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ESTUDIS DE DRET
QUART CURS
CURS 2008-2009
DRET ADMINISTRATIU II
I.
LA
Jurdica
1.-
EXPROPIACIN FORZOSA:
Planteamiento
b)
1
Ampla notablemente el mbito de la expropiacin forzosa, en diversos
aspectos, por ejemplo:
- En cuanto a su concepto (art. 1, que luego veremos).
- En cuanto a los sujetos (introduce la figura del beneficiario de la expropiacin).
- En cuanto al objeto (admite la expropiacin no slo de bienes inmuebles, sino toda
clase de bienes, derechos e intereses patrimoniales legtimos).
- En cuanto al contenido (admite no slo las expropiaciones de enajenacin plena -que
suponen la transmisin de la propiedad- sino tambin otras que permiten la continuacin de la
titularidad dominical en el propietario expropiado y suponen slo la privacin de las facultades
parciales de goce o disposicin- las denominadas expropiaciones constitutivas-).
- En cuanto a la causa (admite no slo la expropiacin por causa de utilidad pblica tradicionalmente ligadas a las obras pblicas- sino tambin por causa de inters social).
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Introduce la responsabilidad patrimonial del Estado (arts. 120 y 121), que
despus fueron recogidas en la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de
1957, hoy derogada, y regulada en la vigente Ley de Rgimen Jurdico de las Administraciones
Pblicas y del Procedimiento Administrativo Comn (Ley 30/1992).
No obstante sus mritos -es una Ley tcnicamente muy buena-, la LEF est hoy en
crisis y la institucin de la expropiacin forzosa necesita de una nueva regulacin adecuada
a las nuevas realidades sociales y a la CE de 1978 que, como veremos, y segn algunos
autores, no exige el previo pago para la expropiacin.
La CE de 1978 se refiere a la expropiacin forzosa en el importantsimo artculo 33, en
el que se dispone:
1. Se reconoce el derecho a la propiedad privada y a la herencia.
2. La funcin social de estos derechos delimitar su contenido, de acuerdo con las
leyes.
3. Nadie podr ser privado de sus bienes y derechos, sino por causa justificada de
utilidad pblica o inters social, mediante la correspondiente indemnizacin y de
conformidad con lo dispuesto en las leyes:
Este artculo admite la expropiacin forzosa, con una frmula negativa, ya tradicional
en nuestro Derecho, en el contexto ms amplio del derecho a la propiedad privada y a la
herencia y a la funcin social de estos derechos; pero, en principio no parece exigir que la
indemnizacin sea previa.
A este artculo 33 hay que aadir el art. 149.1 de la CE en el que se establece que el
Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
18.... Legislacin sobre expropiacin forzosa.
3
Es objeto de la presente Ley la EF por causa de utilidad pblica o inters social ... en
la que se entender comprendida cualquier forma de expropiacin singular de la propiedad
privada o de derechos o intereses patrimoniales legtimos, cualesquiera que fueran las persona
o entidades a que pertenezcan, acordada imperativamente, ya implique venta, permuta, censo,
arrendamiento, ocupacin temporal o mera cesacin de su ejercicio.
Se trata de un concepto muy amplio de expropiacin forzosa, como ya hemos indicado
y que ampliaremos al ver los elementos de la EF.
3.- Fundamento
Modernamente, el fundamento de la EF est en la idea de la FUNCIN SOCIAL DE
LA PROPIEDAD (la propiedad no es un derecho absoluto, sino limitado que cede ante los
intereses pblicos y, por tanto, hay un predominio de los intereses pblicos sobre los
privados).
Ms concretamente GARCA DE ENTERRIA distingue un doble fundamento de la
EF:
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a
Un fundamento tcnico-jurdico: la Constitucin y la Ley, que atribuyen a la
Administracin una potestad administrativa de expropiacin para el cumplimiento de fines de
utilidad pblica o inters social.
b
Un fundamento sociolgico, poltico o teolgico: la idea de la funcin social de
la propiedad, y la prevalencia de los intereses generales sobre los intereses privados.
En consecuencia, la EF, al ser una potestad administrativa, tiene un fundamento
constitucional y legal que, a su vez, tiene como fundamento sociolgico, poltico o teolgico
la idea de la funcin de la sociedad y la prevalencia de los intereses generales sobre los
intereses privados.
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NATURALEZA JURDICA
- Para unos es una prestacin obligatoria in natura (una prestacin de dar o hacer de
los particulares a favor de la Administracin).
- Para otros (ROYO VILANOVA) es una limitacin del dominio.
- Para otros (LPEZ ROD) es una modificacin objetiva de la propiedad (la
propiedad que es un derecho real se transforma en una derecho a percibir una indemnizacin).
- Para otros (GARCA DE ENTERRA) es una potestad administrativa,
concretamente una potestad administrativa innovativa, que tiene como caractersticas bsicas:
1
4
Realizar obras y trabajos por cuenta de la Administracin en fincas o terrenos
privados por causa de inters social.
La LEF regula los requisitos y efectos de la ocupacin temporal, basta indicar que hay
que estar a la realidad de los daos y perjuicios efectivamente causados, que debern ser
indemnizados con posterioridad.
C)
Las transferencias coactivas: son ventas forzosas reguladas por la legislacin
especial sobre abastecimiento, comercio exterior, divisas, ...
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2.
3.
III.
ELEMENTOS DE LA EXPROPIACIN FORZOSA: Sujeto, Objeto, Contenido
y Causa
SUJETO
Los sujetos de la EF son tres: el expropiante, el expropiado y el beneficiario.
C.El beneficiario: Es la persona que representa la utilidad pblica o inters social, que
autoriza a instar el ejercicio de la potestad expropiatoria, adquiere los bienes o derechos
expropiados y ha de pagar la indemnizacin.
En la mayora de los casos coinciden beneficiario y expropiante.
La Ley de expropiacin Forzosa distingue, adems, dos tipos de beneficiarios:
1) En las expropiaciones por causa de utilidad pblica: pueden ser
beneficiarios, adems de los entes expropiantes, las entidades y concesionarios a quienes
legalmente se reconozca esta condicin.
2) En la expropiacin por causa de inters social: pueden ser beneficiarios,
adems de los expropiantes, cualquier persona natural o jurdica en las que concurran los
requisitos sealados por la Ley.
El Reglamento de Expropiacin Forzosa detalla (art. 5) los derechos y
obligaciones del beneficiario, por ejemplo, solicitar la iniciacin del procedimiento
expropiatorio y su impulso, formular la relacin de bienes y derechos a expropiar, llegar a un
acuerdo sobre el justiprecio, pagar el justiprecio, ...
2.- OBJETO.
El objeto de la EF es la propiedad privada, derechos e intereses patrimoniales
legtimos (art. 1 LF).
El Reglamento de Expropiacin Forzosa (art. 2) admite, adems, la expropiacin de
facultades parciales del dominio o de derechos o intereses patrimoniales legtimos.
Las expresiones legales y reglamentarias <<incluyen<< todos los derechos de
naturaleza patrimonial, de cualquier clase que sean (pblicos, privados, reales o de crdito) y
<<excluyen<< los derechos de naturaleza no patrimonial (derechos relativos a la personalidad
y familiares):
a) La expresin propiedad privada pretende <<excluir <<de la expropiacin los
bienes de dominio pblico, que no son objeto de expropiacin, sino de mutacin demanial (el
bien de dominio pblico se cambia de uso).
b) La expresin intereses patrimoniales legtimos pretende <<incluir<< los intereses
de los poseedores sin ttulo (a precario) y los intereses adicionales a una situacin de
expropiacin directa de bienes y derechos (por ejemplo, en las expropiaciones que dan lugar a
una cesacin o traslado de industria, pretende incluir, los gastos de desmontaje, traslado y
nuevo montaje, la prdida de clientela, el quebranto de actividades, ....).
3.- CONTENIDO.
El artculo 1 de la Ley de Expropiacin Forzosa, incluye como contenido de la
10
b) Singular.
La privacin ha de ser singular.
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para elegir los bienes que quiera, sino que debe elegir aquellos que sean ms convenientes para
el fin que se persigue. Adems la ocupacin es solo de los bienes y derechos que son
estrictamente indispensables para el fin de la ocupacin, aunque pueden incluirse otros
indispensables para previsibles ampliaciones -art. 15 LEF).
En la practica esta fase de necesidad de ocupacin esta en crisis, desvirtuada o
incluso virtualmente eliminada, a travs de las denominadas <<declaraciones implcitas de
necesidad de ocupacin<<, recogidas en la LEF (art. 17.2) y generalizadas en leyes
posteriores (por ejemplo, de carreteras o autopistas), cuando el proyecto de obras o servicios
comprenda la relacin individualizada de los bienes a expropiar. Y tambin rigen en las
expropiaciones urgentes (art. 52).
C)<<DETERMINACIN DEL JUSTIPRECIO<<
El justiprecio es la garanta bsica del expropiado, ya que el bien expropiado se
sustituye por su equivalente econmico (en dinero), sin aumento o disminucin en el
patrimonio del expropiado.
Sin justiprecio, no hay expropiacin, sino confiscacin, y segn el Tribunal Supremo
habr que estar al valor de sustitucin del bien expropiado (lo que implica el precio de
adquisicin de un bien anlogo).
Tradicionalmente, el justiprecio se consideraba el efecto o consecuencia del ejercicio
de la potestad expropiatoria, si bien modernamente (Garca de Enterra) se considera que el
justiprecio no es el efecto o consecuencia del ejercicio de la potestad expropiatoria, sino el
presupesto de legitimidad para el ejercicio de la potestad expropiatoria, no una consecuencia,
de ah su carcter previo.
Segn la doctrina mayoritaria (GARCA DE ENTERRA), aunque otros autores se
manifiestan en contra, la regla del <<previo pago<< sigue teniendo respaldo constitucional, a
pesar de la diccin del art. 33.3 de la CE, que no habla de previo pago.
Los <<sistemas de determinacin del justiprecio<< son dos: el mutuo acuerdo y la
determinacin por el Jurado Provincial de Expropiacin.
As, la LEF (art. 25) establece que el justiprecio se determinar:
a)
Por acuerdo amistoso (entre el beneficiario y el expropiado, en cuyo caso se
dar por concluido el expediente de determinacin del justiprecio). Es el denominado
convenio expropiatorio
b)
A falta de acuerdo (en el plazo de quince das): el justiprecio se determinar
por un <<procedimiento complejo<<, que supone los siguientes trmites:
1)
2)
La presentacin de hoja de aprecio por los propietarios (en el plazo
de 20 das, motivando la valoracin, incluso por medio de peritos
3)
Los <<criterios de valoracin<< no son libres y habr que estar (art. 37) a las
normas o criterios de valoracin que establece la ley para los distintos tipos de bienes
(solares, edificios, fincas rsticas, valores mobiliarios, derechos reales, ...) y a los valores
fiscales declarados por los propios interesados.
Ahora bien, la propia LEF (Exposicin de motivos) reconoce la insuficiencia y falta de
realidad de estos criterios y por ello la propia Ley (art. 43) establece la posibilidad de que,
tanto la Administracin como los propietarios, apliquen los criterios estimativos que juzguen
ms adecuados (en definitiva VALORACIN LIBRE).
Por ello, el criterio, en principio excepcional y supletorio se ha convertido en el sistema
normal y ordinario y en la prctica no existen criterios generales para la valoracin del
justiprecio, y habr que estar a cada caso concreto, buscando los tribunales ms la justicia que
la elaboracin de una doctrina legal.
nicamente existe algn CRITERIO GENRICO, como es el de los precios pagados
en expedientes de igual naturaleza o en enajenaciones de otros predios situados en la misma
zona y de caractersticas similares, y adems unos criterios especfico referidos a los distintos
categora o tipos de bienes (explotaciones agrcolas, arrendamientos, fincas en las que exista
una industria o establecimiento mercantil, ..), en los que no vamos a entrar.
Hoy, hay que tener en cuenta que la Ley de Suelo de 2007 (Ley 8/2007, de 28 de
mayo) derogo los artculos 38 y 39 de la Ley de Expropiacin Forzosa, estableciendo un
nuevo rgimen de valoraciones, hoy recogido en el Texto Refundido de la Ley de Suelo 2008
(Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio) que se aplica a las valoraciones de suelo,
instalaciones, construcciones y edificaciones y derechos constituidos sobre o en relacin a
ellos que tenga por objeto, entre otros supuestos, la fijacin del justiprecio en la expropiacin
forzosa, cualquiera que sea la expropiacin y por la legislacin que se rija (art. 21.1.b TR LS
2008).
El TR de la Ley de Suelo establece unos criterios generales para la valoracin de
inmuebles y unos criterios especiales de valoracin en suelo rural y en suelo urbanizado :
a) Los criterios generales de valoracin son:
1. El suelo se valorara segn su situacin, con independencia de la causa de la
valoracin y del instrumento legal que la motive y el valor del suelo ser el
que corresponde a su pleno dominio, libre de cargas, gravmenes o
derechos limitativos (art. 22).
2. Las edificaciones, construcciones, instalaciones, sembrados y plantaciones
se valoraran: en suelo rstico, con independencia de los terrenos, siempre
que se ajusten a la legalidad, al tiempo de la valoracin, sean compatibles
con el uso o rendimiento consideracin en la valoracin del suelo y no se
hayan tenido en cuenta en la valoracin del suelo; en suelo urbanizado,
conjuntamente con el suelo.
3. Las concesiones administrativas y derechos reales sobre inmuebles se
valoraran con conforme a la legislacin de expropiacin y subsidiariamente
segn las normas de derecho administrativo, civil o fiscal.
b) Los criterios especiales de valoracin son:
1. En suelo rural:
Los terrenos se valoraran mediante el sistema de capitalizacin de
rentas reales o potenciales, con aplicacin en su caso de correcciones al alza
hasta un mximo del doble en funcin de localizacin, accesibilidad a
ncleos de poblacin o centros de actividad econmica, o ubicacin en
entornos de singular valor . En ningn caso se puede aplicar el mtodo de la
comparacin.
Las edificaciones construcciones o instalaciones se valoraran por el
mtodo de coste de reposicin.
Las plantaciones y sembrados y los arrendamientos se valoraran con
arreglo a los criterios de la LEF y Ley de arrendamientos urbanos.
2. En suelo urbanizado la valoracin depende de que el suelo est o no
edificado, o en curso de edificacin o en situacin de ruina, con la idea de ir
al valor de sustitucin del inmueble en el mercado, u otro similar en la
misma situacin.
D<<PAGO Y TOMA DE POSESIN<<
a)El pago de justiprecio: se realizar en el plazo mximo de seis meses, a contar
desde su determinacin, y se pagar en dinero y previa acta del Alcalde, salvo que los
interesados acuerden otra forma de pago o no acepten el pago, en cuyo caso se consignar en
la Caja General de Depsitos a disposicin de la autoridad competente o de quien proceda.
La <<demora<< en el pago de justiprecio devenga intereses (concretamente el inters
bsico del Banco de Espaa), que es automtico sin necesidad de intimidacin o requerimiento
alguno.
Transcurridos dos aos desde la determinacin del justiprecio, sin haberse hecho
efectivo, cabe instar una nueva valoracin o retasacin.
b)La toma de posesin: se realizara una vez pagado o consignado justiprecio y
supone la ocupacin en va administrativa, levantndose la correspondiente ACTA DE
OCUPACIN.
Las actas de pago y de ocupacin son ttulo bastante para la inscripcin de los bienes
en los registros pblicos.
2.- PROCEDIMIENTO DE URGENCIA.
El importantsimo art. 52 de la LEF (redactado conforme a la Ley 11/1996, de 27 de
diciembre, de medidas de disciplina presupuestaria), as como el art. 54 del Reglamento
regulan el denominado PROCEDIMIENTO DE URGENCIA, cuya caracterstica esencial es
que la ocupacin de los bienes precede a la determinacin y pago del justiprecio, lo que
6)
Este procedimiento de urgencia est concebido por la Ley como excepcional, pero en
la prctica se ha desnaturalizado y generalizado, convirtindose en el procedimiento normal de
expropiacin, que no responde a urgencias reales y constatadas. Se trata ms bien de evitar el
procedimiento general y la regla del previo pago.
Con el procedimiento de urgencia la Administracin o el beneficiario ocupan el bien
expropiado y el justiprecio no se paga hasta el cabo de unos aos, abonndose como
compensacin unos intereses de demora que son insuficientes, por lo que GARCA DE
ENTERRA entine de que el procedimiento de urgencia se ha convertido en un prstamo
forzoso con el que los expropiados financian las obras pblicas.
3-.PROCEDIMIENTOS ESPECIALES
Los art. 59 y siguientes de la LEF, recogen una serie de particularidades en el
procedimiento general de expropiacin:
-
Entidades Locales.
Por razn del objeto - expropiacin por zonas o grupos de bienes,
expropiacin de bienes de valora histrico, artstico y arqueolgico,
expropiacin en materia de propiedad industrial, o expropiacin que da
lugar a traslado de poblaciones .
Por razn del fin - expropiacin por incumplimiento de la funcin social
de la propiedad y expropiacin por causa de colonizacin y mejor agraria) .
Estos procedimientos especiales son simplemente procedimeitnos que tiene alguna
particularidad respecto al procedimiento general ordinario:
a) La expropiacin por ZONAS O GRUPOS DE BIENES (art. 59 a 70):
La peculiaridades es un procedimiento especial de valoracin.
b) La expropiacin por INCUMPLIMIENTO DE LA FUNCIN SOCIAL DE LA
PROPIEDAD (ar. 71 a 75):
Se trata de una expropiacin sancin, conectada con lo establecido en el art. 33.2
de la CE.
c) Expropiacin de BIENES de valor histrico, artstico y arqueolgico:
La especialidad es que el Jurado Provincial de Expropiacin se sustituye por una
Comisin ad hoc.
d) La expropiacin por ENTIDADES LOCALES (art., 85):
Se rige por la legislacin de rgimen local, y se establece una distinta composicin
del Jurado de Expropiacin.
e) La expropiacin que da lugar a TRASLADO DE POBLACIONES:
Las particularidades son la indemnizacin y la reinstalacin de la poblacin.
f) La expropiacin por causa de COLONIZACIN Y MEJORA AGRARIA:
Se rige por su legislacin especfica (Ley de Reforma y Desarrollo Agrario de 1973
y Ley de Fincas Manifiestamente Mejorables de 1979).
V. LA REVERSIN EXPROPIATORIA.
La reversin expropiatoria es la ltima garanta del expropiado, que le habilita para
recuperar el bien expropiado, por no cumplirse la utilidad pblica o el inters social que
motiv la expropiacin.
Se trata de una INEFICACIA sobrevenida, por desaparicin de la causa expropiandi, cuya
peculiaridad consiste en que sus efectos se producen EX NUNC. No hay anulacin de la
expropiacin, sino mera cesacin de sus efectos o resolucin.
Los <<supuestos legales de reversin<< (art. 54 LEF redactado conforme a la Ley de
ordenacin de la edificacin de 1999 disposicin adicional quinta de la Ley 38/1999, de 5 de
noviembre, y artculo 63 REF) son 3:
a) No ejecucin de la obra o no establecimiento del servicio que motivo la
expropiacin.
b) Bienes sobrantes, una vez ejecutada la obra o establecido el servicio.
c) Desaparicin de la afectacin.
A los 3 supuestos legales de reversin, (art. 54.1 LEF), hay que aadir lasexcepciones o
supuestos legales en que no procede la reversin expropiatoria (art. 54.2 LEF redactado
conforme a la Ley de Ordenacin de la Edificacin de 1999), que son 2:
a)La nueva afectacin a un fin de utilidad pblica o inters social, simultneamente a
la desafectacin del fin que justific la expropiacin.
b)La prolongacin de la afectacin al fin que justific la expropiacin o a otro de
utilidad pblica/inters social durante 10 aos desde la terminacin de la obra o el
establecimiento del servicio. Supuesto que ha sido duramente criticado por la doctrina.
El derecho de reversin surge en el momento en que se produce alguno de los supuestos
legales y segn la doctrina (GARCIA DE ENTERRA) y la jurisprudencia (STS 7 de marzo de
1995, 15 de marzo y 12 de diciembre de 1994, ) es un derecho nuevo, un derecho
autnomo, no es continuacin de un expediente expropiatorio.
En los supuestos en que procede la reversin expropiatoria, el dueo primitivo o sus
causahabientes han de solicitarla en el plazo de 3 meses, a contar desde que la Administracin
ha notificado la no ejecucin de la obra o el no establecimiento del servicio, que existen bienes
sobrantes o la desafectacin.
A falta de notificacin, la Ley (art. 54.3 LEF) otorga un plazo para el ejercicio del derecho de
reversin y transcyurrido ese plazo (20 aos en el supuesto de bienes sobrantes o
desafectacin y 5 aos en el caso de no inicio de la obra o establecimeitno del servicio y 2
aos por suspensin de ejecucin de la obra), la Ley establece que el derecho de reversin deja
de existir, ha caducado o prescrito.
El efecto o consecuencia de la reversin es que el primitivo dueo o causahabiente puede
recobrar la totalidad o parte sobrante de los bienes sobrantes, abonando a la Administracin su
justiprecio (art. 54.1 LEF):
VI. LA RETASACIN.
La retasacin es el derecho del expropiado a instar una nueva valoracin si han transcurrido
dos aos desde la determinacin del justiprecio sin haberse pagado (art. 58), lo que constituye
una garanta de justiprecio frente a las demoras.
Constituye una garanta del justiprecio frente a las demoras y a la depreciacin monetaria que
estableci la LEF de 1954, junto a otra figuras que han sido notoriamente insuficientes como
el caracter preferente de los procesos de expropiacin forzosa que no se da en la practica
aunque esta previsto en la LEF (ART. 126.4).El TS ha aplicado la retasacin no slo al justiprecio en va administrativa (art. 74 REF), sino
tambin a los casos de fijacin del justiprecio en va jurisdiccional (STS 3 de octubre de 1970,
de 24 de enero de 1972)
Su aplicacin prctica es escasa y excepcional.
THE END
Mariano Socias