Perez Camarena Rolf Kent Institucionalizacion PDF

PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER
ESCUELA DE POSGRADO
La institucionalizacin del Sistema de evaluacin del Programa

Nacional Wawa Wasi, del Ministerio de la Mujer y Desarrollo
Social, entre los aos 2003-2011
Tesis para optar el grado de Magister en Ciencia Poltica y

Gobierno con mencin en Polticas Pblicas y Gestin Pblica
AUTOR
Rolf Kent Perez Camarena
ASESORA
Mara Anglica Borneck Vega
LIMA PER
2013
INTRODUCCIN
El propsito de este estudio de caso es identificar y encontrar las relaciones que
nos permitan aproximarnos a los factores que hacen posible que las buenas
prcticas de gestin y gobierno continen, es decir se institucionalicen y se
conviertan en pilares permanentes de una efectiva institucionalidad del Estado y
faciliten la implementacin de polticas pblicas de calidad y dirigidas a mejorar la
calidad de vida de las personas, razn fundamental del Estado actual.
El primer captulo estar dedicado al tratamiento terico del marco conceptual que
servir de soporte para el presente trabajo de investigacin. Los conceptos que se
van a priorizar son: proceso de institucionalizacin, evaluacin de polticas y
programas pblicos (tipos y alcances de evaluacin), sistemas de evaluacin y
monitoreo. Asimismo, el estado de la cuestin de las investigaciones sobre
polticas pblicas, evaluacin de programas y polticas pblicas, sistemas de
monitoreo y evaluacin, sobre los actores en las polticas pblicas y sobre la forma
de gestin de la informacin en los sistemas de evaluacin.
El segundo captulo, est dedicado a conocer el marco legal y programtico que
sustenta la organizacin formal del Sistema de Evaluacin del PNWW del
MIMDES (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social), desde el ao 2003 hasta la
actualidad.
En el tercer captulo se conocer la implementacin del sistema de evaluacin del
PNWW. Primero desde un enfoque estrictamente normativo y programtico, y
segundo desde un enfoque de la implementacin desde la prctica de los
operadores tcnicos que implementan el sistema de monitoreo y evaluacin del
PNWW. Por ltimo, en el cuarto captulo se conocer los niveles de
institucionalizacin, los actores y las relaciones (interacciones) que existen entre
estos actores que participan durante el proceso de institucionalizacin del sistema
de evaluacin del PNWW.
NDICE
INTRODUCCIN
LISTA DE ACRNIMOS
CAPTULO 1 Marco tericoPg. 07
1.1Aspectos generales del estudio
1.2 Estructuras organizativas formales
1.3 Proceso de institucionalizacin
1.4 Evaluacin de polticas pblicas
1.5 Sistemas de evaluacin
1.6 Los actores en las polticas pblicas
1.7 Estado de la cuestin.
1.7.1 Sobre la investigacin de las polticas pblicas, la evaluacin y los sistemas
de M&E.
CAPTULO 2 La organizacin formal del sistema de evaluacin del Programa
Nacional Wawa Wasi, en el marco institucional del MIMDES. ..Pg. 30
2.1 Revisin del marco legal y la estructura organizacional que sustentan al
Sistema evaluacin del Programa Nacional Wawa Wasi del MIMDES.
2.1.1 Normas
2.1.2 Documentos
2.2 Estructura organizacional del sistema de evaluacin del PNWW
CAPITULO 3 La Implementacin del sistema de sistema de evaluacin del PNWW
3.1 Los servicios que brinda el PNWW. ..Pg. 41
3.2 La implementacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin del PNWW.
3.2.1 El Ciclo del monitoreo y evaluacin del PNWW (Fases, instrumentos e
indicadores).
CAPITULO 4 Anlisis del proceso de institucionalizacin del sistema de monitoreo
y evaluacin del PNWW del MIMDES....Pg. 57
4.1Niveles de la institucionalizacin de la evaluacin en el PNWW (resultado del
proceso).
4.2 Los actores del proceso entre los aos 2006 2011
4.2.1 Actores de grupo 01 (proceso de innovacin)
4.2.2 Actores de grupo 02 (proceso de habituacin)
4.3 los factores que intervinieron en la institucionalizacin
4.3.1 la demanda de informacin
4.3.1.1 El cumplimiento con la cooperacin internacional.
4.3.1.2 Eficacia, transparencia y aprendizaje (NGP), el establecimiento
institucional de la demanda de informacin.
4.3.2 Los mviles de la accin de los actores. Los intereses y el conocimiento de
tomadores de decisin.
CONCLUSIONES....Pg. 77
BIBLIOGRAFA
ANEXOS
LISTA DE ACRNIMOS
BID. Banco Interamericano de Desarrollo.
DM. Decreto Ministerial.
DS. Decreto Supremo.
MIMDES. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.
MOF. Manual orgnico de funciones.
PNWW. Programa Nacional Wawa Wasi.
PRONAA. Programa Nacional de Asistencia Alimentaria.
ROF. Reglamento orgnico de funciones.
CAPTULO 1 Marco terico
1.1 Aspectos generales del estudio
1.1.1 Planteamiento del problema
Los sistemas sectoriales de evaluacin de polticas pblicas vienen siendo
implementados en el pas desde el ao 2000 de forma aislada y no orgnica.
Despus de algunas iniciativas sectoriales como el Sistema de Seguimiento y
Evaluacin del Gasto Pblico (SSEGP) del Ministerio de Economa y Finanzas, los
procesos de implementacin de estos sistemas an estn no concluidos. Cabe
resaltar, que al ser la evaluacin una prctica nueva en la administracin pblica
peruana, aun no se han afianzado como una prctica constante, lo cual evidencia
una dbil institucionalizacin.
Hasta la actualidad los sistemas de evaluacin existentes en el pas siguen en
proceso de institucionalizacin en algunas instancias y sectores del Gobierno
Nacional (Ministerio de Economa y Finanzas - MEF, Ministerio de Vivienda,
Construccin y Saneamiento - MVCS, Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social -
MIMDES (Programa Wawa Wasi, Pronaa, Foncodes, etc.); sin embargo, en los
niveles, regional y local, de gobierno es casi inexistente.
En el caso del sector social, la ausencia de las capacidades adecuadas para la
evaluacin, en algunas de las instituciones de este sector, genera que no se
cumplan con las metas y no se logre el impacto deseado de la ejecucin del gasto
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social dirigido hacia los sectores de la poblacin que son beneficiarios. En el
MIMDES (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social), la institucionalizacin del
SIME (Sistema de Monitoreo y Evaluacin) data de un documento normativo del
ao 2004. Este SIME, ha tenido cambios en su diseo original y su
implementacin, y desde el 2011 tiene una directiva de organizacin e
implementacin interna, lo que indica que an est en un proceso de
institucionalizacin lento.
Cabe resaltar que algunos programas sociales que pertenecan al MIMDES hasta
el ao 2011 (a partir del 2012 estos pertenecen al Ministerio de Desarrollo e
Inclusin Social MIDIS), venan desarrollando prcticas de monitoreo,
seguimiento y evaluacin pero de forma aislada y no articulada en el sector del
MIMDES (esto evidencia la dbil institucionalizacin del SIME Mimdes). Este es el
caso del Programa Nacional Wawa Wasi (PNWW), el mismo que tiene como
objeto principal a la atencin integral al menor de 03 aos de edad, y que ha
desarrollado un Sistema de evaluacin y que cuenta con el Sistema de
informacin denominado Wawa-Net.
Durante este tiempo el Sistema de monitoreo y evaluacin del PNWW, ha
desarrollado un proceso de institucionalizacin (diferenciado), en el cual han
participado actores tcnicos y polticos, gubernamentales y no gubernamentales,
los cuales han intervenido de diversas maneras, y cuya accin ha determinado la
situacin actual de este proceso.
1.1.2 Pregunta principal
Cules fueron los factores que intervinieron en el proceso de institucionalizacin
(organizacional y de gestin) del Sistema de Evaluacin en el Programa Nacional
Wawa Wasi durante el periodo 2003 2011?
1.1.3 Hiptesis
El proceso de institucionalizacin del Sistema de Evaluacin del PNWW se inicia
por la presin y las condiciones de los organismos financieros internacionales
(donantes y/o contrapartes) y por influencia del Ministerio de Economa y Finanzas
para hacer seguimiento al gasto de los programas sociales. Asimismo, el inters
por la permanencia y la mejora del Sistema de Evaluacin del PNWW, en el sector
del MIMDES, durante el proceso de institucionalizacin provino de los cuadros
tcnicos de la alta direccin del sector del MIMDES. Por ltimo, la demanda de
informacin producida por este sistema, proveniente del programa y fuera de este,
hace que esta tarea sea permanente y sostenida.
1.1.4 Justificacin
Estudiar el proceso de institucionalizacin del Sistema de Evaluacin del
PNWW en el sector del MIMDES en un marco institucional dbil y no
sistmico, altamente politizado. Esto permitir conocer los problemas y
dificultades que acarrean los procesos de institucionalizacin de prcticas
de gestin nuevas (evaluacin) en nuestro pas, en este caso en un
programa social del Gobierno Peruano.
El conocimiento de los factores que intervienen en el proceso de
institucionalizacin del sistema de evaluacin del PMWW, permitir conocer
como este proceso afecta o no a la continuidad de evaluacin en tanto
practica institucional con efectos polticos y de efectividad en el sector
social.
Conocer la gestin de la informacin del Sistema de Evaluacin del
PNWW, con la cual se realiza el proceso de evaluacin. Esto permitir
conocer la calidad de la informacin procesada para la toma de decisiones
en el sector.
Identificar ventajas y desventajas obtenidas por el uso de un Sistema de
Evaluacin para los fines del PNWW (y en general para el sector del
MIMDES) durante el proceso de institucionalizacin.
Estudiar los procesos de negociacin entre los tomadores de decisiones
polticas, los funcionarios de la alta direccin y los operadores del Sistema
de Evaluacin del PNWW, en el contexto institucional del sector del
MIMDES. Esto permitir conocer las relaciones de poder y de inters
internas en la institucin, las cuales son necesarias para comprender el
proceso de institucionalizacin del sistema de evaluacin.
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1.1.5 Objetivos
Objetivo General. Conocer los tipos, formas de organizacin e influencia, de
los factores que intervienen en el proceso de institucionalizacin el PNWW,
en el contexto institucional del sector del MIMDES, durante el periodo 2003
2011.
o Sub objetivo 01. Comprender la organizacin formal del Sistema de
Evaluacin del PNWW, en el contexto institucional del sector del
MIMDES.
o Sub objetivo 02. Conocer los actores que intervienen en el proceso
de institucionalizacin del Sistema de Evaluacin del PNWW y las
interacciones entre estos actores.
o Sub objetivo 03. Describir las formas de recojo y procesamiento de
los datos (gestin de la informacin) para la evaluacin que se
realiza en el Sistema de Evaluacin del PNWW (Una aproximacin a
la cultura de evaluacin existente).
1.2 Estructuras organizativas formales
Al igual que otros conceptos, organizacin es polismico y puede ser abordado
desde perspectivas y contextos variados. Ramio y Ballart hacen referencia a los
enfoques que existen para la aproximacin al concepto de organizacin. En este
sentido, desde una perspectiva macro hay una definicin por finalidades y
objetivos, y por entorno. Asimismo, desde una perspectiva micro existen

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aproximaciones al concepto considerando las interacciones entre individuos, y
tambin por los procesos decisionales.
En nuestro caso, el inters se centra en la organizacin formal de un sistema de
evaluacin, la cual es mejor enfocada considerando las finalidades y objetivos que
persigue la institucin (o en este caso el sistema de evaluacin). Nos interesa
entender a una organizacin como un todo interrelacionado con sus partes en una
situacin dinmica sin dejar el lado estrictamente normativo, y desde una
perspectiva macro se puede objetivizar la estructura de una organizacin en el
estado antes descrito y en funcin de sus fines institucionales, de ah que
conviene entenderla desde esta perspectiva.
Considerando lo expuesto en el prrafo anterior, se hace necesario conceptualizar
funcionalmente a la organizacin (perspectiva macro: finalidades y objetivos).
Por lo mismo, se define a las organizaciones sobre la base de considerarlas
estructuras creadas para alcanzar finalidades u objetivos que sus miembros no
podran conseguir con la misma eficiencia al margen de la organizacin.
Finalidades y objetivos justifican pues la existencia de las organizaciones y se
convierten en el elemento central de su definicin. (Ramio: 1993, 21).
1.3 Proceso de institucionalizacin
Al igual que otros procesos sociales, la institucionalizacin es un proceso que
posee varias dimensiones: social, cultural, poltica, administrativa, educativa, etc.

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En principio, los procesos de institucionalizacin han sido observados desde
varios enfoques de estudio de las ciencias sociales contemporneas.
Algunos de estos enfoques que se han aplicado para este propsito son el
institucionalismo y el neo institucionalismo. De esta manera, la forma en la cual se
concibe a las instituciones juega un papel primordial al momento de analizar estos
procesos. Martinez Puol, en su estudio sobre la profesionalizacin de la
administracin pblica en Mxico, hace hincapi en los aportes de algunos
representantes de la corriente neo institucional en referencia al concepto de
institucin: se definen las instituciones como estructuras formales e informales de
reglas y procedimientos que condicionan la conducta y la capacidad de actuacin
de los agentes, cuyas preferencias y decisiones no pueden entenderse sino en el
contexto del marco institucional (March y Olsen, 1993) (Martinez: 2005).
Asimismo, en esta misma obra y en la misma perspectiva podemos nombrar a los
aportes de Tolbert y Zucker (1996) en los que los procesos de institucionalizacin:
Se refieren a las dinmicas a travs de las cuales una estructura, creencia o
actividad se inserta en el marco institucional, es decir, se acepta sin discusin y se
incluye en los mecanismos de reproduccin institucional. Esta aceptacin
recproca por parte de un conjunto de actores de una pauta de actuacin, como
respuesta a problemas o inquietudes recurrentes, supone su insercin en las
dinmicas de funcionamiento habitual de las organizaciones. En este sentido se
recurre a esta pauta de actuacin en respuesta a un mismo estmulo, sin
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cuestionar su origen o mantenimiento, y desarrollando a su alrededor un conjunto
de creencias que le dan coherencia con el resto del marco institucional en el que
se inserta (TOLBERT y ZUCKER, 1996).
Grafico 01
El proceso de institucionalizacin
Fuente: Tolbert, Zucker; 1996.
Asimismo, la institucionalizacin como proceso est conformado de niveles y tipos
como a continuacin se muestra en el tabla 01, que tambin es aporte de los
autores antes sealados:
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Tabla 01
Fuente: Tolbert, Zucker; 1996.
Asimismo, para los fines del trabajo nos interesa precisar a la institucionalizacin
en los mbitos poltico y administrativo, por lo que hemos tomado los siguientes
aportes conceptuales: Entendemos por institucionalizacin de la evaluacin el
proceso poltico por el que se legitima un marco normativo adecuado para el
desarrollo de la funcin de evaluacin, a partir de la estructuracin de espacios e
instancias de las Administracin a las que encargar tal funcin, ubicndolos en los
distintos niveles de gobierno y segn las actividades o sectores a evaluar., Con
la institucionalizacin no se trata solo de realizar algunas evaluaciones sino de
incorporar la evaluacin y sus resultados como prioridad de la agenda
gubernamental y en los procesos de formacin de las polticas pblicas, haciendo
de ellas un facto clave para la gobernanza, arbitrando la participacin de la
ciudadana y de los distintos actores sociales.(Garde; 2006). Este concepto
aproxima a la institucionalizacin como un proceso de insercin de prcticas,
normativas e instrumentos, de forma continua y permanente en una estructura
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administrativa superior, que en el caso nuestro es un Programa social y las
actividades que este tiene a cargo. Cabe resaltar que en el caso de la evaluacin
(debido a su reciente implementacin) este tipo de enfoque es pertinente; ms aun
considerando que en la tradicin administrativa peruana, para hacer efectivo un
sistema o prctica nueva se necesita de un marco legal-administrativo.
Por otro lado, tenemos que: La institucionalizacin es un proceso. Es algo que le
ocurre a una organizacin con el paso del tiempo, reflejando la propia historia
singular de la institucin, la gente que ha estado en ella, los grupos que encarna y
los intereses creados de stos, y el modo en el que se ha adaptado a su entorno.
En su sentido ms significativo, institucionalizar es infundir valor ms all de las
exigencias tcnicas de la tarea que se tiene entre manos (Selznick, cit. por
Baaklini y Dawson, Jr., 1994: 356). En este caso, la institucionalizacin es
entendida como una consecuencia de la presencia y constancia de una
organizacin en el tiempo, que para nuestro propsito es vlido.
Para Keith Mackay (2006), la institucionalizacin de un sistema de evaluacin
ser posible en la medida en que la demanda de las evaluaciones por parte de las
administracin publicas exista y que adems la actividad misma de la evaluacin
sea valorada en estos espacios de toma de decisin, desde esta perspectiva estos
seran los factores que generan la institucionalizacin.
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Asimismo, en la literatura especializada encontrada al respecto, la
institucionalizacin de las prcticas de evaluacin se ha referido a la creacin de
marcos normativos, los cuales establecen la funcin de la evaluacin dentro de las
organizaciones. De esta forma se logra un nivel de institucionalizacin; sin
embargo, lejos de ser una accin que inserte a la evaluacin como una funcin
dentro de la organizacin y como una prctica de gestin permanente, corre el
riesgo de quedar como algo declarativo si es que no cuenta con los elementos
necesarios para operativizar la funcin como: personal capacitado (o en proceso
de formacin), presupuesto para la ejecucin de la funcin a nivel de practica
permanente y demanda de los productos (informacin de evaluacin y monitoreo).
Esto se ha denominado capacidad de evaluacin por Keith Mackay (2006), en la
cual pone nfasis directo a la sostenibilidad de la evaluacin en las organizaciones
pblicas, que se encuentra en funcin a la demanda de informacin por usuarios,
principalmente del mbito pblico.
Para el anlisis de la institucionalizacin nos interesa en definitiva, aproximarla
desde la permanencia de la funcin de la evaluacin (en este caso junto con el
monitoreo), por lo mismo recurrimos a este concepto desde una perspectiva
procesal. En este sentido, siguiendo a Tolbert y Zucker (1996), sealamos que los
procesos de institucionalizacin tienen niveles de desarrollo: innovacin,
habitualizacin, objetivacin y sedimentacin. Los cuales se pueden entender de
la siguiente manera:
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1. Fase de innovacin, referida a la introduccin de nuevos elementos a la
organizacin (legislacin, nuevas tecnologas, etc.)
2. Fase de habitualizacin, se refiere al comportamiento que desarrollan y
adoptan empricamente los actores o el conjunto de actores de una
organizacin para dar solucin a problemas recurrentes. Estos
comportamientos provocan arreglos estructurales en las organizaciones, y
se pueden formalizar en procedimientos, normativas o polticas. Tambin se
dice que esta fase es catalogada como la fase de preinstitucionalizacin.
3. Fase de objetivacin, est conformado por los valores e involucra el
desarrollo de algn grado de consenso social entre los que toman
decisiones en la organizacin para adoptarla.
4. Fase de sedimentacin. Se basa en la continuidad histrica de una
estructura y en su supervivencia de generacin en generacin de esa
organizacin. Esta estructura asegura su continuidad por periodos
extensos, por lo que los actores pueden apropiarse de esta.
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Grafico 02
1.4 Evaluacin de polticas pblicas
La evaluacin de las polticas y los programas pblicos, en tanto formas de
actuacin o respuestas del Estado hacia las demandas de la poblacin, tiene
como objeto la obtencin de informacin necesaria sobre los resultados o
impactos que de estos se puedan derivar, con el fin de mejorar la toma de
decisiones tcnico-polticas que intervienen constantemente en estos procesos.
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La evaluacin se presenta como un proceso, necesario y obligatorio en la
bsqueda por lograr las metas establecidas por una organizacin, en este caso en
acciones del Estado en el mbito pblico. Al respecto se seala que: La
evaluacin de los programas pblicos - y de las polticas en que estos se
fundamentan - es una disciplina cientfica que se justifica por la presin que
experimentan las instituciones pblicas por determinar en qu medida la
intervencin pblica produce una mejora en el bienestar individual o social, cmo
se produce esta mejora y cmo se podra conseguir de una forma ms efectiva.
(Ballart: 1996)
Podemos entender por evaluacin como aquel que: Es el anlisis objetivo y
cientfico de los efectos a corto y largo plazo de las polticas, tanto sobre los
grupos sociales o situaciones para los cuales se dise la poltica como sobre la
sociedad en general, y el anlisis del ratio de costes actuales y futuros sobre
cualquiera de los beneficios identificados (Dye, 1995).Como se puede apreciar
Thomas Dye, hace nfasis en la valoracin de los resultados de la evaluacin, que
es aquella que nos interesa.
Por otro lado hay que sealar que la evaluacin tiene un carcter cientfico tal
como se afirma, pues busca evidencia y/o hallazgos sistemticos y coherentes
sobre la actuacin del Estado, con los cuales se pueda argumentar mejoras en
estos productos de las decisiones tcnico-politicas: La evaluacin se caracteriza,
entonces, por el uso de mtodos de investigacin de las ciencias sociales (o
20
aproximaciones) con el propsito de determinar los efectos reales de una poltica
una vez que esta ha sido aplicada. (Ballart: 2005, 45).
La evaluacin tambin puede ser concebida como una actividad transversal a todo
proceso administrativo de cualquier organizacin pblica o a todo el ciclo de una
poltica pblica, es decir que abarque los distintos procesos por los que atraviesa
la accin pblica (diseo o conceptual, implementacin, gestin, impacto, etc.) De
esta manera se concibe que la evaluacin deba ser parte de la planificacin que
se realice en cualquier forma de actuacin del Estado. La comprehensive
evaluation (o evaluacin global) concibe la evaluacin como: Es la aplicacin
sistemtica de los procedimientos de la investigacin social para valorar la
conceptualizacin y el diseo, la ejecucin y la utilidad de los programas de
intervencin social. (Rossi y Freeman, 1993).
Por lo tanto, la evaluacin es concebida como una forma de legitimacin de la
accin pblica del Estado, ya sea desde una perspectiva tcnica (gestin) y otra
desde una perspectiva poltica. Por ende, los procesos sobre los cuales se
realizan tienen estas dos vertientes y su comprensin radica en comprender estos
sistemas a travs de los intereses de los actores de actan en ella y las prcticas
de los ejecutores que son parte del sistema evaluativo y que tienen perfiles ligados
a una naturaleza tcnica y tambin a la poltica. Por lo mismo, debido a que los
resultados de la evaluacin se producen en un contexto pblico-poltico
(Weiss:1973), estos son susceptibles a lo que pueda suceder en esos mbitos,
que constantemente le afectan, incluso la condicionan; esto debido a que la

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evaluacin tiene un carcter de amenaza, como lo seala Ballart: Adems, la
evaluacin tiene lugar en un entorno difcil, con las complicaciones que implica el
tratar con grupos de personas con sistemas de valores e intereses dispares, lo
que les lleva a mantener posiciones divergentes en relacin con un programa o
con su evaluacin.(Ballart: 2005, 47).
1.5 Sistemas de evaluacin
En la teora administrativa, el concepto de sistema se encuentra basado la lgica
procedimental que predomina en este mbito de la accin pblica. Por lo mismo,
los sistemas tienden a ser conceptualizados desde esta perspectiva, la cual
implica que son un: conjunto de rganos u organismos que actan de manera
coordinada con la finalidad de obtener un fin comn. Es una suma organizada de
normas, rganos y procesos destinados a proveer a la administracin de insumos
para cumplir su labor de manera eficiente (Guzmn: 2011). De esta manera
existen sistemas de administracin y sistemas de gestin, y en el caso de este
ltimo este puede ser concebidos como: Conjunto de procesos, comportamientos
y herramientas que se emplea para garantizar que la organizacin realiza todas
las tareas necesarias para alcanzar sus objetivos (visin)(Ogalla: 2005, 1). Visto
de esta manera un sistema de gestin tiene como objeto la mejora de los
procedimientos y procesos en una organizacin. Uno de estos tipos son los
sistemas de monitoreo y evaluacin (M&E).
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Los sistemas de evaluacin (comnmente conocidos en el mbito de
Latinoamrica como Sistemas de M&E) han sido concebidos como: los sistemas
de monitoreo y evaluacin (SM&E) constituyen una importante herramienta de
gestin para los gobiernos de Amrica Latina y el Caribe (LAC) y para las
instituciones donantes o multilaterales. El uso de estos sistemas posibilita conocer
con mayor certeza el comportamiento positivo de ciertas acciones o proyectos, as
como las dificultades que se presentan para poder alcanzar los objetivos
propuestos; en este ltimo caso, permite tomar las medidas adecuadas para su
correccin. (Garca y otros: 2007, XV) Son vistos como estructuras legales y
administrativas que ayuden a la mejora de la eficiencia del gasto pblico en los
pases conocidos como en vas de desarrollo o tercermundistas. En la mayora
de los casos siendo la evaluacin ajena a la tradicin administrativa y poltica de
nuestros pases (pues esta prctica tcnico - poltica tiene sus orgenes en los
EE.UU (Ballart: 1996, 351); tuvo poca presencia en la agenda pblica de estos
estados sino hasta mediados de los aos 90 por iniciativa condicionamiento
de la Banca de desarrollo internacional y con la influencia de la Nueva Gestin
Pblica (New Public Managment) en la regin.
1.6 Los actores en las polticas pblicas
Sobre este concepto (policy analysis) se han desarrollado perspectivas tericas
variadas con las cuales se puede llegar a comprender el proceso de las polticas
pblicas; y desde esta lgica procesal referencial de la poltica pblica o ciclo de
polticas, se siguen una secuencia de situaciones por las que atraviesa una
23
poltica pblica: programacin, implementacin y evaluacin. Asimismo,
intervienen a lo largo de este proceso de la poltica pblica (fases antes descritas)
elementos que se convierten en la parte dinmica: instituciones y actores.
Las policy sciences o estudio de polticas (distinto del political science que es
ciencia poltica) es un mbito bastante desarrollado en el mundo de habla inglesa,
el papel de los actores (inters) en las polticas pblicas (arenas de lucha),
proviene del mbito anglosajn desde donde se propone incluso tipos de polticas
en funcin a la actuacin de los actores, y su autor es Lowi (1972): regulativas,
distributivas, redistributivas y constitutivas.
Gubernamentales y no gubernamentales, los actores y la forma en la cual se
organizan en el marco de la accin pblica del Estado, forman parte de una
perspectiva de anlisis y una lnea de investigacin de las polticas pblicas y la
ciencia poltica.
Las teoras que comprenden el estudio de la accin de los actores y su forma de
incidencia en el proceso de las polticas pblicas, tienen un sustento terico que
concibe al actor como racional. Estas teoras son representantes de la
organizacin racional (Fayol, Taylor, Weber) y para efectos de la investigacin no
conviene utilizarla pues esta perspectiva concibe a la organizacin como unidades
coherentes y con procesos racionales verticales, lo cual desde ya sirve como
24
referencia mas no como categora de anlisis para una realidad compleja y
dinmica como la que pretendemos abordar.
Por el contrario, el concebir a la organizacin con una estructura dinmica e
interconectada y con una relacin horizontal en funcin de los intereses o recursos
de los actores, la dinmica de la poltica pblica es comprendido de acuerdo al
contexto. El inters reciente en el concepto de redes de polticas pblicas puede
verse como un intento de contextualizar el enfoque de proceso. No slo la
hechura de polticas tiene lugar en escenarios en los que hay muchos actores y
ambigedad en cuanto a las preferencias, informacin y estrategias tomadas, sino
que tambin sucede en ciertas redes inter organizacionales de naturaleza ms
duradera. As, el enfoque de red de polticas pblicas comienza donde acaba el
enfoque de proceso. Los problemas, los actores y las percepciones no son
elementos fortuitos en el proceso de polticas, sino que estn conectados con la
red inter organizacional en la que esos procesos ocurren.(Klijn: 1998, 9)
Entonces, los actores tienen una determinado forma de actuar en la organizacin y
como una de estas. Nuestro inters apunta a la dinmica de los actores al interior
de la organizacin pues la estructuracin de poder se realiza al interior de esta. La
dinmica de estos actores y los mviles (intereses) que los motivan son una parte
importante del trabajo, y la forma de aproximarnos a este fenmeno ser a travs
de los actores en el proceso de institucionalizacin del sistema evaluativo.
25
1.7 Estado de la cuestin.
1.7.1 Sobre la investigacin de las polticas pblicas, la evaluacin y los sistemas
de M&E.
Las investigaciones en evaluacin de polticas y programas pblicos se enmarcan
en el desarrollo que ha logrado la lnea investigacin especializada de la Ciencia
Poltica como lo es las polticas pblicas. Producto de una propuesta
multidisciplinaria las polticas pblicas fueron adquiriendo importancia conforme
los estudios del Estado dejaban de lado su lgica jurdica y pasaron a ser
enfocados desde la perspectiva de las Ciencias Sociales, Econmicas y Polticas
de principios de los aos 50s del siglo pasado 1 , y fue H. Lasswell(Aguilar:2003)
quien propuso este nuevo enfoque. Parte de estos estudios incluan una lgica
cuasi sistmica que daba coherencia a la accin pblica del Estado (aun de forma
bastante primigenia podramos llamar el ciclo de las polticas pblicas, el cual al
incluir a todas las situacin que debe tiene una poltica pblica, incluye tambin a
la evaluacin como una de las mismas. Lo que se debe considerar en adelante es
que la evaluacin empez a especializarse desde los aos 70s como producto del
reclamo sobre la eficiencia de la accin pblica del Estado en los pases de habla
inglesa (EEUU e Inglaterra) y algunos del viejo continente. Xavier Ballart,
acadmico espaol contemporneo, expone que el desarrollo de los estudios de la
1
Sobre esta parte se pueden encontrar ms detalles en: Subirats, Joan. Anlisis de polticas pblicas y
eficacia de la administracin. Ministerio de Administraciones Pblicas. Madrid, 1989. ; y Valles, Josep.
CienciaPoltica,unaintroduccin.Ariel.Madrid,2006.
26
evaluacin data de los ltimos 25 aos en el mundo 2 , adems de tener este
tiempo de desarrollo existen 7 enfoques tericos para su estudio en la prctica.
Ahora bien, la investigacin de polticas pblicas en el mbito universitario es poco
frecuente en nuestro pas. La primera publicacin sobre las polticas pblicas
como objeto de estudio se public en el ao 1995 y tuvo como autores a lvarez
Rodrich y Ortiz de Zevallos. En la mayora de los casos las primeras publicaciones
acadmicas sobre polticas pblicas fueron de divulgacin sobre el tema (Revista
Quehacer de DESCO). Esto no es de extraar, pues la investigacin social en
nuestro pas tuvo una enorme tendencia a la realizacin de investigaciones
referidas a asuntos sociales (sociolgicos, histricos y antropolgicos), dejando de
lado el estudio del Estado, su actuacin pblica y sus implicancias. Por el
contrario, el estudio del Estado se ha realizado desde una perspectiva jurdico
formal (doctrinaria), y en algunos casos desde el estudio del gasto, mas no de la
gestin pblica y las polticas pblicas como objeto de estudio. Es a partir de la
dcada de los 90s que se empieza a formalizar la investigacin del Estado y su
relacin con la sociedad civil, teniendo como contexto los procesos de
democratizacin de las instancias del Estado. En adelante, el Estado empezar a
ser objeto de estudio de las CCSS hasta la actualidad.
Por lo mismo, las investigaciones que se han desarrollado sobre el Estado y su
actuacin pblica han tenido un perfil jurdico, dentro de los cuales algunos
2
Ballart, Xavier. Modelos tericos para la prctica de la Evaluacin de polticas pblicas. En: lecturas de
gestinpblica.INAP.Madrid,1996.Pgs.321352.
27
abogados se han perfilado como especialistas en estos temas (constitucionalistas
y administrativistas). La poca institucionalizacin de la Ciencia Poltica en el Per,
o de otras ciencias dedicadas al estudio del Estado y su actividad pblica, refleja
esta falencia en el pas. (Tanaka: 2005)
En los 90s y algunos aos del nuevo milenio solo algunos estudios (no
investigaciones cientficas necesariamente) sobre las polticas pblicas se han
realizado de la mano de instituciones ajenas al Estado: Organismos no
gubernamentales (ONGs) nacionales e internacionales, Instituciones de
financiamiento para el desarrollo (Banco Interamericano de Desarrollo y Banco
Mundial), Instituciones de desarrollo de la investigacin social ajenas al Estado
(Instituto de Estudios Peruanos y Consorcio de Investigacin Econmico Social
CIES), y otras instituciones procedentes de pases extranjeros dedicadas a la
cooperacin para el desarrollo.
Podemos sealar algunos artculos de divulgacin que nos dan una idea de esta
situacin: El difcil vnculo entre investigacin y las polticas pblicas en el Per:
un acercamiento a la contribucin del CIES. Asimismo, para nuestra investigacin
se ha tomado como referencia el documento: Fortalecimiento de los Sistemas de
Monitoreo y Evaluacin Amrica Latina. Informe Per, cuyo autor es Nelson
Shack. Banco Mundial y CLAD, 2007.
28
As como otros documentos de inters referencial: Hacia la institucionalizacin de
los sistemas de monitoreo y evaluacin en Amrica Latina y el Caribe: actas de
una conferencia del banco mundial / Banco interamericano de desarrollo del ao
2006, documento en el cual los procesos de institucionalizacin de los sistemas de
evaluacin en A.L. estn en un nivel administrativo dentro de la estructura de
Estado y esta condicin es necesaria para lograr insertarse como parte de aparato
pblico. Con estos documentos se hace referencia a los estudios predecedentes
sobre los temas de sistemas de evaluacin. Sin embargo, no se han encontrado
documentos de investigaciones cientficas en el medio sobre procesos de
institucionalizacin de sistemas de evaluacin o de temas afines, motivo por el
cual se ha preferido acotar la ms posible el espacio a investigar.
29
CAPTULO 2 La organizacin formal del sistema de evaluacin del Programa
Nacional Wawa Wasi, en el marco institucional del MIMDES
El Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social (MIMDES), fue creado en el ao 2002
durante el Gobierno del Presidente Alejandro Toledo. Segn el Art. 7 del
Reglamento de Organizacin y Funciones (ROF) del MIMDES es el organismo
rector en las polticas y actividades de los subsectores Mujer y Desarrollo Social,
integra el Poder ejecutivo y constituye un Pliego Presupuestal, con autonoma
administrativa y econmica de acuerdo a Ley (ROF MIMDES: 2005) Asimismo, en
este mismo documento se expone dos objetivos institucionales vinculados a las
acciones del Estado para con los menores de 4 aos de edad, que es la poblacin
beneficiaria del PNWW:
d) Mejorar y asegurar el acceso de los grupos vulnerables y en situaciones de
emergencia a los servicios sociales brindados por el MIMDES, como forma de
contribuir a la reduccin de la extrema pobreza.
e) Contribuir a superar las diversas formas de inequidad , exclusin y violencia
social, especialmente de la infancia, la adolescencia, la mujer y el adulto mayor
ejerciendo su funcin rectora en el marco de un Sistema Descentralizado de
Garantas para el Desarrollo Humano y Social que articule los esfuerzos del
Estado, la sociedad civil y el sector privado. (ROF MIMDES: 2005)
30
Hasta el ao 2011, MIMDES era la entidad rectora de estos programas sociales, a
partir del 2012 algunos de esto programas pasan a responsabilidad del reciente
Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social (MIDIS). Dentro de estos programas
sociales que migran a este nuevo sector se encuentra el PNWW. Para el caso de
nuestra investigacin, esta se centra en el contexto temporal de los aos 2004 y
2011, tiempo en el cual el PNWW estuvo dentro del marco institucional de
MMDES.
El Programa Nacional Wawa Wasi, tiene como principal funcin de acuerdo a su
Plan Estrategico Institucionall 2010 2013: El Programa nacional Wawa Wasi es
el nico programa del Estado que brinda atencin integral a nias y nios menores
de 3 aos que se encuentran en situacin de riesgo y vulnerabilidad y que viven
en condiciones de pobreza. (PEI PRONAA 2010-2013)
Este programa social tiene como objetivo general: Generar y promover
condiciones favorables para el desarrollo integral de nias y nios menores de 48
meses de edad en situacin de pobreza y extrema pobreza; fortaleciendo las
capacidades de las mujeres en crianza infantil y facilitando su acceso a
oportunidades laborales o de generacin de ingresos. (AE - PNWW, 2010)
Brinda el servicio de cuidado diurno a nios y nias cuyos padres trabajan. Esta
atencin integral se caracteriza por tener una atencin que cubra las necesidades
bsicas de salud, nutricin, proteccin, afecto, juego y desarrollo de sus
31
potencialidades y para esto se basa en el enfoque de desarrollo humano en la
familia y la comunidad.
El Programa Nacional Wawa Wasi fue creado como proyecto en al ao 1993,
como un programa que brindaba atencin integral a los nios que se encontraban
en los hogares comunales (Ministerio de Educacin) y a los hogares del Inabif.
Cabe resaltar que estas acciones se realizaron con un presupuesto derivado de
aportes de UNICEF.
En el ao 1994 y 1995 se inici el proyecto sistemas de casas de nios o Wawa
wasi, que fue implementado con un presupuesto derivado de la cooperacin del
Banco Interamericano del Desarrollo, la Unin Europea, Unicef y del Programa
Mundial de Alimentos. En 1996, este programa es transferido al recin creado
Promudeh (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Humano), y en 1997 es reconocido
como programa de atencin integral al nio por este sector.
En 1999, el PNWW es financiado a travs del prstamo 1144-0C/PE efectuado
con el Banco Interamericano de Desarrollo, debido que fue calificado de programa
modelo. En su primera fase que dur hasta el ao 2004, se implement el modelo
de gestin comunal, que hasta el da de hoy es parte fundamental del PNWW.
En el ao 2002, se adscribe al Vice Ministerio de la Mujer del MIMDES, y con el
D.S. N011-2004-MIMDES, aprueba el ROF del MIMDES (art. 79) ratificando as la
32
labor del Wawa wasi y adems este programa se convierte en adelante en una
unidad ejecutora del MIMDES.
Hacia el ao 2005, el PNWW es considerado como una actividad permanente del
sector del MIMDES. A partir de ese momento fue financiado con recursos pblicos
por medio del D.S. N011-2004-MIMDES. Asimismo, por medio de la R.M. 138-
2007, emitida el 29-04-2007 se oficializa la metodologa de intervencin y se valida
con el proyecto Qatari Wawa. En el ao 2011 el PNWW de prioridad a la cobertura
en zonas rurales para lo cual refuerza su estrategia de atencin.
Los servicios que presta el PNWW son:
1. El servicio de Wawa Wasi: atencin integral dirigido a nios y nias
de 6 a 47 meses de edad a travs de dos modalidades: Wawa Wasi-
gestin comunal y Wawa Wasi - institucional. Estos servicios se
prestan a travs de las casas Wawa wasi, con responsabilidad de las
madres cuidadoras.
2. El servicio de Qatari Wawa: fortalecimiento de capacidades de las
familias de zonas altoandinas, principalmente en prcticas
saludables para una adecuada. crianza infantil.
Por otro lado, el PNWW ha desarrollado su actividad a travs de dos pilares
fundamentales, los cuales se han servido de soporte institucional y estratgicos: el
Modelo de intervencin de atencin integral y el Modelo de gestin comunal.
33
El modelo de intervencin de atencin integral (Grafico 03), que basado en el
enfoque de desarrollo humano, combina tres aspectos: la atencin en salud,
nutricin y educacin.
Grafico 03
Fuente: PNWW, PEI
El Modelo de gestin del PNWW es un modelo que aplica la cogestin Estado
Comunidad (Anexo). En este se combinan el aporte econmico del Estado y la
organizacin, trabajo voluntario de la comunidad intervenida. Este modelo permite
la participacin activa de la poblacin en la generacin de las condiciones
favorables para el crecimiento y desarrollo adecuado de nios y nias menores de
04 aos de edad.
2.1 Revisin del marco legal y la estructura organizacional que sustentan al
Sistema evaluacin del Programa Nacional Wawa Wasi del MIMDES 3 .
3
Para el caso del PNWW este sistema de evaluacin se denomina: sistema de monitoreo y evaluacin
debido a que ambas actividades son interdependientes durante el proceso de la implementacin del
34
El marco legal que rige para el funcionamiento del Sistema de Evaluacin del
PNWW involucra tambin a las acciones de monitoreo que se realiza en el sector
y en este programa social. Este marco se ha desarrollado a lo largo del proceso de
institucionalizacin del sistema de evaluacin del PNWW. Por lo mismo, el orden
cronolgico resulta adecuado para poder clasificar esta informacin.
Previamente, en el Reglamento de organizacin y funciones - ROF (MIMDES),
entre las funciones del Programa Nacional Wawa Wasi, se tiene que es: d) Dirigir,
promover, coordinar, ejecutar, supervisar y evaluar las acciones del Programa
Nacional Wawa Wasi y su personal, en lo que corresponda (ROF MIMDES: 2005)
De esta manera la actividad y la responsabilidad de la evaluacin del programa se
le atribuyen al mismo y con todas las facultades necesarias.
En esta parte de hace imprescindible contar con la siguiente documentacin: ROF
- Reglamento de organizacin y funciones MIMDES y PNWW, MOF - Manual
orgnico de funciones PNWW, normas del sector y del PNWW en tanto unidad
ejecutora, y otros que se estimen pertinentes como es el caso del contrato de
prstamo que tuvo el Per con el BID Banco Interamericano de Desarrollo N
prstamo 1144-0C/PE.
sistema. Asimismo, por la informacin recogida sabemos que es el monitoreo la actividad con mayor
presenciaypracticaentodoelPNWW,encambiolaevaluacinesunaprcticaempoderadaaniveldela
sedecentralyalgunassedeszonales(Manrique;2012).
35
En forma cronolgica a continuacin se expone el marco legal que rige este
sistema de evaluacin del PNWW:
2.1.1 Normas:
Decreto Supremo 011-2004-Mimdes.
Contiene la aprobacin del Reglamento de organizacin y funciones - ROF
(MIMDES). En esta misma norma se hace mencin en el ttulo X coordina
los procesos de formulacin y evaluacin de planes y programas del
Mimdes y del sector, de acuerdo con las normas y disposiciones tcnicas
sobre la materia. Por otro lado, en este mismo texto en el ttulo XII se
asigna a los programas nacionales las unidades orgnicas UA (Unidad
Administrativa), UPR (Unidad de Planeamiento y Resultados) y unidades
operativas, y en el artculo 82, define las funciones del PNWW.
Resolucin Directoral 354-2004 PNWW.
Procedimientos y responsabilidades para el mantenimiento y actualizacin
de datos del Sistema de informacin para la evaluacin Wawanet
(instrumento de gestin de registro, seguimiento y evaluacin) PNWW.
Resolucin Directoral 391-2006-Mimdes/PNWW.
Ejecucin del Sistema de Monitoreo por Actores Comunales del Programa
Nacional Wawa Wasi.
Resolucin Ministerial 248-2006-MIMDES.
Modificacin del MOF MIMDES en lo correspondiente al PNWW y
PNCVFS.
36
Resolucin de Direccin Ejecutiva 148-2007-Mimdes/PNWW.
Aprobacin de formato (Ficha) para monitoreo y evaluacin del PNWW.
Resolucin Ministerial 093-2009-Mimdes.
Aprobacin de POI 2009 MIMDES
Demanda de informes de ejecucin trimestral metas remitan a la Oficina de
Planificacin y Presupuesto de Unidad Ejecutora 002 MIMDES.
2.1.2 Documentos:
Contrato de Prstamo 1144/OC-PE (BID)
Apoyo a las actividades de monitoreo y evaluacin del PNWW.
Monitoreo de la Calidad de los Servicios de Atencin Integral del Programa
Nacional Wawa Wasi:
Documento interno del PNWW. Contiene marco terico normativo sobre
monitoreo y evaluacin, la metodologa, los responsables, los instrumentos
para el levantamiento de la informacin, los plazos y la periodicidad de la
ejecucin, el registro y el reporte de la informacin sobre el monitoreo para
cada nivel (PCM ST CIAS: 2010)
Plan de Seguimiento y Evaluacin del Programa Nacional Wawa Wasi:
Documento interno en el que se establece el diseo del monitoreo y la
evaluacin del PNWW, con el objetivo de asegurar el anlisis de su
intervencin a travs de la recoleccin, el procesamiento y el anlisis de la
informacin utilizada para la toma de decisiones oportuna, que contribuya a

37
alcanzar los resultados de acuerdo con los objetivos y las metas
establecidas (incluye matriz de seguimiento y evaluacin)(PCM ST CIAS:
2010).
2.2 Estructura organizacional del sistema de evaluacin del PNWW
La estructura organizacin del sistema de evaluacin del PNWW se encuentra en
correspondencia al marco institucional administrativo del sector, en este caso el
MIMDES. Segn los documentos de gestin (MOF, ROF), este sistema se
encuentra a cargo de la Unidad de Planeamiento y resultados (UPR) del PNWW.
La cual a su vez es dependiente de la Direccin Ejecutiva del PNWW (Grafico 05).
38
Grafico 04
Fuente: PNWW.
Asimismo, en el MOF del PNWW se establecen las responsabilidades de
monitoreo y evaluacin a la UPR Asesorar a la Direccin Ejecutiva, conducir,
coordinar y facilitar los procesos tcnicos de los sistemas de planificacin,
presupuesto, inversin pblica y privada, racionalizacin, seguimiento, estadstica,
monitoreo, evaluacin, cooperacin internacional y sistemas informticos de la
gestin del Programa, en el marco de los objetivos programticos y polticas del
sector y la ejecucin de las actividades del Sistema de Monitoreo y Evaluacin
de Resultados de la Gestin de Programa Nacional Wawa Wasi, considerando la
elaboracin de reportes peridicos especficos. (MOF PNWW: 13, 2005)
39
La organizacin que est a cargo del sistema de monitoreo y evaluacin del
PNWW se encuentra en la UPR PNWW.
Grafico 05
Fuente: PCM, ST-CIAS
La estructura organizacional del PNWW permite identificar plenamente en donde
se encuentra ubicado el responsable del equipo de Monitoreo y Evaluacin, el
mismo que es responsable del sistema de evaluacin del PNWW. Esta
caracterstica permite establecer responsabilidades con respecto a la funcin de
evaluacin, cabe resaltar que este aspecto fue considerado una buena prctica de
gestin por la Ong Ciudadanos al Da. A nosotros nos va a indicar que la
institucionalizacin administrativa y normativa del sistema de evaluacin en la
estructura administrativa del programa existe y con esto se efectiviza lo expuesto
en el DS 011-2004-Mimdes.
40
CAPITULO 3 La implementacin del sistema evaluacin del PNWW
3.1 Servicios ofrecidos por el PNWW
El PNWW ha basado su intervencin tomando como marco el enfoque de la
atencin integral el cual consiste en un conjunto de acciones coordinadas que
pretenden satisfacer tanto las necesidades esenciales para preservar la vida como
aquellas que tienen relacin con su desarrollo integral y necesidades bsicas de
aprendizaje, en funcin de sus caractersticas, necesidades e intereses (UNESCO:
2001).
Grafico 06
Fuente: PNWW
Asimismo, la intervencin est sustentada en un Marco Lgico que considera sus
fundamentos a nivel de fines (objetivos), propsitos, resultados y actividades
(Anexo).
41
En principio los servicios ofrecidos por el PNWW son 03 servicios: Wawa wasi
Comunal, Qatari wawa y Wawa Wasi institucional.
Wawa wasi Comunal: ( o de gestin comunal): brinda atencin integral, lo que
implica cuidado y atenciones en nutricin, salud y aprendizajes oportunos
brindados en los wawa wasi de gestin comunal a nivel nacional. En este caso la
unidad de medida para las actividades de monitoreo y evaluacin son: nias y
nios atendidos integralmente.
Qatari Wawa: brinda el fortalecimiento de capacidades de familias de zonas de
alto andinas en crianza infantil. Esto implica la promocin de prcticas de crianza
infantil en las familias alto andinas a favor de sus hijas e hijos. En este caso la
unidad de medida para las actividades del monitoreo y evaluacin son el nmero
de familias alto andinas fortalecidas
Wawa wasi Institucional: brinda asistencia y asesora tcnica a instituciones
pblicas y privadas para la implementacin y funcionamiento de diferentes
servicios en el marco de la atencin integral, estos servicios son financiados
ntegramente por estas instituciones. En este caso la unidad de medida para las
actividades del monitoreo y evaluacin son el nmero de instituciones asesoradas.
42
Tabla 02
Cmo se operativiza la oferta de servicios del PNWW?
Etapa previa al Servicio Etapa de la implementacin del servicio.
1. la identificacin de los territorios 1. Gestin de la atencin alimentaria nutricional
(focalizacin). 2. Acciones de prevencin y promocin de la
2. Conformacin de grupo promotor. salud.
3. Diagnostico e identificacin de la demanda 3. Desarrollo de habilidades y actitudes de los
(Familias, beneficiarios, padrn y Sisfoh). nios y nias.
4. Identificacin de madres ciudadoras. 4. Mantenimiento de las condiciones de
5. Reconocimiento conformacin del comit habitabilidad y equipamiento bsico.
de gestin (asamblea comunal) 5. Administracin y monitoreo comunal de los
6. Firma del convenio (institucionalizacin del servicios.
comit de gestin). 6. Fortalecimiento de capacidades de familias
7. Reconocimiento del comit de gestin. usuarias.
8. Seleccin y capacitacin de madres
cuidadoras.
9. Inscripcin de nios beneficiarios (a cargo
del Comit de gestin).
10. Implementacin de locales wawa wasi y
servicio alimentario.
11. Adecuacin de instalaciones y seleccin de
espacios.
Fuente: PNWW
Basado en el concepto de atencin integral, el PNWW brinda servicios a travs de
cuatro componentes: atencin integral de la salud, atencin alimentaria y
nutricional, aprendizaje infantil temprano, e infraestructura y seguridad.
El proceso de implementacin de los servicios del PNWW, intervienen diversos
actores institucionales, principalmente las sedes zonales, que estn en
responsabilidad de la Unidad Gerencial de Atencin Integral (UGAI), en casa sede
zonal hay un equipo de profesionales multidisciplinarios (salud, educacin y
ciencias sociales).
UGAI est a cargo de los equipos de trabajo en las sedes zonales, los cuales
estn conformados por: 01 especialista de gestin comunal (lidera la gestin de la
sede), coordinadores de campo (CC), un asistente administrativo y un auxiliar de
informtica. Las funciones al interior de la sede zonal se encuentran en
43
organizadas en componentes (Salud, nutricin y educacin) que conforman la
oferta de atencin integral. En nmero adecuado se cuenta con coordinadores de
campo que realizan funciones y actividades en el marco de los componentes de
gestin comunal, cultura de crianza y capacitacin.
Asimismo, desde el componente de Gestin Comunal se promueve y fortalece la
participacin de la comunidad en la gestin de estos servicios (Modelo de
cogestin Estado Comunidad), con el propsito de garantizar la transparencia en
el uso de los recursos y la calidad del servicio. Este componente est a cargo de
la Unidad Gerencial de Gestin Comunal y Redes Sociales, organizado en tres
componentes: Gestin Comunal, Capacitacin y Cultura de crianza.
La diversificacin de servicios del PNWW, tiene como objeto el diseo, validacin
y monitoreo de propuestas tcnicas diversificadas de promocin y atencin en la
infancia temprana. Se desarrolla a travs de tres lneas de accin: rural,
institucional y servicios diversificados.
En la Actualidad el PNWW, interviene en 23 Regiones, 108 Provincias, 319
distritos y tiene 36 sedes zonales en el pas.
Durante el ao 2010, se atendi a 54876 nios a travs de los Wawa wasi de
gestin comunal, se tienen 38 Wawa wasi institucional y 1280 familias fortalecidas
a travs del Qatari Wawa.
44
3.2 La implementacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin del PNWW
En el marco de la realizacin de actividades de monitores y evaluacin, el PNWW
desarrolla estas en base al ciclo de gestin (Anexo) compuesto por tres etapas
que se suceden de forma permanente y constante: 1) Planificacin (en la que se
incluye la fase de diagnstico / lnea base) 2) Monitoreo y 3) Evaluacin. El
proposito fundamental del sistema de monitoreo y evaluacion del PNWW es
Monitorear y evaluar la calidad de los servicios que brinda el PNWW a nivel
nacional, constituyndose como una herramienta de gestin para la
identificacin de fortalezas, debilidades y propuestas de mejora que permitan
medir los resultados de la intervencin en las nias y nios beneficiarios de los
servicios del Programa (PNWW: 2011)
El sistema de monitoreo y evaluacin del PNWW esta conceptualizado desde dos
perspectivas: 1) como instrumento de control administrativo, en tanto realiza
control de actividades, metas y presupuesto, y 2) herramienta de gestin, en tanto
diagnstico oportuno, anlisis y toma de decisiones estratgicas (PNWW: 2012)
En sntesis el sistema de monitoreo y evaluacin, tiene como objetivo la
determinacin del cumplimiento de las metas y objetivos establecidos como
programa.
45
Grafico 07
ESQUEMA DEL SISTEMA DE MONITOREO Y EVALUACION DEL PNWW
Fuente: PNWW
Algunas de las utilidades de este sistema, aspecto fundamental de la existencia y
sostenibilidad del mismo (PNWW: 2012), son:
Mejora la optimizacin de la asignacin de recursos orientados a la
consecucin de resultados esperados
Facilita informacin oportuna para la toma de decisiones en los diferentes
niveles del Programa a partir de los resultados obtenidos.
Conocer las fortalezas y debilidades en el desempeo del Equipo tcnico de
las Sedes Zonales y actores comunales.
Permite observar los cambios positivos y negativos para la mejora continua
de los procesos involucrados en la intervencin.
46
Apoya a la gestin del conocimiento en el Programa mediante la
identificacin de lecciones aprendidas y buenas prcticas como producto de
la experiencia para la promocin del aprendizaje y su retroalimentacin.
Difunde los resultados obtenidos de la intervencin dentro y fuera del
Programa para el fortalecimiento de su credibilidad as como para la
sensibilizacin de la sociedad civil
Por el nivel en el cual se realiza el monitoreo y evaluacin en el PNWW, estos
son: 1) Nivel de Comit de gestin Comunal, 2) Nivel de Sede Zonal y 3) Nivel de
Sede Central del PNWW. En cambio, de acuerdo al objeto del monitoreo y la
evaluacin estas se pueden dar a: 1) los servicios que ofrece el PNWW (que est
a cargo de UGAI, UGGCRS y UGDS), y a la 2) gestin del PNWW (a cargo de
UPR). El grafico a continuacin resume estos procesos:
47
Grafico 08
Fuente: PNWW
Elementos del sistema de monitoreo y evaluacin (PNWW: 2012). Estos son
instrumentos que registren informacin y datos medibles, a partir de los
indicadores establecidos:
Estructura de objetivos: Marco Lgico, POI (Plan operativo institucional).
Matriz de indicadores: Ficha Tcnica de indicadores.
La lnea de base: Servicio Wawa Wasi (2003) y Qatari Wawa (2008).
Las fuentes de verificacin: Fichas de recojo de informacin.
Frecuencia y responsables de recojo: a responsabilidad de las Sedes
Zonales y los Comits de Gestin.
Sistemas de Registro: Sistema Wawa Net (aplicativo informtico)
48
Responsable del cumplimiento de indicador: Unidad Gerencial de Gestin
Comunal y Redes Sociales - UGGCRS, Unidad Gerencial de Atencin
Integral UGAI y Unidad Gerencial de Diversificacin de Servicios - UGDS
Responsable del reporte de monitoreo y evaluacin: Unidad de
Planeamiento y Resultados UPR.
Asimismo, en el marco de la gestin por resultados, la importancia de los
indicadores de desempeo es gravitante. En funcin al marco lgico del PNWW se
han establecido una tipologa de indicadores: 1) Insumo, 2) Producto, 3) Resultado
y 4) Impacto.
Grafico 09
Fuente: PNWW
Por otro lado, Wawa net es un software (aplicativo informtico), que es soporte
informtico del proceso de gestin de informacin del PNWW. Este ha sido
49
implementado con arquitectura tecnolgica basada en Web y a nivel nacional.
Asimismo, sirve para cubrir las necesidades de registro y procesamiento
automtico de informacin en forma remota (PNWW). Su origen tiene como
motivo a las condiciones que hizo en Banco Interamericano de Desarrollo (BID) en
el Contrato de Prstamo N1144/OC-PE(BID).
A nivel de la sede central del PNWW, el Wawanet se encuentra a cargo de un
responsable y un asistente tcnico informtico, los cuales brindan soporte y
actualizacin al sistema y a las sedes zonales. A nivel de las sedes zonales, se
cuenta con auxiliares informticos, los cuales son los encargados de ingresar y
actualizar la informacin que existe en el wawanet con los datos obtenidos en
cada sede zonal. En algunas sedes zonales, no hay auxiliares informticos por lo
que la informacin debe ser ingresada por los coordinadores de campo, incluso
por la asistente administrativa.
3.2.1 El Ciclo del monitoreo y evaluacin del PNWW
Est conformado por cuatro fases: a) Recojo y registro de la informacin, b)
Seguimiento, c) Monitoreo y d) Evaluacin.
50
Grafico 10
Fuente: PNWW
La fase de Recojo y registro de informacin tiene sub procesos que se dividen en:
1) Recojo de informacin, 2) Registro de informacin en wawanet, 3) Uso de
la informacin (anlisis y reporte). Las otras fases de seguimiento, Monitoreo y
evaluacin de la gestin de los servicios, son consecutivas e independientes.
a) Fase de Recojo de informacin. Para este proceso se tienen diversos tipos de
instrumentos de recojo de informacin contemplados en el RD. 354-2004-
MIMDES/PNWW:
Formato / Denominacin Periodicidad Responsable del registro

Ficha 01: Ficha resumen del Evento: Territorio por focalizar Grupo Promotor Equipo Sede
Territorio focalizado Regional
Ficha 02: Ficha de presentacin Evento: Presentacin expediente. Grupo Promotor Equipo Sede
del expediente para el Regional
reconocimiento del Comit de
Gestin y financiamiento de los
servicios.
Ficha 04 y 04: Ficha del Comit Evento: Firma de convenio con Coordinador de campo ( a cargo
de gestin. Comit de Gestin, del comit de gestin).
mantenimiento mensual.
Ficha 05: Ficha de registro local Evento: Apertura de local o nuevo Coordinador de campo ( a cargo
Wawa wasi. Mdulo de Wawa Wasi. del comit de gestin).
Ficha 06: Ficha de registro local Evento: Ficha de Registro de Coordinador de campo, a travs
Wawa wasi. madre cuidadora de los Centros de Salud Madre
51
cuidadora.
Ficha 07: Ficha de seguimiento Trimestral por cada control CRED Coordinador de campo Madre
de la atencin en salud de la cuidadora.
Nia/Nio.
Ficha 08: Ficha de registro local Evento: Registro de Nia / Nio Coordinador de campo, a travs
Wawa wasi. nuevo. de los Centros de Salud Madre
cuidadora.
Ficha 09: Ficha de seguimiento Mensual Coordinador de campo Madre
diario de la Nia / Nio. cuidadora.
Ficha de priorizacion: Evento: Registro de nios en lista Comit de Gestin Padres
de espera. usuarios.
Fuente: PNWW
Los instrumentos se encuentran organizados y se utilizan de la siguiente manera
para los servicios Wawa Wasi Comunal y para el servicio Qatari Wawa:
SERVICIO WAWA WASI

Seguimiento Monitoreo y Evaluacin
Ficha 4: Ficha de comit de gestin. Ficha 7: ficha de la atencin y desarrollo
Ficha 4-A: Ficha de Comit de gestin. integral de la nia/nio.
Ficha 5: Ficha de registro del local de Wawa Ficha de evaluacin de prcticas de crianza
Wasi. infantil en las familias usuarias.
Ficha socioeconmica nica SISFOH Ficha de sistema de monitoreo por actores
Ficha 9: Ficha de Seguimiento de la comunales.
atencin diaria. Ficha de monitoreo y evaluacin del CG y
LWW.
Ficha de evaluacin del desempeo de
madres cuidadoras y madres guas.
SERVICIO QATARI WAWA
Seguimiento Monitoreo y Evaluacin
Ficha 4: Ficha de comit de gestin Qatari Ficha 7: ficha de la atencin y desarrollo
Wawa. integral de la nia/nio.
Ficha 4-A: Ficha Anexa de Comit de Ficha de evaluacin de prcticas de crianza
Gestin. infantil en las familias.
Ficha 5: Ficha de registro del local de Wawa Ficha de sistema de monitoreo por actores
Wasi. comunales.
Ficha socioeconmica nica SISFOH. Ficha de evaluacin del desempeo de las
Ficha de registro de talleres. madres y padres consejeros.
Ficha de registro de Encuentros. Ficha de evaluacin del estado situacional y
Ficha de registro de Consejerias. medidas de seguridad en el Wawa Wasi.
Ficha de evaluacin de las capacidades y
habilidades de los pberes y adolescentes
en el cuidado y atencin a la nia/nio.
Fuente: PNWW
Esta fase est compuesta por las siguientes acciones y se implementan en forma
sucesiva, de esta manera se tiene:
52
Procedimientos Momento Plazo Responsable Instrumento

1. Recojo de informacin Con la firma de 1 da Coordinador de Campo Ficha 4 : Ficha de
del Comit de Gestin e Convenio con Comit de responsable del CG Comit de Gestin
integrantes de Directiva. Gestin (nico ingreso) Ficha 4-A: Ficha
Anexa de Comit de
Gestin
2. Recojo de informacin Ante la apertura de local 1 da Coordinador de Campo Ficha 5: Ficha de

del Local de Wawa Wasi. nuevo o nuevo mdulo responsable del CG local de Wawa Wasi
de Wawa Wasi
3. Recojo de informacin de Comits de Gestin 1 da Coordinador de Campo Ficha
la ficha SISFOH 5 das antes del Inicio de responsable del CG Socioeconmica
- Nias y nios actividades del Wawa nica
- Integrantes de la Wasi FSU/SISFOH
JD Nias y nios
- Socias de Cocina 1er da de atencin en el
- Madres Cuidadoras Wawa Wasi , se recoge
en el hogar de la
nia/nio
4. Recojo de informacin - Mensual (nias y nios 1 da Profesional del Centro de Ficha 7: Ficha de
del seguimiento de la menores de 2 aos) Salud seguimiento de la
atencin y desarrollo - Trimestral (nias y atencin y desarrollo
integral de la nia/nio. nios mayores de 2 integral de la
aos) nia/nio
5. Recojo de informacin Todos los das hbiles Media Madre Cuidadora Ficha 9: Ficha de
del seguimiento diario de la de atencin del Wawa maana seguimiento diario de
nia/nio. Wasi la nia/nio
6. Identificacin de fichas Posterior a la entrega de 1 da Coordinador de Campo Cuaderno de control
con deficiencias para su fichas responsable del CG
respectiva correccin.
Fuente: PNWW
b) Fase de Registro de Informacin en el Wawanet.
Para el registro de informacin en el sistema wawanet, se requiere seguir el
siguiente recorrido del proceso como se detalla a continuacin:
Acciones Procedimientos Momento Plazo Responsable
1. Registro de la Registro de las fichas 4, En el mes que se llena la ficha 1 da. Auxiliar en Informtica
informacin en 4A y 5.
el Sistema
WawaNet. Registro de la Ficha En los 15 siguientes das al 5 das. Auxiliar en Informtica
SISFOH recojo de la informacin o en el
momento en que se registra la
asistencia del mes
Registro de la ficha 7 En los 15 primeros das del 15 Auxiliar en Informtica
mes siguiente al consignado en das.
las fichas
Registro de la ficha 9 En los 15 primeros das del 10 Auxiliar en Informtica
mes siguiente al consignado en das.
las fichas
53
2. Identificacin Identificacin por parte del Posterior a la entrega de fichas. 3 das Coordinador de
de fichas con Coordinador de Campo del Campo
deficiencias en WWI de las informacin
su registro en el inconsistente ingresada al
WawaNet WawaNet a fin de ser
corregida por el Auxiliar en
Informtica.
3. Conformidad Verificacin de la Posterior a la culminacin del 5 das Coordinador de
de la informacin registrada y ingreso de la informacin al Campo
informacin actualizada en el WawaNet WawaNet
ingresada al dando la conformidad
WawaNet respectiva
4. Archivo de Archivar fichas en cada Posterior a la conformidad de la 1 das Asistente

Fichas Sede Zonal. informacin registrada en el administrativo
Sistema WawaNet
Fuente: PNWW
c) Fase de Uso de la Informacin.
Wawanet es un sistema informtico que tiene dos funciones bsicas: registro de
datos y procesamiento de informacin. Al tener plataforma web puede ser
accesible desde cualquier punto de internet. Por lo mismo, permite registrar y
visualizar informacin, en tiempo real, los logros y resultados de la intervencin del
Programa. Asimismo, la informacin que se encuentra en wawanet, se encuentra a
nivel de beneficiarios directos, que en este caso son nios y nias. Asimismo, de
los beneficiarios indirectos: familias usuarias, comits de gestin, jurisdiccin (a
nivel provincial) y Sede Zonal.
El anlisis y reporte de la informacin que se obtenga del wawanet se encuentra a
cargo de los funcionarios de la Unidad de Planeamiento y resultados (UPR).
Este aplicativo informtico cuenta con un sistema de alertas que determinan la
consistencia de la informacin. Las alertas permiten a los funcionarios de la
Unidad de Planeamiento y resultados (UPR) identificar las inconsistencias en la
informacin registrada. Estas inconsistencias pasan a ser detectadas, evaluadas y

54
devueltas al coordinador de campo (responsable del recojo de la informacin) para
que realice los ajustes correspondientes, con la posibilidad de establecer medidas
preventivas y correctivas (PNWW).
Esta informacin es demandada por diversos actores que intervienen directa e
indirectamente en la implementacin de los servicios del PNWW: 1) Nivel interno:
Personal de la sede central del PNWW, Equipos zonales, comits de gestin y
consejo de vigilancia y 2) Nivel externo: Gestores Pblicos, rganos y entidades
pblicas y privadas, rganos tcnicos de control, Instituciones acadmicas y
cientficas, ciudadanos y medios de comunicacin, organismos y organizaciones
internacionales.
d) Fase de Monitoreo y Evaluacin de servicios.
Esta fase del ciclo se realiza de la siguiente manera:
Acciones Procedimientos Momento Responsable Instrumento

Monitoreo de campo de los Wawa Wasi Mensual rea de Monitoreo y Reportes
Institucionales verificando avances en Evaluacin - Sistema
la ejecucin de las actividades e Sede Central del PNWW WawaNet
indicadores de producto.
1. Monitoreo y
evaluacin Evaluacin de los indicadores de Trimestral, rea de Monitoreo y Reportes
de la gestin gestin del Programa. Semestral y Evaluacin - Sistema
de los Wawa Anual Sede Central del PNWW WawaNet
Wasi
Institucionales Elaboracin del informe de monitoreo y Trimestral, rea de Monitoreo y Formato de
en las Sedes evaluacin Semestral y Evaluacin - informe de
Zonales Anual Sede Central del PNWW monitoreo y
evaluacin
Reporte del Informe Cuantitativo y Trimestral, Especialista Wawa Wasi Formato POI
Cualitativo del POI. Semestral y Institucional
Anual. Sede Central del PNWW.
55
Monitoreo a los avances en la ejecucin Mensual Especialista Zonal en Reportes

de las actividades e indicadores de Gestin Comunal de la Sistema
producto contenidas en el Plan de Sede/ Coordinadora de WawaNet
Trabajo Campo WWI Plan de
Trabajo
Monitoreo Cruzado a los Wawa Wasi Trimestral EZGC, AA, CC Fichas de
responsables de monitoreo
componente y CC WWI
Obtencin de reportes del Sistema Trimestral Especialista Zonal en Reportes
WawaNet de los resultados obtenidos Gestin Comunal de la Sistema
(indicadores de resultado) Sede/ Coordinadora de WawaNet
2.Monitoreo y Campo
evaluacin de Construccin del Mapeo de resultados Trimestral Especialista Zonal en
la Sede Zonal a nivel de provincia Gestin Comunal de la
a los Wawa Sede/ Coordinadora de
Wasi Campo.
Institucionales Remisin del informe trimestral - Trimestral Especialista Zonal en Formato Plan
Cuantitativo (plan de trabajo) Gestin Comunal de la de Trabajo
Sede
Remisin del informe trimestral - Trimestral Especialista Zonal en Formato
Cualitativo Gestin Comunal de la Informe
Sede Trimestral
Cualitativo
Evaluacin de los indicadores de Trimestral, Especialista Zonal en Reportes
gestin de la Sede Zonal y toma de Semestral y Gestin Sistema
decisiones. Anual WawaNet
Plan de
trabajo
Aplicacin de las fichas de seguimiento Mensual Integrantes de del Comit Fichas de
a Wawa Wasi y Servicio Alimentario. de Gestin seguimiento
a Wawa Wasi
y Servicio
Alimentario.
Aplicacin de fichas de seguimiento a Mensual Integrantes del Consejo de Fichas de
del Comit. Vigilancia seguimiento
a del Comit.
Asignacin de identificadores a cada Semestral -Comit de Gestin Reporte de
uno de sus Wawa Wasi y Servicio - Coordinador de Campo calificacin
Alimentario, (rojo, verde y amarillo) de WWI (en del servicio -
3. Monitoreo ubicndolo de manera visual en el acompaamiento) Sistema
por Panel Informativo del Comit WawaNet
integrantes Evaluacin trimestral de los servicios a Trimestral -Comit de Gestin Cronograma
del Comits cargo del CG - Coordinador de Campo de
de Gestin de responsable de WWI (en actividades
la Institucin acompaamiento)
Priorizacin de acciones e Trimestral - Coordinador de Plan de
incorporacin en el Plan de Trabajo de Campo Trabajo
la Sede Zonal en funcin a las responsable
recomendaciones emitidas por la Sede de WW
Zonal y Central - Comit de
Gestin de la
Institucin
Elaboracin del informe a la Institucin Mensual / - - Comit de Formato de

sobre los avances y logros del WWI Trimestral Gestin de la informe de la
Institucin gestin
Fuente: PNWW
56
CAPITULO 04 Anlisis del proceso de institucionalizacin del sistema de
monitoreo y evaluacin del PNWW del MIMDES
En esta parte del trabajo se identifican y clasifican a los actores involucrados en el
proceso de institucionalizacin de la evaluacin en el PNWW, se analizan sus
caractersticas, intereses y recursos enmarcndolos en la dinmica pasada y
reciente de este programa social dirigido al cuidado de menores de 3 aos de
edad.
4.1 Niveles de la institucionalizacin de la evaluacin en el PNWW (resultado del
proceso).
De acuerdo con la informacin obtenida en diversos documentos referentes al
Programa Nacional Wawa Wasi, de acuerdo con las entrevistas realizadas a
actores clave del sistema de evaluacin y monitoreo de este mismo programa
social, y considerando el marco terico en el que se desarrolla el presente estudio
de caso, se ha convenido en elaborar la siguiente propuesta de niveles de
institucionalizacin del monitoreo y la evaluacin.
Para nuestro caso de estudio hemos convenido en priorizar algunas fases de este
proceso, debido a las siguientes razones:
57
Particularidad del caso de estudio. El sistema de evaluacin que existe en
el PNWW, no existe de forma independiente. La funcin de monitoreo
tambin se realiza por medio de este sistema. Se hace necesario
considerar este aspecto.
La informacin obtenida de fuentes primarias y secundarias nos ha
permitido identificar dos fases del proceso de institucionalizacin en el que
se encuentra la evaluacin, como funcin y prctica, en el PNWW.
La informacin obtenida de fuentes primarias y secundarias, nos ha
permitido identificar dos fases del proceso de institucionalizacin (niveles de
institucionalizacin) de la evaluacin, como sistema, funcin y prctica;
existentes en el PNWW en los que solo pueden contemplarse a los dos
niveles bsicos de este proceso: fase de innovacin y habitualizacion.
La fase de innovacin que es generada por factores contextuales y de
presin interna de la organizacin, ha sido identificada considerando la
demanda de informacin (explicitada a travs de los pedidos de informacin
para la toma de decisiones en diversos niveles del PNWW y tambin a
otros actores como Congresistas, Municipalidades y otras autoridades), el
contexto de inclusin de la evaluacin en las polticas pblicas (explicitado
por la implantacin del enfoque de la nueva gestin pblica en la
administracin pblica peruana, en general y en particular en el PNWW) y
el condicionamiento externo para prctica de evaluacin (explicitado en el
documento de prstamo entre el Estado Peruano y el Banco Interamericano
de Desarrollo para la implementacin del proyecto Wawa WasI).

58
La fase de habitualizacin es considerada como la adopcin de un
determinado comportamiento a partir de prcticas nuevas en la resolucin
de problemas recurrentes, y a partir de ellos es considerado el nivel en el
que se introducen estructuras y la formalizacin de estas en polticas o
procedimientos de la organizacin. En ocasiones estas estructuras
producen cambios estructurales en la organizacin. En el caso de la
evaluacin en el PNWW, en este nivel se encuentran las prcticas de
evaluacin y monitoreo que se realizan, y el establecimiento del marco legal
para la funcin de evaluacin a nivel de la organizacin, que viene
sucediendo desde el ao 2001.
En el caso de las otras dos fases: objetivacin y sedimentacin. La
institucionalizacin de la funcin de evaluacin aun no atravesado por estas
etapas debido a que ambas son fases que registran en la organizacin
niveles de institucionalizacin avanzados. En el caso de la fase de
objetivacin, para que esto suceda en el PNWW se requerira que a partir
de la estructuracin de las prcticas de evaluacin y monitoreo al interior
de la organizacin se puedan generar acuerdos comunes entre todos los
que intervienen en el procesos de decisin (Directora, gerentes, asesores,
especialistas, etc.) Sin embargo, esta situacin no ha ocurrido durante el
tiempo de anlisis que estamos abordando (recin en el ao 2011, se
emiti una resolucin ministerial en el MIMDES en la cual se ordenaba el
sistema de monitoreo y evaluacin a nivel del sector, pero no a nivel del
PNWW).
59
De la misma manera, de acuerdo a la informacin recabada (entrevistas), se ha
podido evidenciar que las prcticas de evaluacin que existen en el PNWW se
realizan de acuerdo a lo establecido en una normativa, por lo mismo consideramos
que es una actividad que se halla condicionada y no sedimentada en las
prcticas de los actores de la organizacin, por lo que su permanencia no est
garantizada, y no va trascender, pues ni la misma existencia de la organizacin
est asegurada en un contexto de debilidad institucional del Estado Peruano.
Empero, la continuidad de este programa, a travs de una nueva institucin
denominada Cuna Ms, es un indicativo que el modelo de intervencin del PNWW
seguir siendo implementado, y de la misma manera la evaluacin y el monitoreo
(considerando que el Ministerio de Desarrollo e Inclusin Social MIDIS, viene
dando nfasis a aspectos fundamentales en la Nueva Gestin Pblica como lo son
la eficiencia y la transparencia); esto hace suponer que el SME ser fortalecido.
Por otro lado, se ha encontrado que el conocimiento adquirido por el personal en
los distintos niveles de implementacin del PNWW es un capital intelectual que se
queda como una propiedad individual de cada trabajador y si este migra o
abandona su puesto en la organizacin, toda la experiencia y el conocimiento
acumulados desaparecen. Esto se debe a la inestabilidad laboral que existe en el
mbito pblico (que es comn en las instituciones pblicas actuales), a la
inexistencia de un sistema de gestin de informacin adecuado y a la inexistencia
de un mbito propio de desarrollo dentro de la estructura institucional del PNWW.
60
Grafico 11
Niveles de institucionalizacin segn Tolbert y Zucker (1996)
NIVLEESDEINSTITUCIONALIZACIONDELA
EVLUACION EN EL PNWW
Fuente: Tolbert y Zucker (1996).
Esta propuesta nos servir como herramienta para la identificacin y clasificacin
de actores que intervienen en el proceso de institucionalizacin de la evaluacin
en este reconocido programa de desarrollo social del pas.
4.2 Los actores del proceso entre los aos 2006 2011
Hemos clasificado a los actores que existen en la actualidad de acuerdo a los
niveles de institucionalizacin que han desarrollado a lo largo del ciclo del
programa. Por lo mismo, conviene precisar una periodizacin de la historia del
61
PNWW que permita ubicar a los actores, no sin antes describir sus caractersticas,
intereses y recursos. Asimismo, se ha considerado periodizar las etapas del
proceso de institucionalizacin en el PNWW, tomando en consideracin la
permanencia de las personas que ocuparon el cargo de Directora del programa.
Esto se basa en que en un hallazgo de las entrevistas que hemos realizado a la
especialista responsable del sistema de monitoreo y evaluacin del PNWW, que
afirma que la forma en la cual se encaminaba a la institucin (estilos de gestin)
ha sido siempre en funcin a la disposicin y la voluntad de la persona que ejerca
el cargo de Directora. En el caso particular de la funcin de monitoreo y evaluacin
en el PNWW, esta ha sido implementada de diversa manera en cada uno de los
periodos de gestin de las directoras.
Tabla 03
Periodos de Gestin Ministerial del MIMDES y Directoras del PNWW 1996 - 2012
MINISTRAS DE LA MUJER Y PERIODO MINISTERIAL DIRECTORAS DE
DIRECTORAS DEL PNWW PROGRAMA NACIONAL
MINISTRAS DE LA MUJER WAWA WASI
Miriam Schenone Ordinola 1996 - 1997 Violeta Shimabukuro
Luisa Mara Kukuliza 1997 - 2000 Violeta Shimabukuro
Luzmila Kamisato
Susana Villarn 2001 Diana Gamarra
Doris Snchez 2001 Sonia Lidia Macedo Giovanna
Valverde Silva
Cecilia Blondet Montero 2002 Carmen Vsquez de Velasco
Ana Mara Romero Lozada 2002 - 2003 Carmen Vsquez de Velasco
Ana ElenaTonwsend Diez Canseco 2003 Carmen Vsquez de Velasco
Nidia Puelles 2004 Carmen Vsquez de Velasco
Ana Mara Romero Lozada 2004 - 2006 Carmen Vsquez de Velasco
Fanny Montellanos Carbajal
ngela Sotelo Sun
Virginia Borra Toledo 2006 -2007 Amparo Muguruza
Susana Pinilla 2008 - 2009 Amparo Muguruza
Nidia Vlchez 2009 - 2010 Nancy Garca Carrillo
Virginia Borra 2010 - 2011 Amparo Muguruza
Aida Garca Naranjo 2011 Carmen Vsquez de Velasco
Ana Jara Velsquez 2011 Carmen Vsquez de Velasco
Ana Jara Velsquez 2012 a la fecha Andrea Portugal D.
(Programa Nacional Cuna Mas)
62
Elaboracin Propia
Del cuadro anterior se distingue los periodos de direccin en el PNWW antes de
su conversin en el Programa Nacional Cuna Ms en el ao 2012 durante el
periodo de Gobierno del Presidente Ollanta Humala. El nfasis de la investigacin
se encuentra en los periodos de gestin del PNWW, comprendidos entre los aos
2006 y 2011.
Tabla 04
Periodos de Gestin de Directoras del PNWW 2006-2011
PERIODO DE ESTUDIO DIRECTORA AOS
PRIMER PERIODO Amparo Muguruza 2006-2009
SEGUNDO PERIODO Nancy Garca Carrillo 2009-2010
TERCER PERIODO Amparo Muguruza 2010-2011
CUARTO PERIODO Carmen Vsquez de Velasco 2011
Elaboracin Propia
Actores
Se han considerado de acuerdo a su papel en el proceso de institucionalizacin
del PNWW. De esta manera se presentan 02 grandes grupos:
4.2.1 Actores de grupo 01 (proceso de innovacin)
De acuerdo a los hallazgos documentales y cualitativos, podemos ubicar aqu a
los siguientes actores: entidades financieras multilaterales (BID), personal del
PNWW con conocimiento en el tema, instituciones pblicas involucradas en el
proceso de reforma del Estado, algunos decisores polticos.
4.2.2 Actores de grupo 02 (proceso de habituacin)
De acuerdo a los hallazgos documentales y cualitativos, podemos ubicar aqu a
los siguientes actores: Ministra MIMDES (Variable), Viceministra (Variable),

63
Directoras del PNWW, Gerente de UPR, Especialista de Monitoreo y Evaluacin,
Asistente de Monitoreo y Evaluacin, Especialistas zonales del PNWW, Auxiliares
informticos zonales, coordinadores de campo y miembros de comits de gestin
comunales.
4.3 Los factores que intervinieron en la institucionalizacin:
En un inicio los sistemas de evaluacin se hicieron para lograr una mejora la
eficiencia y eficacia del gasto pblico de la gestin pblica del pas; este proceso
tiene un mayor alcance y efecto en dos direcciones: a nivel macro (el sistema
poltico) y a nivel micro (dentro de la organizacin); a la vez que no solo tiene un
impacto administrativo favorable a la actuacin y desempeo del gobierno; sino
poltico y sobretodo democrtico, a partir de su exposicin ante la ciudadana y su
participacin en estos asuntos pblicos.
Por otro lado, se presente aqu una primera distincin entre aquellos factores que
han sido de importancia y han promovido la institucionalizacin de la evaluacin
(para este caso particular monitoreo y evaluacin en el PNWW), y aquellas
condiciones que son necesarias para el cumplimiento y la implementacin efectiva
de la evaluacin, ms conocidas como capacidades para la evaluacin. Sin dejar
de tener presente estas ltimas, nuestro inters se centra en las primeras.
Segn Mackay, de las lecciones aprendidas sobre la experiencia de los sistemas
de M&E de Latinoamrica, hay algunos elementos de xito ha considerar
necesarios en este proceso de institucionalizacin, de estos se han identificados
64
algunos que son factores que contribuyen a la institucionalizacin de la
evaluacin: Significativa demanda del gobierno, funcin importante para los
incentivos, cometido fundamental de un promotor influyente, evitar la complejidad
excesiva del sistema, la medida del xito es la utilizacin y Capacitacin en SyE y
en la utilizacin del SyE.
De los factores antes mencionados, en conformidad a la informacin que hemos
obtenido a partir de las entrevistas y la bibliografa especializada, hemos
priorizado a la demanda de informacin y la existencia de un promotor influyente
como los factores que ms ha contribuido a la institucionalizacin del sistema de
monitoreo y evaluacin en el PNWW.
Asimismo, en el caso particular del PNWW, la implementacin de la evaluacin se
hizo de forma simultnea con el monitoreo, por lo que se considera que esta
accin fue otro factor que contribuy a institucionalizar la evaluacin.
4.3.1 La demanda de la informacin
Segn Keith Mackay uno de los factores que ha producido la institucionalizacin
de la evaluacin en los diferentes estados latinoamericanos ha sido la demanda
de la informacin producida por los sistemas de evaluacin, sobretodo
proveniente de las entidades del gobierno central, La primera y fundamental es
que una fuerte demanda gubernamental constituye un requisito necesario para
una institucionalizacin eficaz (Mackay: 2006)
65
En ese sentido, de las personas entrevistadas, pertenecientes a los diferentes
niveles de implementacin del monitoreo y la evaluacin en el PNWW, todas
coincidieron y afirmaron en que la informacin que proporcionan estas prcticas
de gestin tienen demanda y utilidad para las diversas funciones y actividades que
cumplen. Adems, hay una demanda de informacin que proporcionan estos
procesos y que y que proviene de actores externos al PNWW. Debido a esto
consideramos que este es uno de los principales factores que ha contribuido a la
institucionalizacin de la evaluacin en el PNWW.
Para el mejor anlisis de la evolucin de este proceso se ha establecido dos
etapas o periodos por los que atraves la evaluacin (en conjunto con el
seguimiento y luego con el monitoreo) en el PNWW y ceido al periodo 2003 y
2011: Periodo 01: Correspondiente al desarrollo del programa en el marco del
Contrato de Prstamo N 1144/OCPE (BID) entre los aos 1999 y 2004, y
Periodo 02: correspondiente a incorporacin del PNWW como actividad
permanente del Estado, desde el ao 2004 hasta la actualidad.
4.3.1.1 El cumplimiento con la cooperacin internacional.
Sobre el periodo 01, se puede decir que durante este se estableci un piloto de
un sistema de monitoreo y evaluacin de acuerdo a los requerimientos y la
66
necesidad establecida por la cooperacin internacional: Clusula 4.06 Sistema de
Monitoreo del Contrato de Prstamo N 1144/OCPE (BID) 4 , en el artculo II.
Descripcin, numeral 5. Apoyo a la capacidad de ejecucin, literal b. Monitoreo
y Evaluacin; el Programa puso en funcionamiento su Sistema de Monitoreo a
satisfaccin del Banco(ST CIAS PCM; 2010).
Es durante este periodo que tambin se hace notoria la presencia de un promotor
(actor) influyente en el proceso de institucionalizacin del monitoreo y la
evaluacin como lo es la cooperacin internacional a travs del Banco
Interamericano de Finanzas BID.
De esta manera la cooperacin institucional condicion al Estado peruano y
busc la institucionalizacin (de forma primigenia) del uso del monitoreo y la
evaluacin mediante la realizacin de acciones orientadas a mantener
permanentemente informado al personal directivo y tcnico del programa sobre su
funcionamiento, la calidad del servicio y el impacto del mismo. Para este propsito
se contempla la creacin de un sistema de informacin que considere los aspectos
tcnicos, administrativos, financieros y de gestin del programa. El sistema de
informacin ser aplicado en los distintos niveles de operacin a fin de contar con
4
EstedocumentotienecomonumerodeproyectoPE0167.
67
informacin que permita tomar con oportunidad las medidas que sean necesarias.
(PROGRAMA NACIONAL DE ATENCION AL MENOR DE TRES AOS WAWA
WAS1 - FASE I PD 0167).
Asimismo, Sandra Manrique, especialista en monitoreo y evaluacin del PNWW,
afirma que como monitoreo y la evaluacin en el PNWW se viene realizando
desde el 2005, antes solo se haca seguimiento y ms que todo registro de
informacin. Porque el wawanet se implement a nivel nacional el 2003 -2004 y
los dos primeros aos fueron de implementacin del sistema, esos aos eran en
los que registraban informacin, mas no utilizaban la informacin...
De otro lado, se especific en el Contrato que: Para la implementacin a nivel
nacional del sistema de monitoreo y evaluacin, se contratar una empresa de
consultora especializada, la cual considerar los resultados de la experiencia
piloto y los parmetros de mediciones definidos por el programa. Adems, se
dotar a las sedes y a la unidad central de los equipos necesarios se capacitar
al personal en la forma de efectuar registros, las posibilidades del "software"
desarrollado y en la administracin del sistema. La presentacin de los indicadores
de monitoreo y evaluacin que sern utilizados en el programa ser condicin
previa al primer desembolso de la operacin. Adicionalmente, la evidencia de la
puesta en marcha del sistema de monitoreo del programa hasta tres meses
despus de la elegibilidad de la operacin ser condicin contractual especial
(PROGRAMA NACIONAL DE ATENCION AL MENOR DE TRES AOS WAWA
WAS1 - FASE I PD 0167).
68
Asimismo, en el documento 354-2004 MIMDES-PNWW, se dice: La importancia
de la aplicacin del Sistema deviene de los compromisos asumidos con la Entidad
prestataria (Banco Interamericano de Desarrollo BID) y de igual forma con los
lineamientos que establece el Sector en la lucha contra la pobreza.
De esta primera etapa podemos concluir que la demanda de la informacin de
este primigenio sistema de monitoreo y evaluacin estuvo dirigida diseada de
acuerdo a los estndares que exigi la entidad de la cooperacin internacional, y
que los requerimientos de informacin se hacan en este marco, adems que solo
se haca registro de informacin y seguimiento, mas no monitoreo y evaluacin.
Asimismo, durante este periodo los reportes de informacin solo los manejaba la
sede central y no todava las sedes zonales. El wawanet, hasta ese entonces, es
solo un aplicativo informtico para la generacin de informacin en el marco de lo
establecido con el Banco.
Hasta este punto ya se haba logrado institucionalizar (en el marco del contrato
con el banco) un proceso con respecto a la informacin dentro del PNWW. Sin
embargo, su sostenibilidad an era dbil, incluso con la aplicacin de una buena
metodologa como lo es la gestin comunal (el apoyo de la comunidad en el
proceso de los wawa wasi).
69
4.3.1.2 Eficacia, transparencia y aprendizaje (NGP), el establecimiento
institucional de la demanda de informacin.
Sobre el periodo 02, correspondiente al momento en el cual a nivel institucional
cobra mayor presencia y se convierte en una actividad permanente del Estado
peruano.
Hacia fines del ao 2004 e inicios del 2005, la situacin institucional del PNWW
cambiaba, pues el proceso anterior, en el cual la cooperacin internacional tuvo un
papel importante, ya terminaba: Las gestiones asumidas por las Directoras
Ejecutivas responsables entre los aos 2002 y 2005 permitieron que a partir del
ao 2005, en funcin a sus resultados, el PNWW se convierta en una actividad
permanente del sector, siendo desde ese momento financiado ntegramente con
recursos del tesoro pblico. Mediante Decreto supremo N 011-2004-MIMDES que
aprueba el Reglamento de Organizacin y Funciones, el PNWW queda adscrito y
depende funcionalmente del Programa Integral Nacional para el Bienestar
Familiar-INABIF(Aportes del PNWW al Programa Cuna Ms: 2011). A esto hay
que agregar, que por esos aos el proceso de democratizacin y mayor presencia
de la sociedad civil en los asuntos pblicos (en esto hay que resaltar el papel
fundamental y pionero que se impuls a travs de la participacin de la comunidad
en la gestin de los recursos que otorgaba el PNWW)
70
Este nuevo contexto, fue importante para el desarrollo de un sistema de
monitoreo y evaluacin exclusivo para el PNWW. Con la dacin de algunas
normas referentes a esta materia (y que constituan los primeros hitos en la
institucionalizacin de este sistema), el monitoreo y la evaluacin empezaran a
establecerse en el programa como actividades permanentes (siempre en los
establecido por la gestin comunal).
Con respecto a esto, Sandra Manrique, nos dice: A partir del 2005 comenzamos a
hacer que las sedes zonales pudieran utilizar la informacin para su programacin.
Lo ms bsico, Nmero de nios que se atienden en las zonas y luego
comenzamos a hablar del sistema de indicadores de desarrollo y de nutricin. Eso
lo ms bsico del monitoreo que se viene implementando desde ese ao a partir
del 2005 se estableci a nivel nacional. Sobre el tema de evaluacin, el realizar
evaluacin rigurosa no se viene realizando, lo que viene realizando es la
evaluacin de gestin y desempeo del programa lo venimos haciendo
peridicamente, de los indicadores de gestin del programa, la evaluacin expost,
intermedia corresponde a terceros y el programa todava no ha tenido. Se ha
tenido el apoyo del BID hasta el 2004 y despus el ao pasado se realiz una
evaluacin de anlisis de eficiencia.
Como lo menciona Manrique, a partir del 2005 el uso de la informacin y la
demanda de la misma crecieron, pues se hizo que esta fuese utilizada por los
71
equipos zonales (adems que algunos actores externos ya empezaban a solicitar
informacin).
Asimismo, hay una diferencia en cuanto al uso que se ha dado en cuanto al
monitoreo y la evaluacin propiamente dichas. Mientras que el monitoreo est
posicionado en los tres niveles de gestin del PNWW (Central, zonales y
comunales), en tanto la evaluacin. Segn la misma Manrique: El 100% de las
sedes zonales tienen que el monitoreo esta empoderado. Usan la informacin,
pero muy pocas analizan de donde sale esa informacin, muy pocas analizan eso.
En cambio, la evaluacin amarrada a la gestin y a los resultados propiamente, en
la cual se haga seguimiento a las recomendaciones no se est dando. Est
posicionado a nivel de la sede central y algunas sedes zonales.
La gestin de la informacin que se produce es centralizada en el sentido que las
sedes zonales reportan toda la informacin a la sede central y tambin es
descentralizada porque cada sede zonal puede tener acceso a la informacin y
tambin al acceso a esta informacin y lo pueden tener los comits locales de
gestin, desde cualquier lugar que tenga entrada a internet y podrn ver el estado
nutricional de sus nios.
De acuerdo con lo expresado por Manrique, la demanda de informacin,
proveniente del sistema de monitoreo y evaluacin, fue mayor a partir del 2005,
tanto a nivel interno como a nivel externo, se puede mencionar a los niveles o
actores que demandan informacin:
72
Dentro del PNWW, son los rganos de lnea, la Gerencia de Atencin
integral, la Gerencia de diversificacin de servicios, la Gerencia de gestin
comunal.
A nivel del sector el rea de planeamiento y presupuesto del MIMDES.
Asimismo, estn los gobiernos locales (municipalidades distritales y
provinciales y los gobiernos regionales, congresistas, la Presidencia del
Consejo de Ministros, la ST- CIAS (evaluacin, reportes de informacin,
cada tres meses 2010 y 2011), universidades, ongs internacionales (Unicef
y Unpfa). En el caso de la ST-CIAS esta solicitaba informacin, pues la
PCM peda bastante informacin por implementacin y resultados de la
estrategia nacional CRECER, y posteriormente como se desactiv ya no
hubo ms pedido de informacin. entonces ya no nos piden ms.
Son los gobiernos locales, regionales, el sector y el Congreso los que nos solicitan
ms informacin. En el caso de las diferentes instancias de direccin y gestin del
PNWW, esta informacin es utilizada bsicamente en toma de decisiones y
reprogramacin de actividades.
Lo que se ha podido registrar durante las intervenciones en las diferentes
entrevistas a las 03 sedes zonales (Callao, Lima 04 (comas) y Huacho Huara),
es que el personal de cada una de estas sedes conocen las fases del proceso de
monitoreo y evaluacin, a nivel de reporte de informacin y en cuanto a su utilidad
para la reprogramacin de actividades (uso del presupuesto) y la evaluacin del
73
desarrollo del nio (indicador). Al ser trimestrales y semestrales la elaboracin de
informes de reporte hacia la sede central no es una dificultad para estas sedes.
4.3.2 Los mviles de la accin de los actores. El inters y el conocimiento de los
actores.
Por ltimo, un aspecto primordial que no se puede dejar de lado, son las actitudes
e intereses de los tomadores de decisin que de alguna u otra forma influyeron en
proceso de institucionalizacin de la evaluacin. En este sentido, Manrique nos
comenta que: Ha habido una evolucin, que parte de quien est a la cabeza que
es la Direccin o las gerencias del PNWW, anteriormente al monitoreo lo vean
como una suerte de cunta plata te d y cunta plata gast eso no es monitoreo.
Pero ha ido evolucionando, pero lamentablemente se ha quedado estancado. El
caso de mi unidad (UPR Unidad de planeamiento y resultados, en la cual se
realiza la funcin de monitoreo y evaluacin), han pasado gerentes que no han
cumplido con el perfil de gerente de planeamiento y resultados, hemos tenido a
una seora muy experta en el tema de planeamiento, pero en monitoreo y
evaluacin no conoca mucho ah te cortas un poco porque no entienden de que
les estoy hablando en cambio, tuvimos a un encargada por un ao que vino de
la Gerencia de proteccin integral, que a pesar que no conoca mucho por lo
menos lo vea importante, yo dira que a partir de ella es que se le da importancia
al monitoreo y evaluacin y fue en el ao 2008, es Janet Martnez, ella fue
Gerente de la Unidad de Atencin Integral, le encargaron la Gerencia de
planeamiento y resultados porque falleci el gerente anterior, y creo que con ella
74
hice ms cosas al respecto ella vea que no haba un instrumento que le
ayudar a intervenir en el campo y por eso le prest mayor importancia
En definitiva, la disposicin o no disposicin que tengan los tomadores de decisin
en el mbito pblico, es un factor importante que influye (y en casos determina) la
continuidad y la sostenibilidad de un programa o proyecto. En este caso, el apoyo
hacia el monitoreo y la evaluacin pas por el inters o desinters que tenan los
gerentes hacia esas actividades, como manifiesta la especialista no fue cuestin
de conocer o saber del asunto, sino de tomar inters y mostrar disposicin. Tanto
la decisin a favor, como el respaldo que se tiene de parte de los decisores, fue
fundamental para institucionalizar el monitoreo y la evaluacin en el PNWW.
En ese sentido, Manrique remarca cuando se le pregunta sobre la gestin que
apoy ms al monitoreo y la evaluacin en el PNWW: Se avanz ms con la
seora Amparo Muguruza, ella estuvo en el 2007 y el 2008, antes de eso en el
2005 y 2006 se hablaba ms de wawanet que es el sistema de informacin nada
ms, Fanny Montellanos tena toda la disposicin pero De qu monitoreo y
evaluacin le podas hablar si todava no se tena un sistema?... te podra decir
que hay un quiebre a mediados del 2010 y 2011 porque vino Nancy Garca en la
poca de Nidia Vlchez y no priorizaron mucho el tema de monitoreo y evaluacin.
Estaban concentradas en otras cosas. Ha habido un sube y baja. Ahora con el
MIDIS se le ha dado ms prioridad y se le est brindando asistencia tcnica a
todos los programas en este aspecto. Este hecho grafica la posicin particular de
75
unos tomadores de decisiones (Elite poltica) con respecto al asunto del monitoreo
y evaluacin: no se determina el mvil de sus decisiones, en cambio se percibe
que tienen otras preferencias (probablemente de orden poltico) que tienen mayor
importancia en el contexto en el cual se desenvuelven.
76
CONCLUSIONES
1) La institucionalizacin de la evaluacin (a partir de la implementacin del
sistema de monitoreo y evaluacin del PNWW) es un proceso parcial,
fragmentado y en desarrollo, en el Programa Nacional Wawa Wasi.
Parcial y fragmentado, pues formalmente (normas y procedimientos) la evaluacin
esta instituida en todas las instancias que intervienen en la implementacin de los
servicios del PNWW; sin embargo, en los hechos es el monitoreo, la prctica que
se ha institucionalizado en todos los niveles e instancias del PNWW (Incluso los
miembros de los Comits de Gestin de las zonales Lima 04 (Comas) y Callao,
77
valoran esta prctica pues consideran que les ha enseado a mejorar su labor y
comprometerse an ms (incluso ha mejorado sus vidas a nivel personal). De
forma distinta la evaluacin (de la manera en la cual se realiza en el PNWW, a
travs de evaluacin de gestin y servicios), solo se ha desarrollado en mayor
medida en el nivel central del PNWW y en algunas sedes zonales. A esto hay que
agregar que fue recin a partir del ao 2004 ambas actividades se oficializan y
empieza desarrollarse con permanencia en el PNWW. Incluso al inicio se dio
mayor importancia al aplicativo wawanet en cuanto registro y productor de
informes, pero no desde la perspectiva de la evaluacin en el sentido de la
generacin de conocimiento cientfico.
En desarrollo, debido a que este proceso no ha concluido. Los niveles de
innovacin y habituacin, desarrollados e insertados en las prcticas de la gestin
del PNWW, se han desarrollado en un plano formal, existen mecanismos
normativos, programticos y procedimentales que explicitan la prctica de la
evaluacin (en conjunto con el monitoreo). En cambio, aun no se ha producido una
sostenibilidad efectiva de las practicas, basada en la aprehensin de las practicas
(conocimiento) de evaluacin, lo que se conoce como nivel de objetivacin. Por lo
mismo, menos se est en camino de llegar a un nivel de sedimentacin
(institucionalizacin total) de la prctica evaluativa. En suma, la institucionalizacin
de la evaluacin en el PNWW, siguiendo a Tolbert y Zucker, est en el nivel de
habituacin (pre-institucionalizacin). Asimismo, este nivel se manifiesta
78
2) Los factores que han intervenido en el proceso de institucionalizacin de
la evaluacin en el PNWW, son la demanda de informacin y los mviles de
la accin de los actores.
La demanda de la informacin, es el principal factor que ha intervenido durante el
proceso de institucionalizacin de la evaluacin en el PNWW. Desde el propsito
original del sistema, que fue registrar y hacer seguimiento a las actividades y
servicios del PNWW, hasta la actualidad en la cual se realizan monitoreo y
evaluacin de formas variadas con el fin de mejorar los servicios y gestionar de
forma adecuada los recursos.
Esta demanda de informacin, est diferenciada en dos grupos de actores:
demanda de informacin interna (actores propios del PNWW) y externa (actores
externos y no involucrados a los procesos del PNWW), que son las que
constantemente impulsan la dinmica de la produccin de informacin por parte
del sistema de monitoreo y evaluacin. Adems, esta demanda se ha sostenido el
tiempo, en principio por el cumplimiento del compromiso con la cooperacin
internacional y luego cuando se establece como un practica necesaria con el fin de
mejorar el desempeo y la eficacia el programa.
Asimismo, el uso de la informacin que produce el sistema de monitoreo y
evaluacin del PNWW, es variado y de acuerdo al requerimiento de los
demandantes. Llama la atencin el distinto valor que se le otorga al uso de la
79
informacin, sobre todo a nivel de los equipos zonales, pues de acuerdo con el
trabajo realizado en ninguno de ellos se neg la importancia de la informacin
para la toma de decisiones en sus respectivas intervenciones. Sin embargo, se ha
notado un mayor conocimiento y tratamiento de esta informacin en algunos
equipos zonales y no en otros.
Por otro lado, la demanda externa de informacin, evidencia un inters creciente
de los diversos actores (polticos, tcnicos y sociales) con respecto a la forma y los
resultados de la implementacin de los servicios del PNWW. Se ha ido
fortaleciendo una cultura de la transparencia (a la par con la cultura del monitoreo
y la evaluacin), sobretodo en la implementacin de los programas sociales
dirigidos a la poblacin vulnerable; ms aun considerando el modelo de cogestin
comunal participativo de este programa social y fundamental para su existencia.
Por ltimo, el otro factor de la institucionalizacin de la evaluacin en el PNWW,
son los intereses y el conocimiento que tienen los tomadores de decisin, las
cuales influyen en el derrotero de estas prcticas al interior del programa (estos
siempre se condicionan al contexto en el cual ocurren). En el caso de la
evaluacin (sistema de monitoreo y evaluacin del PNWW), esta se ha insertado
formalmente en el PNWW pero su desarrollo y sostenibilidad han estado
condicionados por la percepcin, la disposicin y la importancia (poltica) que los
tomadores de decisin han tenido con respecto a esta actividad para el programa
y para el sector al cual perteneca en ese momento. Por lo mismo, podemos decir
80
que hay etapas en la vida institucional del PNWW, en las cuales se le ha dado un
mayor nfasis al desarrollo de la evaluacin como practica de gestin en el
PNWW (mayor institucionalizacin de la evaluacin en el programa).
El proceso de institucionalizacin de la evaluacin en el PNWW (sistema de
monitoreo y evaluacin) no es lineal, progresivo y ascendente. Al contrario, es un
proceso incompleto, con avances y retrocesos, propio de los procesos que durante
su implementacin acarrean cambios, no solo superficiales sino estructurales en
las organizaciones, ms aun cuando estas pertenecen a un mbito tcnico
polticos como lo es el Estado.
En relacin a la hiptesis
Los resultados obtenidos a partir de la investigacin documental y de campo,
sealan que el proceso de institucionalizacin del sistema de evaluacin y
monitoreo del PNWW, tiene un origen paralelo al inicio de actividades de este
programa social. Al ser una condicin (requisito) necesario que exiga la
cooperacin internacional (Prstamo del BID), el establecimiento de un sistema de
monitoreo y evaluacin fue obligatorio. Sin embargo, en ningn momento, este
sistema surgi a iniciativa de alguna institucin pblica del Gobierno Peruano.
Asimismo, la participacin del personal de la alta direccin del MIMDES en la
institucionalizacin del SME del PNWW fue mnima, esta solo se limit a coordinar
81
marco legal y de lineamientos en el marco del sector. Fue recin en el ao 2011,
despus de varias gestiones que se emiti el marco legal favorable en el mbito
del sector (durante el periodo de Direccin de Vlado Castaeda Gonzales
Director de Monitoreo y Evaluacin del MIMDES), lo cual evidenci un inters en
relacin al tema y expresaba el compromiso con dotar a la evaluacin y al
monitoreo un sentido ms profundo en relacin a la consecucin de metas y
resultados para el sector.
La investigacin ha evidenciado que uno de los factores que han contribuido a la
institucionalizacin del SME, es el constante uso de la informacin producida por
parte de una cantidad considerable de usuarios procedentes de los mbitos
pblicos y privado, poltico y de la sociedad civil. Este proceso es conocido como
demanda de informacin, y segn Mackay, es una de las principales aspectos a
considerar como fortalezas para las capacidades de evaluacin de las
instituciones pblicas. En este caso, es una de las principales capacidades del
SME del PNWW, y una de las causas fundamentales de su institucionalizacin.
82
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89
ANEXOS
MUESTRA PARA LAS ENTREVISTAS DEL ESTUDIO DE CASO

LUGAR CARGO NOMBRE Y
APELLIDOS
Especialista Sandra Manrique
PNWW Sede Central responsable de M&E
Monitoreo y Asistente de M&E Susan Fiestas Olivares
Evaluacin
Encargada responsable
PNWW Sede Central de aplicativo informtico Jeny Recabarren
Aplicativo Wawanet wawanet PNWW
Asistente de sistemas Freddy Incio
Responsable Zonal Rosario Nieto
Auxiliar informtico Carla Abreu

PNWW Zonal
Callao Coordinador de Campo Datos reservados
Miembro de Comit de Datos reservados

gestin comunal A
gestin comunal B
Responsable Zonal Datos reservados
Auxiliar informtico Datos reservados

PNWW Zonal Lima
04 Coordinador de Campo Datos reservados

gestin comunal A
gestin comunal B
Responsable Zonal Datos reservados
Auxiliar informtico Datos reservados

PNWW Zonal
Huacho - Huaura Coordinador de Campo Datos reservados

gestin comunal A
gestin comunal B
90
GUIA DE ENTREVISTA MATRIZ (Variables Vs. Informantes)

INFORMANTES
Especialista Especialista Especialista Auxiliar informtico Voluntario
Responsable Responsable Zonal
Desde cundo Cuntas etapas Desde cundo En qu consiste su Cul es el
se desarrolla la ha tenido el se viene funcin dentro del rol que
evaluacin en el wawanet desde realizando el sistema de monitoreo desempea
PNWW? su creacin? monitoreo y y evaluacin? usted en el
Cmo est El wawanet evaluacin a los con que personal PNWW?
organizada la cuenta con un servicios de la coordina esta Desde
funcin de equipo de sede? funcin? cundo
evaluacin en el especialistas o Cul es su Cul es su situacin participa en
PNWW? est responsables? situacin contractual? esta
organizada como Cul es su contractual? gestin?
actividad situacin
independiente? contractual?
Cuntas
personas
conforman esta
actividad y como
est organizada
sus funciones?
El sistema de
Monitoreo y
VARIABLES
Formal Evaluacin est

organizacional reconocido en la
normatividad del
sector y/o tiene
dispositivos
normativos que le
permitan cumplir
su propsito?
Cules son los
niveles de gestin
del sistema de
evaluacin del
PNWW
(Descentralizada
o centralizada)?
Cmo ha
afectado al
sistema de
monitoreo y
evaluacin?
Cul es su
situacin
contractual?
91

el sistema de Cmo se
monitoreo y incluyen las
evaluacin cuenta actividades de
con alguna Monitoreo y
instancia evaluacin en su
institucional (rea) plan de
reconocida en el actividades o
Organizacional
ROF (reglamento plan operativo
orgnico de anual, semestral
funciones) y/o y mensual?
MOF (Manual
orgnico de
funciones) dentro
del PNWW?
El sistema de El wawanet
M&E cuenta un cuenta con
presupuesto presupuesto
propio? De no ser asignado en el
as, Cmo se le presupuesto
asigna recursos? institucional?
Considera que
Presupuestal son suficientes
los recursos
presupuestales
destinados a la
evaluacin? Qu
necesidades de
evaluacin le
faltaran cubrir?
92

Cmo se En qu consiste Cmo Es difcil ingresar la Qu
desarrolla la el aplicativo desarrolla el informacin opinin le
evaluacin en el informtico monitoreo y requerida al sistema merece las
PNWW? Wawanet? evaluacin el wawanet? actividades
Cules y como Qu tipo de equipo zonal que Qu problemas se del wawa
son las informacin tiene a cargo? le presentan para wasi?
interrelaciones necesita el Quienes ingresar los datos? En su
entre el monitoreo wawanet para participan en Cunto tiempo le opinin
y la evaluacin en realizar la este proceso de demora este quienes son
el PNWW? evaluacin? monitoreo y proceso? los ms
Qu tipo de Cules son las evaluacin? favorecidos
evaluaciones se ventajas de tener Qu se ?
han realizado? el wawanet? monitorea y
estas son (para los que evala? Con
internas o ingresan la que frecuencia
externas? informacin, los se realiza esta
a quienes se le que procesan la actividad?
encarga la informacin y los Se elaboran
evaluacin que utilizan la reportes zonales
interna? informacin). de monitoreo y
a quienes se le Ha producido evaluacin?
encarga la algn material Esto tiene
evaluacin bibliogrfico que alguna
externa? registre la periodicidad?
Qu utilidad se experiencia del A quin o
A nivel de le da a la wawanet? quienes se
prctica informacin destina esta
obtenida a partir informacin?
de los procesos Cree que esta
de monitoreo y/o informacin sirva
evaluacin? como insumo
Cmo est para la mejora
organizada del programa?
cronolgicamente Cmo se podra
la produccin de usar para
la evaluacin? mejorar el
los reportes de programa? En
informacin se qu aspectos?
realizan Cul es la
mensualmente, utilidad usual que
trimestralmente o tiene esta
semestralmente? informacin?
Quines Hace uso
demandan la frecuente del
informacin wawanet?que
producida por la usos le da?
evaluacin?
Qu tipo de
informacin tiene
mayor uso? y en
que suele
utilizarse?
93

Cunto tiempo Cunto tiempo Qu entiende Le han capacitado
est en este tiene en el cargo? usted por para realizar esta
cargo? le han monitoreo y por labor? cada cunto
le han capacitado en la evaluacin? tiempo lo hacen?
capacitado en temas afines a En qu otros recibe asistencia
temas de esta actividad? programas ha tcnica
evaluacin? Si es as, en qu desempeado constantemente?ca
Si le han temas l han esta funcin de da cunto tiempo?
capacitado, en capacitado? manera similar? ha desempeado
qu temas ha sido hace cunto Cuenta con esta funcin en otras
la capacitacin? tiempo le han personal instituciones?
Capacidades
de los le han capacitado? especializado
capacitado el para el ingreso
recursos
ltimo ao? de la informacin
humanos para
el ejercicio de Ha ocupado al sistema?
algn cargo Cul es la
la evaluacin
dentro de la relacin
funcin de contractual entre
evaluacin este personal y la
anteriormente? institucin?
Le han
capacitado en
temas de
monitoreo y
evaluacin?
Cules han sido
estos temas?
En qu aspectos Conoce
del Programa se usted la
usan los informes informacin
de monitoreo y/o sobre las
evaluacin? actividades
las evaluaciones (informes
han servido para peridicos)
la mejora del del wawa
programa y sus wasi en su
servicios zona? A
A nivel de
insumo para la estas
nivel
evaluaciones han nacional?
toma de
modificado la De qu
decisiones
organizacin del manera
PNWW? utilizara
Entre el monitoreo esta
y la evaluacin, informacin
Cul de estas en la labor
actividades ha que usted
recibido mayor desempea
uso e inters ?
institucional y/o
externo?
en qu forma Como
contribuye la contribuira
informacin el acceso a
A nivel de
producida por los la
insumo para la
procesos de informacin
mejora de la
evaluacin, a la de las
transparencia
transparencia actividades
y legitimidad
publica de las del wawa
actividades de wasi?
PNWW?
94
95

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PONTIFICIA UNIVERSIDAD CATLICA DEL PER

La institucionalizacin del Sistema de evaluacin del Programa

Tesis para optar el grado de Magister en Ciencia Poltica y

Rolf Kent Perez Camarena

Mara Anglica Borneck Vega

El propsito de este estudio de caso es identificar y encontrar las relaciones que

prcticas de gestin y gobierno continen, es decir se institucionalicen y se

conviertan en pilares permanentes de una efectiva institucionalidad del Estado y

faciliten la implementacin de polticas pblicas de calidad y dirigidas a mejorar la

calidad de vida de las personas, razn fundamental del Estado actual.

servir de soporte para el presente trabajo de investigacin. Los conceptos que se

van a priorizar son: proceso de institucionalizacin, evaluacin de polticas y

programas pblicos (tipos y alcances de evaluacin), sistemas de evaluacin y

monitoreo. Asimismo, el estado de la cuestin de las investigaciones sobre

polticas pblicas, evaluacin de programas y polticas pblicas, sistemas de

de gestin de la informacin en los sistemas de evaluacin.

El segundo captulo, est dedicado a conocer el marco legal y programtico que

sustenta la organizacin formal del Sistema de Evaluacin del PNWW del

MIMDES (Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social), desde el ao 2003 hasta la

En el tercer captulo se conocer la implementacin del sistema de evaluacin del

PNWW. Primero desde un enfoque estrictamente normativo y programtico, y

segundo desde un enfoque de la implementacin desde la prctica de los

operadores tcnicos que implementan el sistema de monitoreo y evaluacin del

PNWW. Por ltimo, en el cuarto captulo se conocer los niveles de

institucionalizacin, los actores y las relaciones (interacciones) que existen entre

estos actores que participan durante el proceso de institucionalizacin del sistema

de evaluacin del PNWW.

CAPTULO 1 Marco tericoPg. 07

1.1Aspectos generales del estudio

1.2 Estructuras organizativas formales

1.3 Proceso de institucionalizacin

1.4 Evaluacin de polticas pblicas

1.5 Sistemas de evaluacin

1.6 Los actores en las polticas pblicas

1.7 Estado de la cuestin.

1.7.1 Sobre la investigacin de las polticas pblicas, la evaluacin y los sistemas

CAPTULO 2 La organizacin formal del sistema de evaluacin del Programa

Nacional Wawa Wasi, en el marco institucional del MIMDES. ..Pg. 30

2.1 Revisin del marco legal y la estructura organizacional que sustentan al

Sistema evaluacin del Programa Nacional Wawa Wasi del MIMDES.

2.2 Estructura organizacional del sistema de evaluacin del PNWW

CAPITULO 3 La Implementacin del sistema de sistema de evaluacin del PNWW

3.1 Los servicios que brinda el PNWW. ..Pg. 41

3.2 La implementacin del Sistema de Monitoreo y Evaluacin del PNWW.

3.2.1 El Ciclo del monitoreo y evaluacin del PNWW (Fases, instrumentos e

CAPITULO 4 Anlisis del proceso de institucionalizacin del sistema de monitoreo

y evaluacin del PNWW del MIMDES....Pg. 57

4.1Niveles de la institucionalizacin de la evaluacin en el PNWW (resultado del

4.2.1 Actores de grupo 01 (proceso de innovacin)

4.2.2 Actores de grupo 02 (proceso de habituacin)

4.3 los factores que intervinieron en la institucionalizacin

4.3.1 la demanda de informacin

4.3.1.1 El cumplimiento con la cooperacin internacional.

4.3.1.2 Eficacia, transparencia y aprendizaje (NGP), el establecimiento

institucional de la demanda de informacin.

4.3.2 Los mviles de la accin de los actores. Los intereses y el conocimiento de

BID. Banco Interamericano de Desarrollo.

DM. Decreto Ministerial.

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MIMDES. Ministerio de la Mujer y Desarrollo Social.

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