneas a la iniciación del procedimiento, existe la limitación para su
adopción en los casos en que las medidas provisionales “puedan causar
perjuicio de difícil o imposible reparación a los interesados, o que
impliquen violación de derechos amparados por las leyes” (art. 32 inc.
4°).
El interesado puede solicitar la realización de actos de instrucción.
“proponer aquellas actuaciones que requieran su intervención, o
constituyan trámites legal o reglamentariamente establecidos” (art. 34
inc. 2°).
El interesado podrá solicitar la realización de diligencias probatorias,
las que podrán ser rechazadas por el instructor sólo cuando ellas sean
manifiestamente improcedentes o innecesarias (art. 35 inc. 3°).
Asimismo, el interesado tiene el derecho a participar en la actuación
en que se lleve a efecto la diligencia probatoria, debiendo ser notificado
al efecto (art. 36).
El interesado tiene el derecho a participar o no en el periodo de
información pública, que puede decretarse antes de que se resuelva el
procedimiento, sin que ello suponga impedimento alguno para la
interposición de los recursos procedentes en contra de la resolución
definitiva (art. 39 inc. 4°).
En la resolución final se contendrá la decisión sobre las peticiones
de los interesados (art. 41 inc. 1°).
El interesado tiene el derecho a conocer en cualquier momento el
estado de la tramitación de los procedimientos en los que tenga el
carácter de tal y a obtener copia autorizada de los documentos que rolan
en el expediente y obtener devolución de los originales (art. 17 ). El
interesado tiene derecho a que los actos de instrucción que requieran de
su participación se realicen en la forma en que resulten más cómoda para
ellos y que sea compatible, en la medida de lo posible con sus obligaciones
laborales y profesionales (art. 17 e). Debe concluirse además, que el
interesado tiene todos los demás derechos que corresponden a cualquier
persona y que se enumeran en el art. 17.
Los actos deben serle notificados in integrum, cuando estos son de
carácter individual (art. 45 inc. 1°).
Puede desistirse de su petición o renunciar a su derecho, siempre
que la ley no lo prohíba (art. 42).
Sobre él pesa la carga procesal de realizar aquellas diligencias que
le correspondan,
de lo contrario, y habiendo transcurrido más de 30 días de
inactividad que produzcan la paralización del procedimiento iniciado por
él, la Administración le advertirá que debe efectuar la diligencia en el plazo
de 7 días o procederá el abandono del procedimiento (art. 43).
El interesado puede siempre solicitar la aclaración del acto (art. 62).

22
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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Puede denunciar el transcurso del plazo legal para la tramitación,


para efectos de que opere el silencio administrativo (art. 64).

b) Interesado como tercero en un procedimiento cualquiera

Pueden beneficiarse del excepcional efecto retroactivo del acto, cuando el


acto produzca efectos favorables y no afecte el derecho de terceros (art.
52).
Tiene derecho a ser oído en el procedimiento invalidatorio (art. 53).
Tiene derecho a ser notificado y a formular las alegaciones
procedentes en defensa de sus intereses, en aquellos casos en que se
impugnen los actos administrativos dictados en procedimientos en que
hubieren participado (art. 55).

c) El interesado en el procedimiento impugnatorio

Distinto será el rol del interesado en aquellos procedimientos en que


concurre en carácter de solicitante de la impugnación del acto final. En tal
carácter tendrá derecho a: Solicitar a la Administración que se corrijan
los vicios que se produzcan en el procedimiento impugnatorio (art. 56).
Solicitar la suspensión de la ejecución del acto recurrido en aquellos
casos que su cumplimiento pudiere causar daño irreparable o haga
imposible el cumplimiento de lo que se resolviere, en caso de acogerse el
recurso (art. 57).

13. Los recursos administrativos

a) Concepto

Los recursos administrativos se definen como actos de los administrados


de carácter impugnatorio, en los que se impugna por razones de
legalidad, mérito, oportunidad o conveniencia y ante la propia
Administración, un acto previamente dictado. Para que tenga tal carácter,
el particular interesado que recurre debe manifestar su voluntad clara en
orden a que el acto –de carácter definitivo- sea dejado sin efecto. Una
queja o una reclamación sin dicha voluntad no será un recurso
administrativo, sino una expresión del ejercicio del derecho constitucional
de petición (art. 19 N° 14 CPR).
Los recursos administrativos constituyen una garantía para los
administrados. En su virtud, la Administración puede enmendar su
actuación sin que sea necesaria la intervención del juez.
En el Derecho administrativo chileno los recursos administrativos,
como regla general, no están concebidos como un requisito de

23
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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procedibilidad –trámite previo- para la vía jurisdiccional, esto es, no


operan como fórmula de agotamiento previo de la vía administrativa.
Casos excepcionales son los reclamos especiales de legalidad en contra
del acto municipal y regional, así como en contra de la resolución de
calificación ambiental.

b) Actos en contra de los que procede

En principio, los recursos administrativos proceden sólo en contra de los


actos terminales o resolutivos, por excepción proceden en contra de actos
trámites (aquellos que se dictan dentro de un procedimiento
administrativo y que dan curso progresivo al mismo), cuando estos
determinen la imposibilidad de continuar un procedimiento o produzcan
indefensión (art. 15 inc. 2o LBPA).
Consagración positiva: El art. 10 de la LBGAE dispone:
“Los actos administrativos serán impugnables mediante los recursos
que establezca la ley. Se podrá siempre interponer el de reposición ante
el mismo órgano del que hubiere emanado el acto respectivo y, cuando
proceda, el recurso jerárquico ante el superior correspondiente, sin
perjuicio de las acciones jurisdiccionales a que haya lugar”.
De acuerdo con la jurisprudencia administrativa recaída sobre esta
norma, en ella se contiene sólo un mínimo de garantía, debiendo
preferirse aquellos recursos administrativos especiales, los que
desplazarán a los del art. 10. En consecuencia, procederá alguno de los
recursos administrativos del citado artículo siempre que no exista una
disposición que cree especialmente un recurso administrativo contra el
acto que se intenta impugnar.

b) Tramitación

No hay un procedimiento general para la tramitación de los recursos


administrativos, por lo que habrá que estar a lo que dispone la LBPA. Al
respecto la ley dispone en los incisos 5o, 6o y 7o del art. 59 lo siguiente:
“La autoridad llamada a pronunciarse sobre los recursos a que se
refieren los incisos anteriores tendrá un plazo no superior a 30 días para
resolverlos.
Si se ha deducido recurso jerárquico, la autoridad llamada a
resolverlo deberá oír previamente al órgano recurrido el que podrá
formular sus descargos por cualquier medio, escrito o electrónico.
La resolución que acoja el recurso podrá modificar, reemplazar o
dejar sin efecto el acto impugnado”.

c) Tipos de recursos administrativos

24
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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Si bien la LBGAE establece dos clases de recursos, estos pueden


complementarse con otras categorías contenidas tanto en la propia LBPA
como en leyes especiales. Los recursos administrativos son:
- Recurso jerárquico, de apelación o alzada: interpuesto ante el
superior o jerarca de aquella autoridad que dictó el acto impugnado. La
procedencia de este recurso dependerá de la posición del funcionario que
dicta el acto administrativo impugnado dentro de la Administración
Pública, como del sistema de organización administrativa. El art. 59 inc.
4º excluye la procedencia de esta clase de recurso contra los actos del
Presidente de la República, de los Ministros de Estado, de los alcaldes y
los jefes superiores de los servicios públicos descentralizados. En estos
casos, el recurso de reposición agota la vía administrativa.
- Recurso de reposición: que se interpone ante la autoridad de la que
emanó el acto impugnado, en algunos textos legales se le denomina
también de reconsideración. Este recurso procede siempre y salvo
una regla especial, el plazo de interposición es de 5 días.
- Recurso de revisión: No está contemplado en la LBGAE, pero si
reconocido en el art. 60 de la LBPA, con gruesos errores en su
redacción:
“En contra de los actos administrativos firmes podrá interponerse el
recurso de revisión ante el superior jerárquico, si lo hubiere o, en
su defecto, ante la autoridad que lo hubiere dictado, cuando
concurra alguna de las siguientes circunstancias.
a) Que la resolución se hubiere dictado sin el debido
emplazamiento8;
b) Que, al dictarlo, se hubiere incurrido en manifiesto error de
hecho y que éste haya sido determinante para la decisión
adoptada, o que aparecieren documentos de valor esencial
para la resolución del asunto, ignorados al dictarse el acto o
que no haya sido posible acompañarlos al expediente
administrativo en aquel momento;
c) Que por sentencia ejecutoriada se haya declarado que el acto
se dictó como consecuencia de prevaricación9, cohecho,
violencia u otra maquinación fraudulenta,
d) Que en la resolución hayan influido de modo esencial
documentos o testimonios declarados falsos por sentencia
8
Sería interesante establecer en qué momento del procedimiento administrativo existe
emplazamiento, entendida desde la perspectiva procesal como la notificación valida de
la demanda y el término o plazo para contestarla. Si es así, esta causal nunca será
aplicada, salvo que se considere un atentado al principio de contradicción (artículo 10),
lo cual seria en el supuesto de una “interpretación libre” del concepto de emplazamiento
en el ámbito de procedimiento administrativo.
9
También es muy interesante en la búsqueda de las “rarezas jurídicas” tratar de
determinar cuando una autoridad administrativa puede cometer el delito de
prevaricación.

25
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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ejecutoriada posterior a aquella resolución, o que siendo


anterior, no hubiese sido conocida oportunamente por el
interesado. El plazo para interponer el recurso será de un
año que se computará desde el día siguiente a aquél en que
se dictó la resolución en los casos de las letras a) y b).
Respecto de las letras c) y d), dicho plazo se contará desde
que la sentencia quede ejecutoriada, salvo que ella preceda
a la resolución cuya revisión se solicita, caso en el cual el
plazo se computará desde el día siguiente al de la notificación
de ésta”.
- Recursos administrativos especiales: existe una gran cantidad de
recursos administrativos especiales contenidos en la legislación
sectorial. En ocasiones se trata de reglas que simplemente
modifican la regulación general de la LBPA, como, por ejemplo,
aumentando el plazo para el recurso de reposición, o por el
contrario, configurando un recurso administrativo distinto al de
reposición o el jerárquico. Tal es el caso de recursos administrativos
susceptibles de ser interpuestos ante una autoridad que no es
jerárquicamente superior a aquella que dictó el acto administrativo
impugnado, pero que si se relaciona con ella a través de algún
mecanismo de tutela. Por ej. el recurso que se puede interponer
ante el SEREMI de Vivienda en contra de los actos de los Directores
de Obras Municipales, conforme a la Ley General de Urbanismo y
Construcción. En el Derecho comparado, este recurso se plantea
como un recurso extraordinario.

d) Características de los recursos administrativos

Constituyen un mecanismo de impugnación del acto administrativo que


se ejerce ante la propia Administración del Estado. Ello los distingue de
las simples peticiones –para que se dicte un acto- y de las quejas –que
por lo general se manifiestan durante el procedimiento administrativo, en
orden a la corrección del mismo-.
Dependiendo del tipo de recurso, pueden constituir un mecanismo
de control administrativo interno o externo. Esto es, se imponen ante la
Administración Pública y son resueltos por ella misma. Ahora bien, en
algunos casos será la propia Administración Pública de la que emanó el
acto administrativo la que resolverá sobre la impugnación (recurso de
reposición/control interno) y en otras será una superior u otra (recursos
de apelación y revisión/ control externo).
Sólo excepcionalmente se establecen como requisito de
procedibilidad para el ejercicio de acciones jurisdiccionales, ya que no se
ha establecido el agotamiento previo de la vía administrativa para dicho
efecto. En consecuencia, constituyen un mecanismo de protección real

26
Apuntes de clases: El procedimiento administrativo
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para el administrado, y no un privilegio para la Administración Pública, la


que ganaría tiempo, de exigirse dicho agotamiento, y se erigiría en una
carga para el administrado.
Si se acogen, la Administración Pública invalidará o revocará el acto
administrativo.

e) Relación entre las vías administrativa y jurisdiccional

Una norma fundamental que garantiza la eficacia de las vías de


impugnación del acto administrativo es la contenida en el art. 54 LBPA, el
que dispone:
“Interpuesta por un interesado una reclamación ante la
Administración, no podrá el mismo reclamante deducir igual
pretensión ante los Tribunales de Justicia, mientras aquélla no haya
sido resuelta o no haya transcurrido el plazo para que deba
entenderse desestimada. Planteada la reclamación se interrumpirá el
plazo para ejercer la acción jurisdiccional. Este volverá a contarse
desde la fecha en que se notifique el acto que la resuelve o, en su
caso, desde que la reclamación se entienda desestimada por el
transcurso del plazo. Si respecto de un acto administrativo se deduce
acción jurisdiccional por el interesado, la Administración deberá
inhibirse de conocer cualquier reclamación que éste interponga sobre
la misma pretensión.

En relación con la disposición transcrita es posible deducir tres reglas de


ordenación de las vías administrativa y judicial.

- En primer lugar se establece una regla de procedibilidad de la acción


jurisdiccional en contra del acto administrativo cuando éste ha sido
previamente impugnado por la vía administrativa. Debe tenerse en
cuenta que la norma del inc. 1o habla de reclamación ante la
Administración, por lo que cabe la duda si se refiere a cualquier tipo
de reclamación administrativa o sólo a los recursos administrativos.
Esta duda surge si se tiene en cuenta que la invalidación y la
revocación pueden ser solicitadas a petición de parte.
- En segundo lugar se dispone una regla de garantía de la
impugnación judicial, al interrumpir el plazo de prescripción de la
respectiva acción. Debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia
judicial ha resuelto unánimemente que esta regla no es aplicable a
la impugnación por vía del recurso de protección, toda vez que se
trata de una acción urgente y de naturaleza cautelar.
- Finalmente, se dispone una regla de inhibición administrativa, una
vez interpuesta la acción jurisdiccional, la Administración Pública no

27
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puede conocer un de un recurso administrativo en contra del mismo


acto.

Por último, debe tenerse en cuenta, que el art. 54 no dispone una regla
de agotamiento previo de la vía administrativa, es decir no obliga al
particular a impugnar ante la propia Administración Pública el acto
administrativo antes de dirigirse a la vía jurisdiccional. Lo que sí hace la
disposición en comento es ordenar la relación entre las dos vías de
impugnación.

28