La potestad sancionadora de la administración pública

«El legislador no debe soslayar los límites que para el ejercicio del ius puniendi
ha fijado la Constitución Política»

POR RENZO RUIZ R. 23 OCTUBRE, 2018

El Estado, como institución jurídico-política al servicio de la sociedad, existe
con la finalidad de concretar a favor de sus intereses un conjunto de valores de
interés común a los individuos que la integran, quienes lo han dotado del poder
público necesario para la obtención de dichos valores, traducidos como
finalidades públicas.

Así pues, resulta esencial para la concreción de los valores y finalidades

públicas que al Estado le corresponde alcanzar, la existencia de un orden
social tal que permita la convivencia en armonía y la eficacia de la actuación
del Estado, en pos de lograr precisamente los fines que justifican su
existencia.

La norma jurídica, en su más vasta acepción, es cabalmente el instrumento

idóneo para disciplinar el funcionamiento de la sociedad y del Estado, cuya
máxima expresión reside, en el caso del Perú, en la Constitución Política;
entendida no solo como un catálogo determinado de normas, sino más bien
como un conjunto amplio de «valores, principios y reglas» (Fonseca, 2018:
142) de los que emana todo el sistema jurídico nacional, y que establece como
fin supremo, tanto para la sociedad como para el Estado, la defensa de la
persona humana y el respeto de su dignidad.

En cuanto a la defensa de la persona humana, el Tribunal

Constitucional señaló que:

Un Estado de derecho, que proclama como valor primordial la defensa de la

persona, no puede desatenderse de mecanismos con los que efectivamente se
garantice su protección adecuada. Cualquiera que fuese el medio en el que se
desenvuelva o se desarrolle la persona, no se le puede atropellar en sus
derechos esenciales exponiéndola a riesgos o perjuicios innecesariamente
ocasionados por las propias personas, por las organizaciones colectivas que
los conforman o por el propio Estado en cualquiera de sus
corporaciones (Tribunal Constitucional 2003).

Por su parte, en cuanto a los alcances del principio-derecho de la dignidad de

la persona, el supremo intérprete de la Constitución ha señalado que:

El principio de dignidad irradia en igual magnitud a toda la gama de derechos,

ya sean los denominados civiles y políticos, como los económicos, sociales y
culturales, toda vez que la máxima eficacia de la valoración del ser humano
solo puede ser lograda a través de la protección de los distintos elencos de
derechos, en forma conjunta y coordinada.

Bajo este principio [dignidad], el Estado no solo actuará respetando la

autonomía del individuo y los derechos fundamentales como límites para su
intervención – obligaciones de no hacer -, sino que deberá proporcionar, a su
vez, los cauces mínimos para que el propio individuo pueda lograr el desarrollo
de su personalidad y la libre elección (Tribunal Constitucional 2004).

Como puede apreciarse, la supremacía del deber de «defensa de la persona

humana y de su dignidad» que impone la Constitución Política, y a partir de
esta, todo el sistema jurídico en forma orgánica, delimita el marco sobre el cual
el Estado debe conducir su actuación, cuyos límites están constituidos por
el respeto irrestricto a los derechos fundamentales de la persona.

Este precepto importa que, si bien el Estado, como agente de la materialización

de finalidades públicas, está dotado de un poder pleno y suficiente para tal
fin, el ejercicio de dicho poder no es irrestricto; sino que debe ejercerse
dentro de parámetros que garanticen la eficacia de los derechos fundamentales
del ser humano.

Una de las manifestaciones del poder estatal es el ius puniendi, latinismo que
alude al atribución del Estado de sancionar aquellas conductas
que contravienen el orden jurídicamente establecido para regir la
convivencia en sociedad, y del cual deriva la potestad de «dictar sanciones
administrativas al igual que la potestad de imponer sanciones penales»
(Tribunal Constitucional 2010), siendo la última de carácter subsidiario y
reservada a los ilícitos de mayor gravedad.

En este contexto, conviene enfatizar que, al ser una manifestación del poder
estatal, el ius puniendi no puede –ni debe– ser ejercido en forma arbitraria; sino
más bien teniendo como límites los derechos fundamentales de la persona
humana, los mismos que constituyen, como hemos señalado previamente, el
parámetro constitucionalmente establecido para la actuación del Estado y que,
a la luz de la Cuarta Disposición Final y Transitoria de la Constitución
Política, han de interpretarse de conformidad con la Declaración Universal de
Derechos Humanos y con los tratados y acuerdos internacionales sobre las
mismas materias ratificados por el Perú.

Con relación a esta cuestión el Tribunal Constitucional ha declarado:

«Sobre este aspecto es necesario volver a destacar que las garantías mínimas
del debido proceso deben observarse no solo en sede jurisdiccional, sino
también en la administrativa sancionatoria, corporativa y parlamentaria. Así lo
estableció la Corte Interamericana en la sentencia recaída en el caso del
Tribunal Constitucional vs. Perú, de fecha 31 de enero de 2001, cuando
enfatizó que “[s]i bien el artículo 8 de la Convención Americana se titula
‘Garantías Judiciales’, su aplicación no se limita a los recursos judiciales en
sentido estricto, ‘sino el conjunto de requisitos que deben observarse en las
instancias procesales’ a efecto de que las personas puedan defenderse
adecuadamente ante cualquier tipo de acto emanado del Estado que pueda
afectar sus derechos” precisando que “el elenco de garantías mínimas
establecido en el numeral 2 del mismo precepto se aplica también a [l]os
órdenes [civil, laboral, fiscal o de cualquier otro carácter: corporativo y
parlamentario] y, por ende, en ese tipo de materias el individuo tiene también el
derecho, en general, al debido proceso que se aplica en materia penal”.
En sentido similar, en la sentencia del Caso Ivcher Bronstein vs. Perú, de
fecha 6 de febrero de 2001, la Corte Interamericana destacó que todos los
órganos que ejerzan funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional,
sean penales o no, tienen el deber de adoptar decisiones justas basadas en el
respeto pleno a las garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8º
de la Convención Americana; ello debido a que las sanciones administrativas,
disciplinarias o de naturaleza análoga son, como las penales, una expresión
del poder punitivo del Estado y que tienen, en ocasiones, naturaleza similar a
la de éstas» (Cfr. Corte IDH. Caso López Mendoza vs. Venezuela, sentencia
del 1 de septiembre de 2011).

De modo que, cualquiera que sea la actuación u omisión de los órganos

estatales o particulares dentro de un proceso o procedimiento,
sea jurisdiccional, administrativo sancionatorio, corporativo o
parlamentario; se debe respetar el derecho al debido proceso. En la sentencia
del Caso Baena Ricardo y otros vs. Panamá, de fecha 2 de febrero de 2001,
la Corte Interamericana enfatizó el respeto del debido proceso en sede
administrativa sancionatoria, al precisar que «no puede la administración dictar
actos administrativos sancionatorios sin otorgar a los sancionados la garantía
del debido proceso», por cuanto «[e]s un derecho humano el obtener todas las
garantías que permitan alcanzar decisiones justas, no estando la
administración excluida de cumplir con este deber» (Tribunal Constitucional
2012).

En orden con la posición adoptada por máximo órgano jurisdiccional en el

Perú, el ejercicio del ius puniendi por parte del Estado, ya sea a través de un
órgano jurisdiccional o de uno administrativo, y con independencia de si la
sanción es penal o administrativa; debe basarse en el respeto pleno a las
garantías del debido proceso, dada la naturaleza análoga entre la sanción
penal y la administrativa, de modo tal que dichas garantías son, en puridad,
los límites para la actuación sancionadora del Estado.

La Administración Pública es la manifestación orgánica del poder estatal y su

función esencial es desarrollar la actividad administrativa, consistente en la
provisión de aquellas prestaciones públicas que permiten el cumplimiento de
las finalidades públicas de las que es responsable el Estado, respecto lo cual
Cassagne ha señalado que:

«[C]uenta con un poder organizado que ha sido instituido al servicio de los

fines de interés público que objetivamente persigue, poder que permite
imponer la decisiones que adopta la institución no solo a sus componentes (los
agentes públicos) sino a quienes no integran la Administración (los
administrados) dentro de los límites que fija el ordenamiento jurídico; de ahí
que también se ha dicho que para lograr el cumplimiento de esos fines la
Administración actúa con una “fuerza propia”, en forma rutinaria e intermitente,
y que su actividad no se paraliza ni se detiene por las crisis y los consecuentes
vacíos que operan en el poder político» (Cassagne 2017:72).

La capacidad de imponer las decisiones tanto a los agentes públicos como a

los administrados, conlleva la necesidad de dotar a la Administración Pública
de una herramienta idónea para garantizar la eficacia de dichas decisiones,
puesto que de otro modo, se vaciaría el contenido de su poder; quedando
reducido a una mera ficción jurídica sin aptitud para materializarse, lo que hace
necesario que la Administración Pública pueda reprimir el incumplimiento de
sus disposiciones.

Sin embargo, si bien la represión al incumplimiento de las disposiciones de la

Administración Pública es consustancial al poder que detenta para imponer su
cumplimiento, su potestad sancionadora no ha sido expresamente recogida
en el texto consitucional; no obstante, ello no es óbice para que a nivel
doctrinario y jurisprudencial exista unanimidad para aceptarla como una
manifestación del ius puniendi del Estado, lo cual constituye un «recurso
dogmático empleado para asimilar dos figuras aparentemente distintas,
pero que realmente provienen de una misma naturaleza que las
caracteriza y define» (Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento
Jurídico 2015: 11), y por tanto permite exigir su subordinación a los límites para
el ejercicio de éste, a saber, las garantías del debido proceso, conforme lo
expuesto anteriormente.
Respecto de la caracterización de la potestad administrativa sancionadora en el
contexto de las garantías del debido proceso, los cuales desarrollaremos más
adelante, Morón Urbina, integrante de la comisión que elaboró el anteproyecto
de la Ley 27444, Ley del Procedimiento Administrativo General, ha
explicado que:

«Cuando fue elaborado el anteproyecto de la Ley 27444, Ley del

Procedimiento Administrativo General, existía conciencia cierta de la necesidad
de dotar de un régimen legal específico que tornara predecible el ejercicio de la
potestad sancionadora por parte de las entidades públicas. Como de ordinario
nos encontramos frente a la potestad pública más aflictiva para legítimamente
gravar patrimonios, limitar o cancelar derechos o imponer restricciones a las
facultades ciudadanas, el contexto del fin de la década de los noventa hacía
indispensable acometer esta tarea. No en vano estábamos frente a dos
fenómenos convergentes que potenciaron dicha potestad administrativa. De un
lado, la consolidación de los roles normativos, inspectivos y ordenadores de la
Administración Pública, dejando su anterior rol de prestador de servicios y de
bienes públicos. Por otro lado, teníamos la sostenida tendencia a la
despenalización de ilícitos penales que condujo al proporcional incremento de
los supuestos de ilícitos administrativos y a contar con organismos con
competencias sancionadoras.

En ese sentido, fuimos conscientes que la potestad sancionadora constituía y

constituye una competencia de gestión necesaria complementaria a la potestad
de mando y corrección para reforzar el adecuado cumplimiento del orden
administrativo establecido en procura del interés público» (Morón 2017:72).

De esta manera, la potestad administrativa sancionadora constituye esa

herramienta idónea para cautelar el funcionamiento del orden
administrativo sobre el que subyace la actuación de la Administración Pública
en procura del bien común, cuyo legítimo ejercicio, más aun por tratarse de la
más aflictiva de entre las potestades estatales; necesariamente debe respetar
en forma irrestricta los derechos fundamentales que componen el espectro
de las garantías del debido proceso, las cuales gozan de protección
constitucional y que, sin duda alguna, informan la configuración legal y la
aplicación material de la potestad administrativa sancionadora.

Conclusiones

Luego de haber desarrollado en estas breves líneas las consideraciones

esenciales sobre la potestad sancionadora de la Administración Pública, me
permito destacar las siguientes reflexiones:

 La sanción administrativa es de naturaleza dual, dado que

es represiva, al castigar al administrado que, por acción u omisión,
atenta contra el ordenamiento jurídico, y es disuasiva, toda vez que
su existencia debe orientar el comportamiento del administrado al
cumplimiento de sus obligaciones frente a la Administración Pública.
 Para que la sanción administrativa cumpla su finalidad de reprimir y
disuadir el incumplimiento, este debe ser proporcional a la infracción
cometida, tanto en el grado de afectación a los intereses
jurídicamente tutelados como en cuanto a su probabilidad de
detección, y más onerosa que el deber incumplido.
 El legislador al crear una infracción, determinar su correspondiente
sanción y estructurar el procedimiento que se seguirá para la
imposición de esta, no debe soslayar los límites que para el ejercicio
del ius puniendi ha fijado la Constitución Política, los cuales han
sido recogidos en la LPAG como principios aplicables al
procedimiento administrativo sancionador.

Bibliografía

Fonseca Sarmiento, Carlos. “El amparo y el arbitraje en el Perú” en Gaceta

Constitucional & Procesal Constitucional. Lima, 2018, tomo 124, p. 142.

Expediente N° 1006-2002-AA del Tribunal Constitucional. Sentencia: 28 de

enero del 2003. Consulta 15 de Julio del 2018. Ver aquí.
Expediente N° 2016-2004-AA del Tribunal Constitucional. Sentencia: 05 de
octubre del 2004. Consulta 15 de Julio del 2018. Ver aquí.

Expediente N° 01873-2009-PA del Tribunal Constitucional. Sentencia: 03 de

setiembre del 2010. Consulta 16 de Julio del 2018. Ver aquí.

Expediente N° 00156-2012-PHC/TC. Sentencia: 08 de agosto del 2012.

Ver aquí.

Cassagne, Juan Carlos. Derecho Administrativo, Tomo I. Segunda Edición,

2017. Lima. Palestra Editores.

Dirección General de Desarrollo y Ordenamiento Jurídico. Guía práctica para el

procedimiento administrativo sancionador. Lima, 2015. Consulta 11 de Julio del
2017. Ver aquí.

Morón Urbina, Juan Carlos. Comentarios a la Ley del Procedimiento

Administrativo General, Tomo II. Segunda Edición, 2017. Lima, Gaceta Jurídica
S.A.