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SECCIN 5

Responsabilidad
Administraciones pblicas
6065 A.

patrimonial

de

las

Rgimen general

6067

B.

Responsabilidad concurrente de las Administraciones pblicas

6165

C.

Responsabilidad de Derecho privado

6175

D.

Responsabilidad de las autoridades y personal al servicio de las Administraciones 6180


pblicas

E.

Procedimientos especiales de responsabilidad patrimonial

F.

Deber resarcitorio de la UE por actos de naturaleza normativa de las instituciones 6255


comunitarias

G.

Supuestos indemnizatorios urbansticos

6200

6260

A. Rgimen general
6067 Cuando una persona fsica o entidad jurdica -privada o publica- causa un perjuicio o dao a otro,
ya sea intencionado o casual, ya sea por error o negligencia, o por el desarrollo normal o anormal
de la actividad que realiza o los servicios que presta, nace la obligacin de reparacin. La
relacin entre el dao producido a un tercero por la actividad propia y la obligacin de reparacin,
es lo que denominamos comnmente responsabilidad.
La responsabilidad civil extracontractual se concreta, normalmente, en una obligacin de
compensacin econmica (patrimonial) del dao causado. Esta obligacin de reparacin, en
cuanto afecta a los organismos e instituciones pblicas, se denomina responsabilidad patrimonial
de las Administraciones pblicas, y constituye una de las garantas fundamentales del ciudadano
en el Estado de Derecho ( Const art.149.1.18 ).
En nuestro ordenamiento la responsabilidad de las Administraciones constituye un principio
fundamental, ya que los particulares, en los trminos establecidos por la ley, tienen derecho a
ser indemnizados por toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en
los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia del funcionamiento de los
servicios pblicos ( Const art.9 .3 y 106.2 ).
La exigencia de responsabilidad puede derivarse tanto de la accin como de la omisin; puede
ser directa, por actos propios de un sujeto, e indirecta, ya que la ley puede imponer a las personas
jurdicas la obligacin de responder por los daos causados por sus agentes dependientes.
La responsabilidad indirecta puede ser, a su vez, compartida, en los mismos trminos del
responsable directo, o, subsidiaria, en el caso de que el responsable directo no pueda hacer
frente a la indemnizacin.
6068 Tambin la responsabilidad puede ser subjetiva, exigible a una persona como consecuencia
de una accin u omisin, intencionada (por dolo) o no (por culpa), y objetiva, sin mediar
necesariamente dolo o culpa personal, como consecuencia inevitable del riesgo fortuito derivado
de la propia actividad que desarrollan las personas, o de los servicios que prestan las instituciones.
De aqu la importancia de establecer la imputacin o el grado de imputacin como fenmeno
jurdico consistente en la atribucin a un sujeto determinado el deber de reparar un dao, con
base en la relacin existente entre aqul y ste (Garca de Enterra).
El deber de reparacin que la responsabilidad entraa puede nacer de las obligaciones contradas
en un contrato o negocio jurdico -de derecho pblico o privado-, denominndose en tal caso
responsabilidad contractual, o puede ser imputado por el ordenamiento jurdico al margen

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de ninguna obligacin contrada, con base en el principio nemen laedere, denominndose


entonces responsabilidad extracontractual.
Es tradicional la distincin jurdica entre responsabilidad penal, que se corresponde con las
penas y sanciones a los autores de delitos y faltas, y responsabilidad civil, que, en sentido
estricto, correspondera a la responsabilidad reconocida en las leyes civiles, pero que, en sentido
extenso, abarca a toda obligacin de reparacin material -no personal- por el dao causado a
terceros.
La diferencia entre la responsabilidad extracontractual y la contractual se funda en que la primera supone la
existencia de una determinada actividad administrativa que, incidentalmente, y al margen de cualquier
relacin jurdica previamente constituida, provoca unos daos a determinada persona que sta no tiene
el deber jurdico de soportar, mientras que la segunda deriva del incumplimiento -por una de las partes
contratantes- de un deber estipulado en un contrato ( TS 25-7-00, EDJ 24236 ; 18-6-99, EDJ 19717 ).

1. Caractersticas del sistema de responsabilidad patrimonial


6075 La responsabilidad de las Administraciones pblicas y de sus autoridades y dems personal a su
servicio, est recogida en la LRJPAC en dos captulos:
- la responsabilidad de la Administracin (n 6080 ) ( LRJPAC art.139 a 144 ); y
- la responsabilidad de las autoridades y personal (n 6180 s. ) ( LRJPAC art.145 y 146 ).
Las caractersticas del sistema de responsabilidad patrimonial regulado por la normativa de
procedimiento administrativo, son las siguientes (Martn Rebollo):
Es un sistema unitario, aplicable a todas las Administraciones pblicas ( TS 8-2-01, EDJ
826 ), y de Derecho pblico.
En general, se refiere a toda actividad administrativa, sea jurdica o fctica y por accin
o por omisin.
Reconoce la responsabilidad directa de la Administracin (no slo subsidiaria).
Configura dicha responsabilidad como objetiva, que prescinde de la idea de ilicitud o culpa;
y que est orientado a reconocer la reparacin integral de los daos.
La responsabilidad patrimonial se define en dos reglas esenciales:
a) Los particulares tienen derecho a ser indemnizados por las Administraciones pblicas
correspondientes, de toda lesin que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, salvo en
los casos de fuerza mayor, siempre que la lesin sea consecuencia de funcionamiento normal o
anormal de los servicios pblicos ( LRJPAC art.139.1 ).
b) En todo caso, la lesin por la que se origina el dao alegada ha de ser efectiva, evaluable
econmicamente e individualizada en relacin con una persona o grupo de personas y no
debemos estar obligados a soportarlo, lo que la convierte en antijurdica ( LRJPAC art.139.2 ).
La responsabilidad de la Administracin es objetiva, se reconoce, al margen de toda idea de ilicitud
o culpa, el fundamento de la misma se limita al reconocimiento de una lesin patrimonial en los
bienes y derechos de los particulares que stos no tengan el deber jurdico de soportar y que
tenga como causa directa la actividad administrativa.
6076 Los fundamentos de este derecho a la reparacin de los daos pueden resumirse en dos:
1. La igualdad ante las cargas pblicas. El administrado debe soportar sin indemnizacin
las cargas generales impuestas a los ciudadanos, pero est facultado para reclamar y la
Administracin debe responder cuando se le cause un dao especfico y singular.
2. La reparacin del riesgo social. Los servicios pblicos crean situaciones objetivas de riesgo
a los que nadie puede substraerse, que la Administracin no puede evitar porque no puede
quedar inactiva. Como la actividad de la Administracin se realiza en aras del inters general y
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del beneficio colectivo, es justo que el administrado daado como consecuencia de esta actividad
pblica, sea resarcido econmicamente por la colectividad.

2. Elementos de la responsabilidad patrimonial


a. Elementos subjetivos
(LRJPAC art.139)

Particulares
6080 Los sujetos legitimados para solicitar la indemnizacin son los particulares. Tiene derecho a
indemnizacin, cuando concurran los requisitos, cualquier sujeto que se considere lesionado
por la actividad de una Administracin pblica ( CEst Dict 1498/1993 ).
Dicho trmino debe ser objeto de una amplia interpretacin, pudiendo incluirse dentro de l, no
slo los sujetos y entidades privadas, sino tambin entes y organismos pblicos ( TS 24-2-94,
EDJ 1670 ; 14-10-94 , EDJ 9438 ).
1) Puede ocurrir que un ayuntamiento comparezca como un particular ms, en defensa de sus propios
intereses y con aplicacin de las mismas reglas jurdicas que protegen en nuestro ordenamiento los
patrimonios de terceros frente a los daos sufridos como consecuencia del llamado giro o trfico de las
Administraciones pblicas ( CEst Dict 42/1994 ).
2) Las indemnizaciones reconocidas a favor de las vctimas del terrorismo son compatibles con
la exigencia de responsabilidad patrimonial al Estado por el normal o anormal funcionamiento de la
Administracin, si bien aqullas se imputarn a la indemnizacin que pudiera reconocerse por este
concepto, detrayndose de la misma ( L 29/2011 art.3.2 ).

No coincidencia entre particular y perjudicado


6080.1 Surge un problema cuando no existe coincidencia subjetiva entre particular que sufre una lesin
de sus bienes o derechos por el funcionamiento de los servicios pblicos y el perjudicado.
Puesto que la indemnizacin se establece a favor de quien sufra la lesin, con independencia
de quien es el afectado por la actuacin administrativa, es necesario siempre concretar quien es
efectivamente perjudicado para poder reconocer a su favor la indemnizacin pertinente.
La obligacin de indemnizar recae sobre la Administracin responsable del servicio en que el
dao se produjo.
6080.2 1) El supuesto expuesto es comn en los casos de fallecimiento como consecuencia del funcionamiento
de los servicios pblicos. La jurisprudencia establece que la condicin de heredero no tiene porqu
coincidir con la de perjudicado, ni es necesario obtener antes el reconocimiento de aqulla para poder ser
considerado como tal en el mbito de la responsabilidad patrimonial administrativa ( TS 4-1-91 ).
2) Se reconoce legitimacin para reclamar a la hermana de una persona acogida en un centro de
minusvlidos psquicos profundos, dependiente de una diputacin provincial, que falleci al ingerir una
substancia txica; posee legitimacin ad causam que se identifica con la titularidad del derecho a pedir
o de la accin cuya falta no puede dar lugar a la inadmisibilidad del recurso en base a la LJCA art.82.b ,
toda vez que en este precepto las causas de inadmisibilidad en el mismo comprendidas hacen referencia
a la falta de capacidad procesal para ser parte, no estar debidamente representada o carecer de
legitimacin para actuar en el proceso por carecer de la personalidad con que comparece, pero no al
supuesto de falta de legitimacin para reclamar que trae causa de la desestimacin de la peticin hecha a la
Administracin, concepto de legitimacin ad causam vinculada a la cuestin de fondo, en este supuesto
si la muerte de la hermana de la demandante ocasion a esta daos indemnizables por responsabilidad
patrimonial ( TS 3-1-90 , EDJ 42 ).
3) Existe legitimacin pasiva de un ayuntamiento en una accin dirigida al resarcimiento de los
daos causados por unas obras (construccin de un canal) de las que era beneficiario, aunque stas fueron
ejecutadas por la consejera de obras pblicas de una CA, desempeando su direccin facultativa una
empresa municipal de agua ( TS 5-3-02, EDJ 3817 ).
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4) En el supuesto de un soldado paracaidista fallecido en acto de servicio, procede indemnizar a la


hija extramatrimonial y los daos morales a padres y compaera del fallecido porque la Administracin
pblica, no slo est sujeta a la ley sino tambin al Derecho ( Const art.103 ) porque el Derecho es previo
a la ley, a la que sirve de fundamento, y a la que justifica y vivifica. Y debemos aadir tambin, que se
sabe muy poco de cosas profundas cuando, con olvido de ese precepto constitucional, se pretende que
la relacin entre un hombre y una mujer no debe producir efectos o consecuencias jurdicas respecto de
la madre porque sta, al no haber estado casada con el fallecido, es una extraa (sic). No debe ser as
cuando a la hija habida de esa relacin se la ha indemnizado, y desde luego, las convicciones de nuestro
tiempo ( CC art.3 ), parecen discurrir por derroteros menos formalistas, precisamente porque la tarea del
intrprete del Derecho ha de llevarse a cabo descendiendo a los estratos profundos en que aqulla -la leyhunde sus races, que es lo que quiere decir la Constitucin en su art.103. Porque este precepto, cuando
habla de sujecin de la Administracin a la ley y al Derecho, lejos de incurrir en redundancia, o de acogerse
a un estril recurso retrico, est incitando al operador jurdico de turno a buscar lo jurdico que se esconde
bajo el ropaje o vestidura de la ley ( TS 5-11-01, EDJ 50114 ).

Administraciones pblicas
6081 La destinataria de la reclamacin de la responsabilidad patrimonial es la Administracin pblica,
el instrumento fundamental previsto en la Constitucin para la accin de los poderes pblicos
-principalmente del Gobierno-, puesta al servicio de los intereses de los ciudadanos, sometida
a la ley y al Derecho y cuyo rgimen jurdico viene determinado por una serie de principios
constitucionales sobre su organizacin, estructura y actuacin que constituyen un lgico correlato
del Estado social y democrtico de Derecho.
Las competencias en materia de responsabilidad patrimonial de cada departamento ministerial
pueden sintetizarse del siguiente modo:
Departamentos ministeriales
Competencias en materia de responsabilidad patrimonial (*)
( RD 1823/2011 )
Ministerio

Norma

rgano competente Contenido

Ministerio de la RD
199/2012 Secretara General Tcnica- Tramitacin de recursos y reclamaciones de la competencia
Presidencia
art.7.1.f
Secretariado del Gobierno. del Departamento.
Ministerio
de RD
342/2012 Subsecretara de Asuntos Tramitacin de los expedientes de responsabilidad
Asuntos
art.12 .1.d y 13.1.i Exteriores y de Cooperacin. patrimonial.
Exteriores y de
Secretara General Tcnica. Tramitacin de los expedientes de responsabilidad
Cooperacin
patrimonial.
Ministerio
Justicia

de RD
453/2012 Direccin
General
de Gestin de expedientes de responsabilidad patrimonial del
art.4 .1.d y 8.1.i Relaciones
con
la Estado por el funcionamiento de la Administracin de
Administracin de Justicia. Justicia.
Secretara General Tcnica. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial.

Ministerio
Defensa

de RD
454/2012 Secretara General Tcnica. Reclamaciones de indemnizacin.
art.8.2.h

Ministerio
de
Hacienda
y
Administraciones
Pblicas

RD
256/2012
art.11 .5.d redacc
RD
696/2013
art.nico.Dos y
19.1.k

Intervencin General del Tramitacin


Estado:
Subdireccin patrimonial.
General de Intervencin,
Fiscalizacin y Anlisis
Jurdico en otras reas
Econmico Financieras.

de

expedientes

de

responsabilidad

Secretara General Tcnica. Reclamaciones de daos y perjuicios por responsabilidad


patrimonial.
Ministerio
Interior

del RD
400/2012 Secretara General Tcnica. Tramitacin y propuesta de resolucin de reclamaciones de
art.8.2.g
responsabilidad patrimonial de la Administracin.

Ministerio
Fomento

de RD
452/2012 Secretara General Tcnica. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial.
art.8.1.i

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Ministerio
de RD
257/2012 Secretara General Tcnica.
Educacin,
art.12.1.j y 12.4
Cultura y Deporte
(1)
Divisin de Reclamaciones
de
Responsabilidad
Patrimonial.

Reclamaciones de responsabilidad patrimonial derivadas


del funcionamiento de los servicios de la competencia del
Ministerio.
Ejercicio de las funciones atribuidas a la Secretara General
Tcnica.

Ministerio
de RD
343/2012 Secretara General Tcnica. Tramitacin y propuesta de resolucin
Empleo
y art.11.1.m
procedimientos de responsabilidad patrimonial.
Seguridad Social

de

los

Ministerio
de RD
344/2012 Direccin
General
de Seguimiento de los compromisos internacionales suscritos
Industria, Energa art.3 .1.j, 8.1.j y Poltica Energtica y Minas. por Espaa, en particular en materia de responsabilidad
y Turismo
8.2.c
civil por daos nucleares.
Secretara General Tcnica:
Subdireccin General de
Recursos,
Reclamaciones
y Relaciones con la
Administracin de Justicia.

No
refiere
las
reclamaciones
por
responsabilidad patrimonial (2).
La Subdireccin General desarrollar las
funciones descritas en RD 344/2012 art.8.1.i,
jyk.

Ministerio
de RD
345/2012 Secretara General Tcnica. Reclamaciones de daos y perjuicios por responsabilidad
Economa
y art.15.1.j
patrimonial.
Competitividad
Ministerio
de RD
401/2012 Secretara General Tcnica. Tramitacin y propuesta de resolucin de las reclamaciones
Agricultura,
art.13.3.j
en materia de responsabilidad patrimonial.
Alimentacin y
Medio Ambiente
Ministerio
de RD
200/2012 Secretara General Tcnica. Reclamaciones de responsabilidad patrimonial por el
Sanidad,
art.9.1.f
funcionamiento de los servicios del Departamento y de sus
Servicios Sociales
organismos adscritos.
e Igualdad

(*) Resulta habitual la delegacin competencial va orden ministerial (n 6126.7 ).


6081.1 (1) Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte ( OM ECD/465/2012 ). Se delegan competencias
del Ministerio en materia de revisin de actos administrativos, responsabilidad patrimonial,
reclamaciones previas y derecho de peticin:
Delegacin de competencias del ministro en materia de revisin de actos administrativos,
responsabilidad patrimonial, reclamaciones previas y derecho de peticin. Se delegan en:
- el subsecretario las competencias del ministro relativas a la resolucin de los recursos contra las
resoluciones de los procedimientos sobre responsabilidad patrimonial;
- el secretario general tcnico las competencias del ministro relativas a la resolucin de los
procedimientos sobre responsabilidad patrimonial.
Aprobacin de la delegacin de competencias de rganos superiores y directivos del Ministerio
en otros rganos en materia de (entre otras) responsabilidad patrimonial.
(2) Ministerio de Industria, Energa y Turismo. Se omiten las reclamaciones y recursos en
materia de responsabilidad patrimonial ( RD 344/2012 art.8.1.i ). La Secretara General Tcnica
ejerce las funciones que le atribuye la L 6/1997 art.17 (produccin normativa, asistencia jurdica y
publicaciones) y, especficamente, el estudio de los recursos administrativos, su tramitacin y la
elaboracin de las propuestas de resolucin, as como de las reclamaciones previas a la va judicial
civil, de los expedientes de revisin de los actos administrativos y declaraciones de lesividad.
6081.2 Existen supuestos en que la actividad de servicio pblico no es desempeada directamente
por la Administracin, casos en que los particulares actan como sus mandantes ya sea
ejerciendo servicios pblicos o como agentes de la Administracin. Se trata de los actos de los
concesionarios de servicios pblicos ( TS 11-6-79 ) o contratistas de las Administraciones
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pblicas que no son, en sentido estricto, actos administrativos, sin perjuicio de que sus
actuaciones puedan generar responsabilidad patrimonial de la Administracin pblica. Ver n
6086 .
Las Administraciones institucionales y corporativas, aunque est fuera de toda duda su
posibilidad de consideracin como Administracin del Estado ( TS 5-2-91 , EDJ 1168 ), en
cuanto que desempean verdaderos servicios pblicos, son sujetos responsables por este mismo
rgimen ( TS 25-10-82 , EDJ 6343 ; 16-2-83 ). En cambio, no se someten al mismo en relacin
con los daos causados en la actividad propia de su esfera privada.
Los supervisores financieros, como son el Banco de Espaa ( TS 5-5-04, EDJ 31529 ) y la
Comisin Nacional del Mercado de Valores ( TS 16-5-08, EDJ 73280 ; 27-1-09, EDJ 10535 ), estn
sometidos al deber indemnizar a los particulares que resulten lesionados en el ejercicio normal
o anormal de sus potestades.
En el caso de los actos del Consejo General del Poder Judicial ( LOPJ art.640 redacc LO
4/2013 ), la indemnizacin de los daos y perjuicios causados por ste queda sometida al
rgimen de la responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas. La reclamacin de
responsabilidad patrimonial se presenta ante el Consejo de Ministros, que es competente para
resolver.
6082 1) La regulacin de las concesiones administrativas esta dispersa por la normativa sobre el demanio
pblico (costas, dominio pblico hidrulico, montes, etc. -p.e. L 33/2003 art.94 -). En el mbito local, la
concesin se recoge como una modalidad de gestin indirecta ( LBRL 7/1985 art.85 ; RSCL art.113 ).
2) Son contratos del sector pblico los contratos de obras, concesin de obras pblicas, gestin de
servicios pblicos, suministro, servicios y de colaboracin entre el sector pblico y el sector privado que
celebren los entes, organismos y entidades pertenecientes al sector pblico ( LCSP art.5 s. ).
3) La responsabilidad patrimonial en casos de transferencia de competencias administrativas,
entendida como una delegacin intersubjetiva y no como una abdicacin de titularidad, reside en la
Administracin corporativa -p.e. Consejo de Colegios Farmacuticos, por denegacin de la apertura de
una oficina de farmacia- que resuelve y acta en el ejercicio de la competencia transferida, siendo sta a
la que debe formularse la reclamacin por aquel concepto ( TS 17-11-01, EDJ 52402 ).
4) El Consorcio de Compensacin de Seguros est jurdicamente obligado a soportar las
consecuencias lesivas que tengan la consideracin de riesgos extraordinarios, aunque hayan sido
causados como consecuencia del funcionamiento de las Administraciones pblicas, sin que luego pueda
subrogarse en la posicin del lesionado y ejercer la accin de regreso contra la Administracin ( CEst Dict
1762/1996 ; 2824/1995 ; 2815/1995 ).
5) Los daos en bienes de dominio pblico tienen un doble tratamiento: en ocasiones se aplica la
potestad sancionadora que las leyes especiales (p.e., aguas, patrimonio histrico o montes) atribuyen a la
Administracin titular de ese bien para su proteccin ( TS 13-3-02, EDJ 4073 ; 15-3-02, EDJ 4081 ), en el
supuesto de inexistencia de normativa especial, es de aplicacin la normativa LRJPAC art.139 s.

6082.1 6) En lo que se refiere a los supervisores financieros, el Tribunal Supremo ha dejado clara su postura
( TS 9-12-10, EDJ 264984 , sobre los perjudicados por la intervencin y declaracin en concurso de Frum
Filatlico y Afinsa; con cita de TS 16-5-08 , caso Ava; 27-1-09 , caso Gescartera; 25-4-88 , caso Sofico).
Se atribuye a la Administracin responsabilidad patrimonial por omisin de organismos supervisores (p.e.
CNMV o AEAT). Entre el funcionamiento anormal que se atribuye a la Administracin -del que se dice que
provoc la confianza de los inversores- y el resultado daoso sufrido por los actores se interponen dos
tipos de actuaciones absolutamente voluntarias:
- en primer trmino, la decisin de los demandantes de invertir en las sociedades del grupo;
- en segundo lugar, la gestin desarrollada por los directivos de aqullas.
Se aaden adems los siguientes razonamientos:

Pretender ligar causalmente la decisin de invertir con la confianza en la existencia de


un respaldo administrativo de la legalidad de la actuacin de las empresas objeto de la
publicidad resulta terminantemente excesivo.

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La actividad de inversin de capitales, en un modo diligente de conducirse debe ir


precedida de un asesoramiento de expertos, los cuales por cierto, no suelen hacer
indicaciones terminantemente favorables, pues dejan normalmente a salvo la posibilidad de
fracasos. Incluso pues, la intervencin de personas peritas en la materia se traduce en un
dejar la decisin, siempre sometida a riesgos en manos del futuro inversor.
La decisin de invertir capitales tiene un carcter eminentemente personal, en cuanto
que la ha de tomar el interesado, que debe saber que en el mundo de los negocios no
todo son xitos o beneficios, sino que tambin existen los fracasos y las prdidas. Este
carcter personal de la decisin implica la asuncin tambin personal de los riesgos,
independientemente de las responsabilidades en que pueden incurrir los gestores de las
empresas en las que se produce la inversin.
Confiar el ahorro y su rentabilidad personal o individual e incluso colectivo de una familia
o de un grupo en un negocio como el que llevaban a cabo las empresas Frum y Afinsa,
cuya razn de ser era la revalorizacin de un bien tangible como los sellos de correo sin
destino postal, sino de coleccionismo filatlico, requera de un mnimo asesoramiento que
no fuera nicamente el de los impulsores del negocio. La filatelia es ante todo una aficin
para el disfrute personal del coleccionista.
Debe acreditarse la existencia de un nexo causal en sentido lgico entre la inactividad de
la Administracin y el resultado lesivo, lo cual es suficiente en casos donde existe un deber
jurdico, claro y preciso, de actuar ( TS 28-3-00 ; 18-4-00 ; 18-5-02 ).
7) Respecto a la Agencia Espaola de Medicamentos y Productos Sanitarios, su Estatuto
establece que sern resueltos por el director de la Agencia los procedimientos de responsabilidad
patrimonial derivados de las actuaciones de la Agencia ( RD 1275/2011 art.4.3 ).
8) La responsabilidad patrimonial del Estado por la actuacin de los rganos de la Comisin de
Prevencin del Blanqueo de Capitales e Infracciones Monetarias es exigible, en su caso, ante
el ministro competente en materia de Hacienda, en los trminos establecidos por la LRJPAC ( L 10/2010
art.45.6 ).

Administraciones autonmicas
6082.2 El Estado tiene competencia exclusiva para establecer el sistema responsabilidad de todas las
Administraciones pblicas ( Const art.149.1.1 y 18 ). Aparece as el Estado como garante de la
prescripcin constitucional de que todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones
en cualquier parte del territorio del Estado ( Const art.139.1 ). La potestad legislativa en esta
materia corresponde pues al Estado, que establece los trminos que desarrollen el derecho a
indemnizacin por los daos que cause.
Este sistema de responsabilidad es de observancia por todas las comunidades autnomas ( L
12/1983 art.12.2 ; TS 18-10-93, EDJ 9214 ; 28-12-98 ), sin perjuicio de que las comunidades
autnomas puedan establecer otros supuestos de responsabilidad, siempre que respeten la
legislacin estatal, con la que han de cohonestarse, y sirvan al desarrollo de una poltica sectorial
determinada.
Se trata de una garanta indemnizatoria adicional que se superpone a la indemnizatoria general
fijada por el Estado ( TCo 61/1997 ).
As, para las comunidades autnomas puede trasladarse el sistema de responsabilidad con
algunas especialidades procedimentales propias de su singular asuncin de competencias en
materia de responsabilidad patrimonial ( RD 429/1993 art.1.2 ). Dichas especialidades se producen
sobre todo en relacin con la emisin de dictmenes de rganos consultivos (n 6138 ). Sin
embargo, no todas utilizan el mismo instrumento normativo para el reconocimiento de tal deber
pblico segn puede observarse en cuadro adjunto.
La responsabilidad patrimonial de la Administracin se regula en la mayor parte de las
comunidades autnomas, segn se indica en el cuadro siguiente.

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6082.3 RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIN


Comunidad
autnoma

Estatuto de autonoma

Normativa complementaria

ANDALUCA

LO 6/1981 art.15.1.2 ; LO 2/2007 L Andaluca 9/2007, art.26.2.k


art.43.4

ARAGN

LO 5/2007 art.75.12

L Aragn 1/2009 art.15.10

ASTURIAS

No la menciona

Referencias normativas sectoriales

BALEARES

LO 2/1983 art.11.1 ; LO 1/2007 L Baleares 3/2003 art.69


art.31.1

CANARIAS

No la menciona

L Canarias 4/1990 art.33 ; D Canarias


124/2007 art.2.1 y DLeg Canarias
1/2000 art.228

CANTABRIA

LO 8/1981 art.34

L Cantabria 6/2002 art.140

CASTILLA-LA
MANCHA

No la menciona

L Castilla-La Mancha 3/1984 art.42

CASTILLA Y LEN No la menciona

L Castilla y Len 2/2010 art.25 y 26

CATALUA

LO 4/1979 art.10.1 ; LO 6/2006 L Catalua 26/2010 art.54 .2.i y 81 s.


art.159.5

CEUTA

LO 1/1995 art.30

Referencias normativas sectoriales

EXTREMADURA

LO 1/1983 art.48

L Extremadura 1/2002 art.133 a 136


Referencias normativas sectoriales

GALICIA

LO 1/1981 art.27.2 . Slo en relacin L Galicia 6/2001 art.5


con el rgimen local

LA RIOJA

LO 3/1982 art.29

L La Rioja 4/2005 art.65 ; L La Rioja


3/1995 art.85

MADRID

LO 3/1983 art.35

L Madrid 1/1983 art.55

MELILLA

LO 2/1995 art.30

Reglamento
del
Gobierno
y
Administracin Ciudad Autnoma de
Melilla (BOML 15-1-96) art.18.6

MURCIA

No la menciona

L Murcia 7/2004 art.3 .2.d y 16.2.o

NAVARRA

LO 13/1982 art.57.a

LF Navarra 15/2003 art.76 a 86 y 116

PAS VASCO

LO 3/1979 art.11.1.b

L Pas Vasco 2/2006 art.9 .2 y 18.3


Referencias normativas sectoriales

C.VALENCIANA

LO 5/1982 art.32

L C.Valenciana 5/1983 art.85

La tcnica legislativa utilizada por las distintas comunidades autnomas es dispar. Desde los estatutos
que no la referencian, a algunas que se refieren a la propia comunidad autnoma, con personalidad
jurdica nica (Cantabria); otras (Comunidad Valenciana), con peor tcnica normativa, se refieren a la
responsabilidad patrimonial de la Administracin pblica (de la Generalitat Valenciana), cuando es sta y
no aqulla el sujeto responsable.

Administraciones locales
(LBRL art.54;
ROF art.223 a 225)

6082.4 Las corporaciones locales, responden directamente de los daos y perjuicios causados a los
particulares en sus bienes y derechos como consecuencia del funcionamiento de los servicios

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pblicos o de la actuacin de sus autoridades, funcionarios o agentes, en los trminos establecidos


en la legislacin general sobre responsabilidad administrativa.
Funcionarios pblicos
6083 Los funcionarios pblicos tienen hoy un tratamiento diferente segn se considere que, en
aplicacin de la normativa especfica al caso (indemnizaciones fijadas de acuerdo con la Ley de
funcionarios civiles del Estado - D 315/1964 art.63.1 -, la L 30/1984 art.23.4 , la L 7/2007 art.14.d o
la legislacin de clases pasivas reconvertida a rgimen especial de la Seguridad Social), pueden
obtener cobertura para su dao o no.
En el primer supuesto, es improcedente la va de la responsabilidad patrimonial, pero, en el caso
contrario, se considerara sta procedente ( CEst Dict 1373/1991 ; 199/1994 ; 1917/1994 ), siendo
considerada una forma de reparacin complementaria, siempre que se cumplan sus requisitos
( AN 28-9-94 , 2-10-96 ; TS 11-3-99, EDJ 9822 ).
Sin embargo, en este ltimo caso, debe distinguirse si los daos sufridos por los funcionarios lo han
sido con ocasin del cumplimiento de sus funciones o como consecuencia del funcionamiento
del servicio.
En el primer caso, la va procedente en la responsabilidad patrimonial ( CEst Dict 936/1997 );
en el segundo, la normativa de clases pasivas o el rgimen de indemnizaciones citado de la
normativa de la funcin pblica.
Disiente el Tribunal Supremo en recurso extraordinario de revisin, que aplica la teora de la
dualidad de ttulos y entiende compatible la percepcin de una pensin extraordinaria del rgimen
de clases pasivas con una indemnizacin a ttulo de responsabilidad ( TS 12-3-91 ; 20-5-96, EDJ
3652 ; 19-9-96, EDJ 6000 ).
6083.1 Cuando la reclamacin dirigida a la Administracin, en reconocimiento de responsabilidad de la
misma, se plantea por personal dependiente de ella y en razn de daos sufridos con ocasin
de la prestacin de servicio, la cuestin a resolver ha de partir de la normalidad o deficiencia en
la prestacin del servicio y de si, en este ltimo supuesto, tal deficiencia es o no imputable al
funcionario o servidor pblico ( TS 23-4-08 ; 1-2-03, EDJ 2611 ; 14-10-04 ). En el supuesto de
funcionamiento normal, el servidor pblico asume voluntariamente un riesgo que, de acuerdo
con la Ley, tiene el deber jurdico de soportar, por lo que el dao no sera antijurdico y la
Administracin no vendra obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial,
sino con las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurdico aplicable a su
relacin estatutaria ( TS 10-4-00 ).
Slo en el caso de funcionamiento anormal del servicio debe discernirse si la deficiencia o
anormalidad es consecuencia, exclusivamente, de la propia actuacin del servidor o funcionario
pblico, en cuyo caso su misma conducta sera la nica causante del dao o perjuicio sufrido, con
lo que faltara el requisito del nexo causal, requerido para que nazca la responsabilidad patrimonial
de la Administracin - LRJPAC art.139.1 - o si la deficiencia o anormalidad del servicio obedece
a otros agentes, con o sin la concurrencia de la conducta del propio perjudicado, en cuyo caso
la indemnizacin en su favor habr de moderarse en atencin a su grado de participacin ( TS
18-3-09, EDJ 32297 ).
Ahora bien, por lo que respecta a las personas jurdico-pblicas, no basta ostentar la titularidad de
una competencia para ejercer la accin de resarcimiento de daos sino que es necesario poseer
la titularidad de un bien o derecho patrimonial ( CEst Dict 55672/1991 , Generalitat catalana
vs. Estado, deteccin de mina en el lecho marino adyacente a las Islas Medas explosionada por
submarinistas dependientes de la Administracin del Estado; las competencias sobre proteccin
del medio ambiente, ordenacin del sector pesquero, ordenacin territorial del litoral y zonas
costeras, etctera no son ttulo suficiente, la titularidad de los bienes daados sobre los que tiene
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lugar el desarrollo de la actividad material que origina el dao -lecho marino- es de titularidad
estatal).
6084 1) Doctrinalmente, la Administracin siempre acta a travs de sujetos fsicos concretos (autoridades,
funcionarios, personal laboral), a los que se aplica el sistema legal de responsabilidad patrimonial material
y procesal.
El problema se produce en los supuestos frontera (ejemplo, los agentes del orden -polica o guardia
civil- quienes se encuentran en situaciones de servicio permanente), cuando resulta difcil distinguir si el
funcionario acta en desarrollo de sus atribuciones pblicas o dentro de su esfera jurdico privada (en cuyo
caso la responsabilidad en la que se incurriese se regira por el CC art.1902 s. ). En estos casos debe
procederse a una serie de sucesivas etapas de imputacin e imputabilidad del dao y del deber de
reparacin, para determinar el rgimen aplicable y, en su caso, la reparacin debida (Gamero Casado).
En aquellos supuestos en que existe una relacin de sujecin especial entre el que sufre el dao y la
Administracin la clave para resolver este conflicto que pudiera en principio dar lugar a entender que el
funcionario tiene el deber jurdico de soportar los daos y perjuicios connaturales al servicio pblico
que presta, estriba en la normalidad o deficiencia en la prestacin del servicio porque en el supuesto
de funcionamiento normal ( TS 1-2-03 ). El servidor pblico ha asumido voluntariamente un riesgo que,
de acuerdo con la Ley, tiene el deber jurdico de soportar, por lo que el dao no sera antijurdico y la
Administracin no vendra obligada a indemnizarle por el concepto de responsabilidad patrimonial sino con
las prestaciones previstas expresamente en el ordenamiento jurdico aplicable a su relacin estatutaria
( TS 10-4-00 ). Pero en caso de funcionamiento anormal del servicio pblico, sin participacin alguna del
servidor pblico, tiene derecho a ser resarcido de los daos y perjuicios que ello le irrogue ( TS 14-10-04 ).
2) En el caso de agentes que no ostenten la condicin de funcionario pblico se aplica el sistema
de Seguridad Social, comportndose el Estado (o la Administracin de que se trate) como un empleador
normal ( DL 10/1965 ).
3) Sin entrar en el examen de la razn de oportunidad que aconseja al Estado organizar a sus cuerpos
de seguridad de manera que los miembros pertenecientes a los mismos puedan portar las armas
reglamentarias aun cuando estn fuera de servicio, lo cierto es que se trata de un sistema organizativo
del que resultan gravsimos riesgos que, en ocasiones, originan un siniestro mortal. Ahora bien, si a pesar
de ello el sistema se mantiene, ha de presumirse que se debe a que la Administracin entiende que el
funcionamiento global del servicio as lo exige y, consecuentemente, debe de asumir el hacerse cargo
de la responsabilidad por los resultados lesivos o daosos de los hechos en los que concurra como
factor esencial la forma en que ha considerado necesario organizar el servicio, porque en definitiva tales
resultados sern imputables a su funcionamiento ( TS 19-7-01, EDJ 30955 ; 31-12-01, EDJ 65820 ).

6085 4) Existe responsabilidad patrimonial de la Administracin y, en su consecuencia, un dao producido en


los intereses patrimoniales del autor de una sustitucin mdica, al no serle retribuidos sus servicios y
negados los mismos, ha sido producido por el funcionamiento anormal de los servicios pblicos sanitarios
(actividad del director del hospital, al presuponer lgicamente, que sera autorizada la sustitucin, y
permitir la prestacin inmediata de esos servicios como por la propia Administracin institucional sanitaria
al no pronunciarse con la inmediatez requerida por las circunstancias concretas concurrentes, sobre la
aceptacin de dicha sustitucin), sin que el interesado tuviera el deber jurdico de soportar tales perjuicios,
puesto que todo servicio prestado a la Administracin debe ser retribuido en congrua correspondencia con
la naturaleza del servicio ( TS 12-7-94, EDJ 7260 ).
5) La circunstancia de ser los recurrentes funcionarios miembros del Cuerpo Nacional de Polica
no determina que cualesquiera acciones administrativas o judiciales que promuevan hayan de versar
indefectiblemente sobre una cuestin de personal (en el caso presente se trata de una responsabilidad
patrimonial), pues no es la condicin subjetiva del recurrente, sino el objeto de la pretensin
deducida, lo que permite identificar la materia sobre la que versa la accin ejercitada. La extensin de
efectos pretendida no se refiere a ninguna de las materias que prev LJCA art.110 : no cabe aceptar
interpretaciones extensivas de la materia de personal con la que se pretende obtener la aplicacin a
efectos de LJCA art.111 , porque:
- no cabe confundir el objeto de la actividad de la Administracin de personal con las garantas que, frente
a posibles arbitrariedades o ilegalidades puedan cometerse con ocasin de esa actividad por los poderes
pblicos;

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- esa interpretacin extensiva tendra por consecuencia desvirtuar la razn de ser del incidente de extensin
de efectos de las sentencias, que no es otro que el de ahorrar la apertura de mltiples procesos innecesarios
contra los llamados actos en masa ( LJCA Exp.Motivos ).
Esta finalidad (expresamente declarada por el legislador) y que explica y fundamenta la innovacin procesal
que supone el incidente de extensin de efectos, est postulando, implcitamente, una interpretacin
restrictiva de LJCA art.110 , que regula el incidente en materia tributaria y de personal ( TS 1-4-09, EDJ
42657 ; de acuerdo con TCo 146/2005 ; TS 15-3-04 ; 18-5-04 ; 26-4-04 ; 29-4-04 ; 5-4-06 ).
6) El dao sufrido por el funcionario recurrente tiene su causa en una maniobra realizada por l mismo,
por lo que, en realidad, falta el elemento causal determinante del nacimiento de responsabilidad de la
Administracin y el dao resultante ha de ser soportado por el causante de los hechos, sin que el reclamante
tenga derecho a ser indemnizado en concepto de responsabilidad patrimonial ms all de las prestaciones
previstas expresamente en el ordenamiento jurdico aplicable a su relacin estatutaria, careciendo, en
definitiva, de derecho a obtener el reconocimiento de responsabilidad de la Administracin ( TS 18-3-09,
EDJ 32297 ).

Servicios pblicos sometidos a contrato o concesin administrativa


(LCSP disp.adic.19)

6086 Existen supuestos en que la actividad de servicio pblico no es desempeada directamente por
la Administracin, casos en que los particulares actan como sus mandantes, ya sea ejerciendo
servicios pblicos o como agentes de la Administracin.
La regulacin de la contratacin administrativa se ocupa de la responsabilidad de las autoridades
y del personal al servicio de las Administraciones pblicas derivada de sus actuaciones en
materia de contratacin administrativa, tanto por daos causados a particulares como a la propia
Administracin, remitindose al rgimen jurdico general (LRJPAC y RD 429/1993 ).
As, se establece que la infraccin o aplicacin indebida de los preceptos contenidos en la
LCSP por parte del personal al servicio de las Administraciones pblicas, cuando medie al
menos negligencia grave, constituye falta muy grave cuya responsabilidad disciplinaria se exigir
conforme a la normativa especfica en la materia.
En cuanto al procedimiento, en los servicios pblicos sometidos a contrato o concesin
administrativa, no obstante asumir la Administracin pblica el procedimiento de reclamacin
correspondiente, y el reconocimiento de la responsabilidad, el deber de indemnizacin recae
en el contratista o concesionario del servicio, actuando la Administracin concedente como
autoridad arbitral contra cuya reclamacin cualquiera de las partes, tanto el reclamante como el
concesionario, pueden interponer recurso. Existe una excepcin: cuando el dao que se cause a
terceros sea producido por causas directamente imputables a la Administracin ( LCSP art.214.2 ;
TS 23-3-09, EDJ 42634 ).
6086.1 Sobre los daos causados por el contratista o concesionario de la Administracin, se
acepta mayoritariamente la tesis de que aquellos daos que no puedan serle imputados a la
Administracin no pueden ser por ella atendidos, por lo que no existe relacin de solidaridad
alguna entre la Administracin y sus contratistas o concesionarios, abandonndose la postura
jurisprudencial ( TS 9-5-89, EDJ 4829 ) que los consideraba como delegados de la Administracin
y, en consecuencia, haca responder a la Administracin solidariamente junto con stos ( TS
23-2-95, EDJ 976 ). Ahora bien, el procedimiento administrativo para su exigencia a stos es el
mismo ( RD 429/1993 art.1.3 ), y debe reclamarse ante la jurisdiccin contencioso-administrativa
( TS 20-6-94, EDJ 11613 ).
Cuando los daos derivan de un proyecto no elaborado por la Administracin y s por un
contratista-concesionario -o ha incorporado ste modificaciones o mejoras en uno administrativo-,
responde ste ( LCSP art.130.4 ).

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Las empresas pblicas en el supuesto de gestionar servicios estatales reciben el trato de los
concesionarios ( TS 14-6-83 ; 16-1-91, EDJ 316 ).
1) Existe concurrencia de culpas por los daos y perjuicios sufridos por el vehculo del recurrente a
consecuencia de rotura de la calzada, declarando la existencia de responsabilidad patrimonial acreditada
la causa del accidente que es imputable tanto a la defectuosa conservacin del alcantarillado como a
la defectuosa vigilancia del estado de la calzada por la que circulan los vehculos, esta acreditado el
hecho determinante de la responsabilidad tanto del ayuntamiento como de la concesionaria del servicio de
alcantarillado y desages ( TSJ Castilla y Len/Burgos 1-10-04, EDJ 154375 ).
2) Existen pronunciamientos judiciales que obligan al Estado a hacerse cargo de deudas en caso de impago
del justiprecio de los terrenos expropiados para la construccin de una autopista estatal de peaje en
rgimen de concesin ( L 8/1972 art.17.2 redacc RDL 1/2014 art.6 ; REF art.5 ), obligando al abono a la
sociedad concesionaria declarada en concurso de acreedores. Con la modificacin se pretende evitar que
si el Estado se encuentra con este tipo de resoluciones judiciales, acabe asumiendo dos veces el pago de
la expropiacin, en beneficio del concesionario. De un lado paga al expropiado, obligado por resolucin
judicial, y de otro entrega al concesionario el importe de la responsabilidad patrimonial. Se reconoce
al Estado, como resultado del pago por cuenta de otro, el derecho a subrogarse en el crdito del
expropiado frente al concesionario, procedindose a minorar el importe de la responsabilidad patrimonial
con la parte del crdito no reembolsada por la sociedad concesionaria, garantizndose la indemnidad del
Estado frente a los incumplimientos de los concesionarios. Por lo tanto, si el concesionario no cumple
dichas obligaciones y en virtud de resolucin judicial, cualquiera que fuera su fecha, el Estado tuviera que
hacerse cargo de abonar tales indemnizaciones a los expropiados, ste queda subrogado en el crdito del
expropiado. En todo caso, desde el momento en que se declare la obligacin de pago a cargo del Estado,
las cantidades que no le sean reembolsadas minoran el importe global que corresponda en concepto de
responsabilidad patrimonial de la Administracin.

Plazo del ejercicio de la accin


6087 La LSCP no recoge la precisin sobre la interrupcin del plazo de la accin civil, sino slo de la
accin, con lo que el ejercicio del requerimiento deja abierto la posibilidad de accionar en todas
las jurisdicciones, lo que es fruto de la idea de unidad jurisdiccional que rige en esta materia
( LCSP art.214.3 in fine y 4 ).
Esta regla puede generar problemas de interferencia y prejudicialidad entre los rdenes civil y
contencioso-administrativo. Por ejemplo, ante el recurso contencioso-administrativo interpuesto por el
contratista contra la decisin administrativa que fija la responsabilidad, y respecto de la accin civil de los
perjudicados contra aqul.

Administracin laboral en supuestos de expedientes de regulacin de empleo


6088 Se trata de verificar la existencia de responsabilidad patrimonial de la Administracin laboral en los
supuestos de anulacin de la decisin del empresario, tanto en los casos en que su respuesta
sea de autorizacin como en aquellos en los que no se le otorgue la autorizacin para la realizacin
de un expediente de regulacin de empleo (ERE).
Con respecto a los ERE se ha sealado que la concurrencia efectiva de las causas legales de
los despidos colectivos y su adecuacin a los objetivos sealados por el legislador se sujeta a
un procedimiento de verificacin por las Administraciones de carcter reglado, sin que stas
dispongan de facultades discrecionales que les permitan oponerse a los despidos ni tampoco
arbitrar o solucionar conflictos entre intereses de los empresarios y trabajadores al margen de las
previsiones causales de los despidos colectivos establecidas por el legislador
En el caso de acuerdos de la Administracin laboral que no concede la necesaria autorizacin,
se ha entendido ( TS 16-9-99 , EDJ 80981 ) que la anulacin sin ms de tales actos no comporta
obligacin de indemnizar; para declarar la responsabilidad patrimonial es necesario distinguir
aquellos supuestos en que la anulacin de la resolucin de la Administracin laboral se debe a una
diferente interpretacin de una norma jurdica en un asunto complejo, de aquellos otros en que

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habra habido un error o deficiente valoracin de datos objetivos. Solo en este ltimo supuesto
habra obligacin de indemnizar, siempre que concurriesen todos los requisitos exigibles para la
configuracin de la responsabilidad patrimonial. Slo procedera la responsabilidad patrimonial,
si concurrieran todos los requisitos necesarios al efecto, cuando la Administracin hubiese
concedido la autorizacin sin comprobar errores de carcter objetivo en la solicitud del empresario
pero no cuando la autorizacin es anulada por consideraciones jurdicas, como ocurri en el
caso de autos en que el rgano jurisdiccional realiz una consideracin jurdica distinta a la de la
Administracin, sobre cuestin de tal relevancia como la relativa a la concentracin de empresas
y a la individualizacin que era exigible respecto a la situacin de la empresa ( TS 21-4-05 EDJ
68404 ).
6089 1) La naturaleza de la autorizacin administrativa de los ERE es un mecanismo de control causal
atribuido a la Administracin, sin perjuicio de la eventual revisin jurisdiccional, de naturaleza reglada
encaminado a evidenciar si realmente concurre o no alguna causa legal a la que se supedita la procedencia
del despido colectivo, sin que la Administracin pueda arbitrar en conflictos suscitados en el seno de la
empresa, al margen de la constatacin de dicha causa legal, o hacer cumplir eventuales obligaciones
asumidas en virtud de acuerdos o pactos entre la empresa y los trabajadores.
2) El Tribunal Supremo confirma una sentencia por la que se autoriz a la parte actora a extinguir
las relaciones laborales que mantena hasta un determinado nmero de empleados. Esta autorizacin
no puede rebasarse al no haber presentado la interesada una memoria comprensiva de las causas
econmicas o tecnolgicas que pongan de manifiesto la necesidad de rescindir los contratos
solicitados, pues el hecho de que la empresa recurrente se encuentre incluida dentro de un grupo de
empresas que representa a todo un sector, no le exime de presentar las circunstancias concretas en las
que se encuentra la recurrente, pues es slo respecto de ella de quien se ha autorizado la medida solicitada
( TS 23-6-99 , EDJ 19737 ).
3) La cuestin clave se centra en que, entre la documentacin presentada al solicitar la incoacin del
expediente, no se haba aportado la situacin individual de la empresa solicitante, sino la relativa al
grupo industrial del que formaba parte, por lo que no quedaba acreditada la existencia de una situacin
econmica determinante del cierre de la empresa solicitante, aunque en el expediente s que constaba tal
hecho y es verdad que la memoria que se presenta por la empresa, en ambos casos, es la memoria del
grupo ( TS 4-10-07 , EDJ 175357 ; 12-9-08 , EDJ 166799 ).
4) Se ha declarado que no cabe apreciar la responsabilidad patrimonial porque, con independencia de las
incidencias posteriores de los contratos de trabajo, lo cierto es que no cabe apreciar la vulneracin
del ET art.51.2, 4, 5 y 6 , a la vista de la naturaleza y alcance que ha de darse a la autorizacin de la
Autoridad laboral en los expedientes de regulacin de empleo ( TS 4-10-07, EDJ 175357 ).

6090 5) Existen algunas sentencias de distinto criterio:


- se establece el derecho de la empresa por responsabilidad patrimonial de la Administracin, al considerar
que existen razones objetivas para determinar que la empresa no debera haber soportado los gastos de
Seguridad Social, salarios e indemnizaciones debidos por causa de la denegacin del ERE a la
empresa ( TSJ Andaluca/Sevilla 12-4-07 , EDJ 291933 );
- se produce un perjuicio para los trabajadores cuando se extinguen los contratos de trabajo por va
de un ERE y posteriormente esta autorizacin queda anulada y la indemnizacin que les hubiera
correspondido habra sido de mayor cuanta; existe, no obstante, un fallo a la hora de probar las
cantidades que en concepto de daos les correspondan, as como al acreditar las cantidades que haban
cobrado en aplicacin del ET art.51 ; un fallo en la prueba que no desvirta la estimacin de la existencia
de un perjuicio por la anulacin de la autorizacin ( TSJ C.Valenciana 24-7-09 );
- se encuentra un fallo en la lectura del expediente que demuestra lo contrario a lo mantenido por la
Autoridad que lo autoriz ( TSJ Catalua 29-7-03 );
- se anula la autorizacin al entender que la existencia del grupo de empresas es clave para entender la
denegacin de la autorizacin, lo que no hizo la autoridad laboral, ya que en el expediente s que constaba
tal hecho y es verdad que la memoria que se presenta por la empresa, en ambos casos, es la memoria del
grupo; es decir, la Autoridad laboral vuelve a fallar al controlar la documentacin que debe incorporarse
para probar la mala situacin econmica de la empresa ( TS 1-7-08 , EDJ 119066 ).

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6) El criterio tuitivo de los intereses pblicos parece imponerse y as se desestima el recurso de casacin
para la unificacin de doctrina interpuesto contra la sentencia dictada por el TSJ C.Valenciana que confirm
la resolucin de la Consejera de Economa, Hacienda y Empleo, por la que se desestima la solicitud de
responsabilidad patrimonial por los perjuicios sufridos por la extincin de sus contratos de trabajo, realizada
en su da en base a la autorizacin otorgada por la resolucin del expediente de regulacin de empleo, y que
posteriormente fue anulada en va jurisdiccional mediante sentencia, diciendo que no existe la identidad
exigida entre las sentencias de contraste ( TS 24-10-07 ; 21-4-05 ), y que no existe la contradiccin exigida,
lo que ya sera suficiente para desestimar el recurso de casacin para unificacin de doctrina, sino que
adems lo que el recurrente pretende por la va del recurso de casacin para unificacin de doctrina es
que el Tribunal revise y altere la declaracin de hechos probados que hace la sentencia recurrida, y ello ni
es ni puede ser el objeto del recurso de casacin para unificacin de doctrina ( TS 27-10-09, EDJ 251557 ).
7) Los procedimientos administrativos para la tramitacin de expedientes de regulacin de empleo
se regulan en RD 801/2011 .

b. Elementos objetivos
(LRJPAC art.139.1)

6095 Debe producirse en los bienes y derechos de quien reclama una lesin antijurdica; es decir, un
dao que no se tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con la Ley.
Antijuridicidad
6096 Significa que el perjuicio causado al particular exceda de lo que normalmente se consideran
cargas u obligaciones generales, o de aquellos sacrificios exigidos por la normal convivencia
o por la naturaleza misma de los servicios que se reciben de la Administracin (p.e. los
riesgos inherentes a la actividad sanitaria asistencial o la participacin por el interesado en una
manifestacin ilegal y violenta ( TS 22-4-94, EDJ 3572 ; 1-7-95 , EDJ 4574 ).
La expresin bienes y derechos comprende tanto los derechos propiamente dichos como los
intereses legtimos.
Para determinar si un sujeto de derecho est obligado jurdicamente a soportar el dao
que le ha infligido el funcionamiento de un servicio pblico, uno de los elementos a tomar en
consideracin es la naturaleza misma de la actividad administrativa. El panorama no es igual si
se trata del ejercicio de potestades discrecionales, en las que la Administracin puede optar
entre diversas alternativas, indiferentes jurdicamente, sin ms lmite que la arbitrariedad que
proscribe la Constitucin ( Const art.9.3 ), que si acta poderes reglados, en lo que no dispone
de margen de apreciacin, limitndose a ejecutar los dictados del legislador. Y ya en este segundo
grupo, habr que discernir entre aquellas actuaciones en las que la predefinicin agotadora
alcanza todos los elementos de la proposicin normativa y las que, acudiendo a la tcnica de los
conceptos jurdicos indeterminados, impelen a la Administracin a alcanzar en el caso concreto
la nica solucin justa posible mediante la valoracin de las circunstancias concurrentes, para
comprobar si a la realidad sobre la que acta le conviene la proposicin normativa delimitada de
forma imprecisa. Si la solucin adoptada se produce dentro de los mrgenes de lo razonable y
de forma razonada, el administrado queda compelido a soportar las consecuencias perjudiciales
que para su patrimonio jurdico derivan de la actuacin administrativa, desapareciendo as la
antijuridicidad de la lesin ( TS 5-2-96 ; 24-1-06, EDJ 16098 ; 13-1-00, EDJ 726 ; 12-9-06, EDJ
261539 ; 5-6-07, EDJ 135813 ; 31-1-08, EDJ 6217 ; 5-2-08, EDJ 13751 ; 16-2-09, EDJ 15205 ).
6096.1 Resulta posible que, ante actos dictados en virtud de facultades absolutamente regladas, proceda
el sacrificio individual, no obstante su anulacin posterior, porque se ejerciten dentro de los
mrgenes de razonabilidad que cabe esperar de una Administracin pblica llamada a satisfacer
los intereses generales y que, por ende, no puede quedar paralizada ante el temor de que,
si revisadas y anuladas sus decisiones, tenga que compensar al afectado con cargo a los
presupuestos pblicos, en todo caso y con abstraccin de las circunstancias concurrentes.

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En definitiva, para apreciar si el detrimento patrimonial que supone para un administrado el


funcionamiento de un determinado servicio pblico resulta antijurdico, ha de analizarse la ndole
de la actividad administrativa y si responde a los parmetros de racionalidad exigibles. Esto
es, si, pese a su anulacin, la decisin administrativa refleja una interpretacin razonable de las
normas que aplica, enderezada a satisfacer los fines para los que se la ha atribuido la potestad que
ejercita ( TS 14-7-08 ; 22-9-08, EDJ 173237 -unificacin de doctrina- ; 21-10-09, EDJ 259166 ).
6096.2 1) La antijuridicidad no es una calificacin sobre la dimensin subjetiva de la actividad administrativa
(culpabilidad), sino un elemento objetivo de la lesin. Lo esencial es saber si existe obligacin jurdica
de soportar el resultado lesivo, por ello se valora ese resultado y no la accin que lo provoca ( CEst Dict
26-7-90 ). En sentido contrario, p.e., debe colegirse que los administrados estn obligados a soportar ciertos
retrasos en el funcionamiento de las Administraciones pblicas (estndar de eficacia administrativo) y a
soportar las limitaciones de la lex artis mdica como en el supuesto de aneurisma gigante en
ambas cartidas para el que la medicina no ofrece hoy soluciones ( TS 14-6-91, EDJ 6340 ); o el caso de
paciente vasectomizado que resulta padre de familia a posteriori, siempre que queda probada la correcta
atencin mdica en tal proceso ( CEst Dict 14-7-94 y TSJ La Rioja 29-2-96 , confirmada por TS 3-10-00
( EDJ 30797) , o el caso de un embarazo calificado de normal y de bajo riesgo en el que se cumpli el
protocolo de ecografas de nivel I (no practicando las de nivel II y III) que luego result con complicaciones
( TS 4-2-99, EDJ 931 ); en cambio, procedera la indemnizacin por el olvido en una cavidad nasal en
el curso de una operacin de una gasa en un paciente que sufra plipo nasosinusal bilateral ( CEst Dict
30-6-94 ).
2) Los encargados de delimitar la nocin de antijuridicidad son la Administracin o los tribunales,
a saber, la existencia de un perjuicio antijurdico efectivo, es decir, cierto y real, y adems
evaluable econmicamente, al ser de trascendencia patrimonial, apreciable sin perjuicio de su inicial
indeterminacin, e individualizado en la persona del actor por residenciar en su patrimonio y no estar incurso
en las cargas generales propias de la vida comn ( TS 4-7-90 , EDJ 7207 ; 21-1-91 , EDJ 486 ; 25-6-92,
EDJ 6860 ; 4-1-99 , EDJ 817, ).
3) La incidencia en bienes y derechos significa lesin, fsica o moral, o dao, traducible en una
indemnizacin econmicamente individualizada, lo que la convierte en efectiva, ncleo esencial
de la responsabilidad patrimonial ( TS 31-10-94 , EDJ 8214 ).
Para que el dao producido por el funcionamiento de un servicio a un particular sea antijurdico,
es suficiente con que el riesgo inherente a su utilizacin haya rebasado los lmites impuestos por los
estndares de seguridad exigibles conforme a la conciencia social ( TS 27-2-01, EDJ 27277 ; 19-4-01, EDJ
28192 ; 11-6-98, EDJ 14716 ).
4) El estndar de funcionamiento del servicio pblico es aquel margen razonable de permisividad
o tolerabilidad, que puede tenerse con la Administracin por entender que no se supera el estndar medio
admisible de funcionamiento y que, consecuentemente mantendra la actuacin de la Administracin dentro
de parmetros normales y no otorgara el derecho a la indemnizacin por el sufrimiento de un perjuicio
causado por sta -Martn Rebollo- ( CEst Dict 51838/1988 ).
5) Otro criterio que se ha tenido en cuenta jurisprudencialmente para la imputacin de responsabilidad es
el criterio del riesgo (construido doctrinalmente por Beladiez Rojo), en virtud del cual para que un dao
pueda imputarse objetivamente a un sujeto jurdico es preciso que la accin causante del dao haya creado
un riesgo, y que ese riesgo se haya realizado en el resultado lesivo teniendo estos daos la consideracin
de antijurdicos ( TS 1-4-95 , EDJ 2109 ; 16-2-96 , EDJ 956 ).

6096.3 6) No existe antijuridicidad en perjuicio derivado del derribo de un edificio ni en la propiedad ni en


los arrendatarios. En la primera, porque quien levant el edificio contraviniendo el ordenamiento jurdico,
tiene el deber de soportar las consecuencias que ste anude a tal conducta, que en el caso de autos lo
son, precisamente, la caducidad de la concesin por el incumplimiento de sus condiciones y el derribo
de lo que es incompatible con el rgimen jurdico del suelo en el que se levanta. Y en los segundos, por
ser su derecho jurdicamente dependiente del de su arrendador, de suerte tal que si sobre ste pesa el
deber jurdico de soportar la prdida de la cosa, pesar igualmente sobre aqullos en sus relaciones con
terceros, con independencia de los efectos que puedan producirse entre las partes mismas de la relacin
arrendaticia ( TS 4-3-02, EDJ 3808 ).

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7) No puede reclamarse por este cauce la devolucin de cantidades ingresadas en virtud de actos firmes
con fundamento en un posterior cambio de criterio de la Administracin tributaria ( AN 14-1-04 ).
8) Existe responsabilidad patrimonial por un resultado daoso consistente en la prdida del vehculo
propiedad del asegurado, la antijuridicidad del dao deriva de que es contraria a derecho la conducta del
autor al infringir el deber de custodia que dimana del de restitucin y por no estar obligado a soportar ese
dao el usuario del servicio de aparcamiento, siendo la actividad daosa imputable a la Administracin
(ente pblico AENA) que explotaba directamente el servicio, pues es apreciable un nexo directo entre el
hecho imputable, la insuficiente custodia, y la desaparicin del automvil mediante su sustraccin por un
tercero ( TSJ Madrid 22-9-04 ).
9) Sobre la invalidacin de acto administrativo y responsabilidad, ver n 2847 .
10) Intensidad o gravedad en casos de ruido. La determinacin de los niveles de ruido que se han
considerado antijurdicos en la jurisprudencia no vienen referidos en relacin a los umbrales mximos
establecidos en las ordenanzas municipales (nivel de decibelios), sino por su percepcin como indebidos
y excesivos desde la perspectiva del perjudicado en relacin con su derecho a la tranquilidad y al uso
y disfrute de los derechos dominicales de los afectados, especialmente de la tranquilidad en su domicilio.
La proteccin reforzada contra el ruido, por va de la vulneracin de los derechos fundamentales, confirma
este criterio ( TCo 16/2004 ). Cuando se ha abordado el problema del ruido desde la perspectiva de la
lesin a la vida privada y a la inviolabilidad del domicilio, se ha establecido una exigencia de ruido menor
( TCo 119/2001 ; 16/2004 ).

Causas de exclusin de la antijuridicidad


6097 No puede exigirse responsabilidad cuando la lesin obedece a fuerza mayor, es decir:
- aquel suceso que est fuera del crculo de actuacin del obligado;
- que no hubiera podido preverse o que previsto fuera inevitable;
- que haya causado un dao material y directo; y
- que exceda visiblemente los accidentes propios del curso normal de la vida por la importancia
y trascendencia de la manifestacin ( TS 13-9-91, EDJ 8582 ; 14-2-94, EDJ 1238 ; 3-10-94 , EDJ
8545 ; 3-5-95 , EDJ 2197 ; 11-7-95 , EDJ 3740 ; 16-2-98 ; 28-10-98, EDJ 28590 ; 16-9-99, EDJ
31065 ). Se incluye en este concepto el caso fortuito como causa del siniestro que no debe
exonerar a quien responde, con abstraccin de cualquier culpa del funcionamiento anormal de los
servicios y no del simple funcionamiento de los mismos.
6097.1 1) Doctrina (Garca de Enterra, Fernndez, Gil Ibez) y jurisprudencia tienen establecido que fuerza
mayor y caso fortuito son unidades jurdicas diferentes ( TS 31-5-99, EDJ 18986 ), cuya diferencia
se encuentra en la nota de interioridad:
a) En el caso fortuito hay indeterminacin e interioridad; indeterminacin porque la causa productora del
dao es desconocida (o por decirlo con palabras de la doctrina francesa: falta de servicio que se ignora);
interioridad, adems, del evento en relacin con la organizacin en cuyo seno se produjo el dao, y ello
porque est directamente conectado al funcionamiento mismo de la organizacin: evento interno intrnseco,
inscrito en el funcionamiento de los servicios pblicos, producido por la misma naturaleza, por la misma
consistencia de sus elementos, con causa desconocida ( TS 11-12-74 ).
b) En la fuerza mayor, en cambio, hay determinacin irresistible y exterioridad; indeterminacin
absolutamente irresistible, en primer lugar, es decir, an en el supuesto de que hubiera podido ser prevista;
exterioridad, en segundo lugar, lo que es tanto como decir que la causa productora de la lesin ha de
ser ajena al servicio y al riesgo que le es propio. Aquellos hechos que, aun siendo previsibles, sean,
sin embargo, inevitables, insuperables e irresistibles, siempre que la causa que los motive sea extraa e
independiente del sujeto obligado ( TS 23-5-86 ; 19-4-97, EDJ 5342 ).
2) Como ejemplos de fuerza mayor pueden citarse los llamados en el CC como casos fortuitos
extraordinarios (segn Gil Ibez, se confunden los conceptos en el CC art.1105 ): incendio, guerra,
peste, inundacin inslita, langosta, terremoto y otro igualmente desacostumbrado.
3) En relacin con los daos causados por la realizacin de obras en el metropolitano, la antijuridicidad
que transforma el dao en lesin resarcible se concreta, adems de los casos en que el perjuicio viene
establecido por Ley, en las cargas generales que como ciudadano han de soportarse fruto de una vida

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en sociedad que demanda unos mejores servicios pblicos y concretamente una red de transportes en
las ciudades que faciliten la mxima comunicacin en las mismas, resultando prevalente en tales casos
el inters pblico, manifiesta que, por lo tanto, tal perjuicio, salvo circunstancias concretas de agravacin,
no excede en tales casos de las cargas generales ligadas al status jurdico de ciudadano sin resultar
por ello antijurdico, y eso acontece en la mayora de los casos de construccin de obras pblicas que
por su propia naturaleza imponen sacrificios y comportan molestias para los ciudadanos cuando tienen
lugar en un barrio determinado o atraviesan determinadas zonas de una ciudad en su recorrido, sin que
el administrado tenga derecho alguno a que la obra pblica no transcurra junto a los inmuebles de su
propiedad ( TSJ Madrid 22-9-04 ).

6097.2 4) El concepto de fuerza mayor no puede decirse que sea sustancialmente distinto del que aplica el
TJCE al afirmar que consiste en las circunstancias anormales, ajenas al operador y cuyas consecuencias
aparezcan como inevitables o slo susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios excesivos, a pesar
de toda la diligencia empleada, y que no cubre los riesgos comerciales normalmente asumidos por los
operadores. Dicho concepto aplicable en relacin con la normativa comunitaria exige:
a. Que el incumplimiento obedezca causalmente a una circunstancia anormal, ajena al operador y a
los riesgos comerciales normalmente asumidos, cuyas consecuencias aparezcan como inevitables o slo
susceptibles de ser evitadas al precio de sacrificios excesivos.
b. Que se haya procedido con la diligencia razonable del operador para evitar las consecuencias de
la fuerza mayor o para paliarlas en lo posible.
La nocin de fuerza mayor se refiere esencialmente, abstraccin hecha de las particularidades de los
sectores especficos, a circunstancias extraas que hacen imposible la realizacin del hecho de que se
trate. Aun cuando no supone una imposibilidad absoluta, exige sin embargo que se trate de dificultades
anormales independientes de la voluntad de la persona y que aparezcan como inevitables aunque se
hayan adoptado todas las prevenciones tiles. La nocin de fuerza mayor no se aplica a una situacin en
la que una persona diligente y atenta habra estado objetivamente en situacin de evitar la expiracin de
un plazo para recurrir ( TJCE 12-7-84 , A. F., S.A. contra Comisin ).
En el supuesto de hecho que se analiza en la sentencia citada, el examen de los hechos que derivan del
expediente y del proceso revelan que el retraso en la presentacin del certificado veterinario se
produjo como consecuencia de un acontecimiento inevitable, la tardanza de la Administracin en hacer
los controles correspondientes por su Inspeccin y en comunicrselos as al importador. Esta es, pues,
una causa imprevisible para ste y externa a la organizacin de su empresa. Respondiendo a cuestiones
prejudiciales planteadas en el marco de un litigio que afectaba a la liberacin de la fianza en caso de prdida
del certificado, se resolvi que la prdida de un certificado de importacin constituye un caso de fuerza
mayor ( Rgto CEE/1373/70 art.18 ) cuando se ha producido a pesar de que el titular del certificado ha
tomado todas las precauciones que pueden jurdicamente esperarse de un comerciante prudente y diligente
( TJCE 26-6-80, 808/79, Fratelli Pardini Spa ; 30-1-74, 158/73, Kampffmeyer/Einfuhr- und Vorratsstelle fr
Getreide und Futtermittel ).
Corresponde a la jurisdiccin nacional competente apreciar este comportamiento a la vista de las
circunstancias de hecho ( TJCE 30-1-74, 158/73, Kampffmeyer/Einfuhr- und Vorratsstelle fr Getreide
und Futtermittel ). Conviene recordar que poda declararse la existencia de fuerza mayor cuando la
inobservancia del plazo de presentacin de los justificantes de transformacin de un producto se deba al
retraso de las autoridades administrativas de dicho Estado en proceder a la comprobacin de la
transformacin y la remisin del documento de control a las autoridades del Estado de origen, si el operador
econmico interesado ha procedido o solicitado a las autoridades administrativas que realicen todas las
diligencias posibles para la realizacin de las operaciones ( TJCE Molkerei-Zentrale Sued GmbH &Co.KG
contra organismo nacional de intervencin en el marco de la PAC, 18-3-93, C-50/92 ; TSJ Madrid 24-4-06,
EDJ 341184 ).

Riesgos del desarrollo


(LRJPAC art.141.1 in fine)

6097.5 La doctrina de los riesgos del desarrollo alude a hechos o circunstancias que no sern daos
indemnizables al derivarse de hechos o circunstancias imprevisibles o inevitables segn el estado
de los conocimientos cientficos o tcnicos existentes en el momento de la produccin de los
daos. Se trata de una causa de exoneracin amplia en favor de la Administracin, de aplicacin
protagonista en supuestos de riesgos en aquellos mbitos en donde los avances de la ciencia y
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de la tcnica son grandes y las consecuencias perjudiciales de algunas innovaciones slo son
detectables tras un mayor grado de desarrollo -vgr. en el mbito sanitario al ser ste el campo
de continuos avances cientficos: medicamentos ( L 29/2006 art.17.9 ), pruebas diagnsticas o
tcnicas quirrgicas novedosas-.
1) Es doctrina consolidada del Tribunal Supremo -a partir de TS 25-11-00, EDJ 56132 -, que, si el contagio
del virus de la hepatitis C se hubiese producido con anterioridad a su aislamiento y a la identificacin
de los marcadores para detectarlo, lo que sucedi a finales del ao 1989, no concurre el requisito del dao
antijurdico por ser el contagio un riesgo a soportar por el paciente. En este caso, las transfusiones de
sangre practicadas a la demandante, a las que ella misma anuda la inoculacin del VHC, tuvieron lugar en
un centro sanitario dependiente del Servicio Andaluz de Salud durante los aos 1984 y 1985, es decir, con
anterioridad al aislamiento de dicho virus y a la identificacin de los marcadores para detectarlos en sangre
( TS 10-2-01 , 19-4-01, EDJ 33657 ; 11-5-01, EDJ 15336 ; 19-6-01 ; 21-6-01, EDJ 31749 ; 6-10-01, EDJ
52027 ). Ello, tanto si se considera un hecho externo a la Administracin sanitaria, como si se estima
un caso fortuito, por no concurrir el elemento de ajenidad al servicio, que esta Sala ha requerido para
apreciar la fuerza mayor ( TS 23-2-95, EDJ 976 ; 30-9-95, EDJ 5426 ; 18-12-95, EDJ 7547 ; 6-2-96, EDJ
1710 ; 31-7-96 (FJ 4); 26-2-98, EDJ 1744 ; 10-10-98 (FJ 1), EDJ 27769 ; 13-2-99 (FJ 4), EDJ 7542 ;
16-2-99 (FJ 5), EDJ 813 ; 11-5-99 (FJ 6), EDJ 18577 ). Resultaba imposible, segn el estado de la
ciencia y de la tcnica, conocer al momento de la transfusin si la sangre estaba contaminada por
el virus C de la hepatitis, de manera que su posible contagio era un riesgo que deba soportar la propia
paciente sometida a la intervencin quirrgica, en la que fue necesario llevar a cabo tal transfusin, ya
que nadie ha puesto en duda que aqulla y sta se realizasen para atender al restablecimiento de su
salud, razn por la que ese contagio no fue un dao antijurdico y, por consiguiente, no viene obligada
la Administracin a repararlo al no concurrir el indicado requisito exigible por la doctrina jurisprudencial
( TS 22-4-94, EDJ 3532 ; 26-9-94, EDJ 7875 ; 1-7-95, EDJ 4574 ; 21-11-95, EDJ 6383 ; 5-2-96, EDJ
982 ; 18-10-97, EDJ 10131 ; 13-6-98 (FJ 5), EDJ 16468 ; 24-7-99, EDJ 20549 ; 3-10-00, EDJ 30797 ),
para que nazca la responsabilidad patrimonial de la Administracin, y que ahora contempla expresamente
la LRJPAC art.141.1 , al disponer que slo sern indemnizables las lesiones producidas al particular
provenientes de daos que ste no tenga el deber jurdico de soportar de acuerdo con la Ley, sin que sean
indemnizables los daos que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever
o evitar segn el estado de los conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento
de produccin de aqullos, pues lo contrario convertira a las Administraciones pblicas en aseguradoras
universales de todos los riesgos sociales, lo que no resulta acorde con el significado de la responsabilidad
extracontractual, aunque sea objetiva o por el resultado ( TS 7-2-98 (FJ 3), EDJ 1619 ).

6097.6 2) Una vez autorizada, y para prevenir los llamados riesgos en desarrollo, la especialidad farmacutica
queda sujeta a revalidaciones quinquenales y a la farmacovigilancia, definida como actividad de
salud pblica destinada a la identificacin, cuantificacin, evaluacin y prevencin de los riesgos asociados
al uso de dichos medicamentos ( RD 711/2002 art.1 ). La farmacovigilancia compromete no slo a las
Administraciones, sino a facultativos y al titular de la autorizacin ( RD 711/2002 art.7 y 8 ), pues unos y
otros deben notificar a la Administracin las reacciones adversas que llegan a su conocimiento. Tales
reacciones son compatibles con que se mantenga el juicio inicial de proporcionalidad, si es que el beneficio
sigue superando al riesgo, de forma que esos resultados adversos permiten ir conformando un acervo
de experiencia que se plasma en revisiones de la autorizacin, en mejor informacin acerca de nuevas
contraindicaciones, riesgos, etc... O puede darse el caso de que se entienda que ese equilibrio se ha roto, lo
que exige fijar un estndar de funcionamiento del servicio de farmacovigilancia concretado en determinar el
umbral a partir del cual se rompe ese equilibrio o proporcin y que lleva a que la regularidad del servicio se
concrete en el deber de retirarlo al haberse llegado a la conclusin de que el porcentaje de resultados
adversos as lo aconseja (entre otras, AN 7-10-09, EDJ 241483 ; 4-4-12, EDJ 53561 ).
3) De este conjunto normativo se desprende respecto del contenido y alcance de la potestad de
autorizacin, que de conformidad con la Ley General de Sanidad, el acto de autorizacin tiene por
finalidad garantizar que el consumo del medicamento se efecte con garantas de uso correcto y
eficaz ( RD 767/1993 art.14.c ), si bien esa autorizacin se efecta en un contexto en el que no hay plena
certeza acerca de la eficacia del medicamento -se habla as de incertidumbre cientfica-, lo que
llama al principio de precaucin. Esto es as por cuanto toda autorizacin de medicamentos se basa en
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un juicio de ponderacin riesgo/beneficio, de ah que se hable de riesgos en desarrollo, lo que da sentido


a las potestades que se ejercitan a propsito de las revalidaciones quinquenales, modificaciones, ms
las potestades propias de la farmacovigilancia y que pueden concluir en actos de suspensin y hasta
revocacin, todo presidido por la constante invocacin al estado de la ciencia ( AN 3-2-10, EDJ 10576 ).

6097.7 Ante lo precedente, el Tribunal Supremo afirma que, en todo caso, es indiferente el elemento
subjetivo relativo a la culpa o a la falta de diligencia, afirmacin que tampoco se puede compartir.
Frente al principio de responsabilidad objetiva interpretado radicalmente, y que convertira a la
Administracin sanitaria en aseguradora de cualquier resultado negativo, ha de recordarse
el criterio que sostiene este Tribunal de que la responsabilidad de la Administracin sanitaria
constituye la lgica consecuencia que caracteriza al servicio pblico sanitario como prestador
de medios, mas en ningn caso garantizador de resultados, en el sentido de que es exigible
a la Administracin sanitaria, en este caso farmacolgica, la aportacin de todos los medios
que la ciencia, en el momento en que se produce el hecho acaecido, pone razonablemente a
disposicin de la medicina para la prestacin de un servicio adecuado a los estndares habituales.
De ello en modo alguno puede deducirse la existencia de una responsabilidad en toda actuacin
de autorizacin y vigilancia de medicamentos, ya que la responsabilidad de la Administracin
en el servicio sanitario no se deriva tanto del resultado como de la prestacin de los medios
razonablemente exigibles.
La responsabilidad objetiva de las Administraciones pblicas no est basada en la simple
produccin del dao, pues adems ste debe ser antijurdico, en el sentido de que quien lo padece
no tenga obligacin de soportarlo por haber podido ser evitado con la aplicacin de las tcnicas
conocidas por el estado de la ciencia y razonablemente disponibles en dicho momento ( TS
13-11-12, EDJ 248746 ).
Dao
6098 El dao alegado ha de ser efectivo (esto es, actual no potencial), evaluable econmicamente
(cuantificable) e individualizado con relacin a una persona o grupo de personas determinadas,
a las que se les produce un dao o se les irroga un sacrificio especial respecto a las obligaciones
generales de la convivencia comunes a todos los ciudadanos ( TS 20-11-90 , EDJ 10541 ; 2-2-93,
EDJ 816 ; 10-11-94 , EDJ 8375 ; 20-1-98, EDJ 425 ; 10-2-98 , EDJ 905 ).
En nuestro sistema de responsabilidad patrimonial administrativa son indemnizables, siempre
que hayan sido suficientemente alegados y probados: el dao emergente, el lucro cesante, los
daos fsicos y el dao moral o pretium doloris.
La efectividad del dao hace descartar, en principio, la compensacin de perjuicios futuros o
simplemente esperables (expectativas de negocio TS 2-10-99, EDJ 32893 o sueos de ganancias
TS 15-10-86 , EDJ 6424 ; 19-12-96, EDJ 10871 ), si bien la indemnizacin puede comprender
tanto el dao emergente como el lucro cesante, o expectativa futura lgicamente previsible, para
conseguir una reparacin integral ( TS 2-2-90 ; 8-7-98 , EDJ 61287 ).
El carcter efectivo y valuable econmicamente del dao incluye las lesiones fsicas y el dao
moral, es decir, los sufrimientos causados por el acto u omisin resarcible ( TS 17-11-90 , EDJ
10463 ). El concepto de dao moral (borroso, relativo e impreciso) alude al que es causado al
conjunto de derechos y bienes de la personalidad que integran el llamado patrimonio moral ( TS 1
27-7-06 ), susceptible de subdividirse en tantas subcategoras como bienes y derechos lo integran
( TS 19-2-08, EDJ 13742 ).
No es necesario probar la existencia del dao moral en las relaciones familiares, debe
presumirse; en caso contrario, ha de probarse ( TS 11-11-04, EDJ 160035 ), pero la indemnizacin
de daos morales a familiares deber desestimarse si no se acreditan quines sean aquellos ( TS
9-7-04 ).
6098.1
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1) Como declara la jurisprudencia, hay que dar al concepto de lesin resarcible su ms alto sentido, que
comprende no slo los perjuicios econmicos materiales evaluables e individualizados, sino tambin las
lesiones fsicas o mentales e incluso los daos morales ( TS 26-9-77 ; 3-12-82 , EDJ 7541 ; 31-5-85 ;
9-7-85 ; 26-2-87 , EDJ 1596 ).
2) La evaluacin econmica de los daos materiales o morales, del detrimento patrimonial o de las
secuelas de las lesiones ha de realizarla equitativamente el tribunal tras un juicio estimativo fundado en la
apreciacin conjunta y racional de todos los datos aportados al proceso y orientado a sealar una cantidad
dineraria que suponga la compensacin adecuada a la entidad de los daos y perjuicios sufridos. Procede
aqu, al desenvolverse tal examen dentro de un marco de relatividad, fijar el quantum indemnizatorio
( TSJ Canarias/Santa Cruz de Tenerife 4-1-99, EDJ 3722 ). El dao moral tiene carcter subjetivo ( TS
18-10-00 ), no es necesario precisar los distintos elementos que lo conforman, las distintas circunstancias
concurrentes deben ser objeto de valoracin conjunta ( TS 13-1-00, EDJ 726 daos morales por
privacin de libertad (arresto preventivo) como consecuencia de sancin declarada nula).
3) La posibilidad de resarcimiento incluira la lesin de los derechos de la personalidad (honor,
intimidad personal y familiar y a la propia imagen), sin perjuicio de que alguno de los procedimientos a
seguir para el resarcimiento sea especial ( LOPJ art.291 a 296 ), teniendo en cuanta la posibilidad de
compatibilizar peticiones en el mbito de los procesos de la L 62/1978 ( TS 22-4-94, EDJ 3572 ). Se ha
entendido como vulneracin del derecho al honor y al buen nombre la expulsin de nuestro pas de un
ciudadano francs confundido con un libans que le haba sustrado la documentacin ( AN 30-5-97 ).
4) El Tribunal Supremo distingue entre daos permanentes y daos continuados. Los primeros -daos
permanentes- son aquellos en los que el acto generador de los mismos se agota en un momento
concreto, aun cuando sea inalterable y permanente en el tiempo el resultado lesivo, y los segundos daos continuados- son aquellos que en base a una unidad de acto se producen da a da de manera
prolongada en el tiempo y sin solucin de continuidad ( TS 7-2-97, EDJ 1422 ), pues los daos continuados
no pueden ser cuantificados de manera definitiva hasta que no cesa el hecho causante del mismo ( TS
22-6-95 , EDJ 3737 ; 13-5-97, EDJ 5000 ; AN 14-9-01, EDJ 98946 ).

6098.2 5) Es necesario probar la efectividad del dao sufrido, al menos indiciariamente ( TS 26-2-02 , EDJ
6282 ). No existe relacin causal entre la medida cautelar de cierre provisional de un local y unos gastos
que eran, en todo caso, necesarios para la autorizacin administrativa de la actividad que se pretenda
desarrollar en el local, en el que, adems permanecen las inversiones realizadas ( TS 28-1-02, EDJ 1925 ).
6) El resultado daoso producido puede aparecer bajo formas mediatas, indirectas o concurrentes, que,
de existir, moderan proporcionalmente la reparacin a cargo de la Administracin ( TS 25-1-97, EDJ 692 ;
26-4-97, EDJ 4997 ; 24-3-98 , EDJ 2562 ; 13-3-99 , EDJ 8586 ; 15-4-00 , EDJ 8330 ; 21-7-01 , EDJ 11906 ).
7) Existe derecho a ser indemnizada por la lesin producida por la prdida de la condicin de catedrtica
que tuvo lugar por la anulacin de las pruebas selectivas una vez superadas porque debe apreciarse
la existencia de un dao moral sobre la base de la existencia de un cambio profesional derivado de la
anulacin del acto administrativo, con la necesidad ulterior de concurrir a nuevas pruebas selectivas como
catedrtico que, evidentemente, se aprecia como determinante de tal dao con transcendencia en el mbito
familiar y de relaciones personales de la actora y que no tena el deber de soportar ( TS 1-4-03 ; 21-10-04 ).
8) No procede la indemnizacin por responsabilidad patrimonial por los daos morales causados por la
indebida denegacin del reconocimiento automticos de las licencias aeronuticas expedidas en un
pas de la UE, por cuanto que el reconocimiento a la homologacin automtica restablece el equilibrio
alterado con la situacin administrativa no conforme a derecho ( TS 3-11-04 ).
9) No existe responsabilidad patrimonial por la anulacin por sentencia firme de medida cautelar de
suspensin de las obras que se refiri a la ilegalidad de la medida adoptada, al no existir evidencias
de ilegalidad en las obras, pero dicha sentencia no se pronuncia sobre la ilegalidad de las propias obras
de construccin, a lo que aade que desde la Constitucin y con la nueva Ley de Costas no es posible
la existencia de enclaves privados en el dominio pblico, en particular en la zona martimo-terrestre ( TS
18-10-04 ).

6098.3 10) El Tribunal Supremo ya puso de manifiesto que la existencia de un posible dao moral no siempre
ni necesariamente puede resarcirse econmicamente, ni tampoco tiene que serlo de esa guisa, sealando
que la sentencia judicial, en el caso all enjuiciado, constituye en s misma una satisfaccin equitativa
suficiente por el dao moral ( TS 3-3-99, EDJ 8581 ). En otros supuestos los propios actores reconocen

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que la estimacin de su pretensin restablece, en cierto modo, el equilibrio alterado por la actuacin
administrativa no conforme a derecho ( TS 24-3-04, EDJ 17592 ).
11) Los daos morales, por oposicin a los meramente patrimoniales, son los derivados de las lesiones
de derechos inmateriales y no tienen propiamente un equivalente econmico en cuanto tal aun cuando,
obviamente, pueden generar en quien los ha sufrido un derecho a la compensacin pecuniaria o reparacin
satisfactoria. El concepto de dao moral no comprende aspectos del dao material. Si una lesin del
derecho subjetivo atenta a la esfera patrimonial del sujeto no puede pretender ste que alcance tambin a
la esfera espiritual. Hay dao moral exclusivamente cuando se ha atentado a un derecho inmaterial de la
persona: es el caso del honor, intimidad e imagen que contempla la LO 1/1982 ; es el caso tambin
de la muerte del ser querido, tanto si es del hijo menor, que no produce perjuicio econmico, como
tambin del padre de familia que, adems, s lo produce; es el caso, asimismo, del pretium doloris ( TS
13-4-05, EDJ 47015 ).
Pero no cabe alegarlo si se produce y se reclama un perjuicio patrimonial, es decir, cuando la lesin
incide sobre bienes econmicos, a modo de una derivacin o ampliacin del dao patrimonial ( TS 1
31-10-02, EDJ 44498 ). Si es cierto que la nocin de dao moral ha sufrido una progresiva ampliacin,
tambin la situacin bsica para que pueda darse lugar a un dao moral indemnizable consiste en un
sufrimiento o padecimiento psquico o espiritual, impotencia, zozobra, ansiedad, angustia, estados
de nimo permanentes o de una cierta intensidad que no necesariamente se identifican con la carga
derivada de acudir a un procedimiento jurisdiccional para obtener la anulacin de un acto administrativo
contrario a la solicitud formulada ( TS 1 31-5-00, EDJ 15178 ; AN 11-10-06, EDJ 294317 ).

Relacin de causalidad
6099 Debe existir una relacin causa-efecto entre la conducta administrativa y el dao que se alega, es
decir, que la lesin sea consecuencia directa del funcionamiento normal o anormal de los servicios
pblicos.
El concepto de causa es una nocin propia de la lgica (no jurdica) y de las ciencias de la
naturaleza. Se trata del conjunto de condiciones empricas antecedentes que proporciona la
explicacin, conforme con las leyes de la experiencia cientfica, de que el resultado daoso ha
tenido lugar. Partiendo de este concepto, siendo varias las condiciones empricas antecedentes
que expliquen la produccin de un resultado daoso, ha de afirmarse, prima facie, la equivalencia
de esas condiciones, de modo que las mismas no pueden ser jerarquizadas, por ser cada una
de ellas tan causa del resultado daoso como las dems. La frmula que, en la generalidad
de los casos, permite detectar cules son las concretas condiciones empricas antecedentes, o
causas, que explican la produccin de un dao, no puede ser otra que la de la condicio sine
qua non: un hecho es causa de un resultado cuando, suprimida mentalmente dicha conducta, el
resultado, en su configuracin totalmente concreta, no se habra producido (De Pablo Contreras).
La doctrina de que el nexo causal debe ser directo, exclusivo e inmediato ( TS 19-4-01, EDJ
9051 ), ha sido paulatinamente abandonada admitiendo la posibilidad de la concurrencia de
culpas, lo que conlleva la moderacin del quantum indemnizatorio a cargo de la Administracin
cuando a la produccin del resultado daoso concurra, junto al actuar de aqulla, la conducta de
la vctima o de un tercero, con hechos que sin embargo no tengan relevancia suficiente como para
romper el nexo causal entre el actuar de la Administracin y el resultado aun cuando cooperen a la
produccin de ste ( TS 4-6-94, EDJ 5117 ; 23-5-95 ; 25-5-95 , EDJ 2183 ; 18-12-95 , EDJ 7547 ).
6099.1 Ni la interferencia de la conducta de la vctima ni la de un tercero determinan, en todos los casos,
la eliminacin de la responsabilidad de la Administracin una vez probado que esta ltima ha tenido
alguna influencia en la produccin del resultado daoso, de modo que cuando as acontezca nos
encontremos ante supuestos de concurso de causas dotadas todas ellas de una potencialidad
daosa ( TS 8-11-01, EDJ 44821 ).
Debe aplicarse a estos efectos el principio de causalidad adecuada, que exige, para observar
la culpa del agente, que el resultado sea una consecuencia natural, adecuada y suficiente
de la determinacin de la voluntad. Por consecuencia natural debe entenderse aquella que
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propicia, entre el acto inicial y el resultado daoso, una relacin de necesidad, conforme a
los conocimientos normalmente aceptados. En cada caso concreto debe valorarse si el acto
antecedente que se presenta como causa, tiene virtualidad suficiente para que del mismo se
derive, como consecuencia necesaria, el efecto lesivo producido, no siendo suficiente las simples
conjeturas, o la existencia de datos fcticos, que por una mera coincidencia, induzcan a pensar
en una posible interrelacin de esos acontecimientos, sino que es necesaria la existencia de una
prueba terminante relativa al nexo entre la conducta del agente y la produccin del dao, de tal
forma que haga patente la culpabilidad que obliga a repararlo ( TS 2-3-00, EDJ 1311 ).
6099.2 La existencia de la relacin de causalidad exigible para la concurrencia de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones pblicas debe realizarse con arreglo a los siguientes
postulados ( TS 4-10-99 , EDJ 868 ; 28-10-98, EDJ 28590 ):
1) Entre las diversas concepciones con arreglo a las cuales la causalidad puede concebirse,
se imponen aquellas que explican el dao por la concurrencia objetiva de factores cuya
inexistencia, en hiptesis, hubiera evitado aqul. No son admisibles, en consecuencia, otras
perspectivas tendentes a asociar el nexo de causalidad con el factor eficiente, preponderante,
socialmente adecuado o exclusivo para producir el resultado daoso, puesto que -vlidas como
son en otros terrenos- iran en ste en contra del carcter objetivo de la responsabilidad patrimonial
de las Administraciones pblicas ( TS 5-6-91, EDJ 5965 ).
2) La consideracin de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de casualidad, a
su vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -nica circunstancia admitida
por la ley con efecto excluyente-, a los cuales importa aadir la intencionalidad de la vctima
en la produccin o el padecimiento del dao, o la gravsima negligencia de sta, siempre que
estas circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesin y de la consiguiente
obligacin de soportarla.
3) Finalmente, el carcter objetivo de la responsabilidad impone que la prueba de la concurrencia
de acontecimientos de fuerza mayor o circunstancias demostrativas de la existencia de dolo
o negligencia de la vctima suficiente para considerar roto el nexo de causalidad corresponda
a la Administracin, pues no sera objetiva aquella responsabilidad que exigiese demostrar que
la Administracin que caus el dao procedi con negligencia, ni aquella cuyo reconocimiento
estuviera condicionado a probar que quien padeci el perjuicio actu con prudencia.
Sobre la acreditacin de lo anterior el Tribunal Constitucional ha entendido que el derecho a utilizar
los medios de prueba pertinentes para la defensa impide a los rganos judiciales denegar una
prueba oportunamente propuesta por las partes, o dejar de practicarla si sta es admitida, y
luego fundar su decisin en la falta de acreditacin de los hechos cuya demostracin se intentaba
obtener con la prueba omitida ( TCo 37/2000 ; 246/2000 ; 73/2001 ; 4/2005 ; 308/2005 ).
6099.3 1) El concepto de relacin causal se resiste a ser definido apriorsticamente con carcter general, y
se reduce a fijar qu hecho o condicin puede ser considerado como relevante por s mismo para producir
el resultado final como presupuesto o conditio sine qua non, esto es, como acto o hecho sin el cual
es inconcebible que otro hecho o evento se considere consecuencia o efecto del precedente, aunque es
necesario adems que resulte normalmente idneo para determinar el concreto evento o resultado teniendo
en consideracin todas las circunstancias del caso (inoculacin de grmenes - TS 5-12-95 , EDJ 7558 ,
11-5-97 , EDJ 5010 -; retraso en el diagnstico y tratamiento urgente - TS 11-5-99, EDJ 18577 -; suicidio
en centro penitenciario como consecuencia de la vigilancia defectuosa - TS 4-5-99, EDJ 18564 -).
2) La apreciacin o ruptura del nexo causal es una cuestin jurdica revisable en casacin, pero siempre
su valoracin ha de realizarse segn los hechos probados por el tribunal a quo ( TS 26-2-00, EDJ 8308 ).
En el supuesto de la alegacin administrativa de existencia de culpa de la vctima, la carga de la prueba
pesa sobre ella ( TS 9-4-02, EDJ 9777 ).
3) La consideracin de hechos que puedan determinar la ruptura del nexo de causalidad, a su
vez, debe reservarse para aquellos que comportan fuerza mayor -nica circunstancia admitida por la ley

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con efecto excluyente ( TS 11-7-95 , EDJ 3740 )-, a los cuales importa aadir el comportamiento de la
vctima en la produccin o el padecimiento del dao, o la gravsima negligencia de sta, siempre que estas
circunstancias hayan sido determinantes de la existencia de la lesin y de la consiguiente obligacin de
soportarla en todo o en parte ( TS 11-4-86 , EDJ 2468 ; 18-12-95 , EDJ 7547 ; 27-4-96, EDJ 4625 ; 7-10-97 ,
EDJ 8227 ; 9-10-01, EDJ 51303 ).
4) Tambin puede existir una concurrencia probada de culpas (vctima y Administracin) que obligue a
modular, que no exonerar, la indemnizacin reclamada ( TS 3-2-89 , EDJ 983 ; 4-5-95 , EDJ 24359 ;
12-5-98, EDJ 7320 ).
5) Como ejemplos, pueden citarse los siguientes:

Accidente de trfico debido al mal estado de una carretera y la carencia de medidas


oportunas de sealizacin ( TS 4-6-94, EDJ 5117 ; 11-3-99 , EDJ 3002 ).
Ejecucin de obras en una calle y disminucin de ventas en establecimiento ( TS 14-2-98,
EDJ 2160 ).
En una lesin producida a un ciclista debido a la falta de valla de proteccin ( TS 3-6-95 ,
EDJ 4225 ).
Servicios municipales, que organizaron y vigilaban un festejo y permiten a la vctima
aproximarse al carromato sin respetar una distancia de seguridad, de modo que el desarrollo
del festejo gener un riesgo consumado por el atropello ( TS 28-7-01, EDJ 34947 ).

Expedicin militar de escalada al Tbet, que no se cuid de asegurar los daos


y perjuicios del personal civil de la misma. Deriva la actuacin administrativa hacia el
campo del funcionamiento anormal por el defecto de previsin y existe nexo causal entre
el funcionamiento de la Administracin (militar) y los daos y perjuicios causados a la
reclamante por el fallecimiento de su marido (mdico de la expedicin) en el descenso de
la montaa ( TS 26-10-02 ).
Acreditada la existencia de un tabln de madera en la carretera y establecido el nexo
causal entre el mismo y el accidente, se confirma la distribucin de responsabilidad entre la
Administracin y el motorista al 50% ( TS 11-2-13, EDJ15042 ).
6099.4 6) Cuando el relato de hechos no permite llegar a la conclusin de imputar la plena responsabilidad
del resultado lesivo a la Administracin pblica titular del servicio, debe apreciarse la concurrencia
de culpas y en la produccin del desafortunado hecho (ahogamiento en playa), ha tenido especial
relevancia la conducta de la vctima y la omisin de las precauciones debidas por parte de las
personas responsables (progenitores), al tratarse de dos nias de 12 aos, que no saban nadar
y no iban provistas de salvavidas ( TS 31-10-01, EDJ 50066 ).
7) En los accidentes sufridos por escolares en tiempos de recreo se considera que no media
relacin de causalidad entre el servicio educativo y los daos producidos en juegos desarrollados
por aquellos entre s de forma voluntaria, ya que estas actividades son vigiladas pero no dirigidas
por la Administracin educativa ( CCCM Dict 17/2003 ; 86/2001 ; 99/2000 ).
8) Segn De Pablo Contreras, el anlisis de la relacin de causalidad engloba dos cuestiones
distintas que no deben confundirse:
- la relacin de causalidad en sentido estricto (cuestin de hecho); y
- los criterios de imputacin objetiva (cuestin jurdica).
En el primer apartado, deben determinarse la causa de un resultado daoso, aportando las
pruebas, tanto del dao como de su causa. Dentro del segundo apartado debe determinarse
cuales de los eventos daosos causalmente ligados a la actuacin del responsable pueden ser
puestos a su cargo, y cuales no.
El ordenamiento proporciona los criterios de imputacin objetiva que son de dos clases: positivos
o afirmadores de dicha imputacin, los que usa el Derecho para una vez determinada la causa
de un concreto resultado daoso, atriburselos a un determinado sujeto (funcionamiento normal
o anormal de los servicios pblicos u otros expresamente establecidos por leyes sectoriales); y

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negativos o que niegan dicha imputacin, establecidos por la ley o inferidos del conjunto del
sistema para, una vez determinada la causa de una concreto resultado daoso y afirmada, en
principio, la concurrencia de un criterio positivo de imputacin, negar sta en el caso concreto, por
entender el Derecho que es irrazonable y no est justificado que el sujeto, entonces, responda.
9) Existe responsabilidad patrimonial de la Administracin, al considerarse que la prctica
destruccin de la plantacin arbrea se produjo como consecuencia de la entrada de venados en
la finca, en una zona donde existe una alta poblacin de la especie, manifiesta que, acreditada la
causa y la realidad de los daos, concurre la responsabilidad patrimonial de la Administracin, sin
que la circunstancia de que los venados para penetrar en la finca tuvieron que romper por varios
sitios la malla cinegtica, produzca la ruptura del nexo causal por culpa o negligencia exclusiva
de la vctima, sino que, por el contrario, lo que ocasiona es una agravacin del dao imputable a
la especie cinegtica y del que responde la Administracin ( TSJ Asturias 30-7-04 ).
6099.5 10) Oposiciones: Es evidente la relacin de causalidad entre la conducta de la corporacin
recurrente (pretirindola frente a otro de los aspirantes a la plaza que no posea la titulacin exigida
como requisito inexcusable para aspirar a ella, error grosero, en tanto que evitarlo requera algo
tan sencillo como comprobar si la documentacin aportada por cada uno de los concursantes) y
el dao experimentado por la demandante en la instancia y la antijuridicidad de esa conducta que
produjo un dao patrimonial y moral que aqulla no estaba obligada a soportar ( TS 21-9-04 ).
11) Declarada la concurrencia de culpas, los actores deben aportar actividad probatoria de la
que pueda deducirse o bien la escasa relevancia de la negligencia en la conduccin por parte del
fallecido o cualquier otra indicativa de la entidad y alcance de la defectuosa sealizacin como
causa determinante del accidente. En ausencia probatoria se acepta la compensacin de culpas
en los trminos marcados administrativamente -50%- ( TS 23-1-08, EDJ 3302 ).
12) Se ha declarado la responsabilidad de la Administracin en un accidente de circulacin
de una motocicleta, por entenderse probada la existencia de nexo causal entre las lesiones
que causaron la muerte del motorista (sealadas como compatibles en el informe de la Guardia
Civil) y el impacto que se produjo contra la valla de proteccin (postes que sujetan la valla que
delimita la calzada), reconocindose que, en la prctica, dichas vallas son un peligro cierto para
los motociclistas en accidentes de este tipo ( JCContAdm nm 7 25-3-09, Proc 170/08 ).
13) Inexistencia de responsabilidad. La instalacin de barreras de proteccin (biondas),
cuando la va se encontraba en obras y por tal razn contaba con la sealizacin adecuada
para garantizar la circulacin segura por la zona y estableciendo unos lmites de velocidad
muy reducidos que, de haber sido observados por el conductor, hubiera evitado el accidente y
sus consecuencias lesivas. El hecho de que con posterioridad se instalaran tales barreras no
desvirta el hecho de que la va, en el momento en el que se produjo el accidente, gozaba de las
condiciones de sealizacin suficientes para garantizar la circulacin segura por la misma y evitar
el desgraciado accidente, que entiende debido a la exclusiva culpa de la vctima ( TS 23-3-10,
EDJ 21796 ).
Sin embargo, en el caso de un accidente de motorista que circula a velocidad inadecuada y sufre
amputacin de pierna por la bionda de la autova (un elemento de riesgo, especialmente para los
motoristas), dado que la causa del accidente y causa del concreto y especfico resultado lesivo
fue la velocidad, lo cierto es que no hay razones de peso para calificar ms negativamente el
comportamiento del recurrente -consta que la velocidad era inadecuada, no que fuera temerariaque el riesgo asumido por la Administracin al mantener las biondas. De aqu que la culpa deba
repartirse por mitades ( TS 1-12-09, EDJ 276070 ).
6099.6 14) La determinacin de la existencia de relacin de causalidad constituye sin duda la cuestin
ms problemtica cuando se trata de resolver sobre la procedencia de estimar las pretensiones

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de responsabilidad patrimonial en los supuestos de daos causados por animales a vehculos


en carretera:
En ocasiones la responsabilidad se imputa nicamente a la Administracin titular de
la carretera, sin ms ( AN 2-2-05, EDJ 155998 ; TSJ Catalua 30-11-06, EDJ 428104 ), o
solo cuando no consigue acreditar que el origen del animal se encuentra en un terreno cuya
administracin o gestin no le corresponde ( TSJ Extremadura 14-10-03, EDJ 272548 ), y
solidariamente en caso contrario ( TSJ Castilla y Len/Burgos 23-2-07 , EDJ 8746 ).
En determinados supuestos se imputa en exclusiva a la Administracin responsable de
la gestin del terreno del que proceda el animal, o de su aprovechamiento cinegtico ( TSJ
Aragn 31-1-00, EDJ 120073 ; TSJ Catalua 6-10-06, , EDJ 428315 ; TSJ Aragn 18-9-06, ,
EDJ 459562 ), con independencia de quin sea la titular de la carretera donde tenga lugar el
siniestro ( TSJ La Rioja 22-5-98, EDJ 68477 ; TSJ Castilla-La Mancha 13-10-06, EDJ 289292 ;
TSJ Castilla y Len/Valladolid 15-7-05, , EDJ 122042 ; TSJ Galicia 25-6-03, EDJ 146107 ).
En los casos de daos causados por animales de caza mayor provenientes de cotos
privados destinados a caza menor colindantes con el lugar del siniestro, la responsabilidad se
atribuye a la Administracin autonmica en cuanto que competente de la gestin, cuidado
y vigilancia de aqullos ( TSJ Aragn 13-6-03, nm 553/2003; TSJ Extremadura 28-1-03,
EDJ 272311 ).
Finalmente, cuando los daos se provocan a cultivos, la responsabilidad se atribuye al
titular del terreno o del coto del que haya procedido el animal ( TS 4-7-95 , EDJ 4234 ; TS
3-4-93, EDJ 3336 ; TSJ La Rioja 28-6-07, EDJ 190918 ).
Se considera relevante para determinar la procedencia del animal causante, el atestado
levantado por la Guardia Civil ( CEst Dict 974/2002 ).
6099.7 15) No obstante lo afirmado anteriormente, cuando el dao por el que se reclama pretende
anudarse a la presencia de animales en la calzada, es doctrina reiterada del Consejo de Estado,
que la presencia incontrolada de aquellos en la va no puede reputarse, sin ms, una anomala en
la prestacin del servicio pblico viario, pudiendo por el contrario tratarse de un supuesto en el que
se enervara la relacin de causalidad para generar responsabilidad de la Administracin titular de
la carretera, atendiendo a que el acceso de animales a sta puede ser inevitable pues, a pesar del
vallado, puede aqul producirse por vas de incorporacin, desde algn vehculo o desde pasos
elevados. Por ello el dao causado por tales animales no puede trasladarse automticamente a
la Administracin titular de la va, especialmente si se atiende a los criterios de CC art.1905 y la
jurisprudencia que lo interpreta ( CEst Dict 970/2007 ).
16) Es criterio generalmente aceptado, que tiene que analizarse a la luz de la correspondiente
legislacin aplicable, que la responsabilidad por los daos causados por piezas de caza en
terrenos cinegticos, salvo culpa del perjudicado, corresponde a quien ostente la titularidad
cinegtica de aqullos:
Ser una Administracin pblica en supuestos de reservas regionales de caza o espacios
equivalentes ( CCCYL Dict 616/2004 ; 341/2004 ).
En otro caso la entidad o asociacin concesionaria del coto.
Para que concurra ttulo de imputacin es preciso que el animal ostente la condicin de pieza de
caza, de acuerdo con la normativa aplicable, como por ejemplo, el ciervo ( CCCYL Dict 616/2004 ),
el lobo ( CCCYL Dict 649/2004 ), el jabal ( CCCYL Dict 341/2004 ), el corzo ( CCCYL Dict
644/2004 ) el oso ( CCCYL Dict 405/2004 ), las aves procedentes de humedales recuperados
( CEst Dict 649/2000 ; 1502/2002 ; CCCYL Dict 73/2005 ), los crvidos ( CCCYL Dict 34/2005 )
o el zorro ( CCCYL Dict 14/2005 ), aunque puede no ser preciso que se encuentre incluida en el
catlogo del plan de aprovechamiento cinegtico.

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6099.8 17) Prueba del ruido y relacin de causalidad ex perjuicios para la salud (daos en la
integridad fsica y la salud de las personas). Cuando se ha abordado la intromisin en la vida
privada se ha constatado una cierta inversin de la carga de la prueba ( TEDH 16-11-04 , Moreno
Gmez vs Espaa ), exigindose probar el volumen del ruido - nocturno y ms all de los niveles
permitidos- y prolongado en el tiempo para apreciar la infraccin de los derechos del art.8 CEDH .
Cuando las mediciones del ruido son globalmente expresivas de una situacin de contaminacin
acstica se descarta la necesidad de acreditar el ruido excesivo en los domicilios de cada uno
de los actores y no de forma global ( TS 13-10-08, EDJ 197142 ). Se ha descartado que la
intervencin de un tercero en la causacin del dao rompa el nexo causal que media entre la
inactividad municipal y el dao causado a los particulares ( TSJ C.Valenciana 1-6-99 ).
18) La modificacin del trazado de las vas pblicas no da, en principio, derecho a
indemnizacin a los particulares que se vean afectados. No existe un derecho subjetivo a que su
trazado se mantenga indefinidamente, debiendo ms bien primar el inters general a la adaptacin
de dicho trazado a las cambiantes necesidades colectivas. Hay una excepcin a dicho carcter no
indemnizable: que la edificacin haya quedado aislada, por haberse cerrado el acceso a la calle
o carretera correspondiente ( TS 15-9-98 ; 1-3-01 ; 3-12-10, EDJ 265341 ).
19) No se admite que los daos derivados de una suspensin cautelar judicialmente acordada
en un supuesto de impugnacin de actos o acuerdos de las entidades locales que menoscaben
competencias del Estado o de las comunidades autnomas, interfieran su ejercicio o excedan de
la competencia de dichas entidades locales ( LBRL art.66 ), puedan dar lugar a indemnizacin
(en virtud de LRJPAC art.139 ): no cabe reclamar indemnizacin a la Administracin General del
Estado por las lesiones econmicas derivadas de la suspensin cautelar pedida por el abogado
del Estado con base en que el acto de la entidad local impugnado menoscaba las competencias
estatales y que acuerda un rgano judicial; y ello porque el acto que origina esa lesin econmica
no es imputable a la Administracin, sino al rgano judicial ( TS 5-12-07 ; 18-6-08 ; 7-10-08 ;
2-6-09, EDJ 128238 ).
Servicio pblico
6100 El Tribunal Supremo ha definido el servicio pblico como toda actuacin, gestin o actividad
propia de la funcin administrativa, ejercida incluso con la pasividad u omisin de la Administracin
cuando tiene el deber concreto de obrar o comportarse de modo determinado ( TS 25-5-00, EDJ
12481 ).
Tcnicamente, se trata de aquel conjunto de actividades que, a la vista de la evolucin y
circunstancias de la vida de la sociedad han devenido indispensables y esenciales para la
comunidad (declaracin que debe hacerse mediante ley formal), de tal manera que sta se apoya
necesariamente en ellos para su supervivencia y funcionamiento como tal (Gaspar Ario).
A partir de la declaracin de una actividad como servicio pblico sta queda incorporada al
quehacer del Estado y excluida de la esfera de accin libre de los particulares. Ello sin
perjuicio de que, una vez se produzca la declaracin anterior, puedan establecerse concesiones
administrativas temporales (discrecionales) convirtindose stos particulares-concesionarios
en gestores de una actividad originaria y primariamente estatal. Estas actividades estn sometidas
a una rgida regulacin de Derecho pblico, donde el Estado conserva los poderes internos de
direccin, modalizacin y control sobre las formas y medios para llevar a cabo la prestacin y aun
sobre la propia organizacin misma que la realiza (subsiste pues la direccin y responsabilidad
de la prestacin).
Funcionamiento de servicio pblico
6101 La expresin funcionamiento de servicio pblico se interpreta en sentido amplio por la
jurisprudencia, no identificndose con el servicio pblico como modalidad de accin, sino en
sentido amplio como cualquier hecho o acto derivado del giro o trfico administrativo o de la
gestin pblica ( TS 23-5-95 , EDJ 2182 ), ejercicio de actividades funcionales en fomento del
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turismo ( TS 18-12-95 , EDJ 7547 ), en definitiva, toda gestin, actividad o tareas propias de
la funcin administrativa que se ejerce, incluso por omisin o pasividad, con resultado lesivo
( TS 5-6-89 , EDJ 5684 ; 22-3-95 , EDJ 1445 ; 5-6-97, EDJ 6541 ; 25-2-98 , EDJ 1213 ). Se
matiza que basta con que el sujeto est bajo tutela de la Administracin y que la lesin tenga
lugar en ese momento y no derive de una fase dinmica de la actuacin administrativa ( TS
24-10-95 , EDJ 5936 ). En alguna otra ocasin habla de mbito de cobertura patrimonial de los
daos causados involuntariamente o al menos con una voluntad meramente incidental (no
encaminada directamente a producirlos y, en definitiva los resultantes del riesgo creado por la
existencia misma de ciertos servicios ( TS 16-2-96 , EDJ 956 ). Incluso si los daos se producen
en una instalacin pblica (municipal) abandonada, el mbito competencial sigue siendo pblico
( TS 28-1-93, EDJ 619 ).
Subsiste un problema (De Pablo Contreras) en lo que se refiere al funcionamiento normal o
anormal de los servicios pblicos, que hace con mucha frecuencia a entender en la prctica
a Tribunales ( TS 14-6-91 ; 26-2-98 ), Consejo de Estado ( CEst Dict 423/1996 ; 792/1996 ;
4057/1996 ; 404/1996 ) y Consejos Consultivos, que concurre esa responsabilidad nicamente
si hay funcionamiento anormal del servicio, cuando no una conducta culposa (in vigilando o
in eligendo) imputable a la Administracin ( CCLR Dict 5/2000 ). El mecanismo psicolgico que
mueve a este tipo de pronunciamientos se encuentra, de una parte, en la inexistencia de una
clara definicin de los criterios de imputacin a tener en cuenta segn los casos y, de otra, en la
confusin creada por el pretendido principio universal de responsabilidad objetiva, que no permite
a nuestros jueces sentar criterios seguros y claros para una aplicacin judicial justa y estricta de
los principios de responsabilidad administrativa. La solucin que se propone para no regresar al
reinado de la culpa para reprochar estas conductas ilegales es avanzar en la tecnificacin de
los elementos estructurales y la ms precisa fijacin de los lmites de la imputacin objetiva de
la responsabilidad de la Administracin, teniendo en cuenta tanto el anlisis de los elementos
del dao resarcible (antijuridicidad, efectividad, etc.) como el estudio de la relacin de causalidad
necesaria para que pueda darse una imputacin a la Administracin del hecho causal (CEst Dict
Memoria 1998).
6101.1 1) La doctrina ha establecido matizaciones siguiendo lo establecido en la Recomendacin nm 15 del
Comit de Ministros del Consejo de Europa (Estrasburgo 18-9-1984), entendiendo por funcionamiento
anormal de los servicios pblicos, el incumplimiento de la conducta que se puede esperar
razonablemente del poder pblico por parte de la persona lesionada (Jimnez Lechuga, distingue tres
grados: no funcionamiento, mal funcionamiento y funcionamiento defectuoso o tardo). Por contra, se est
frente a un funcionamiento normal de los servicios pblicos, cuando la Administracin acta
de forma regular, sin que pueda imputrsele ningn incumplimiento de sus deberes, siendo esos daos
consecuencia nicamente del riesgo inherente a toda actividad social.
2) Sin embargo, tanto la doctrina como los tribunales de justicia ( TS 4-11-91, EDJ 10417 ; 27-9-91, EDJ
9064 ), coinciden en sealar que en el mbito objetivo debe descartarse una interpretacin literalista que
anudara el concepto de servicio pblico a los caracteres de titularidad pblica, regularidad y continuidad,
debiendo optarse por otra expansiva que engloba actividades tcnicas y actividades estrictamente
jurdicas (emisin de actos administrativos de destinatario particular o de alcance general, como un
reglamento) -Blanquer-. As, debe atribuirse a los conceptos de servicio pblico y de su funcionamiento
el sentido ms amplio que su abstracta acepcin merece, lo que supone identificar el servicio pblico
con toda actuacin, gestin o actividad propias de la funcin administrativa ejercida, incluso con la
omisin o pasividad cuando la Administracin tiene el concreto deber de obrar o comportarse de un modo
determinado ( TS 5-6-89 , EDJ 5684 ; 22-11-91, EDJ 11101 ).

6101.2 3) El Tribunal Supremo tiene establecido que a la hora de evaluar la indemnizacin ha de estarse
a la naturaleza de la causa desencadenante y que debe diferenciarse entre la ilegalidad del acto
producida en el curso de una actividad normal de la Administracin, que obligara a indemnizar
los perjuicios directos sufridos por el lesionado (dao emergente y lucro cesante), del supuesto de
ilegalidad del acto producida como consecuencia del funcionamiento anormal del servicio, donde
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debern indemnizarse todos los perjuicios que conocidamente se deriven de dicho actuar anormal
o ilegal de la Administracin ( TS 8-2-91 ).
4) La suspensin de licencias por aprobacin inicial de plan especial es una medida legtima,
cautelar para proteger la efectividad del planeamiento que se proyecta, al no modificarse en la
aprobacin inicial la ordenacin ni los parmetros o determinaciones urbansticas ni establecerse
ninguna vinculacin singular para las fincas, al no existir solicitud de licencia en curso y de
certificado de aprovechamiento urbanstico, dicha actuacin como simple o desnuda consecuencia
de tal suspensin no genera derecho a indemnizacin ( TS 7-2-90 , EDJ 1187 ; 12-2-02, EDJ
2258 ).
5) Un supuesto de caducidad de licencia cuya resolucin no reuna requisitos legales, no debe
perjudicar al interesado, a los efectos de un procedimiento resarcitorio; en el caso no exista
por su parte una inequvoca voluntad de abandono de las obras, ni indicio alguno de finalidades
especulativas que hubieran justificado la declaracin de caducidad y s por el contrario concurra
una clara causa justificativa de la paralizacin, motivada por una errnea concesin de la licencia
municipal; paralizacin que cont con la anuencia del ayuntamiento; o al menos con ausencia
de reaccin hasta que se vio en la coyuntura de tener que indemnizar al interesado, o al menos
as lo admiti como posibilidad. No obsta a esta privacin de efectos de la repetida resolucin el
hecho de que el interesado no la impugnara en su da, pues segn TS 28-10-97, EDJ 10103 :
Ni siquiera puede afirmarse que la actuacin administrativa plasmada en actos administrativos
consentidos, por no haber sido recurridos en tiempo y forma excluye por principio la existencia de
dicha responsabilidad, ya que la presuncin de validez de los actos administrativos y las exigencias
del principio de seguridad jurdica que imponen el respecto a los actos administrativos firmes,
aun constituyendo un elemento valioso para ponderar las -circunstancias concurrentes en orden
a la determinacin de una posible responsabilidad-, no alcanzan a legitimar de modo absoluto
todo perjuicio originado por la actividad administrativa, y por consiguiente la aplicacin de estos
principios no es incompatible con que pueda apreciarse la causacin de perjuicios reparables ni
las circunstancias revelan que el particular que los padeci no deba soportarlos ( TSJ Galicia
26-9-01 , EDJ 54622 ).
6101.3 6) En caso de ser precisas varias autorizaciones concurrentes para el desarrollo de una
actividad, la denegacin injustificada de una de ellas no genera responsabilidad patrimonial, si el
resto han sido correctamente denegadas o no se han solicitado por el interesado ( CJCCV Dict
389/2000 ).
7) No procede imputar responsabilidad a una Administracin por defectuoso funcionamiento de
un servicio pblico implantado con posterioridad a la produccin del dao ( TSJ Galicia 18-4-02 ).
Tampoco en caso de que la titularidad del servicio se haya asumido por la Administracin a la que
se reclama con posterioridad a los hechos causantes ( TSJ Pas Vasco 26-4-02 ).
8) Funcionamiento anormal de los servicios pblicos. Existe deber de indemnizar los daos
sufridos por el anmalo funcionamiento del registro de ltimas voluntades al certificar un
testamento que fue revocado por otro posterior. Existe dao moral (reconocido por la sentencia
de instancia) y el derecho a ser indemnizado por el valor de los bienes que integran el patrimonio
del causante segn la valoracin efectuada por la empresa tasadora y debidamente actualizados
a la fecha de la reclamacin administrativa. Se seala obiter dicta que la Administracin podr
subrogarse en la posicin del reclamante y dirigirse contra quienes adquirieron el caudal relicto
sin ser herederos ( TS 11-10-04 ). Existe responsabilidad patrimonial del Ministerio de Obras
Pblicas, por los daos y perjuicios sufridos en accidente de trfico como consecuencia del mal
trazado de la calzada ( TS 13-10-04 ). Queda acreditada la relacin de causalidad existente
para la declaracin de responsabilidad, no exista en la zona seal alguna de advertencia de la
localizacin y operatividad del bolardo, mecanismo de metal y de dimensiones considerables,
siendo adems mvil y estando camuflado bajo el suelo sin que puedan ser vistos por los usuarios
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de la va (conductores) lo propio y adecuado es advertir de su presencia y potencial peligro


con seales especficas de atencin y aviso. Se condena a un ayuntamiento por las lesiones
sufridas por el actor, siendo la existencias de deficiencias en la acera, la nica causa determinante
de su cada ( TSJ Cantabria 17-9-24 ). Existe responsabilidad patrimonial de la Administracin.
habida cuenta de que, constatados los daos en el recurrente, consta acreditado que por el
ayuntamiento recurrido se haba incumplido el deber de mantener la va pblica en buen estado
de conservacin, pues ni siquiera se aduce que hubiese sealizacin cualquiera del agujero en el
suelo a raz del cual se produjo el accidente, pese a tratarse de un agujero de aproximadamente
un metro cuadrado ( TSJ Baleares 3-9-04 ).
6101.4 9) Doctrina sobre responsabilidad patrimonial de ayuntamientos derivada de la organizacin de
fiestas patronales (las lesiones sufridas como consecuencia de la explosin de un artefacto
pirotcnico): se confirma su doctrina por la que se hace responsable a la Administracin de
los daos causados por las fiestas que organice ( TS 17-11-98 ), aunque se hayan encargado
sus trabajos a comisiones o incluso a entidades ajenas a la Corporacin, debiendo responder
por la omisin del deber de prevencin de los riesgos creados con su actuacin, porque: a)
No se rompe el nexo causal por el hecho de que la gestin de las fiestas populares haya sido
encomendada a comisiones o incluso a personas jurdicas independientes incardinadas en la
organizacin municipal; b) El nexo causal se mantiene en aquellos casos en que el Ayuntamiento
omite elementales medidas que eviten el riesgo, perfectamente previsible, de manipulacin por los
menores de los restos de los artificios utilizados para los fuegos artificiales, y ni siquiera permite
establecer una moderacin de la responsabilidad de la Administracin ( TS 12-7-04 ).
10) Ruido consecuencia de la prestacin de servicios pblicos: supuestos:
Daos causados por el ruido de las maquinaria de los servicios municipales de limpieza.
Los vehculos utilizados representan un importante ahorro de agua, pero generaban algo ms
de ruido. Escoger la solucin ms econmica por las Administraciones pblicas es posible y
aconsejable, pero no cuando supone poner en riesgo la salud o la intimidad del domicilio de
los ciudadanos. Al ayuntamiento corresponde compatibilizar el servicio pblico que presta,
con estos derechos fundamentales y no lo ha hecho ( TS 26-11-07, EDJ 243287 ).
La tranquilidad pblica como bien jurdico digno de proteccin, obliga a un Ayuntamiento
a cambiar el emplazamiento de las instalaciones de las fiestas de carnaval y abre
la posibilidad de una intervencin administrativa en dichas fiestas y la responsabilidad
patrimonial sensu contrario ( TS 13-4-05, EDJ 62631 ).
Perjuicios causados por grandes infraestructuras (aledaos de aeropuertos, puertos,
ferrocarriles, etc.). El ruido del despegue y aterrizaje de aviones y el elevado nivel de
contaminacin acstica vulnera el derecho a la intimidad domiciliaria o el derecho al libre
desarrollo de la personalidad en el domicilio ( TS 13-10-08, EDJ 197142 ).
Un ayuntamiento que autoriz la apertura de una serie de establecimientos nocturnos
(bares, pubs y discotecas), que hacan imposible el descanso de los residentes en la zona.
Se tuvo que declarar la zona como acsticamente saturada y, sin embargo, posteriormente
concedi una nueva autorizacin de apertura de una discoteca en el inmueble habitado por
la demandante. Existe un vnculo causal entre la violacin constatada (alboroto nocturno)
y cualquier dao material de la demandante ( TEDH 16-11-04 , asunto Moreno Gmez vs
Espaa ).
Responsabilidad municipal por concesin de licencias de apertura de actividades
ruidosas o permitir el funcionamiento de dichas actividades sin la correspondiente licencia
( TS 4-11-98 ; 25-3-08, EDJ 25715 ).
Responsabilidad por dejacin de sus competencias de polica en actividades que se
desarrollan en la va pblica, parques y jardines, especialmente por el fenmeno juvenil
denominado el botelln que por la concentracin masiva de jvenes genera ruido que
perturbaba el descanso nocturno de los vecinos con inaccin de la Administracin local ( TSJ
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Andaluca/Sevilla 29-10-01, EDJ 69503 ); se indemnizan los daos y perjuicios al no haber


ejercicio las competencias municipales para impedirlo ( JCA Sevilla nm 5, 26-5-08 ).
Inactividad de la Administracin
6102 Existe tambin responsabilidad cuando el dao sea imputable a una omisin administrativa, es
decir, por la inactividad de la Administracin.
En estos casos la antijuridicidad del dao (n 6096 ) no es distinguible o separable de la idea
de culpa, a pesar de la calificacin normativa de responsabilidad objetiva, ya que el correlato
lgico de la idea de omisin es la existencia de un previo deber de actuar (dentro de la esfera
competencial), jurdicamente establecido en una determinada situacin, que permite aislar y
diferenciar el hecho omisivo daoso (Gmez Puente).
La jurisprudencia se muestra partidaria de entender que la omisin administrativa ha sido causa y
no simple ocasin del perjuicio, por entender que en un Estado social y democrtico de Derecho
es necesario subordinar la actuacin administrativa al respeto a la seguridad e integridad fsica
de las personas.
Recoge las siguientes posibilidades:
Naufragio de buque que colisiona con escollera por inactividad de la autoridad portuaria
(vigilancia de la navegacin) conocedora del riesgo existente por presencia de pateras
que entorpecan el trfico, intervencin del estndar de funcionamiento de los servicios
administrativos ( TS 9-4-02, EDJ 9777 ).
Denegacin de la licencia como causa de responsabilidad: actividad y apertura de
establecimiento ( TS 3-12-01, EDJ 50241 ); explotacin de estaciones de servicio ( 18-12-01,
EDJ 65342 ).
Inactividad material como la tardanza excesiva en la ejecucin de obras o la no evacuacin
de un hipermercado amenazado de bomba ( TS 31-1-96 , EDJ 434 ).
Servicios sanitarios ( TS 28-2-95 , EDJ 657 ).
Prisiones ( TS 19-11-94 , EDJ 10114 ).
Vigilancia militar ( TS 15-2-94, EDJ 1297 ).
Carreteras ( TS 3-6-95 , EDJ 4225 ).
Servicios docentes ( TS 10-3-94, EDJ 2196 ).
Falta de resolucin en plazo de expedientes administrativos ( TS 18-10-94 , EDJ 8206 ;
7-3-95 , EDJ 1506 ; 14-1-02, EDJ 2381 ).
Pasividad ante las denuncias de los administrados ( TS 18-7-86 ).
Servicios pblicos penitenciarios: no se ha acreditado que la Administracin penitenciaria
cumpliese con la diligencia adecuada sus deberes de vigilancia y custodia de los presos al
no realizar un reconocimiento psicolgico de interno a su ingreso en el centro penitenciario,
que luego muri suicidndose ( TS 11-10-01, EDJ 35484 ).
Supuestos mixtos, definidos como aquellas situaciones en que la Administracin ejerci
una actividad de polica, fiscalizando o autorizando una determinada actividad, lo que
permite su realizacin, pero luego en el desarrollo de la misma se producen daos, en
cuya generacin ha participado la Administracin indirectamente en cuanto que consinti su
desarrollo ( TS 13-9-91, EDJ 8582 ; 5-5-98, EDJ 7308 ; 8-7-98, EDJ 19055 ; 3-10-98, EDJ
23394 ; 4-11-98, EDJ 30834 ; 28-11-98 , EDJ 29814 ; 28-11-98, EDJ 33679 ).
Actos o disposiciones invlidos
(LRJPAC art.142.4)

6102.1 La antijuridicidad del dao sufrido no equivale siempre a la del acto o disposicin administrativa
que la produce, en caso de que provenga efectivamente de una actuacin gubernativa que tenga
tal carcter, lo cual es preciso.

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De acuerdo con ello, la invalidacin de aqullos no implica ni excluye la concurrencia de


responsabilidad administrativa en su vertiente patrimonial. De este modo, el deber de resarcir no
deriva de la anulacin, ni sta lo excluye en caso de que concurran los requisitos generales para
ello ( TS 16-9-99 ). No obstante, la previsin especfica contenida en el precepto citado se valora
por la jurisprudencia como una exigencia legal de mayor rigor al apreciar la eventual presencia de
aquellos, atendiendo especialmente a la clase de acto administrativo anulado ( TS 11-3-99 ).
En general, tratndose de actos reglados, el destinatario o particular no tiene deber jurdico
de soportar el dao, pues el acto de referencia habr sido anulado porque la Administracin ha
desconocido parmetros objetivos imperativos que habran dado a aqul un contenido diverso.
Por el contrario, en caso de actos discrecionales, se sostiene que el particular debe soportar
el perjuicio derivado de aquellos, si se han mantenido dentro de parmetros razonables, aunque
hayan sido declarados invlidos. Igual correlacin se da entre los actos favorables (deber de
soportar) y de gravamen (ausencia de l).
Ahora bien, no puede vincularse de manera rgida lo anterior al derecho a indemnizacin,
pues se ha reconocido la existencia de responsabilidad en supuestos de invalidacin de actos
favorables. P. ej., en caso de anulacin de un proceso selectivo ( TS 1-4-03 ). De cualquier modo,
en supuestos de anulacin judicial de actos o disposiciones, no cabe confundir el deber de acatar
las resoluciones judiciales y soportar las consecuencias de la invalidacin judicial, con el dao
derivado de la actuacin administrativa ilegal ( Const art.118 ; LOPJ art.17.2 ).
1) La anulacin de una actuacin administrativa s incide en el plazo para ejercer la accin.
2) Deben rechazarse las tesis maximalistas que defienden que no cabe nunca derivar la responsabilidad
patrimonial de la Administracin autora de un acto anulado como las que sostienen su existencia en todo
( TS 18-12-00, EDJ 49635 ; 5-2-96, EDJ 52273 ; 14-7-08 -unificacin doctrina-, EDJ 128263 ; 21-10-09,
EDJ 259166 ).
3) La incoacin de un expediente, jurdicamente fundamentado, no puede suponer una actuacin
antijurdica, que constituye uno de los requisitos esenciales para que nazca la responsabilidad patrimonial
de la Administracin pblica; mxime, cuando el resultado de dicho expediente fue su archivo ( AN 23-4-08 ;
TS 10-3-10, EDJ 19250 ).
4) La anulacin en el proceso selectivo generar responsabilidad si se acredita que ese acto ha
causado un perjuicio valorable econmicamente que no tena obligacin de soportar. Reconocen las
sentencias de contraste que la actuacin de la Administracin en el proceso selectivo ha causado un
perjuicio ( TS 10-3-10, EDJ 19231 ).

Actuaciones en materia de contratacin administrativa


(LCSP disp.adic.19.1)

6102.2 Con carcter general puede afirmarse que el sistema de responsabilidad patrimonial en estudio
se refiere a la extracontractual.
Sin embargo, en el precepto citado se indica que la responsabilidad patrimonial de las autoridades
y del personal al servicio de las Administraciones pblicas derivada de sus actuaciones en
materia de contratacin administrativa, tanto por daos causados a particulares como a la propia
Administracin, se exigir de acuerdo con LRJPAC y RD 429/1993 .
Esta afirmacin no supone excepcionar tal principio. Hay que diferenciar entre los daos causados
al contratista y los causados a terceros.
a) Efectivamente, si el dao ha sido causado al contratista en actuaciones relativas a la
contratacin pero distintas de las desarrolladas en ejecucin y cumplimiento del contrato perfecto,
se aplica el cauce estudiado. Tanto en el caso de actuaciones relativas a contratos administrativos
como privados de una Administracin.
Si por el contrario, el dao es causado en el desenvolvimiento -cumplimiento, incumplimientodel contrato celebrado por una Administracin, ha de diferenciarse entre:

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Contratos administrativos, que siguen el sistema de intermediacin de acto del rgano


de contratacin (prerrogativa administrativa, en resolucin de las cuestiones que ofrezca la
ejecucin y cumplimiento del contrato) y recurso contencioso-administrativo posterior, sin
aplicacin por tanto de LRJPAC art.139 s.
Contratos privados, que se someten al Derecho privado y son conocidos judicialmente
por el orden civil.
6102.3 b) En relacin con los daos causados a terceros, no vinculados contractualmente con la
Administracin contratante, pero lesionados con ocasin de una determinada contratacin o
ejecucin de contrato, se aplica el sistema de responsabilidad patrimonial de LRJPAC art.139 ,
integrado con LCSP art.214 . Con arreglo a ste, es obligacin del contratista indemnizar todos los
daos y perjuicios que se causen a terceros como consecuencia de las operaciones que requiera
la ejecucin del contrato, a menos que hayan sido ocasionados como consecuencia inmediata
y directa de una orden de la Administracin, en cuyo caso, ser sta responsable dentro de los
lmites sealados en las Leyes. Tambin lo ser de los daos que se causen a terceros como
consecuencia de los vicios del proyecto elaborado por ella misma en el contrato de obras o en
el de suministro de fabricacin.
Los terceros pueden requerir previamente, dentro del ao siguiente a la produccin del hecho, al
rgano de contratacin para que ste, odo el contratista, se pronuncie sobre a cul de las partes
contratantes corresponde la responsabilidad de los daos. El ejercicio de esta facultad interrumpe
el plazo de prescripcin de la accin.
La reclamacin se debe formular, en todo caso, conforme al procedimiento establecido en la
legislacin aplicable a cada supuesto, de modo que, en caso de responsabilidad del contratista,
se acudir a la accin civil y en supuestos de responsabilidad de la Administracin, al cauce de
LRJPAC art.139 s.
6102.4 1) Es dudoso qu tratamiento haya de darse a los daos causados al contratista en actuaciones
preparatorias de contratos armonizados de entes pblicos no administrativos, que reciben
tratamiento jurdico pblico. Dada la ausencia de carcter administrativo del sujeto causante no parece que
estemos en presencia de supuestos de responsabilidad patrimonial administrativa.
2) Se configura como una facultad la posibilidad de los terceros perjudicados de dirigirse al rgano de
contratacin para que se pronuncie sobre el sujeto responsable ( LCSP art.214 ), aunque cabe tambin
que reclamen directamente a la Administracin contratante ( Const art.106.2 ; LRJPAC art.139 ). En esta
tesitura, la Administracin tiene dos alternativas:
- considerar que concurren los requisitos para declarar la existencia de responsabilidad; o
- estimar que estn ausentes y que, por lo tanto, no procede esa declaracin.
En la primera hiptesis pueden ofrecerse, a su vez, dos salidas posibles: entender que la responsabilidad
corresponde al contratista o que, por darse los supuestos que contempla la LCSP art.214 , sea la propia
Administracin quien tiene que hacer frente a la reparacin. En este ltimo caso as lo acordar y en
el otro debe reconducir a los interesados hacia el cauce adecuado, abrindoles el camino para que hagan
efectivo su derecho ante el adjudicatario responsable.
Coadyuvan a lo precedente, principios bsicos de nuestro sistema administrativo general, como los de
buena fe y confianza legtima ( LRJPAC art.3.1 ), y de su procedimiento en particular, que obligan a
impulsarlo de oficio y a poner en conocimiento de los interesados los defectos de que adolezcan sus actos,
a fin de que los subsanen en tiempo oportuno ( LRJPAC art.71 , 74 .1 y 76.2 ).
Estas exigencias resultan an ms intensas cuando la Administracin incumple su deber de resolver
( LRJPAC art.42 ). Es por ello que, hacindose referencia a compaas constructoras contratistas, a las que
la Administracin no dio traslado de la reclamacin, se ha fijado que, si no lo hizo, fue porque asuma
la total responsabilidad de lo decidido ( TS 11-7-95, EDJ 3740 ). En tales situaciones, la Administracin
tiene el deber de responder, sin perjuicio de repetir posteriormente sobre el responsable ( TS 7-4-01, EDJ
28046 ; 12-2-00, EDJ 3981 ; 8-7-00, EDJ 25816 ; 30-3-09, EDJ 42636 ).

Actuacin administrativa mecanizada

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6102.5 En el mbito de las relaciones entre el particular perjudicado reclamante y la Administracin que
ha producido la actuacin daosa mecanizadamente (n 4534 ), el carcter mecanizado no altera
la imputabilidad subjetiva de la responsabilidad.
Ahora bien, en el supuesto de repeticin por parte de la Administracin que ha sido condenada
a satisfacer cierta indemnizacin por responsabilidad patrimonial o que la ha satisfecho, previo
el procedimiento correspondiente, de grado, contra el funcionario responsable, los criterios en
los que se basa la individualizacin del destinatario de la accin de repeticin -el funcionario
responsable (n 6180 s. )-, s han de verse afectados.
Imputacin de responsabilidad patrimonial
6103 Se reproduce el siguiente cuadro explicativo de los criterios utilizados para la imputacin de
responsabilidad patrimonial, propios del derecho administrativo (Gamero Casado).
Criterio
de Concepto
imputacin

Supuestos incluidos

OBJETIVO EN La mera generacin del dao Actos


administrativos
materialmente
SENTIDO
determina automticamente un expropiatorios no tramitados conforme a los
ESTRICTO
deber de reparacin
procedimientos de expropiacin forzosa:
- Revisin de actos declarativos de derechos
(1).
- Imposicin de limitaciones sobre derechos
preexistentes de contenido patrimonial.
- Ablaciones de derechos patrimoniales
tramitadas con arreglo a procedimientos
especiales distintos del expropiatorio.
- Anulacin de actos administrativos
desfavorables, que hayan irrogado perjuicios
econmicos.
- Actividades materialmente expropiatorias
(vas de hecho).
- Devengo de intereses por retrasos en
pagos derivados de obligaciones jurdicoadministrativas a cargo de la Administracin.
OBJETIVADO

Aunque se haya generado


un dao, existen clusulas
objetivas de exoneracin de la
responsabilidad

- Actividades prestacionales a cargo de la


Administracin.
- Actividades de ejecucin material de los actos
administrativos.
Inactividad
de
la
Administracin
(responsabilidad por omisin).

CULPOSO

Surge responsabilidad cuando Aplicables al personal de la Administracin en


media culpa o negligencia del los siguientes supuestos:
sujeto causante del dao
- En la accin de regreso dirigida al reintegro de
las indemnizaciones satisfechas por parte de la
Administracin a terceros ( LRJPAC art.145.2 ).
- En la accin de la Administracin por
cualesquiera daos causados a sus bienes o
derechos ( LRJPAC art.145.3 ).
(1) La solicitud de indemnizacin por daos y perjuicios derivada de la revisin de oficio de un
acto administrativo ha de hacerse en procedimiento diferenciado, pues la mera invalidacin de un
acto no la lleva consigo necesariamente. Sin embargo, cuando el reclamante ha obrado de mala

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fe y la invalidez se declara por un fraude de ley, puede desestimarse en el mismo expediente, si


de ste no resulta dao indemnizable ( CCLR Dict 11/2001 ).

c. Reclamacin administrativa previa a la va jurisdiccional


(LRJPAC art.142)

6107 El reconocimiento de la responsabilidad patrimonial de la Administracin exige la tramitacin de


un expediente administrativo, de acuerdo a un procedimiento especfico, por el que se regulan
los procedimientos en la materia:
- el procedimiento general (n 6128 ); y
- un procedimiento abreviado (n 6145 ), siempre y cuando sean inequvocas la relacin de
causalidad entre el funcionamiento del servicio pblico y la lesin, as como la valoracin del dao
y el clculo de la cuanta de la indemnizacin.
El reconocimiento de responsabilidad puede ser:
- en va administrativa, de oficio; o
- a instancia de parte.
La accin de reclamacin, que ha de sustanciarse con carcter previo en va administrativa, ha
de formularse en el plazo de un ao de producido el hecho o acto que motive la indemnizacin
o de manifestarse su efecto lesivo.
La interpretacin no formalista y flexible de los tribunales del plazo para reclamar permite
ampliar este cmputo hasta la efectiva determinacin de la entidad y naturaleza del dao y de sus
efectos patrimoniales ( TS 24-7-89 , EDJ 7697 ; 26-5-98 ; 6-7-99 , EDJ 18497 ).
6108 1) El ejercicio de una reclamacin previa a la va jurisdiccional por responsabilidad patrimonial y su
resolucin abre la va de recurso contencioso-administrativo y no puede considerarse esta reclamacin
previa a la accin civil para continuar luego sta va ( TS 14-3-02, EDJ 5573 ).
2) El plazo de ejercicio de la reclamacin previa a la va jurisdiccional en caso de apertura de diligencias
penales previas ha de computarse a partir de la notificacin del auto definitivo de dichas diligencias
iniciadas en su da por el juzgado de instruccin ( TS 25-1-02, EDJ 2007 ).
3) La Ley de acceso electrnico de los ciudadanos a los servicios pblicos, ha obligado a las
Administraciones a la creacin y puesta en funcionamiento de los registros electrnicos y a la gestin
electrnica de los procedimientos administrativos con lo que los procedimientos de responsabilidad
patrimonial podrn iniciarse, si el administrado as lo desea, utilizando la va electrnica para la accin de
reclamacin ( L 11/2007 art.6 y disp.final 3 ).
4) En va jurisdiccional, las partes pueden solicitar no solo la nulidad de un acto administrativo y la
posibilidad de anudar a esta peticin una indemnizacin de daos y perjuicios que le hubiesen producido los
actos impugnados, sino tambin una pretensin de pleno restablecimiento de la situacin jurdica
individualizada vulnerada, en la demanda ( LJCA art.31.2 ), y tambin en el escrito de conclusiones si tales
daos constasen ya probados ( LJCA art.65.3 ).
Puede tambin reservarse la posibilidad de reclamar por los daos y perjuicios derivados del acto
administrativo impugnado para plantear en un futuro una accin de responsabilidad patrimonial
independiente (hay que tener en cuenta, no obstante, lo previsto en la LRJPAC art.142.5 ).
Segn doctrina mayoritaria, los efectos de la cosa juzgada impediran plantear demandas -posteriores
o simultneas- incluso en planos jurisdiccionales diferentes ( TS 24-6-10, EDJ 153136 ; en contra TS
2-6-10, EDJ 113237 ).

6109 5) En relacin con el orden jurisdiccional competente para conocer de reclamaciones de


responsabilidad por daos derivados de accidentes nucleares ocasionados en instalaciones de
titularidad pblica ( L 12/2011 art.14 ), ver n 9148 .
6) Distincin entre interrupcin y suspensin de la prescripcin. La interrupcin del plazo de
prescripcin de un ao ( LRJPAC art.142.5 ) se produce por la pendencia de una accin civil encaminada

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a exigir la responsabilidad patrimonial de la Administracin, salvo que sea manifiestamente inadecuada


( TS 16-11-11, EDJ 277195 : considera que en el caso enjuiciado el efecto jurdico derivado de la demanda
civil planteada contra la Administracin fue de interrupcin de la prescripcin, no de suspensin). La
suspensin se aplica nicamente cuando la Ley, de forma expresa, se refiere a ella ordenando que el
plazo se reanude; no que se reinicie o comience a correr de nuevo. La distincin entre una y otra
se trata en TS 10-6-85 ; 13-5-08, EDJ 73283 , pero es especialmente clara en TS 16-3-06, EDJ 31771 ,
al sealar que la interrupcin de la prescripcin est recogida en el CC art.1973 y es el acto -uno de los
cuales es el ejercicio de la accin ante los tribunales- que evita la consumacin de la prescripcin, y su
efecto es que el derecho vuelve a tener plena eficacia y, por ello, el tiempo tiene que volver a comenzar a
contarse para dar lugar, en su caso, a una nueva prescripcin. La interrupcin, pues, es acto obstativo
de la prescripcin, que revigoriza el derecho subjetivo y que no slo impide el curso de la prescripcin,
sino que inutiliza el tiempo transcurrido para el cmputo de sta. Por el contrario, la suspensin de la
prescripcin paraliza sta, no corre el tiempo para la misma, pero no inutiliza el ya transcurrido. As,
cuando desaparece la causa de suspensin, sigue -no comienza de nuevo, como en la interrupcin- el
cmputo del tiempo para la prescripcin. La suspensin no est recogida, con carcter general, en Derecho
espaol ( TS 21-2-12, EDJ 52477 ).

d. Reparacin del dao


(LRJPAC art.141;
RD 429/1993 art.2.2)

6110 El precepto recoge una nueva causa de exclusin de la antijuridicidad que merece la consideracin
de fuerza mayor (n 6097 ). Por consiguiente, no son indemnizables los daos que se deriven
de hechos o circunstancias que no se hubiesen podido prever o evitar segn el estado de los
conocimientos de la ciencia o de la tcnica existentes en el momento de producirse aquellos (sin
perjuicio de las prestaciones asistenciales o econmicas que las leyes puedan establecer para
estos casos).
En relacin a la indemnizacin, el rgimen de responsabilidad patrimonial est orientado a
reconocer la reparacin integral de los daos o principio de capital indemnidad ( TS 23-2-88 ,
EDJ 1485 ; 5-4-89 , EDJ 3630 ; 15-10-90 ; 29-11-90 ; 11-5-92, EDJ 4520 ; 4-5-95 , EDJ 24359 ;
5-2-00, EDJ 8517 ), pero sin que ello suponga para quien la reciba un enriquecimiento torticero
o motivo de lucro ( TS 18-7-89 ; 23-11-99 , EDJ 42916 , tambin por su descripcin del
procedimiento a seguir, AN 4-2-98 ).
Son indemnizables siempre que hayan sido suficientemente alegados y probados: el dao
emergente, el lucro cesante, los daos fsicos, y el dao moral o pretium doloris.
Las prestaciones asistenciales a las que se refiere el precepto podran ser las que se conceden ayudas
a los afectados por el VIH ( RDL 9/1993 ) o las de solidaridad con las vctimas del terrorismo ( L 32/1999 ).

Criterios de indemnizacin
(LRJPAC art.141.4)

6111 La LRJPAC establece los criterios de indemnizacin reconociendo la posibilidad de pago en


metlico o de reparacin en cualquier otra forma, lo que est encaminado a garantizar una
completa y efectiva reparacin integral mediante la indemnizacin o compensacin en especie
( CEst Dict 1677/1991 ) o ser abonada mediante un solo pago o mediante pagos peridicos cuando
resulte ms adecuado para lograr la reparacin debida y convenga al inters pblico, siempre que
exista acuerdo con el interesado.
La indemnizacin puede ser sustituida por una compensacin en especie cuando concurran los
requisitos siguientes:
1. Que resulte el modo ms adecuado para lograr la reparacin debida y convenga al inters
pblico.

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2. Que exista acuerdo con el interesado, bien porque lo haya solicitado en el escrito de
reclamacin (como frmula principal, alternativa o subsidiaria de la indemnizacin en dinero), bien
porque se acuerde en el convenido posterior que pone fin al procedimiento.
El incumplimiento de estos requisitos equivaldra a una infraccin del ordenamiento jurdico,
dando lugar a la consiguiente invalidez del acto ( LRJPAC art.63 ).
1) El derecho a ser indemnizado en un porcentaje sobre el precio del bien o derecho ilegtimamente
expropiado, se produce porque resultaba imposible la restitucin in natura de los bienes o
derechos ocupados por la Administracin en virtud de un acuerdo expropiatorio declarado nulo de pleno
Derecho o anulado ( TS 31-12-01, EDJ 65817 ).
2) La solicitud de la restitucin de los fondos de inversin en las mismas condiciones o, subsidiariamente, la
indemnizacin de daos y perjuicios no se toma en consideracin por la sentencia recurrida, en funcin del
principio de plena indemnidad del perjuicio sufrido. Se accede a la indemnizacin sustitutoria de
la restitucin del fondo indebidamente enajenado por la Administracin, por la diferencia de valor existente
en la fecha de realizacin de las participaciones del fondo enajenadas y la fecha en que se formul la
peticin de indemnizacin a la Administracin; cantidad que habr de completarse, para conseguir una
plena indemnidad, con el abono de los intereses correspondientes hasta la fecha de esta sentencia, ms
el inters del art.106.2 LJCA ( TS 10-3-10, EDJ 21792 ).

Clculo de la indemnizacin
6112 Para el clculo de la indemnizacin, deben utilizarse los criterios de valoracin establecidos en
la legislacin de expropiacin forzosa ( LEF art.24 a 47 ), fiscal ( L 19/1991 art.10 a 25 ; L 35/2006
art.40 a 43 ; RDLeg 4/2004 art.15 a 17 ), y dems de pertinente aplicacin, con ponderacin, en
su caso, de las valoraciones dominantes en el mercado.
La voluntad expresada por la normativa es alcanzar una valoracin real, por lo que no se
limita la indemnizacin a la valoracin pblica de bienes y derechos, sino que se pretende una
identificacin del valor real de acuerdo con los valores de mercado mediante la ponderacin,
que, en su caso, corresponda.
La regla general es la de la reparacin integral que implica la necesaria indemnizacin por
todos los daos y perjuicios ocasionados, incluyendo el dao emergente (detrimento patrimonial
ocasionado) y el lucro cesante (la ganancia dejada de percibir, n 6114 ).
Existen adems criterios correctores de las cuantas indemnizatorias, como el tipo de
funcionamiento, normal o anormal, del servicio pblico generador del dao; la concurrencia de
causas (culpas); y la compatibilidad entre varias indemnizaciones o sumas dinerarias a percibir
por los mismos hechos productores del perjuicio.
6112.1 1) La Intervencin General del Estado, en desarrollo de su funcin interventora ( LGP/1988 art.95.3 ), y
en orden al cumplimiento de sus funciones de fiscalizacin previa de obligaciones o gastos, establece los
extremos genricos a comprobar, haciendo tambin referencia a extremos adicionales, como el que afecta
a los expedientes de reclamaciones en materia de responsabilidad patrimonial y que enumera los
siguientes supuestos:
- reclamaciones formuladas ante la Administracin General del Estado;
- ante la Administracin de Justicia, en caso de reclamaciones por funcionamiento anormal, error judicial
o prisin preventiva y, por ltimo;
- reclamaciones formuladas ante los organismos autnomos ( Resol 9-7-97 ).
2) Los tribunales de lo contencioso-administrativo admiten la utilizacin de los baremos de la LOSP
(Anexo 2) (en relacin con dicha Ley, ver TCo 181/2000 ), para fijar el quantum indemnizatorio, en funcin
de que no existen otros especficos, como criterio objetivo, siempre que se utilice de manera orientativa
no vinculante ( TS 23-10-07, EDJ 195008 ; 23-1-08, EDJ 3302 ; p.e. baremo contenido en la Resol Dir
Gral Seguros y Fondos de Pensiones 7-2-05 ). La no aplicacin de un baremo en modo alguno puede
resultar determinante a la infraccin denunciada ( TS 12-4-02, EDJ 9782 ; 27-9-01, EDJ 30898 ).
3) Valoracin de terrenos segn normativa urbanstica ( TS 7-3-00 , EDJ 5018 ).
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4) Valoracin de derechos generados en proceso urbanizador ( TS 26-11-99, EDJ 44600 ).


5) En supuestos de responsabilidad patrimonial como consecuencia de una subasta judicial de una finca
rstica titularidad de un tercero, como puso de manifiesto una posterior tercera, se reconoci al postor de
indemnizacin por la cuanta del remate, impuestos y gastos de escritura, nicos perjuicios acreditados
( TS 23-9-98, EDJ 22268 ).
6) En el caso de la destruccin de mercanca inmovilizada por la aduana debido a imprudencia de su
personal (acreditada en pleito civil), la indemnizacin se cuantific con base en el precio comercial de la
mercanca y no en el valor asegurado ( AN 11-3-99 , EDJ 81011 ).

6112.2 7) Uno de los instrumentos adecuados para hacer efectivo el principio de indemnidad que palpita
tras la institucin de la responsabilidad patrimonial de la Administracin -junto con otros posibles
procedimientos de actualizacin, como la consideracin de la obligacin pecuniaria de resarcimiento
como una deuda de valor, que lleva a fijar la cuanta de la deuda actualizada al momento de su
determinacin o fijacin, y no al momento de produccin del dao ( TS 15-1-92, EDJ 224 ; 24-1-97 , EDJ
1353 ; 16-12-97 , EDJ 57484 )- es el abono de los intereses legales desde la fecha de la reclamacin ante
la Administracin por responsabilidad patrimonial ( TS 11-5-97 , EDJ 5010 ; 20-10-97 , EDJ 7862 ).
8) Para revisar la cuanta de la indemnizacin fijada en las sentencias de instancia (tribunales
encargados de fijarla), es necesario acreditar que en su determinacin se ha seguido un camino errneo,
no razonable, o contrario a las reglas de la sana lgica y buen criterio ( TS 17-4-98, EDJ 2767 ).
9) Ante las contradicciones reveladas en la fase de ejecucin y la falta de prueba sobre los extremos fijados
por la sentencia para la cuantificacin de la indemnizacin, el rgano judicial haya optado, de conformidad
con el LJCA art.105.2 , por fijar como indemnizacin una cantidad a tanto alzado de 500.000 ptas (similar
a la que se ha otorgado en asuntos similares, segn el auto impugnado). Tal decisin se fundamenta en
una apreciacin de la prueba practicada en el incidente de ejecucin que no puede tildarse de arbitraria o
irrazonable, debiendo recordarse en una doctrina reiterada ( TCo 140/1994 ; 136/1996 ; 41/2002 ; 84/2002 )
que su enjuiciamiento en va de recurso de amparo no puede entraar una revisin de la valoracin
y ponderacin del material probatorio, salvo que incurra en arbitrariedad o irrazonabilidad, ya que ello
supondra interferir en una competencia exclusiva de los rganos judiciales en el ejercicio de la funcin
jurisdiccional que les es propia de conformidad con el Const art.117.3 ( TCo 140/2003 ).

6112.3 10) La cuantificacin de la indemnizacin reconocida en va administrativa y cuya elevacin se pretende,


justificada en atencin a la agravacin del estado de salud desde su reclamacin inicial, no supone
alteracin de las pretensiones, sino actualizacin de las mismas en relacin con la reparacin del dao
causado e imputado a la misma actuacin administrativa, y ello en rgimen de contradiccin en el proceso
por la Administracin demandada. por ello, debe valorarse la pretensin indemnizatoria atendiendo a la
cantidad total solicitada, sin que sea exigible al perjudicado acudir a una nueva reclamacin a esos solos
efectos de ampliar la reparacin por los daos resultantes del agravamiento ( TS 31-3-09, EDJ 38275 ).
11) Se ha considerado que la indemnizacin fijada en la resolucin impugnada no cumple con la exigencia
de una reparacin integral del dao en un caso en el que, con posterioridad a la determinacin de la
indemnizacin por las lesiones producidas, se han producido recadas y un agravamiento de su estado
de salud, que finalmente ha supuesto el reconocimiento de la incapacidad permanente absoluta de la
vctima, as como otras complicaciones que le impiden llevar una vida y relaciones sociales normales. Se
resuelve elevar la cuanta de la indemnizacin, as como el abono de los intereses legales desde la
reclamacin hasta la notificacin de la sentencia de instancia y, desde esa fecha, los intereses legales de
LJCA art.106.2 ( TS 31-3-09, EDJ 38275 ).

6112.4 12) Alcance de la indemnizacin en un supuesto de ruido. Los daos materiales sufridos (coste de
tener que ocupar otro inmueble, la depreciacin de la vivienda, los gastos de insonorizacin de la vivienda
los gastos y molestias derivadas del cambio de domicilio y otros similares); los trastornos y perjuicios
psquicos o de personalidad que les haya podido causar; y los daos morales por las molestias provocadas,
la angustia y la ansiedad propias de ver cmo la situacin se prolongaba en el tiempo; y finalmente la
obligacin de reparar pro futuro hasta tanto no se tomen las medidas que eficazmente hagan desaparecer
las molestias causantes de la vulneracin ( TS 10-4-03, EDJ 17758 ). Algunos perjuicios son alternativos
y no acumulables a efectos indemnizatorios, as la imposibilidad de utilizar el domicilio habitual
y la correlativa necesidad de buscar otro distinto para evitar las molestias; o, cuando se contine en el
propio, por la incomodidad o sufrimiento moral y fsico experimentado en la vida personal ( TS 29-5-03, EDJ

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80994 ). No existe obligacin de indemnizar la minusvaloracin de la vivienda si cuando se construy


la fuente generadora de los ruidos ya exista ( AP Cdiz 23-5-08, EDJ 120151 ; TSJ Castilla y Len/Burgos
11-4-08, EDJ 50754 ).
13) Cuanta de la indemnizacin otorgada en sentencia ilgica o arbitraria. La apreciacin de los
hechos corresponde en exclusiva al rgano judicial de instancia. Sin embargo, cuando una cifra queda
manifiestamente por debajo del lmite mnimo de lo razonable, dado que los baremos recogidos en las
leyes no son vinculantes en esta materia, teniendo slo un carcter orientador, hay que estar al criterio
indemnizatorio usualmente seguido por el Tribunal Supremo en supuestos similares, y concluir que la
cantidad otorgada es exageradamente baja ( TS 16-3-10, EDJ 19276 ).

Costas procesales y gastos de asistencia jurdica


6113 Del concepto de reparacin integral debe excluirse a las costas procesales eventualmente
producidas para obtener el reconocimiento del Derecho ante los tribunales. En ese sentido, hay
que estar al preceptivo pronunciamiento en sentencia ( TS 2-2-93, EDJ 815 ). Sin embargo, en otra
sentencia entendi como un concepto indemnizable los gastos de defensa del interesado ante lo
tribunales ( TS 8-2-91 ).
1) Existe una consolidada corriente jurisprudencial que no reconoce entre los conceptos indemnizables a
los gastos de defensa del particular-interesado ante los Tribunales ( TS 2-2-93, EDJ 816 ; 20-10-98 ,
EDJ 28597 ; 18-3-00, EDJ 10907 ).
2) Existe una cada vez ms acusada intencin de los jueces y tribunales de contemplar la imposicin
de costas preceptiva en los pleitos por responsabilidad patrimonial de la Administracin que resulten
estimados. No obstante, resulta aconsejable realizar un alegato especial sobre el particular y no una
mera referencia automtica o de formulario, en los escritos de demanda para hacer resaltar los supuestos
de temeridad, mala fe o de prdida de finalidad de proceso y de esta manera excitar, aun ms si cabe, la
sensibilidad que los rganos jurisdiccionales demuestran en estos supuestos.
3) Puede considerarse un criterio razonable, respecto de supuestos en los que se ha evacuado informe
favorable por rgano consultivo, el apartamiento por la Administracin demandada del criterio
del dictamen, unido a la estimacin de la demanda. En este sentido, TSJ Castilla-La Mancha 5-5-05 ,
impone las costas a la Administracin que desatendi injustificadamente el sentido del informe del Consejo
Consultivo -partidario de la indemnizacin negada en va administrativa-, atendiendo tambin a la escasa
cantidad reclamada, posiblemente inferior a los gastos de defensa y representacin, ya que en otro caso
la finalidad del recurso se perdera.
4) En relacin con los gastos de asistencia jurdica, la antijuridicidad de la lesin no desaparece
por la circunstancia de que para actuar ante los rganos administrativo-tributarios no sea preceptiva
asistencia letrada ( CEst Dict 958/2004,15-7-04 ; 971/2003, 19-6-03 ), si bien el obligado tributario debe
soportar el detrimento patrimonial que la retribucin del abogado comporta si la actuacin administrativa
se produjo dentro de los mrgenes ordinarios o de los estndares esperables, con objetividad, efectividad
y sometimiento a la Ley y al Derecho ( TS 5-2-08, Rec 3156/06 ; 31-1-08, EDJ 6217 ; 5-6-07, EDJ 135813 ;
JCContAdm nm 5, 7-1-11, Rec 110/09 ).
5) En relacin con la indemnizacin del gasto ocasionado por el abono de la tasa judicial (n 11820 ),
hay que tener en cuenta que la tasa se devenga por la interposicin del recurso contencioso-administrativo,
independientemente de que se obtenga una resolucin favorable. No procede indemnizacin por ser el
obligado quien realiza el hecho imponible; especialmente cuando no se realiza imposicin en costas a la
parte demandada ( AN 29-11-10, EDJ 261428 ). Tampoco proceder por coste del depsito para recurrir
(n 11840 ), pues ste se reembolsa en caso de estimacin del recurso.
6) Los intereses de demora sobre el importe del coste de los avales reembolsados por rganos gestores
han de ser computados desde la fecha de abono de los gastos hasta su total pago ( LGT art.33 en relacin
con art.30.1).

Lucro cesante y dao emergente


6114 El Tribunal Supremo precisa que la indemnizacin normalmente ha de limitarse al segundo de
los conceptos (que genera indemnizacin en todo caso) teniendo en cuenta al lucro cesante
slo cuando su produccin sea jurdicamente posible por el cumplimiento de los requisitos
y circunstancias necesarios, exigindose una prueba rigurosa de las garantas dejadas de
obtener ( TS 15-10-86 , EDJ 6424 ; 18-7-89 ; 10-10-98, EDJ 27769 ; 20-2-99, EDJ 7545 ); sin
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embargo, el Tribunal Supremo y el Consejo de Estado han suavizado las exigencias probatorias,
declarando que debe apreciarse de modo prudente y restrictivo, incluso por va de presuncin,
pero sin que ello comporte una prueba plena y acabada, debiendo descansar su apreciacin,
en cada caso, sobre un razonable juicio de probabilidad, evitando con ello una probatio
diablica ( TS 11-2-95 , EDJ 1465 ; 23-6-95 , EDJ 3117 ; 14-2-98, EDJ 2160 ; 13-10-98, EDJ
27799 ; 20-2-99, EDJ 7546 ; CEst Dict 1215/1994 ).
1) El lucro cesante o beneficios dejados de percibir como consecuencia del hecho daoso se tiene en
cuenta en dos supuestos: como consecuencia de la contingencia de muerte ( TS 12-3-84 ) o de lesiones
( TS 2-4-79 ; 2-2-80 , EDJ 14124 ).
2) Por el contrario, se elimina su consideracin como concepto indemnizable en casos de falta de
prueba (con las matizaciones ya realizadas), cuando la actitud activa del particular pudo haber evitado el
incremento del dao ya inicialmente producido (interviene la circunstancia de la concurrencia de culpas
y cuando no se trata de dao cierto o real y nos encontramos ante meras expectativas de beneficios o
sueos de ganancias ( TS 2-10-99, EDJ 32893 ; 15-10-86 , EDJ 6424 ; 19-12-96, EDJ 10871 ).
3) La privacin de contrato pblico a una sociedad suscita, lucro cesante y dao emergente, el
clculo cuantificacin econmica de dicha responsabilidad cabe establecerse a partir de los elementos de
prueba y las alegaciones contenidas en el proceso de instancia ( TS 18-2-02, EDJ 5676 ).
4) Se reconocen como derechos econmicos derivados de la suspensin de los trabajos de las concesiones
de explotacin mineras y el derecho a la indemnizacin por lucro cesante, entendido ese lucro cesante
como canon arrendaticio dejado de percibir desde la efectiva paralizacin de los trabajos de explotacin
de las concesiones y hasta que se dicta la TCo 195/1998 , en cuyo perodo de tiempo era obligacin de la
Administracin del Estado (Ministerio de Industria) haber dictado el Plan de Ordenacin correspondiente
( TS 16-9-04 ).

Perjuicios no patrimoniales
6115 El Tribunal Supremo lo define como una categora independiente comprensiva tanto del dao
moral como de los sufrimientos fsicos y psquicos padecidos por el perjudicado, cuya
evaluacin debe realizarse mediante una apreciacin racional aunque no matemtica (ante la
ausencia de mdulos objetivos) debido a las dificultades que comporta la traduccin a parmetros
monetarios de circunstancias complejas y subjetivas ( TS 29-3-99 , EDJ 10322 ; 1-6-99 , EDJ
18491 ; 26-6-99 , EDJ 19743 ; 2-3-00, EDJ 5385 ; 18-10-00, EDJ 37521 ).
Tratamiento tributario ( RDLeg 3/2004 art.7.q.L ). La LIRPF, actualmente refundida, sufri una
nueva redaccin del precepto citado como consecuencia de la L 24/2001 , que mejor su anterior
diccin, en relacin con la calificacin de rentas exentas de las indemnizaciones satisfechas por
las Administraciones pblicas por daos personales como consecuencia del funcionamiento de los
servicios pblicos, cuando vengan establecidas de acuerdo con los procedimientos previstos en el
RD 429/1993 , por el que se regula el Reglamento de los procedimientos de las Administraciones
pblicas en materia de responsabilidad patrimonial.
Se ha eliminado la referencia a daos fsicos o psquicos causados a personas,
sustituyndose por la ms apropiada de daos personales, omnicomprensiva de los daos
tanto fsicos como morales, eliminndose la referencia al dao psquico, expresin ms apropiada
para las patologas mdicas mentales e imprecisa para la finalidad que la norma desea cumplir
dentro del ordenamiento jurdico respecto del resarcimiento de los citados daos morales que
pueden provenir tanto de sufrimientos psquicos como fsicos.
1) La jurisprudencia ha establecido la obligatoriedad de reparacin de ese dao moral ( TS 1-12-89 ,
EDJ 10823 ; 4-4-89 , EDJ 3602 ; 31-10-90 ; 27-11-93, EDJ 10772 ; 19-11-94 , EDJ 10114 ; 2-12-95 , EDJ
7891 ; 20-7-96, EDJ 5372 ; 24-1-97 , EDJ 1353 ; 26-4-97, EDJ 4997 ; 5-6-97, EDJ 6541 ; 20-1-98, EDJ
425 ); y su reparacin al cumplimiento del principio de plena indemnidad de los perjuicios sufridos ( TS
unificacin doctrina 16-3-02, EDJ 9795 ).
2) Por su carcter afectivo y de pretium doloris carece de parmetros o mdulos objetivos, lo que conduce
a valorarlo en una cifra razonable, que siempre tendr un cierto componente subjetivo. Para acreditarlo

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basta con la prueba de los hechos bsicos en que se concreta la prdida de salud o el dao fisiolgico
( TS 24-1-97 , EDJ 1353 ; 20-1-98 ).
3) El dao moral o afectivo es absolutamente independiente de las circunstancias econmicas que
rodean al perjudicado. Establecer criterios reductores en su cuantificacin por dicha razn es improcedente
( TS unificacin de doctrina 2-4-02, EDJ 7675 ).

Evaluacin econmica de los daos


6116 La evaluacin econmica de los daos materiales o morales, del detrimento patrimonial o de las
secuelas de las lesiones ha de realizarla equitativamente el tribunal tras un juicio estimativo
fundado en la apreciacin conjunta y racional de todos los datos aportados al proceso y orientado a
sealar una cantidad dineraria que suponga la compensacin adecuada a la entidad de los daos
y perjuicios sufridos ( TS 3-2-89 , EDJ 983 ; 20-11-90 , EDJ 10541 ; 18-12-90 ; 8-2-91 ; 4-1-99 ,
EDJ 817 ; 5-2-00, EDJ 8517 ; 15-7-00, EDJ 28284 ).
El tribunal puede fijar la cuanta de la indemnizacin en la propia sentencia o deferirla a la fase de su
ejecucin. Pero, aunque considerase acreditada la realidad de los daos sufridos, en ste ltimo caso la
entidad recurrente no est relevada de la carga de acreditar la cuanta de los daos, no siendo valorados
aquellos parmetros sobre los que la parte recurrente no haya aportado prueba suficiente ( TS 21-3-02,
EDJ 7767 ).

Compatibilidad de indemnizaciones
6117 La responsabilidad patrimonial de la Administracin es compatible con la responsabilidad que
pueda establecerse en otros mbitos ( AN 2-11-92 ), lo que Gil Ibez llama principio de
compatibilidad de percepciones econmicas, siendo el mbito penal uno de los especialmente
interrelacionados ( TS 6-2-87 , EDJ 968 ; 21-3-89 , EDJ 3259 ). Asimismo, es compatible la
indemnizacin por responsabilidad patrimonial de la Administracin con otra indemnizacin con
origen en ttulo distinto, como la pagada como consecuencia de la muerte en acto de servicio
durante el servicio militar ( TS 5-4-89 , EDJ 3630 ; 1-12-89 , EDJ 10823 ; 4-2-00 , EDJ 5167 ;
5-2-00, EDJ 8517 ; 2-3-00, EDJ 5385 ).
6117.1 1) Existe compatibilidad, en su caso, entre la responsabilidad objetiva de la Administracin y la que
corresponda por otro ttulo distinto, ha sido admitida por la Sala Especial de Revisin ( TS 12-3-91 ),
ya que la compensacin percibida normalmente es una evaluacin apriorstica y objetiva del quebranto
mnimo de carcter exclusivamente econmico sufrido que no cuida, pues, de individualizar o matizar
los perjuicios cuantitativa y cualitativamente, en funcin de las circunstancias personales, familiares o
profesionales, siendo, por tanto, insuficiente, estando necesitada de un complemento que le sirva para
conseguir la plenitud de la reparacin, en aquellos casos en que no se ha producido esa reparacin
integral. As el Tribunal Supremo pona fin a la discrepancia jurisprudencial anterior y se recoge la doctrina
sentada en TS 5-4-89 (, EDJ 3630 ) y TS 1-12-89 ( EDJ 10823) , que admitieron la compatibilidad entre
la indemnizacin dimanante de la responsabilidad objetiva de la Administracin y la que corresponda por
otro ttulo distinto. Como en esos casos la indemnizacin era la obtenida por el fallecimiento en acto de
servicio de quien realizaba el servicio militar, se indicaba que esta compensacin tiene por finalidad
atender a las necesidades de los familiares, viuda, hijos y padres legtimos, adoptantes o naturales, que en
tanto no compensen debidamente los daos y perjuicios causados en un supuesto concreto no excluye la
indemnizacin de stos por funcionamiento de los servicios pblicos ( TSJ Galicia 26-9-01 , EDJ 54622 ).
De todo ello resulta que los regmenes especficos de reparacin del dao tienen aplicacin prevalente
sobre el general de responsabilidad patrimonial, aunque slo desplazan plenamente a ste si los
perjuicios son totalmente cubiertos. En otro caso, se aplica con carcter complementario, hasta alcanzar
la suficiencia en la indemnizacin; sin incurrir en exceso que genere enriquecimiento injusto ( AN 7-2-02,
EDJ 126300 ).
2) Existe compatibilidad entre la pensin del rgimen de clases pasivas y la indemnizacin por
responsabilidad patrimonial, ya que sus ttulos jurdicos son distintos:
- la pensin extraordinaria, (una evaluacin apriorstica y objetiva del quebranto mnimo de carcter
exclusivamente econmico sufrido por razn de parentesco, que no cuida individualizar o matizar los
perjuicios cuantitativa y cualitativamente, en funcin de las distintas circunstancias personales, familiares
o profesionales), es, por s misma, insuficiente y est necesitada de un complemento que le sirva para

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conseguir la plenitud de la reparacin y en muchos casos, uno de ellos este, cada cual de esos dos
conceptos lleva nsito un elemento o factor causal diferente, un ttulo jurdico distinto, el menoscabo
patrimonial en un aspecto y el dolor, porque as se llama en nuestra lengua, por la prdida irreparable de
un hijo;
- la indemnizacin de daos y perjuicios por responsabilidad de las Administraciones pblicas -valora
el dao moral en los autos, cuya existencia no necesita prueba alguna dado que se presumirse cierto
en las relaciones familiares- tiene como ttulo determinante de la indemnizacin abarca todos los daos
concurrentes incluido el dao moral, actuando como complemento que sirva para alcanzar la plenitud de
la reparacin ( TS 11-11-04 ).
3) La cuanta del dao es el lmite para la compatibilidad de indemnizaciones. Las ayudas otorgadas
al amparo del D Catalua 268/1994 son compatibles con otras subvenciones de carcter pblico siempre
que la suma de las subvenciones y de las ayudas otorgadas no supere el importe de los daos producidos
( TS 29-9-10, EDJ 213688 ).

Momento temporal para la fijacin de la cuanta


6118 El momento temporal para la fijacin de la cuanta de la indemnizacin, se hace con referencia
al da en que la lesin efectivamente se produzca ( TS 15-1-92, EDJ 224 ; 25-6-92, EDJ 6860 ;
24-1-97 , EDJ 1353 ), con arreglo al IPC, fijado por el Instituto Nacional de Estadstica, sin perjuicio
de los intereses de demora, los cuales se exigen de acuerdo a lo establecido en la LGP ( TS
20-2-00 , EDJ 8256 ).
1) Conviene recordar lo establecido en la LJCA art.106.2 y 3 , en relacin a las condenas de Administracin
al pago de una cantidad lquida ( TS 15-7-00, EDJ 28284 ).
2) Hay que tener en cuenta que la finalidad de LRJPAC art.141.3 es evitar las consecuencias de la
depreciacin monetaria: la indemnizacin no sera integral si la prdida de valor del dinero acaecida
desde que tuvo lugar la lesin hasta que se declara el derecho a la indemnizacin hubieran de pesar
sobre el perjudicado. Esto significa que si la depreciacin monetaria se ve compensada por otra va,
no tiene sentido llevar a cabo la actualizacin de la cuanta de la indemnizacin incrementndola con
arreglo al ndice de precios al consumo. En el caso que se analiza, el dao consiste en sumas de dinero
lquidas, correspondientes a los distintos pagos hechos a la Hacienda pblica, por lo que la determinacin
de la cuanta total de la indemnizacin exige una simple operacin aritmtica. Si a ello se aade que esas
sumas de dinero producen los intereses legales, slo cabe concluir que la depreciacin monetaria queda
perfectamente compensada y, por tanto, que no es preciso hacer actualizacin alguna ( TS 21-9-10, EDJ
196269 ).

Deber de indemnizacin integral


6119 La postura del Tribunal Supremo es que la indemnizacin por responsabilidad patrimonial de la
Administracin debe cubrir todos los daos y perjuicios sufridos hasta conseguir su reparacin
integral, lo que no se lograra si el retraso en el cumplimiento de tal obligacin no se compensase,
bien con la aplicacin de un coeficiente actualizador bien con el pago de intereses por demora,
pues ambos sistemas propenden precisamente a la consecuencia de una reparacin justa y eficaz
( TS 19-4-97, EDJ 5342 ; 16-12-97 , EDJ 57484 ).
La Administracin debe pagar el inters legal de las cantidades exigibles como principal desde
que stas le fueron reclamadas hasta la notificacin de la sentencia, calculado segn el inters de
demora vigente a la fecha del devengo, contabilizndose ao por ao conforme al tipo expresado
en las leyes de Presupuestos Generales del Estado, sin perjuicio de los intereses legales que, a
su vez, puedan devengarse hasta el completo pago ( TS 11-11-85 , EDJ 5774 ; 17-10-90 , EDJ
9419 ; 9-3-92 , EDJ 2219 ; 14-5-93, EDJ 4534 ; 22-5-93, EDJ 4845 ; 22-1-94, EDJ 370 ; 29-1-94,
EDJ 657 ; 16-12-97 , EDJ 10705 ; 29-6-99 ).
Los autos recados en ejecucin de sentencia han de ser congruentes con las sentencias, pues no
pueden resolver ms, menos, ni cosa distinta que la sentencia que ejecuta. El tribunal a quo
encargado del cumplimiento de la ejecutoria se extralimit al interpretar fuera de su contexto o parte
dispositiva el fallo y los razonamientos jurdicos de la sentencia, a pesar de que en los mismos fundamentos

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jurdicos, terminantemente, se indicaba el dies a quo para la determinacin y pago de los intereses
devengados ( TS 30-10-01, EDJ 49853 ).

Cmputo de intereses procesales


6120 La doctrina elaborada a propsito de los llamados intereses procesales ( LEC art.575 ) no es
aplicable a los casos en los que el pago de intereses trae causa de una declaracin de nulidad
de una previa resolucin administrativa de la que se deriv un pago o una retencin dineraria
con la consiguiente condena de devolucin. En este caso la tutela judicial efectiva requiere que
ese fallo conduzca al restablecimiento pleno del derecho del actor hasta la restitutio in integrum,
cuya funcin cumplen los intereses de demora ( LGP/1988 art.45 , en relacin con el art.26.2,
segn interpretacin de TCo 69/1996 ; 141/1997 ).
La regla general es la siguiente: dies ad quo es el da en que el rgano administrativo recibi
el escrito de reclamacin; dies ad quem, sera el da de la notificacin de la sentencia ( TS
20-3-98, EDJ 2577 ).
Regla especial: cuando la responsabilidad surja de la anulacin en va jurisdiccional de acto
administrativo o disposicin de alcance general, dies a quo se sita en la fecha de la sentencia
( TS 25-11-92, EDJ 11657 ).
1) No procede devengo de intereses en el caso en que el tribunal actualizase en su sentencia la
indemnizacin a pagar, teniendo en cuenta para ello la fecha o el momento en que se pronuncia dicha
sentencia, de modo que, en lugar de fijar la cantidad a pagar por la Administracin conforme a la
suma reclamada a sta en su da por el perjudicado, se determina dicha indemnizacin atendiendo a la
cuantificacin o valoracin del dao o perjuicio al tiempo de dictarse la sentencia, que es otro de los medios
o modos de actualizacin de la deuda reconocidos por la jurisprudencia ( TS 24-1-97 , EDJ 1353 ;
30-6-98, EDJ 17651 ; 20-2-99, EDJ 7545 ; 12-6-99 , EDJ 28218 ; 26-6-99 , EDJ 19743 ; 17-7-99 , EDJ
17947 ; 24-7-99, EDJ 19184 ; 9-2-02, EDJ 3618 ).
2) En declaraciones de existencia de responsabilidad patrimonial la parte actora no tiene derecho
nicamente a percibir los intereses del LEC art.921 , sino que debe abonrsele los intereses legales
desde la reclamacin administrativa hasta la fecha de la sentencia de instancia, al objeto de alcanzar la
plena indemnidad del perjuicio causado ( TS 14-10-04 ).

3. Procedimientos de responsabilidad patrimonial


(LRJPAC art.142 a 143;
RD 429/1993 art.6 a 17)

6125 La accin judicial en demanda de resarcimiento exige su previa reclamacin en va administrativa


(n 6107 ), que se produce en virtud de un procedimiento especfico: el procedimiento de
responsabilidad patrimonial ( TS 11-1-99 ; 11-10-94 ; 11-6-98 , EDJ 26808 ; 10-2-98 ).
Este procedimiento tiene dos modalidades:
- procedimiento general u ordinario (n 6128 ); y
- procedimiento abreviado (n 6145 ).
Ambas se dividen en tres fases:
- iniciacin (n 6128 y n 6145 );
- instruccin (n 6133 y n 6146 );
- terminacin (n 6141 y n 6148 ), respectivamente para cada uno de los procedimientos.
Competencia
6125.1 Los procedimientos de responsabilidad patrimonial se resuelven, por el ministro respectivo, por
el Consejo de Ministros, si una Ley as lo dispone, o por los rganos correspondientes de
las comunidades autnomas o de las entidades locales. Cuando su norma de creacin as lo
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determina, la reclamacin se resuelve por los rganos a los que corresponda de las entidades
de Derecho pblico que integran la Administracin institucional dependiente de cualquiera de las
territoriales.
La competencia orgnica procedimental ( LRJPAC art.142.2 ; RD 429/1993 art.3 ) plantea algunas
dificultades en lo referido a los entes locales:
La competencia para iniciar e instruir corresponde al alcalde y/o al presidente de la
diputacin ( LBRL art.21 .1. s. y 34.2.o y d ), aunque tambin pueda ser a instancia de otro
rgano local.
La competencia para resolver corresponde al pleno de la corporacin ( TRRL art.23 )
en el supuesto de reconocimiento extrajudicial de crditos siempre que no exista dotacin
presupuestaria ( TS 23-4-90 , EDJ 4298 ). Igualmente si se trata de la terminacin
convencional ( LRJPAC art.141.4 ; TRRL art.23 .1.a y art.28.1.c ). En otro caso, al alcalde.
No hay diferencia entre municipios de rgimen comn y especial en esta cuestin (n 261.1 s. ).
Para determinar la competencia de tramitacin y resolucin de las reclamaciones por actividades
pblicas de entidades corporativas ha de atenderse a las normas sectoriales de aplicacin
( LRJPAC art.142 ). En su defecto, a los estatutos o disposiciones colegiales u orgnicas; de
modo que si lo prevn, es competente el rgano superior de la entidad correspondiente. Faltando
esta previsin, puede sostenerse que la competencia corresponde a la Administracin tutelante
(y dentro de ella, al rgano que resulta de LRJPAC art.142 ); o que se atribuye al rgano superior
de la entidad.
La solucin que se adopte incide tambin en la competencia objetiva, en sede judicial, para
revisar los actos que se adopten.
Corresponde a los Consejos de Administracin de las entidades pblicas, autoridades portuarias,
Aeropuertos Nacionales y Navegacin Area (AENA), ente pblico Administrador de Infraestructuras
Ferroviarias (AIF), que se ha subrogado, por efecto de la L 39/2003 en la situacin de los extinguidos
Gestor de Infraestructuras Ferroviarias (GIF) y Red Nacional de los Ferrocarriles Espaoles (RENFE) y
Ferrocarriles de Va Estrecha (FEVE), resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial
a que se refiere la LRJPAC art.142 , completndose en ese sentido sus respectivas normas de creacin
( L 14/2000 art.65 ).

Fiscalizacin e intervencin previa


(Intervencin General de la Administracin del Estado Resol 2-6-08)

6125.2 Por Acuerdo del Consejo de Ministros 30-5-2008 se da aplicacin a la previsin de LGP art.152 y
147 , respecto al ejercicio de la funcin interventora en rgimen de requisitos bsicos. Destacamos
alguno de sus aspectos, en lo tocante a responsabilidad patrimonial de la Administracin:
a) Extremos de general comprobacin. La fiscalizacin e intervencin previa de gastos u
obligaciones incluidos en el Acuerdo, en cada uno de los rganos de la Administracin General
del Estado o de sus organismos autnomos sujetos a funcin interventora y entidades gestoras y
servicios comunes de la Seguridad Social, se ha de realizar mediante la comprobacin de:
La competencia del rgano que resuelve el expediente de responsabilidad patrimonial,
cuando dicho rgano no tenga atribuida la facultad para la aprobacin, compromiso del gasto
o reconocimiento de la obligacin de que se trate.
Aquellos extremos adicionales que, atendiendo a la naturaleza de los distintos actos,
documentos o expedientes, se contienen en este Acuerdo.
b) Extremos adicionales a comprobar en expedientes de reclamaciones que se formulen ante
la Administracin, en concepto de indemnizacin de daos y perjuicios, por responsabilidad
patrimonial:

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1. Reclamaciones formuladas ante la Administracin General del Estado y sus organismos


autnomos o entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social (con exclusin de
aqullas que derivan del funcionamiento de la Administracin de Justicia). Se ha de comprobar:
- que, en su caso, existe dictamen del Consejo de Estado;
- que existe informe del servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado la presunta lesin
indemnizable.
2. Reclamaciones fundadas en el funcionamiento de la Administracin de Justicia. Se ha de
comprobar que existe, en su caso, dictamen del Consejo de Estado y adems:
En caso de funcionamiento anormal de la Administracin de Justicia, que existe informe
del CGPJ.
En supuestos de error judicial, que existe sentencia reconociendo expresamente el error
judicial.
En reclamaciones por prisin preventiva, que existe sentencia declarando la absolucin
por inexistencia del hecho imputado o que por esta misma causa haya sido dictado auto de
sobreseimiento libre.
Delegacin de las competencias de instruccin y resolucin
6126 La Administracin General del Estado (n 6126.1 ), algunas comunidades autnomas (n 6126.2 ),
la Agencia Estatal de la Administracin Tributaria (n 6126.4 ), la entidad pblica empresarial
AENA (n 6126.6 ), ADIF-Alta Velocidad (n 6126.8 ), las entidades de la Seguridad Social (n
6126.9 ), la Comisin Nacional del Mercado de Valores (n 6126.10 ) y la Comisin Nacional de los
Mercados y la Competencia (n 6126.11 ), han delegado las competencias para instruir y resolver
en el procedimiento de responsabilidad patrimonial de la Administracin, conforme se expone a
continuacin.
Administracin General del Estado
6126.1 En sede de la Administracin General del Estado se delegan las siguientes:
OM SSI/131/2013 , 17-1-13, sobre delegacin de competencias. Duodcimo.3 y 4.
Delegacin de competencias en materia de responsabilidad patrimonial: se delega en la
persona titular de la Subsecretara de Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad el ejercicio de
las siguientes competencias, salvo las delegadas en otro rgano: d) La resolucin de los
procedimientos sobre responsabilidad patrimonial en que haya emitido dictamen preceptivo
el Consejo de Estado y se delega en la persona titular de la Secretara General Tcnica
el ejercicio de la competencia de resolucin de los procedimientos sobre responsabilidad
patrimonial en que no haya emitido dictamen preceptivo el Consejo de Estado.
OM ECD/146/2013 , 28-1-13, por la que se modifica la OM ECD/465/2012, 2-3-12,
de delegacin de competencias: apartado Segundo del epgrafe I. Delegacin de
competencias en materia de, entre otras, responsabilidad patrimonial.
Comunidades autnomas
6126.2 Han hecho delegacin de las competencias de instruccin y resolucin en materia de
responsabilidad patrimonial de la Administracin las siguientes comunidades autnomas:
Andaluca (Secretara General Tcnica Resol 25-10-01 ). Se dispone la publicacin de las
instrucciones dictadas el 11-10-01 por el Viceconsejero sobre la responsabilidad patrimonial
de la Administracin educativa en casos de accidentes escolares y sobre la asistencia letrada
al personal docente no universitario. Se articula un sistema que permita reparar gilmente
las consecuencias lesivas de los accidentes acaecidos a los alumnos durante el desarrollo
de las actividades escolares, extraescolares y complementarias.
Aragn (Departamento de Salud y Consumo Gobierno de Aragn O 30-10-2003 ).
Se delegan competencias para la resolucin e instruccin de los procedimientos de
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reclamaciones de responsabilidad patrimonial en los diferentes Centros Asistenciales del


Servicio Aragons de Salud, ha considerado conveniente que exista en la tramitacin de
procedimientos de cuanta reducida (siempre que la reclamacin no supere la cantidad de
1.000 euros), uniformidad en la tramitacin en todos los centros asistenciales dependientes
del Servicio Aragons de Salud, por lo que se delegan las competencias de instruccin
en: 1. Los directores de los Servicios Provinciales de Salud y Consumo de Huesca, Teruel y
Zaragoza la resolucin de los expedientes de responsabilidad patrimonial que se inicien de
oficio o a instancia de parte interesada, derivados de hechos acontecidos en los diferentes
Centros Asistenciales (Hospitales, Gerencias de Atencin Primaria, Centros Socio Sanitarios
y Gerencia de Urgencias y Emergencias Sanitarias), dependientes del Servicio Aragons de
Salud. 2. Los directores de los diferentes centros indicados, la instruccin de los expedientes
de Responsabilidad Patrimonial a que se hace referencia que se inicien de oficio o a instancia
de parte interesada, derivados de los hechos que se han expresado con anterioridad. De
igual manera los directores de aquellos centros sern competentes para acordar la iniciacin
de oficio de esta clase de procedimientos y dentro de la cuanta indicada. En la tramitacin
de procedimientos de cuanta superior a 1.000 euros, se delegan las competencias de
instruccin en los directores de los Servicios Provinciales de Huesca y Teruel, la instruccin
de los expedientes de responsabilidad patrimonial que se inicien de oficio o a instancia
de parte interesada por hechos derivados de la asistencia sanitaria en cualquier centro
dependientes del Servicio Aragons de Salud, a cuyo efecto se observaran las disposiciones
contenidas en el RD 429/1993 y disposiciones complementarias.
6126.3

Canarias (Consejera de Sanidad y Consumo Resol 22-4-04 ). Se revoca la delegacin de


competencias en materia de responsabilidad patrimonial en la Secretara General efectuada
mediante resolucin de 13-7-01 y por la que se delegan competencias en dicha materia en
determinados rganos de este organismo autnomo y que son como sigue: a) Secretaria
General del Servicio Canario de la Salud. Las siguientes competencias en materia de
responsabilidad patrimonial: 1. La competencia para incoar y tramitar los expedientes de
responsabilidad patrimonial que se deriven de su mbito de actuacin. 2. La incoacin
o admisin a trmite de todos los expedientes de responsabilidad patrimonial derivados
de la asistencia sanitaria prestada por el Servicio Canario de la Salud. 3. La incoacin y
tramitacin de los expedientes de responsabilidad patrimonial derivados de la asistencia
sanitaria prestada por el Servicio Canario de la Salud no comprendidos en las reas de Salud
de Tenerife y Gran Canaria y Gerentes de Servicios Sanitarios de las reas de Salud de La
Palma y Lanzarote. En todos los supuestos se elevar a la Direccin del Servicio Canario de
la Salud la correspondiente propuesta de resolucin. b) Directores Gerentes de Hospitales
del Servicio Canario de la Salud (SCS) de las reas de Salud de Tenerife y Gran Canaria
y Gerentes de Servicios Sanitarios de las reas de Salud de La Palma y Lanzarote. La
competencia para la tramitacin de los expedientes de responsabilidad patrimonial que se
deriven de su respectivo mbito de actuacin. c) Direcciones Generales de Programas
Asistenciales, de Recursos Econmicos, de Recursos Humanos, de Salud Pblica y de
Farmacia. La competencia para incoar y tramitar los expedientes de responsabilidad
patrimonial que se deriven de su respectivo mbito de actuacin, elevando a la Direccin
del SCS la correspondiente Propuesta de Resolucin. Por otro lado, se ha establecido el
procedimiento para exigir responsabilidad patrimonial de la Administracin educativa ( O
Canarias 6-2-2001 ). La Orden tiene como objeto regular el procedimiento de responsabilidad
patrimonial de la Administracin educativa, en materia de accidentes de los alumnos
y alumnas en el desarrollo de actividades escolares, extraescolares y complementarias
realizadas por los centros pblicos no universitarios en el mbito la Comunidad Autnoma
de Canarias y se dicta en virtud de lo previsto en L Canarias 1/1983 , del Gobierno y de
la Administracin y en el Reglamento Orgnico de la Consejera de Educacin, Cultura y
Deportes ( D Canarias 305/1991 ).

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Madrid ( Orden Madrid 434/2002 ). Se delega en el titular de la Secretara General Tcnica


la competencia para el inicio y la resolucin de los procedimientos de responsabilidad
patrimonial de la Administracin, as como para la aprobacin de los actos y operaciones
correspondientes al proceso de gasto derivados de los mismos ( L Madrid 9/1990 art.69.1 ),
a realizar con cargo al programa presupuestario de la Secretara General Tcnica. Los actos
administrativos adoptados en el ejercicio de dicha delegacin deben indicar expresamente
esta circunstancia y se entendern dictados por el titular de la Consejera de Educacin.
Agencia Estatal de la Administracin Tributaria (AEAT)
(AEAT Resol 11-7-06)

6126.4 Se establece la delegacin de las competencias de instruccin y resolucin del procedimiento de


responsabilidad patrimonial.
La resolucin citada revoca las instrucciones anteriores de la AEAT en relacin con la delegacin
de la competencia de instruccin ( AEAT Instr 1/1998 ; Resol 11-1-02 ), con la justificacin de la
necesidad de continuar mejorando la agilidad y eficacia de la tramitacin del procedimiento de
responsabilidad patrimonial. Se adopta la misma, previa aprobacin del presidente de la AEAT
( LOFAGE disp.adic.13 ), establecindose lo siguiente:
a) Se delegan en el director adjunto de Administracin econmica las competencias para iniciar
e instruir de los procedimientos de la AEAT en materia de responsabilidad patrimonial, con la
excepcin de aquellos procedimientos sobre dicha materia cuya cuanta sea inferior a 30.000
euros, cuya competencia se delega en el subdirector adjunto de Apoyo a Unidades de la Direccin
Adjunta de Administracin Econmica.
b) Las resoluciones que se adopten en uso de esta delegacin deben indicar expresamente esta
circunstancia y se considerarn dictadas por el rgano delegante. Salvo autorizacin expresa de
la Ley, no puede, a su vez, delegarse el ejercicio de las competencias delegadas mediante esta
resolucin.
c) Dicha delegacin de competencias es revocable en cualquier momento por el rgano
que la confiere, quien, asimismo, puede avocar para s el conocimiento de cualquier asunto
comprendido en ella, cuando circunstancias de ndole tcnica, econmica, social o jurdica lo
hagan conveniente.
6126.5 Por lo que se refiere a la competencia de resolucin de los procedimientos indicados, la
Resol AEAT 12-9-06 , establece que corresponde al presidente de la AEAT la resolucin de los
procedimientos de responsabilidad patrimonial, derivados de reclamaciones contra actos de la
AEAT.
La resolucin citada, con el objetivo de agilizar la resolucin de los procedimientos de
responsabilidad, y de proporcionar una mayor garanta a los derechos de los ciudadanos en
funcin de los intereses reclamados, ajustndose al procedimiento legal ( LRJPAC art.13 ;
LOFAGE disp.adic.13 ) delega las siguientes competencias:
Competencia para resolver los procedimientos de responsabilidad patrimonial, en las
autoridades y por las cuantas que en el cuadro se detallan:
Autoridad competente
Cuanta del procedimiento
Director general de la AEAT

Desde 30.000 hasta 600.000 euros

Director
adjunto
de
Administracin Cuanta inferior a 30.000 euros
Econmica
Estas resoluciones han de indicar expresamente dicha circunstancia y se considerarn
dictadas por el rgano delegante y, salvo autorizacin expresa de la Ley, no puede, a su
vez, delegarse el ejercicio de las competencias delegadas. La posible ausencia de la citada
referencia en un expediente, como en el caso de la competencia de instruccin, lleva a

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cuestionarse la legalidad del mismo, pero a pesar del nfasis de la normativa sobre prctica
de las delegaciones ( LRJPAC art.13.4 ), parece que alegaciones de dicho tenor slo sern
calificadas en va administrativa como irregularidades no invalidantes en la instruccin del
expediente, pudiendo tener mejor fortuna de plantearse en sede jurisdiccional.
La delegacin de competencias ser revocable en cualquier momento por el rgano que
la confiere, quien, asimismo, puede avocar para s el conocimiento de cualquier asunto
comprendido en la misma, cuando circunstancias de ndole tcnica, econmica, social,
jurdica o territorial lo hagan conveniente.
Las referencias que se hacen en la Resol 11-7-06 a los rganos de la Direccin Adjunta de Administracin
Econmica deben entenderse hechas, actualmente, a los rganos del Servicio de Gestin Econmica.

AENA
6126.6 La entidad pblica empresarial Aeropuertos Espaoles y Navegacin Area (AENA), est
adscrita al Ministerio de Fomento, a travs de su titular ( RD 452/2012 art.1.4.c ).
Por otro lado, por RDL 13/2010 se ha creado la sociedad AENA Aeropuertos, SA. ( RDL
13/2010 art.7 ), cuyo capital pertenece hoy al 100% a la entidad pblica empresarial AENA
que continuar existiendo con la misma naturaleza y rgimen jurdico, y seguir ejerciendo las
competencias que actualmente ostenta en materia de navegacin area.
Los expedientes de responsabilidad patrimonial de AENA incoados antes de que AENA
Aeropuertos, SA comience a ejercer de manera efectiva sus funciones y obligaciones continuarn
siendo instruidos y resueltos por la entidad pblica empresarial AENA ( RDL 13/2010
disp.trans.3 ). Las consecuencias econmicas derivadas de estos expedientes sern sufragadas
por AENA Aeropuertos, SA, cuando las mismas sean imputables a la actividad aeroportuaria.
Todas las reclamaciones de responsabilidad interpuestas contra AENA Aeropuertos, SA con
posterioridad al ejercicio efectivo de sus funciones y obligaciones, ya sea por hechos anteriores
como posteriores a este momento, se regirn por el Derecho privado.
AENA Aeropuertos, SA, una vez haya comenzado a ejercer de manera efectiva sus funciones
y obligaciones, asumir todos los derechos y obligaciones del ente pblico AENA en su
condicin de beneficiaria de las expropiaciones vinculadas a las infraestructuras aeroportuarias,
ya se deriven de expedientes administrativos o judiciales. Comenzado el ejercicio efectivo de
sus obligaciones y funciones, AENA Aeropuertos, SA se subrogar en todos los contratos de
cualquier naturaleza relacionados con la gestin aeroportuaria que haya suscrito la entidad pblica
empresarial AENA, subsistiendo de pleno derecho las garantas otorgadas con anterioridad.
Las concesiones demaniales otorgadas por la entidad pblica empresarial AENA sobre bienes
de dominio pblico aeroportuario se transformarn en contratos de arrendamiento, mantenindose
las mismas condiciones, trminos y plazos vigentes siempre que preste su conformidad el
concesionario en el plazo otorgado al efecto por AENA Aeropuertos, SA, que no podr ser inferior a
30 das. Si el concesionario no se mostrase conforme o no contestase en plazo, quedar extinguida
la concesin y se proceder a su liquidacin.
6126.7 La OM FOM/1525/2011 acuerda el inicio del ejercicio efectivo de funciones y obligaciones
en materia de gestin aeroportuaria de AENA Aeropuertos, SA.
Adems, han de tenerse en cuenta las siguientes normas en cuanto a delegacin de
competencias en materia de responsabilidad patrimonial (AENA Resol 19-12-01 ):
Se delega en el director general de AENA la facultad de designar los rganos competentes
para instruir los procedimientos de responsabilidad patrimonial que se deduzcan frente a
esta entidad ( RD 429/1993 art.3 ).
Se delega en el director de la Asesora Jurdica de AENA la competencia para resolver las
reclamaciones presentadas en materia de responsabilidad patrimonial, as como los recursos

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de reposicin, solicitudes de devolucin de ingresos indebidos y dems reclamaciones que


se planteen frente a las liquidaciones tributarias giradas por esta entidad ( AENA Resol
7-5-05 ; AENA 6-7-04 ). No obstante, debe informar a la presidencia-direccin general
o al consejo de administracin de todas aquellas resoluciones que revisten una especial
trascendencia:
Autoridad
mbito
Tipo
de Importe del dao
competente
dao
Director
aeropuertos
espaoles

de Funcionamiento de los Material


servicios aeroportuarios
Personal

Entre 500 y 1.000 euros


Hasta el importe de 1.000
euros

Director
de Funcionamiento de los Materiales y Hasta un importe de 1.000
navegacin area servicios de navegacin personales euros
area
Directores de los Procedimientos
de Materiales
aeropuertos
responsabilidad patrimonial

Cuanta inferior a 500 euros

El procedimiento de reclamacin de responsabilidad patrimonial puede tramitarse a travs del registro


electrnico ( AENA Resol 12-1-11 ).

ADIF-Alta Velocidad
(RD 1044/2013)

6126.8 La publicacin del Acuerdo del Consejo de Administracin de ADIF-Alta Velocidad sobre
delegacin de competencias (11) se lleva a cabo a travs de la Secretara de Estado de
Infraestructuras, Transporte y Vivienda Resol 28-1-14.
Se acuerda delegar, en los rganos internos de la entidad que se relacionan en el cuadro, en el
mbito de sus respectivas funciones y con la extensin y alcance que se expresa, las siguientes
competencias en materia de responsabilidad patrimonial:
Procedimiento

Organismo delegado

Competencia

Resolver
procedimientos
en Secretario del Consejo de Resolucin de las reclamaciones de responsabilidad
materia
de
responsabilidad Administracin de ADIF-Alta patrimonial que se formulen respecto de la actuacin de la
patrimonial
Velocidad
entidad, de cuanta #1.000.000 euros, de conformidad con
el Estatuto de la Entidad Pblica Empresarial ADIF-Alta
Velocidad art.3.1.r, as como por las facultades conferidas
al presidente de la entidad (Estatuto art.23.2.q).
Requerir de subsanacin, iniciar Secretario del Consejo de
y designar instructor en los Administracin de ADIF-Alta
procedimientos en materia de Velocidad
responsabilidad patrimonial

Sin lmite de cuanta, competencia para requerir


de subsanacin, iniciar y designar instructor en los
procedimientos de responsabilidad patrimonial que se
inicien e instruyan al amparo de la LRJPAC art.139 s. y
del RD 429/1993 .

Seguridad Social
(RD 1314/1984);
Resol TGSS 12-6-12 Dcimo.5;
Resol INSS 20-3-12 art.7.3.b)

6126.9 Se atribuye a la Subdireccin General de Ordenacin e Impugnaciones las funciones de


la organizacin, tramitacin y control de los expedientes de responsabilidad patrimonial por el
funcionamiento de los servicios de la TGSS.
Se delega en los titulares de las direcciones provinciales de la Tesorera General de la Seguridad
Social el ejercicio de la competencia, respecto de las resoluciones administrativas y judiciales
de responsabilidad patrimonial, cuando la indemnizacin deba satisfacerse con cargo a los
presupuestos de la Tesorera General de la Seguridad Social.

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Se delegan competencias en los directores provinciales del INSS en materia de celebracin de


convenios y acuerdos de colaboracin y en relacin con la propuesta del pago de las obligaciones
derivadas de las resoluciones de responsabilidad patrimonial para la aprobacin, compromiso
del gasto, reconocimiento de la obligacin y propuesta de pago en relacin con las resoluciones
de responsabilidad patrimonial, reconocida de acuerdo con el correspondiente expediente
administrativo, cuando la indemnizacin deba satisfacerse con cargo a los presupuestos del INSS.
Comisin Nacional del Mercado de Valores
(Acuerdo Consejo CNMV 14-12-12 vigsimo sptimo)

6126.10 Se delegan en el Comit Ejecutivo de la Comisin las facultades que, en relacin con la
tramitacin de expedientes de responsabilidad patrimonial corresponden a sta segn LRJPAC y
disposiciones dictadas en desarrollo, con excepcin de la remisin de la propuesta de resolucin
al ministerio del ramo de Economa o, en su caso, de economa y hacienda, en funcin de la
estructura ministerial vigente (n 183 ).
Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia
(RD 657/2013 art.11 .2.e y 15.2.n)

6126.11 La Comisin Nacional de los Mercados y la Competencia es un organismo pblico, con


personalidad jurdica propia y plena capacidad pblica y privada, adscrito al Ministerio de
Economa y Competitividad.
Es el organismo encargado de preservar, garantizar y promover el correcto funcionamiento, la
transparencia y la existencia de una competencia efectiva en todos los mercados y sectores
productivos en beneficio de los consumidores y usuarios.

Al secretario del Consejo de la Asesora Jurdica, con rango de subdireccin, le


corresponde, entre otras, la funcin de instruir los procedimientos y elaborar las
propuestas de informe sobre las reclamaciones de responsabilidad patrimonial formuladas
contra actos o decisiones de la Comisin.
El presidente de la Comisin ejerce las funciones de direccin y representacin de
la misma ( L 3/2013 art.19 ) y en el desarrollo de sus funciones, es el rgano competente
para elevar al Ministerio de Economa y Competitividad informe sobre las reclamaciones de
responsabilidad patrimonial derivadas de actos o resoluciones de la Comisin Nacional de
los Mercados y la Competencia.
Ministerios
6126.12 Es habitual la utilizacin de la potestad de delegacin en estas materias va orden. Por ello
se aconseja, ante posibles reclamaciones de responsabilidad patrimonial, la verificacin del
organismo competente. Como ejemplo:
- OM SSI/131/2013 Duodcimo.2, d) y 4 ), sobre delegacin de competencias del Ministerio de
Sanidad, Servicios Sociales e Igualdad;
- OM JUS/2225/2012 art.3 y 13 , sobre delegacin de competencias del ministro de Justicia y
aprobacin de delegaciones de competencias de otros rganos;
- OM ECC/1695/2012 art.8 .1 y 14.3 , sobre delegacin de competencias del Ministerio de
Economa y Competitividad;
- OM FOM/1644/2012 Undcimo.6 y 7 , sobre delegacin de competencias en el Ministerio de
Fomento;
- OM HAP/1335/2012 art.15.2 , sobre delegacin de competencias;
- OM PRE/934/2012 , sobre delegacin de competencias en rganos del Ministerio de la
Presidencia y de sus organismos pblicos;
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- OM AAA/838/2012 Secciones 5; y 16 , sobre delegacin de competencias del Ministerio de


Agricultura, Alimentacin y Medio Ambiente;
- OM ESS/619/2012 art.4.7 , por la que se delegan y se aprueban las delegaciones del ejercicio
de competencias en los rganos administrativos del Ministerio de Empleo y Seguridad Social y
sus organismos pblicos;
- OM IET/556/2012 Sexto , por la que se delegan competencias del ministro de Industria, Energa
y Turismo;
- Secretara de Estado de Infraestructuras, Transporte y Vivienda Resol 1-6-12 , por la que
se publica el Acuerdo del Consejo de Administracin del Administrador de Infraestructuras
Ferroviarias, sobre delegacin de competencias: ANEXO Acuerdo del Consejo de Administracin
del Administrador de Infraestructuras Ferroviarias, sobre delegacin de competencias (3).
El listado detallado de departamentos ministeriales se recoge en n 6081 .

a. Procedimiento general u ordinario


(RD 429/1993 art.4 a 13)

Iniciacin
(RD 429/1993 art.4.1)

6128 El procedimiento de reclamacin puede iniciarse, al igual que en los restantes procedimientos
administrativos, de oficio (n 6130 ) o a instancia del interesado (n 6131 ).
La competencia orgnica procedimental ( LRJPAC art.142.2 ; RD 429/1993 art.3 ) plantea
algunas dudas en lo referido a los entes locales:
La competencia para iniciar e instruir corresponde al alcalde ( LBRL art.21 .1.d s. y
art.34.2.o y d ), aunque tambin pueda ser a instancia de otro rgano local.
La competencia para resolver le correspondera al pleno de la corporacin ( TRRL
art.23 ) en el supuesto de reconocimiento extrajudicial de crditos siempre que no exista
dotacin presupuestaria ( TS 23-4-90 , EDJ 4298 ). Igualmente si se trata de la terminacin
convencional ( LRJPAC art.141.4 ; TRRL art.23 .1.a y art.28.1.c ).
6129 El plazo para ejercitar la accin de reclamacin contra la Administracin por daos ocasionados
es de un ao a partir del hecho daoso, plazo de prescripcin que no de caducidad, idntico al
establecido en el CC art.1902 .
En relacin con la responsabilidad extracontractual, el derecho a reclamar prescribe en todo
caso al ao de producido el hecho o el acto que motive la indemnizacin, o de manifestarse su
efecto lesivo ( LRJPAC art.142.5 ).
1) La interpretacin flexible de los tribunales permite, en cada caso, adecuar este cmputo a la
efectiva determinacin del dao o la aparicin sus secuelas ( TS 7-2-97, EDJ 1422 ; 28-4-98, EDJ 4896 ;
3-11-98, EDJ 28633 ; 8-11-10, EDJ 251907 ).
Si el dao es continuado, el plazo no se inicia hasta que ste no cesen los efectos lesivos ( TS 3-5-91 ,
EDJ 4557 ; 22-6-95 ; 23-1-98, EDJ 440 ; 4-4-98, EDJ 2389 ).
2) En caso de daos de carcter fsico o psquico a las personas, el plazo empieza a computarse
desde la curacin o, cuando la curacin ya no es posible, de la determinacin del alcance de las secuelas.
3) Para los daos de carcter duradero o tracto sucesivo de manifestacin futura, el plazo de
prescripcin no comienza hasta que no se manifiesten dichos daos ( TS 12-5-97 , EDJ 3188 ; 3-11-97 ,
EDJ 10128 ).
4) La anulacin en va administrativa o judicial de los actos o disposiciones administrativas no
presupone derecho a la indemnizacin ( TS 2-2-93 , EDJ 880 ; 27-1-98, EDJ 827 ), pero si la resolucin o
disposicin impugnada lo fuese por razn de su fondo o forma, el RD 429/1993 art.4.2 , establece que el
derecho a reclamar prescribe en el plazo de un ao desde que la sentencia hubiese devenido firme ( TS

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25-11-92, EDJ 11657 ). En otros supuestos se sostiene que el plazo arranca desde la notificacin de la
sentencia que invalida el acto o disposicin, o desde la comunicacin de la confirmatoria ( TS 10-6-08, EDJ
90815 ; CCMa Dict 14/2008 ; 101/2011 ).
La LRJPAC art.142.4 , discrepa en la terminologa utilizada, pues habla de sentencia definitiva. Como
consecuencia de ello podra dudarse si ha de fijarse el dies a quo para el cmputo del plazo en el da
de la notificacin de la sentencia de instancia (sta sera ejecutiva a estos efectos a pesar de la posibilidad
de casacin).
En relacin con estas cuestiones, el Tribunal Constitucional ha sostenido que el plazo arranca desde la
fecha de publicacin y lectura en audiencia pblica de la sentencia. Sin embargo, en la prctica
ha de estarse a la fecha de notificacin o publicacin en edictos, ya que aqul acto extraamente tiene
lugar ( TCo 160/1997 ).
El cmputo del plazo de prescripcin, en el supuesto de haber promovido previamente un proceso
penal, se inicia en el momento de la firmeza de la resolucin que pone fin a la causa criminal ( TS 10-5-93 ,
EDJ 4334 ; 23-5-95 , EDJ 4042 ).
5) Es necesario que la Administracin a quien beneficia la prescripcin de la accin la invoque, pues, de
lo contrario, habra que estimarse como una renuncia a la prescripcin ganada ( TS 23-5-95 , EDJ
2478 ).

Iniciacin de oficio
(RD 429/1993 art.5)

6130 La iniciacin de oficio se hace previo acuerdo del rgano instructor adoptado:
- por propia iniciativa;
- por orden superior;
- por peticin razonada de otros rganos; o
- por denuncia.
El acuerdo es objeto de notificacin a los particulares presuntamente lesionados
concedindoles un plazo de 7 das para que aporten cuantas alegaciones, documentacin e
informacin estimen oportunas y propongan pruebas. En tales supuestos, el procedimiento se
instruye, aunque los lesionados no se personen, en el plazo establecido.
El perentorio plazo de 7 das para la aportacin de lo que tengan por conveniente los presuntos
lesionados debe cohonestarse con lo previsto por la LRJPAC art.76.2 , en relacin con el
cumplimiento de trmites, donde se establece la concesin de un plazo de 10 das cuando la
Administracin considera que alguno de los actos de los interesados no rene requisitos.
Se entiende por peticin razonada de rganos no superiores (inferiores en escala jerrquica)
aquella que incorpora la acreditacin de los elementos objetivos de la responsabilidad (n 6095 ).
Si el procedimiento se inicia de oficio, la no comparecencia en el trmite de audiencia implica
el archivo de actuaciones ( RD 429/1993 art.11.3 ).
Existe una limitacin de carcter temporal a este modo de iniciacin: el que haya prescrito el
derecho de reclamacin del interesado ( RD 429/1993 art.4.2 ).
1) La iniciacin de oficio del procedimiento (prevista con carcter general en la LRJPAC art.69 ), es para
Cobo Olvera una posibilidad lejana, dado su carcter autoinculpatorio.
2) En este procedimiento la doctrina sostiene que la no comparecencia de las partes, una vez
emplazadas, o la no realizacin de manifestaciones a favor de su resarcimiento implicara, en virtud del
principio dispositivo, la denegacin de la indemnizacin.
3) Parece lgico que si la iniciacin se realiza de oficio y la Administracin sospecha que pueden existir
una pluralidad de interesados-afectados, debera realizar la apertura de una informacin pblica
( LRJPAC art.86 ), abierta a toda clase de alegaciones y sugerencias ( TS 24-10-84 ). Nada impide que
idntica decisin pueda tomarse a pesar de iniciarse el procedimiento a instancia de parte.

Iniciacin a instancia del interesado


(RD 429/1993 art.6)
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6131 La reclamacin se dirige al rgano competente y debe ajustarse a lo previsto en el n 4353 s.


El escrito o instancia de reclamacin previa debe especificar:
- la presunta relacin de causalidad entre stas y el funcionamiento del servicio pblico;
- la evaluacin econmica de la responsabilidad patrimonial, si fuera posible; y
- el momento en que la lesin efectivamente se produjo.
Eventualmente, debe acompaarse de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se
estimen oportunos y de la proposicin de prueba, concretando los medios de que pretenda
valerse.
6131.1 1) La puesta en servicio del acceso informtico de los interesados a los procedimientos
administrativos (utilizacin de internet) va a suponer innovaciones en relacin con lo anterior, como la que
puede suponer la acreditacin de la voluntad del reclamante, antes relegada a la firma del escrito.
2) Aunque en la solicitud inicial formulada por el actor en va administrativa a los fines de ser indemnizado
del accidente en cuestin no se cuantificaron los daos y perjuicios originados, ello no es bice para la
revisin jurisdiccional instada con respecto al acto denegatorio presunto de la Administracin, pues
queda probada la existencia de un perjuicio antijurdico efectivo, es decir, cierto y real, y adems
evaluable econmicamente, al ser de trascendencia patrimonial apreciable sin perjuicio de su inicial
indeterminacin, e individualizado en la persona del actor por residenciar en su patrimonio y no estar incurso
en las cargas generales propias de la vida comn, todo lo cual, sin embargo, no es impedimento para que
habiendo declarado, con respecto al dao derivado de la responsabilidad patrimonial de la Administracin
( TS 4-1-99 , EDJ 817 ).

6131.2 La cuestin central que respecto a la prueba se suscita en los procedimientos de responsabilidad
patrimonial se refiere a: sus circunstancias fcticas; la calificacin jurdica de unos hechos (p.e.
en la fuerza mayor hay que ponderar las particulares circunstancias del caso para concluir si es
exagerada o proporcionada su invocacin, se puede probar la existencia y veracidad del hecho,
pero ese hecho cierto debe ser valorado para subsumirlo en el concepto de fuerza mayor); o la
valoracin de las pruebas practicadas para examinar la pretensin resarcitoria.
Las reglas generales del reparto de la carga de la prueba en la jurisdiccin contenciosa
determinan que a cada parte corresponde acreditar los hechos del supuesto tipificado por aquella
norma que produce el efecto o consecuencia jurdica que persigue lograr ( TS 21-6-04 , EDJ
82914 ; TSJ La Rioja 27-2-98 , EDJ 243 ).
As, la regla general el que el lesionado que pretende ser resarcido en estos procedimientos,
debe probar la concurrencia de los requisitos legalmente establecidos para que proceda declarar
la responsabilidad patrimonial (hecho constitutivo del derecho a percibir una indemnizacin ( CEst
Dict 2404/1998 25-6-98 ; 1169/1994 ; 1793/1997 ; 315/1995 11-5-95 ) y que corresponde a la
Administracin pblica la carga de probar que se ha producido una causa que justifique desplazar
la imputacin del resultado daoso (hecho excluyente de la responsabilidad patrimonial de la
Administracin pblica, como la fuerza mayor - TS 2-2-80 , EDJ 14124 -).
6131.3 Existen tambin reglas especiales:
a. Cuando un ciudadano ha probado la existencia de relacin de causalidad, es la Administracin
quien debe acreditar qu hechos interrumpen y hacen quebrar esa vinculacin entre causa y
efecto ( TS 18-10-99 , EDJ 37140 ; 4-10-99 , EDJ 29357 ; 24-5-99 , EDJ 18966 ; 15-12-97 , EDJ
6157 ; 25-10-96 , EDJ 7052 ). Quien reclama la indemnizacin debe acreditar la concurrencia de
un nexo causal entre el resultado lesivo y la actividad administrativa, pero una vez acreditada la
relacin de causalidad, pesa sobre la Administracin la prueba de la eventual negligencia o dolo
del administrado ( TS 27-7-02 , EDJ 35005 ).
b. Una vez que el interesado acredita la existencia de relacin causal entre la actividad
administrativa y el resultado lesivo, el carcter objetivo de la responsabilidad excluye que el

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reclamante adems deba probar que su conducta fue diligente o que la actuacin administrativa
fue negligente por el carcter objetivo de esta responsabilidad.
c. Pesa sobre la Administracin la carga de probar que el nexo causal se rompe por razn del
dolo o negligencia del administrado ( TS 25-2-98 ; 27-7-02 ).
6131.4 d. En el recurso de casacin la existencia de los hechos determinantes del resultado lesivo no
puede discutirse, pero nada impide cuestionar la valoracin o calificacin jurdica de los hechos.
El tribunal de casacin puede revisar el juicio del tribunal de instancia sobre la existencia o la
eventual ruptura de la relacin de causalidad entre el resultado lesivo y la actividad administrativa
generadora de responsabilidad patrimonial. El juicio sobre la existencia de relacin de causalidad
no est excluido del control casacional por ser una cuestin que no es puramente fctica, si
bien la apreciacin del nexo causal entre la actuacin de la Administracin y el resultado daoso
producido, o la ruptura del mismo, es una cuestin jurdica revisable en casacin, tal apreciacin
ha de basarse siempre en los hechos declarados probados por la sala de instancia, salvo que stos
hayan sido correctamente combatidos por haberse infringido normas, jurisprudencia o principios
generales del derecho al valorarse las pruebas, o por haberse procedido, al hacer la indicada
valoracin, de manera ilgica, irracional o arbitraria ( TS 14-2-06 , EDJ 12087 ). El pronunciamiento
sobre la existencia o inexistencia de relacin de causalidad (o de la ruptura del nexo causal o la
concurrencia de causas), es un juicio que resulta de una apreciacin jurdica y por ello es un juicio
susceptible de control casacional. Ello no obstante, el tribunal ad quem no puede separarse de
la declaracin de hechos probados contenida en la sentencia dictada por el tribunal a quo ( TS
27-7-02 , EDJ 35005 ; 27-10-01 , EDJ 98934 ; 28-7-01 , EDJ 34947 ; 28-6-01 , EDJ 32680 ;
27-12-99 , EDJ 48413 ).
Inadmisin a trmite
6132 Si se incumple alguno de los requisitos anteriores (n 6128 s. ), la Administracin competente
declara la inadmisin de la reclamacin. Si sta se admite, el procedimiento se impulsa de oficio
en todos sus trmites y se puede acordar la acumulacin de la reclamacin a otro procedimiento
con el que guarde identidad sustancial o ntima conexin. Contra el acuerdo de acumulacin no
procede recurso alguno.
Los requisitos de acumulacin son la existencia de pluralidad de personas con solicitudes de
contenido y fundamento idntico o substancialmente similar.
Cuando la reclamacin lo sea por daos ocasionados por un acto administrativo contra
el que se ha interpuesto un recurso, la pretensin de indemnizacin puede acumularse en el
procedimiento de anulacin del acto. Ello puede hacerse:
- en la propia demanda ante los Tribunales sin necesidad de reclamacin administrativa previa;
o bien
- formulando la reclamacin dentro del ao siguiente al momento en que la resolucin judicial se
produzca.
En el caso de servicios pblicos objeto de concesin administrativa, la reclamacin ha
de dirigirse a la autoridad administrativa responsable del servicio, acompaando las pruebas
con copia para su traslado y audiencia al concesionario. A la vista de la respuesta de ste,
la Administracin resuelve sobre la procedencia o no de la reclamacin, y contra ese acto
administrativo, de naturaleza arbitral, cualquiera de las partes, tanto la vctima reclamante como
el concesionario, pueden interponer recurso contencioso-administrativo.
La Administracin receptora de la solicitud puede utilizar los resortes previstos por el procedimiento
administrativo comn en cuanto a la mejora o subsanacin de la solicitud de iniciacin (n 4372 ),
medidas provisionales (n 4387 ) y cuestiones incidentales como p.e., una recusacin de
funcionario (n 4418 ).

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6132.1 1) No procede el impulso de oficio y la eventual determinacin de la responsabilidad administrativa para


luego declarar la inadmisin a trmite del procedimiento por responsabilidad ( TSJ La Rioja 30-6-00 ).
2) Se estima un recurso de amparo promovido frente a sentencia que inadmiti la demanda dirigida contra la
Seguridad Social por responsabilidad patrimonial por la privacin en tercera de dominio de un inmueble
adjudicado en va administrativa de apremio. Tal resolucin vulnera el derecho a la tutela judicial efectiva, al
haberse dictado un pronunciamiento de inadmisin sobre la base de una irrazonable aplicacin de la causa
legal de inadmisibilidad (interdiccin de aquellas decisiones de inadmisin -o de no pronunciamiento- que
por su rigorismo, por su formalismo excesivo o por cualquier otra razn revelen una clara desproporcin
entre los fines que aquellas causas de inadmisin -o no pronunciamiento sobre el fondo- preservan y los
intereses que sacrifican, menoscabando as, injustificadamente, el derecho constitucional del demandante
a que un rgano judicial conozca y resuelva en Derecho sobre la pretensin a l sometida ( TCo 177/2003 ).
3) No procede la inadmisin a trmite de las reclamaciones de responsabilidad patrimonial por daos
causados en sus cultivos de maz por piezas de caza, ya que la decisin de inadmisin del Ayuntamiento
demandado solo podra estar justificada si existiese prueba en el expediente administrativo de que el
cesionario convino con el cedente la asuncin de responsabilidad, pero ningn dato se ha aportado sobre
ello ( TSJ Castilla y Len 24-9-04 ).

Instruccin
6133 En lo que se refiere al impulso de las actuaciones, los actos de instruccin se realizan
de oficio por el rgano que tramite el procedimiento, siguiendo las fases de instruccin del
procedimiento administrativo comn (n 4433 ), sin perjuicio del derecho de los interesados a
proponer actuaciones que requieran su intervencin.
Los interesados pueden, en cualquier momento antes del trmite de audiencia (n 6137 ), aducir
alegaciones y aportar documentos u otros elementos de juicio adems de las que acompae
el escrito de reclamacin.
Terminacin convencional
6134 sta puede producirse en cualquier momento del procedimiento anterior al trmite de audiencia.
El rgano competente, a propuesta del instructor, puede acordar con el interesado la terminacin
convencional del procedimiento mediante acuerdo indemnizatorio.
Si el interesado manifiesta su conformidad con los trminos de la propuesta de acuerdo, se
siguen los trmites previstos en el n 6138 y n 6141 .
La terminacin convencional puede tener lugar en este momento del procedimiento o
posteriormente, pero siempre debe respetar las limitaciones previstas en la LRJPAC art.88.4 .
Prueba
(RD 429/1993 art.6 .1 y 10)

6135 Para la acreditacin de los hechos relevantes para la decisin, se practican las pruebas declaradas
pertinentes (n 4450 ).
El rgano instructor slo puede rechazar las pruebas propuestas por los interesados cuando
sean manifiestamente improcedentes o innecesarias, previa resolucin motivada.
El perodo probatorio tiene un plazo de 30 das, no obstante, el rgano instructor puede decidir,
a peticin de los interesados, la apertura de un perodo extraordinario de prueba para el que ni la
LRJPAC ni el RD 429/1993 , fijan lmite temporal alguno.
Con referencia a la prctica de prueba se est a lo previsto en el n 4451 .
6135.1 1) La prueba tiene una estructura bipolar, se trata de una afirmacin vertida por una parte en un
procedimiento acerca de la existencia de un hecho que resultara contradicha por su contraria y la impronta
o huella que un hecho dej en un instrumento y que es incorporada como fuente de prueba al procedimiento.
Segn lo anterior, debe recordarse que la jurisprudencia invariablemente insiste en relacin a esta cuestin
en que debe aportarse prueba para probarse la realidad del dao para justificar su existencia y valoracin
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( TS 18-5-92, EDJ 4837 ); no resulta la aportacin de daos hipotticos ( TS 2-5-94 , EDJ 1877 ; 16-10-95 ,
EDJ 5946 ).
2) Sobre la prueba pericial (fundamental en la materia) existe una constante en la jurisprudencia que se
refiere a que el dictamen pericial debe apoyarse en una razonable reconstruccin histrica de los hechos,
sin que pueda exigirse una reconstruccin real y actual en trminos absolutos ( TS 28-5-97 , EDJ 6518 ;
21-9-98, EDJ 18005 ; 3-11-98, EDJ 28633 ).
3) En relacin a la carga de la prueba, el Tribunal Supremo distribuye dicha carga de la siguiente manera:
reclamante, la efectividad del dao, su montante y que el dao se produjo como consecuencia de una
actuacin administrativa ( TS 3-3-99, EDJ 8581 ); la Administracin, la existencia de fuerza mayor ( TS
8-7-82 , EDJ 4635 ; 16-5-83 , EDJ 2900 , la intervencin o culpa del perjudicado o de un tercero ( TS
5-6-97, EDJ 6541 ).
4) La relacin de causalidad, esto es el juicio de imputabilidad de un resultado lesivo provocado a un
ciudadano en el mbito de la prestacin de un servicio o actividad pblica dependiente de la Administracin,
constituye una cuestin de derecho susceptible de ser revisada y no una mera cuestin de hecho ( TS
11-7-95 , EDJ 3740 ; 7-10-95 , EDJ 5937 ; 10-2-96 , EDJ 2601 ; 14-5-98, EDJ 7323 ; 13-2-99, EDJ 7542 ;
13-3-99, EDJ 9723 ; 29-3-99, EDJ 9861 ; 26-3-99, EDJ 4898 ; 6-4-99, EDJ 18512 ; 24-5-99, EDJ 18966 ;
30-10-99, EDJ 44589 ; 27-12-99, EDJ 48413 ; 26-2-00, EDJ 8308 ; 9-5-00, EDJ 12257 ; 25-10-01, EDJ
49802 ), para ello se ha de partir de los hechos declarados probados por el tribunal a quo, salvo que fuese
procedente integrarlos con otros deducibles de pruebas no valoradas por aqul -Administracin sanitaria
(n 6250 s. )- ( TS 22-12-01, EDJ 65652 ).
5) Suicidio de recluso: no puede bastar para entender la existencia de la responsabilidad la mera
expresin de afirmaciones de parte, si no van seguidas, bien de un razonamiento claro que por s solo
acredite como realidad la concurrencia del elemento de anormalidad que se impute, o bien, de un anlisis
de los medios de prueba obrantes en el proceso que ponga de relieve su valoracin arbitraria, ilgica o
irracional por el juzgador ( TS 10-3-10, EDJ 19246 ).

Informes
(RD 429/1993 art.10)

6136 El rgano instructor del procedimiento puede solicitar cuantos informes estime necesarios para
resolver, pero es preceptivo solicitar informe al servicio cuyo funcionamiento haya ocasionado
la presunta lesin indemnizable.
Su plazo de emisin es de 10 das, salvo que el rgano instructor, atendiendo a las caractersticas
del informe solicitado o del propio procedimiento, solicite su emisin en un plazo menor o mayor
(este ltimo no puede exceder de un mes).
1) Se trata de un informe necesario para la resolucin del procedimiento. Sin embargo, surge la duda de
su obligatoriedad en el caso de las Administraciones locales. Cobo Olvera analiza la normativa local
sealando los supuestos en los que se requiere la emisin de informes:
- no preceptivo ni vinculante ( TRRL art.54.1.a );
- preceptivos y no vinculantes ( TRRL art.54.1.b );
- subsumible en los de la letra a) citados ( ROF art.174 ); y, en relacin con los bienes y derechos de estos
entes, RBEL art.9.3 ), aunque ninguno de ellos hace referencia a rgano consultivo (se cita como posibles
emisores al secretario, la asesora jurdica o simplemente a un letrado).
2) En relacin a los bienes de los entes locales el Tribunal Supremo ha matizado su carcter preceptivo,
al entender el requisito de su emisin como formal subsanable ( TS 11-4-87 ).
3) Los efectos de la omisin de dictamen del Consejo Estado se recogen en la LO 3/1980 art.22 y 23 .

Audiencia de los interesados


(RD 429/1993 art.11;
Const art.105.c)

6137 Instruido el procedimiento y antes de redactar la propuesta de resolucin (n 6141 ), se lleva a


cabo el trmite de audiencia junto con la puesta de manifiesto del expediente.
El plazo de dicho trmite no puede ser inferior a 10 das ni superior a 15, facilitndose al interesado,
al notificarles el inicio del mismo, una relacin de los documentos obrantes en el mismo para que

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puedan obtener copias. El instructor debe precisar el plazo que otorga dentro del marcado por
la norma.
La puesta de manifiesto del expediente se produce salvo en lo que afecte a las informaciones
y datos de carcter restringido.
En los procedimientos iniciados de oficio, si el interesado no se persona en trmite alguno, y
no lo hiciese en el de audiencia, el instructor propondr el archivo provisional de las actuaciones
sin entrar en el fondo del asunto, que ser definitivo transcurrido el ao de prescripcin, salvo que
el interesado se persone dentro de dicho plazo.
Durante el trmite de audiencia, lo haya hecho o no con anterioridad, el interesado, puede proponer
la terminacin convencional del procedimiento (n 6134 ) fijando los trminos definitivos del
acuerdo indemnizatorio que estar dispuesto a suscribir con la Administracin (n 4498 s. ).
La terminacin convencional puede tener lugar en dos momentos del procedimiento:
- con anterioridad al trmite de audiencia, lo que obvia los trmites procesales posteriores
(alegaciones, prueba, etctera), a excepcin del dictamen y la resolucin; o
- con posterioridad previo a la resolucin y a la emisin del dictamen de rgano consultivo ( RD
429/1993 art.12 ).
Dictamen del rgano consultivo
(RD 429/1993 art.12)

6138 Concluido el trmite de audiencia, en el plazo de 10 das, el instructor propone que se recabe,
cuando sea preceptivo, dictamen del rgano consultivo.
Su contenido versa sobre la existencia o no de relacin de causalidad entre el funcionamiento
del servicio pblico y la lesin producida y, en su caso, sobre la valoracin del dao causado y la
cuanta y modo de la indemnizacin. A este efecto, remite al rgano competente para recabarlo
todo lo actuado en el procedimiento, junto con una propuesta de resolucin que se ajusta a lo
dispuesto en el RD 429/1993 sobre terminacin (n 6141 ) o, en su caso, la propuesta de acuerdo
por el que se podra terminar convencionalmente el procedimiento (n 6134 ).
El dictamen se emite en un plazo mximo de 2 meses.
Existe una consolidada jurisprudencia que distingue entre las consecuencias que la omisin
del informe preceptivo del Consejo de Estado tiene en los procedimientos de responsabilidad
patrimonial dependiendo de que se haya dictado resolucin expresa o se haya desestimado la
peticin indemnizatoria por silencio administrativo ( TS 14-5-04, EDJ 51920 ; 25-1-08, EDJ 5102 ;
6-10-08, EDJ 185154 ):
Cuando exista resolucin expresa de la Administracin y se haya omitido el dictamen
del Consejo de Estado, tal defecto acarrea la nulidad, debindose reponer las actuaciones
para que se emita el mismo.
Por el contrario, ante el silencio administrativo, cuando falta el dictamen del Consejo
de Estado sin un pronunciamiento expreso sobre dicha reclamacin, corresponde al tribunal
enjuiciar el fondo sin que proceda la nulidad de lo actuado para recabar el informe del Consejo
de Estado.
En el mbito de la Administracin del Estado, el Consejo de Estado emite dictamen en reclamaciones
tramitadas por el procedimiento general (no por el abreviado) superiores a 50.000 euros ( LO 3/1980
art.22.13 ; LRJPAC art.142.3 ) ( LO 3/1980 art.22.13 ). Sobre efectos de su omisin, ver TS 25-1-08,
EDJ 5102 .

6139 En materia de responsabilidad patrimonial de la Administracin autonmica, la relacin de


la normativa autonmica vigente en lo que se refiere al dictamen del consejo consultivo, se pone
de manifiesto por medio del siguiente cuadro:

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

56

Ediciones Francis Lefebvre

Responsabilidad patrimonial de la Administracin autonmica


Dictamen del Consejo Consultivo
CCAA

Normativa

ANDALUCA

LO 2/2007 art.129 ; L Andaluca 4/2005 art.17.10

ARAGN

LO 5/2007 art.58 y disp.trans.3 ; L Aragn 1/2009 art.15.10

ASTURIAS

LO 7/1981 art.35 quter ; L Asturias 1/2004 art.13.1.k . Funcionamiento


efectivo desde 2-11-2005 ( L Asturias 2/2005 )

BALEARES

LO 2/1983 art.76 ; L Baleares 5/2010 art.18.12.a) ; L Baleares 3/2003 art.69.1

CANARIAS

LO 10/1982 art.44 ; L Canarias 5/2002 art.11.1.D.c

CANTABRIA

Creado el Consejo Consultivo ( LO 1/1981 art.38 ), pero no est en


funcionamiento ( L Cantabria 6/2002 art.140.1 )

CASTILLA-LA
MANCHA

LO 9/1982 art.13.4 ; L Castilla-La Mancha 3/1984 art.54.9.a ; L Castilla-La


Mancha 11/2003 art.38 s.

CASTILLA
LEN

Y LO 14/2007 art.33 ; L Castilla y Len 1/2002 art.4.1.h ) redacc L Castilla y


Len 4/2013

CATALUA

LO 6/2006 art.72.1 ; L Catalua 5/2005 art.8.3.a

CEUTA

LO 1/2011 art.15 .2 y 45

EXTREMADURA L Extremadura 16/2001 art.13.1.i ; D Extremadura 146/2004 art.36.1.i


GALICIA

L Galicia 3/2014 art.12.j ; ; D Galicia 282/2003

LA RIOJA

LO 3/1982 art.42 ; L La Rioja 3/2001 art.11 .g y 12.d ; L La Rioja 4/2005


art.64.5

MADRID

L Madrid 6/2007 art.13.1.f.1; D Madrid 26/2008

MELILLA

LO 3/1980 (Consejo de Estado)

MURCIA

L Murcia 2/1997 art.12.9 ; D Murcia 15/1998

NAVARRA

LO 13/1982 art.28 ter ; LF Navarra 8/1999 art.17.1.d ; LF Navarra 15/2004


art.82 .1.d y 83.3 ; DF Navarra 90/2000

PAS VASCO

L Pas Vasco 9/2004 art.3.k ; D Pas Vasco 167/2006 ; D Pas Vasco 73/2011

COMUNIDAD
LO 5/1982 art.20.3 y 43; L C.Valenciana 10/1994 art.10.8.a) ; D C.Valenciana
VALENCIANA
195/2011
6139.1 Destacamos las siguientes especialidades autonmicas:
Andaluca. El Consejo debe emitir dictamen preceptivo en expedientes tramitados por la
Administracin de la Comunidad Autnoma andaluza sobre reclamaciones administrativas
de indemnizacin por daos y perjuicios de cuanta superior a 60.000 euros. Si
las reclamaciones de esta clase van dirigidas frente a Administraciones pblicas no
pertenecientes a la Comunidad Autnoma de Andaluca -es decir, entidades locales y, en su
caso, corporativas- es preceptivo si lo reclamado supera 15.000 euros ( L Andaluca 4/2005
art.17.14 ).
Aragn. Desde la constitucin del Consejo Consultivo puede solicitarse el dictamen como
facultativo si el asunto tiene especial relevancia o repercusin. Su dictamen es preceptivo en
reclamaciones administrativas de indemnizacin de daos y perjuicios de cuanta superior
a 6.000 euros.
Asturias. El Consejo Consultivo del Principado debe ser consultado preceptivamente
en expedientes tramitados por los rganos de la Administracin pblica del Principado o
las entidades locales radicadas en su territorio sobre reclamaciones de responsabilidad
Ediciones Francis Lefebvre

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patrimonial que se formulen contra la Administracin del Principado de Asturias o las de las
entidades locales de su mbito territorial, a partir de 6.000 euros o de la cuanta superior
que establezcan las leyes.
Baleares ( L Baleares 5/2010 art.18.12 a ). El Consejo Consultivo debe ser consultado
preceptivamente en los procedimientos tramitados por las Administraciones pblicas de las
Islas Baleares en los cuales la ley exija preceptivamente el dictamen de un rgano consultivo,
referidos, a reclamaciones de indemnizacin por daos y perjuicios formuladas ante la
Administracin de la Comunidad Autnoma, los consejos insulares, las corporaciones locales
y cualquier otra entidad pblica de las Islas Baleares, siempre que la cantidad reclamada
sea superior a 30.000 euros.

Canarias ( L Canarias 5/2002 art.11.1.D.e ). Se exige dictamen preceptivo en


reclamaciones que se formulen en materia de responsabilidad administrativa patrimonial
cuya cuanta sea igual o superior a 6.000 euros.
6139.2

Cantabria. En esta Comunidad no se ha creado el Consejo Consultivo. Sin embargo, se


establece que se requerir a la Direccin General del Servicio Jurdico consulta preceptiva
en los supuestos de expedientes de responsabilidad patrimonial que deban ser resueltos por
el Consejo de Gobierno ( L Cantabria 11/2006 art.14.k ). Se emite informe por el servicio que
tenga encomendado el asesoramiento jurdico de la consejera u organismo que instruya o
sustancie el procedimiento.
Castilla-La Mancha. El Consejo Consultivo de Castilla-La Mancha debe ser consultado
en expedientes tramitados por la Administracin de la Junta de Comunidades de Castilla-La
Mancha que versen sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial por cuanta superior
a 601 euros. En otro caso, el dictamen es facultativo. Se exigen informes del gabinete jurdico,
con carcter preceptivo, en los procedimientos sobre responsabilidad patrimonial ( L CastillaLa Mancha 5/2013 art.10.1.f ).
Castilla y Len. El Consejo Consultivo de Castilla-Len debe ser consultado por la
Administracin en los asuntos en expedientes tramitados por la Administracin de la Junta
de Comunidades de Castilla-Len que versen sobre reclamaciones de responsabilidad
patrimonial por cuanta igual o superior a 6.000 euros en el mbito de la Administracin
autonmica y a 3.000 euros en el de otras -umbrales mnimos derivados de L Castilla y Len
4/2013 , con efecto 4-7-2013 ( L Castilla y Len 5/2011 )-.
Catalua. La Comisin Jurdica Asesora es el alto rgano consultivo del Gobierno de
la Generalitat -al margen de la figura de Consejo de Garantas Estatutarias, de mbito
funcional diferente-. Es preceptivo su dictamen sobre los expedientes de la Administracin
de la Generalidad o de la Administracin local referentes a reclamaciones de responsabilidad
patrimonial de las Administraciones pblicas cuya cuanta sea igual o superior a 50.000 euros
(desde 27-5-2005; antes, sin este umbral mnimo).

6139.3

Ceuta. La ciudad de Ceuta se rige, en materia de responsabilidad patrimonial por lo


establecido, con carcter general, por la legislacin del Estado sobre rgimen local. Los
supuestos son los establecidos para las comunidades autnomas que carezcan de rgano
consultivo propio ( L 3/1980 art.22.13 y 23 ; LRJPAC art.142.3 ).

Extremadura. El Consejo Consultivo dictamina en los casos establecidos en su


Ley de creacin. Ser consultado preceptivamente en expedientes tramitados por las
Administraciones pblicas de la Comunidad Autnoma que versen sobre reclamaciones de
responsabilidad patrimonial.
Galicia. El Consejo Consultivo de Galicia debe ser consultado preceptivamente en los
supuestos de reclamaciones de responsabilidad patrimonial de cuanta superior a 30.000
euros -o a 15.000 euros, en caso de reclamacin contra entidades locales- (segn L
Galicia 3/2014 , con efecto 29-4-2014; anteriormente, de cuanta superior a 1.500 euros, sin
distincin).

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58

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6139.4

La Rioja. El dictamen del Consejo Consultivo es preceptivo, para reclamaciones tramitadas


desde 1-1-2012, cuando lo sea el del Consejo de Estado, de acuerdo con la legislacin
estatal. En otro caso, puede solicitarse el informe cuando el rgano que haya de resolver
considere conveniente conocer la doctrina del Consejo.

Madrid. El Consejo Consultivo de la Comunidad de Madrid debe ser consultado


por la Comunidad en los expedientes tramitados por ella, por las entidades locales y
las universidades pblicas sobre reclamaciones de responsabilidad patrimonial, cuando
la cantidad reclamada sea igual o superior a 15.000 euros o cuando la cuanta sea
indeterminada. Hasta el 1-7-2008, el informe se emita por la Direccin General de los
Servicios Jurdicos, limitndose su cuanta, desde el 1-1-2007, a reclamaciones de entre
6.000 y 150.000 euros -por debajo, no era preciso este informe; por encima, lo emita el
Consejo de Estado- ( L Madrid 1/1983 art.55 ; L Madrid 3/1999 art.3 ).

6139.5

Melilla. La ciudad de Melilla se rige en materia de responsabilidad patrimonial, por


lo establecido con carcter general por la legislacin del Estado sobre rgimen local, sin
perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin propia de la ciudad establecidas
por su Estatuto. Los supuestos son los establecidos para las comunidades autnomas que
carezcan de rgano consultivo propio ( L 3/1980 art.22 .13 y 23 ; LRJPAC art.142.3 ).
Murcia. El Consejo Jurdico debe emitir dictamen preceptivo en reclamaciones que, en
concepto de responsabilidad patrimonial, se formulen ante la Administracin regional.

Navarra. El Consejo de Navarra debe ser consultado preceptivamente en los


expedientes tramitados por la Administracin de la Comunidad Foral en los que la ley exija
preceptivamente el dictamen de un organismo consultivo, que se refieran a reclamaciones
de indemnizacin por daos y perjuicios de cuanta superior a 120.202,42 euros.

Pas Vasco. La Comisin Jurdica Asesora de Euskadi debe ser consultada en


reclamaciones sobre responsabilidad patrimonial de dichas Administraciones. El lmite
mnimo de cuanta en los asuntos sobre responsabilidad patrimonial que deban ser
dictaminados por la Comisin Jurdica Asesora de Euskadi, es de 18.000 euros ( D Pas
Vasco 73/2011 art.nico ). En Bizkaia se ha creado la Comisin Jurdica Asesora de la
Administracin del Territorio Histrico ( DF Bizkaia 4/1999 ; DF Bizkaia 57/1999 ).
Comunidad Valenciana. El Consejo Consultivo debe ser consultado preceptivamente en
los expedientes que versen sobre reclamaciones de cuanta superior a 15.000 euros que,
en concepto de indemnizacin por daos y perjuicios, se formulen a la Generalitat, a las
corporaciones locales, a las universidades pblicas y a las dems entidades de derecho
pblico. Hasta 31-12-2006, sin umbral mnimo de cuanta; desde 1-1-2007, a partir de 3.000
euros. Esta cuanta puede modificarse por decreto, a propuesta del propio Consejo Jurdico
Consultivo.

6140 1) Normalmente la solicitud por el rgano instructor del informe se hace, tratndose de la
Administracin del Estado, al ministro del ramo afectado; en el caso de comunidades autnomas, el
competente para solicitarlo es el consejero.
2) Con respecto a los entes locales el CEst Dict 11-2-93 al que luego sera RD 429/1993 , establece
que no existe tal constriccin, sin perjuicio de que la funcin garantista del rgano consultivo podra apoyar
tal necesidad.
3) El interesado puede comparecer por s mismo, hacerlo asistido o mediante representante ( TCo
74/1985 y 2/1987 ). Sobre el particular, ver lo previsto en la LRJPAC art.85 (n 3500 ).
4) En aquellos casos en los que la Administracin deniega la reclamacin por el concepto de
responsabilidad patrimonial sin solicitar el informe del Consejo de Estado o del rgano consultivo
autonmico correspondiente, entender que el tribunal competente para fiscalizar la actividad administrativa
no puede pronunciarse en favor del reconocimiento de la responsabilidad patrimonial sin retrotraer el
procedimiento para que se recabe el dictamen omitido supondra hacer recaer sobre el particular un nuevo
perjuicio por el retraso como consecuencia del error cometido por la Administracin de modo incompatible
con el derecho a un proceso sin dilaciones indebidas. Esta es la doctrina del Tribunal Supremo (sala 3),
Ediciones Francis Lefebvre

59

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

salvo los casos excepcionales en los que, dada la complejidad de las cuestiones debatidas, considera
que no tiene a su disposicin elementos de juicio suficientes para resolver sobre el fondo del asunto ( TS
17-5-88 , EDJ 16853 ; 17-10-90 , EDJ 9419 ; 5-7-93, EDJ 6686 ; 27-9-94 , EDJ 24101 ; 28-4-98, EDJ 4896 ).
5) La impugnacin de resoluciones presuntas no consiente como solucin la nulidad de actuaciones
y retroaccin del expediente administrativo para que se cumpla el requisito omitido ( LOCE art.22 ), como se
propugna, sino que exige el enjuiciamiento de las cuestiones sustantivas, conectando esta conclusin con
el derecho de todos los ciudadanos a un proceso sin dilaciones indebidas y a la efectividad de la proteccin
judicial - Const art.24 - ( TS 27-9-94 , EDJ 24101 ; AN 14-9-01, EDJ 98946 ).
6) El informe de rgano consultivo autonmico se emite preceptivamente en el procedimiento
general -no en el abreviado- a partir del umbral de cuanta fijado por norma autonmica; y en su defecto
50.000 euros ( LRJPAC art.142.3 ).

Resolucin
(RD 429/1993 art.13)

6141 En el plazo de 20 das de la recepcin del dictamen, o de concluir el trmite de audiencia si aqul
no fuera preceptivo (n 6137 ), el rgano instructor formula propuesta de resolucin.
El contenido de la resolucin se pronuncia necesariamente sobre:
- existencia o no de nexo causal;
- valoracin del dao;
- cuanta de la indemnizacin;
- criterios utilizados para el clculo.
En cualquier caso, la resolucin se ajusta a lo previsto en el n 4505 s.
Transcurridos 6 meses desde que se inici el procedimiento sin que haya recado resolucin
expresa, o se haya formalizado un acuerdo, puede entenderse que la resolucin es contraria
(silencio negativo) a la indemnizacin del particular.
El plazo de 6 meses deber incrementarse con el establecido para perodo extraordinario de
prueba caso de que este hubiera existido.
Existe la posibilidad de la terminacin del procedimiento por los medios sealados en la
LRJPAC art.87 : desistimiento y renuncia (n 4515 ), caducidad (n 4523 ) e imposibilidad material
de continuarlo (n 4507 ).
Tramitacin telemtica
(OM HAP/547/2013;
OM PRE/1009/2010)

6142 Existen registros electrnicos en los Ministerios de Administraciones Pblicas y Presidencia,


para la presentacin de escritos y solicitudes y la tramitacin de procedimientos que sean
de competencia de dichos ministerios en materia de responsabilidad patrimonial. Sobre esta
posibilidad, en general, ver n 3845 .
Los registros electrnicos -telemticos- fueron creados para el Ministerio de Administraciones
Pblicas ( OM MAP/203/2004 ) y para el Ministerio de Presidencia ( OM PRE/989/2004 ). Por
RD 542/2009 desapareci el Ministerio de Administraciones Pblicas, dividindose sus competencias
entre el de Presidencia y el de Poltica Territorial. Posteriormente, por RD 1313/2010 se reestructuran
nuevamente los departamentos ministeriales, crendose, al margen del de Presidencia, el Ministerio de
Poltica Territorial y Administracin Pblica. Por fin, desde 22-12-2011 ( RD 1823/2011 ), el departamento
competente en la materia pasa a ser Hacienda y Administraciones Pblicas (n 183 ).
La OM MAP/203/2004 no ha sido derogada expresamente, pero debe entenderse afectada actualmente
por la OM HAP/547/2013 que regula el registro electrnico del Ministerio de Hacienda y
Administraciones Pblicas, nico para todo el departamento. Tampoco la OM PRE/989/2004 , pero

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

60

Ediciones Francis Lefebvre

debe entenderse afectada por la OM PRE/1009/2010 , reguladora del registro electrnico del Ministerio
de la Presidencia, igualmente nico para ste.

b. Procedimiento abreviado
(RD 429/1993 art.14 a 17)

Iniciacin: Acuerdo de suspensin del procedimiento general


(RD 429/1993 art.14)

6145 La tramitacin abreviada se produce de forma sobrevenida, siempre y cuando no se haya


sobrepasado el trmite de audiencia del procedimiento ordinario y previa suspensin de ste,
cuando a la vista de las actuaciones, documentos e informaciones del procedimiento general, el
instructor entienda que son inequvocas:
- la relacin de causalidad entre la lesin y el funcionamiento del servicio pblico;
- la valoracin del dao y el clculo de la cuanta de la indemnizacin.
Es de aplicacin al procedimiento abreviado lo dicho en el n 6142 .
1) Al exigir la LRJPAC el carcter inequvoco a todos los elementos de la responsabilidad, parece concebir
este procedimiento precisamente para aquellos casos en los que sea indudable la procedencia de la
reclamacin y acordarla rpidamente por el ahorro de fases y no como un medio puesto en manos de la
Administracin para denegar por una va rpida las reclamaciones. En consecuencia, dicho procedimiento
parece que ha de aplicarse, salvo excepciones, para resoluciones estimatorias.
2) Segn algn autor (Garca-Trevijano Garnica, E.), podemos distinguir tres expedientes de
responsabilidad:
- el procedimiento ordinario general ( LRJPAC art.142 ; RD 429/1993 art.6 a 13 );
- el procedimiento de urgencia, en los trminos de la LRJPAC art.50.1 (con reduccin a la mitad de los
plazos ordinarios); y
- el procedimiento urgente cualificado o procedimiento abreviado ( LRJPAC art.143 ; RD 429/1993 art.14
a 17 ).

Audiencia
(RD 429/1993 art.15)

6146 Al notificarse a los interesados el acuerdo de iniciacin del procedimiento abreviado se les facilita
una relacin de los documentos obrantes en el procedimiento, a fin de que puedan obtener
copia de los que estimen convenientes, y se les concede un plazo mximo de 5 das para formular
alegaciones, presentar los documentos y justificaciones que estimen pertinente y, en su caso,
tanto el instructor como el lesionado puede acordar proponer la terminacin convencional del
procedimiento fijando los trminos de una propuesta de acuerdo indemnizatorio (n 4498 s. ).
Dictamen
(RD 429/1993 art.16)

6147 Concluso el trmite anterior, respecto de procedimientos incoados hasta 5-3-2011, en el plazo
de 5 das el instructor propone, cuando proceda, que se solicite dictamen preceptivo. El dictamen
debe ser emitido en el plazo de 10 das, sensiblemente ms corto que el del procedimiento
ordinario.
Cuando se trate de expedientes incoados desde 6-3-2011, no se emite dictamen
preceptivamente ( LRJPAC art.142.3 ).
Terminacin
(RD 429/1993 art.17)

Ediciones Francis Lefebvre

61

JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

6148 Recibido, en su caso, el dictamen o transcurrido el plazo para su emisin (o no solicitado, en


expedientes incoados desde 6-3-2011), el rgano competente resuelve el procedimiento o somete
la propuesta de acuerdo para su formalizacin por el interesado y por el rgano administrativo
competente para suscribirlo. Si el dictamen discrepa de la propuesta de resolucin o de
terminacin convencional, el rgano competente para resolver levanta la suspensin del
procedimiento general y remite todo lo actuado al instructor, notificndolo al interesado para la
continuacin por el procedimiento general.
En los procedimientos sometidos al rgimen precedente a LRJPAC art.142.3 , el dictamen, a diferencia
de lo que suceda en el supuesto del procedimiento ordinario, no slo es preceptivo, sino que tambin
parece ser vinculante por lo que no puede continuarse el procedimiento, lo que puede llevar a la
produccin de actos presuntos no deseados por la Administracin por intervencin de la ficcin del
silencio administrativo (Cobo Olvera).

Silencio negativo
6149 Transcurridos 30 das desde la iniciacin del procedimiento sin que exista resolucin, se haya
formalizado acuerdo convencional o se haya levantado la suspensin del procedimiento general,
puede entenderse que la resolucin es contraria a la indemnizacin del particular, aunque la
resolucin desestimatoria, en estos procedimientos, haya de entenderse excepcional.
Para considerar transcurrido el plazo de 30 das se considera necesario no slo la falta de pronunciamiento
administrativo, sino tambin que no se haya formulado acuerdo de indemnizacin ni se haya
levantado la suspensin del procedimiento general (Cobo Olvera).

Tramitacin telemtica
6150 Es de aplicacin lo expuesto en n 6142 .

4. Reclamacin ante la va judicial


(LRJPAC art.142.6 y 7;
LOPJ art.9.4;
LJCA art.2)

6155 Una vez terminado el procedimiento de reclamacin en va administrativa, y contra la resolucin


que ponga fin al mismo, o contra el silencio que lo desestime, cabe el recurso ante la jurisdiccin
contencioso-administrativa.
La reforma de la LRJPAC operada por la L 4/1999 , en cuanto a la modificacin del rgimen de
revisin administrativa, introduce algunas matizaciones a la afirmacin anterior; as es posible
contra resoluciones en materia de responsabilidad patrimonial emplear:
- el recurso de reposicin potestativo ( LRJPAC art.116 ); y
- el recurso extraordinario de revisin ( LRJPAC art.118 ).
El proceso contencioso-administrativo en materia de responsabilidad patrimonial no presenta
singularidades especficas rigindose por las normas procesales generales de ese orden (n
9145 ), sin perjuicio de la previsin de anulacin de actos administrativos que hayan causado
daos y perjuicios y de los que se pueda probar una lesin evaluable con derecho a reparacin
( LRJPAC art.142.4 y 5 ).
La LJCA contempla alguna posibilidad en orden a facilitar las reclamaciones por
responsabilidad patrimonial sin necesidad de haber seguido el procedimiento de reclamacin
previa en va administrativa. Ello ofrece una doble perspectiva:
a) Acumular la pretensin indemnizatoria a la de anulacin del acto administrativo impugnado en
sede jurisdiccional ( LJCA art.31.2 ). Aunque de la diccin de la LJCA art.65.3 puede tambin
deducirse que se pueda solicitar por la representacin actora en el acto de la vista o en el escrito
JUNTA DE COMUNIDADES CASTILLA-LA MANCHA JUNTA CASTILLA LA MANCHA

62

Ediciones Francis Lefebvre

de conclusiones, siempre y cuando la existencia y cuanta de los daos y perjuicios de cuyo


resarcimiento se trate ya constase probada en autos.
b) Ejercer la accin una vez obtenida sentencia firme anulatoria del acto, computndose el plazo
de ejercicio de un ao a partir de la fecha del pronunciamiento.
La ejecucin de la sentencia que condene a la Administracin al pago de una indemnizacin por
daos corresponde tambin a los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa ( LJCA
art.106.2 y 3 ).
En lo que se refiere a la jurisdiccin social, se consideran materias excluidas y, por lo tanto,
no conocern de ellas los rganos jurisdiccionales del orden social: las reclamaciones sobre
responsabilidad patrimonial de las entidades gestoras y servicios comunes de la Seguridad Social,
as como de las dems entidades, servicios y organismos del Sistema Nacional de Salud y de los
centros sanitarios concertados con ellas, sean estatales o autonmicos, por los daos y perjuicios
causados por o con ocasin de la asistencia sanitaria, y las correspondientes reclamaciones,
aun cuando en la produccin del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de
responsabilidad ( L 36/2011 art.3.g ).
6155.1 1) Con aplicacin a los procesos incoados desde 31-10-2011, se ha incorporado una especialidad en sede
de competencia territorial aplicable a recursos sobre responsabilidad patrimonial. De modo que
en estos, respecto de resoluciones autonmicas o locales, resulta territorialmente competente el rgano
judicial del domicilio del demandante o el de la sede del rgano autor del acto originario impugnado, dentro
la misma comunidad autnoma, a eleccin del actor ( LJCA art.14.1 ). Ver n 9326 .
2) Tratndose de daos continuados cuya reclamacin inicial en va administrativa haya sido
desatendida, cabe ampliar su reclamacin en va jurisdiccional por el lapso temporal comprendido entre
dicha reclamacin y la interposicin del recurso contencioso-administrativo, sin que pueda considerarse
cuestin nueva para no convertir el trmite administrativo previo en un instituto establecido en perjuicio del
administrado ( TS 22-6-95 , EDJ 3737 ).
3) La LRJPAC viene a establecer la unidad de rgimen jurdico, proceso, y sobre todo, jurisdiccin
para conocer de la responsabilidad patrimonial de la Administracin, por cuanto seala aplicable a la misma
el rgimen regulado en dicha Ley, tanto para la responsabilidad de Derecho pblico como de Derecho
privado ( TS auto 7-7-94 , EDJ 6904 ). En idntico sentido, el Prembulo del RD 429/1993 .
4) En el recurso de casacin, de naturaleza jurdica extraordinaria, no procede alterar los hechos
probados, sin perjuicio de la facultad del tribunal de integrar el factum. La apreciacin de la
concurrencia o no de este requisito para que surja la responsabilidad patrimonial de la Administracin es
una cuestin jurdica sobre la que debe pronunciarse el Tribunal de Casacin partiendo de los hechos
declarados probados por la sala de instancia, a lo que se debe aadir tambin aquellos supuestos en que
la relacin de causalidad entre el funcionamiento del servicio pblico y el dao producido resulte de la
integracin del factum llevada a cabo por el propio Tribunal de Casacin en uso de la facultad antes
referida ( TS 27-10-01, EDJ 98934 ).

6155.2 5) Existe una nica excepcin a la atribucin a la jurisdiccin contencioso-administrativa del conocimiento
de los recursos en materia de responsabilidad patrimonial de las Administraciones pblicas y se produce
en aquellos supuestos en que los perjudicados se dirijan directa y exclusivamente contra la
compaa aseguradora de una Administracin pblica ( L 50/1980 art.76 ), de forma que en estos
casos el conocimiento de la accin corresponde a los tribunales del orden civil y ello por cuanto en
esta tesitura la competencia ha de corresponder necesariamente a la jurisdiccin civil, pues no cabe
acudir a los tribunales de lo contencioso-administrativo sin actuacin u omisin administrativa previa
que revisar ni Administracin demandada que condenar, interpretando la LOPJ art.9.4 en el sentido
de que corresponde el conocimiento a los tribunales contencioso-administrativos cuando el perjudicado
opte por dirigirse al propio tiempo contra la Administracin y la entidad aseguradora, pero no cuando
decida actuar exclusivamente contra esta ltima. Esta conclusin no se desvirta por el hecho de que
la Administracin pblica asegurada comparezca ante los tribunales civiles mostrndose parte en el
procedimiento instado contra la aseguradora, pues esta intervencin, voluntaria y adhesiva, como parte
subordinada, sin ejercitar pretensin autnoma y, por consiguiente, sin ms inters que el fracaso de la

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demanda dirigida exclusivamente contra la compaa aseguradora, no altera la naturaleza de la accin


ejercitada ni, por consiguiente, el rgimen de competencia ( TS auto 18-10-10, EDJ 251973 ).

6156 Las competencias de los rganos de la jurisdiccin contencioso-administrativa pueden


sintetizarse en el siguiente cuadro:
Administracin
responsable

rgano de la Administracin Precepto


la LJCA

Administracin
responsable

rgano de la Administracin

Estado

Ministro/secretario de Estado Art.11.1.a


(desde 30.050 euros) *

Audiencia Nacional

Ministro/secretario de Estado Art.9.d)


(hasta 30.050 euros) *

Juzgados Centrales

Consejo de Ministros *

Art.12.1.a

Tribunal Supremo

Consejo de Gobierno

Art.10.1.a

Sala
del
Tribunal
Superior de Justicia

Comunidades
autnomas

Precepto
LJCA

de

de rgano
jurisdiccional
competente)

(CA

la rgano jurisdiccional (CA


competente)

Consejero (desde 30.050 euros) Art.8.2

Sala
del
Tribunal
Superior de Justicia

Consejero (hasta 30.050 euros) Art.8.2

Juzgados

Entidades locales

Ayuntamiento
provincial

diputacin Art.8.1

Juzgados

Entidades de Derecho
pblico vinculadas o
dependientes de las
anteriores

Sin competencia en todo el Art.8.3


territorio nacional

Juzgados

Con competencia en todo el Art.9.c


Juzgados Centrales
territorio nacional
Respecto de la Administracin corporativa, las reglas de atribucin pueden variar en funcin de
qu instancia se considere competente en sede administrativa para resolver sobre reclamaciones
de responsabilidad. Sobre regla especial de atribucin competencial, ver TS 17-3-10, EDJ 21758 .
La L 37/2011 de medidas de agilizacin procesal ( L 37/2011 art.3.Dos ) ha modificado LJCA
art.14.1, regla 2, en los siguientes trminos:
- cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones pblicas en materia de
responsabilidad patrimonial, personal, propiedades especiales y sanciones ser competente, a
eleccin del demandante, el juzgado o el tribunal en cuya circunscripcin tenga aqul su domicilio
o se halle la sede del rgano autor del acto originario impugnado;
- cuando el recurso tenga por objeto actos de las Administraciones de las comunidades autnomas
o de las entidades locales, la eleccin a que se refiere esta regla se entender limitada a la
circunscripcin del tribunal superior de justicia en que tenga su sede el rgano que hubiera dictado
el acto originario impugnado.
(*) No obstante, el Tribunal Supremo ha sostenido que en los expedientes de responsabilidad
patrimonial relativos a una materia de competencia estatal posteriormente transferida a las
Comunidades, en los que no hubiera recado resolucin expresa en el momento de hacerse
efectiva la transferencia competencial, ha de entenderse que el acto presunto pasa a ser
imputable a la autoridad autonmica, sobre la que recae ahora el deber de resolver; por lo que
la competencia objetiva para conocer de los recursos contencioso-administrativos interpuestos o
que se interpongan corresponde a los rganos jurisdiccionales sitos en la Comunidad (segn las
reglas expuestas o las precedentes, en funcin de que el recurso judicial se interponga antes o
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despus del 16-1-2004), por aplicacin de los criterios de la Ley del proceso autonmico ( TS
auto 17-6-04 ).
6156.1 1) Una interpretacin integradora de las reglas sobre competencia objetiva de la LJCA permite deducir que
la competencia objetiva en los casos en que hayan de fiscalizarse decisiones sobre responsabilidad
patrimonial adoptadas por diferentes Administraciones, pero fundadas en igual causa de pedir, entendida
esta causa como el dato fctico determinante de la reclamacin, ha de corresponder al rgano jurisdiccional
competente para fiscalizar el acto dictado por la Administracin de mayor mbito territorial.
La existencia o no de una posible responsabilidad solidaria entre las Administraciones o la necesidad
de analizar la responsabilidad de cada Administracin en relacin con el correcto uso de las competencias
que tiene encomendadas constituye una cuestin atinente al fondo del asunto que carece de la relevancia
precisa para negar la competencia que por razones de conexin le corresponde.
Tampoco impide tal conclusin el hecho de que el escrito inicial del recurso se dirigiera frente a la
desestimacin de la reclamacin dirigida a la Administracin autonmica, pues es claro, tanto de lo actuado
en va administrativa como del propio escrito de interposicin del recurso contencioso-administrativo, la
voluntad de ejercitar las acciones conjuntamente frente a ambas Administraciones y el punto de
conexin singular y evidente que, a priori, y sin perjuicio de lo que pueda resultar de las actuaciones
procesales que se sigan, cabe predicar de las mismas ( TS 4-12-09, cuestin de competencia nm 65/2009;
11-12-09, EDJ 300019 ).
2) La Administracin (sanitaria) formalmente transmut la reclamacin previa a la va judicial social
en una accin de responsabilidad, reconducindola, por entender que en nuestro ordenamiento jurdico se
ha estructurado un sistema jurisdiccional nico en favor de los tribunales de lo contencioso-administrativo
en materia de responsabilidad patrimonial de la Administracin, segn TS auto 7-7-94 y 25-10-96 ( TS
2-1-02 , EDJ 126271 ).
3) La postura acorde sobre la unidad de jurisdiccin en el caso del Tribunal Constitucional fue clara en lo
referente a una cuestin de inconstitucionalidad planteada por la AP Madrid, tras la aprobacin de
la LRJPAC ( TCo auto 22-7-97 ).

6157 4) En materia de Seguridad Social, Entidades Gestoras y Servicios Comunes de la Seguridad


Social, estatales o autonmicos, as como las dems entidades, servicios y organismos del
Sistema Nacional de la Salud, la cuestin ha sido muy controvertida.
El RD 429/1993 disp.adic.1 , atribuy la competencia por los daos y perjuicios causados por
o con ocasin de la asistencia sanitaria a la jurisdiccin contencioso-administrativa ( TS auto
18-3-97 , EDJ 11567 ; TS auto 18-3-97 ; 17-2-97 ; 4-7-97 , EDJ 57508 ; 4-7-97 , EDJ 57505 ;
17-7-97 , EDJ 57502 ; 18-12-97 , EDJ 57506 ).
Sin embargo, la jurisprudencia ha entendido procedente la competencia del orden social,
considerando que el RD 429/1993 , se extralimitaba en su funcin reglamentaria, vulnerndose
el principio de reserva de ley que cie la atribucin de competencia jurisdiccional. Esta situacin
se ha mantenido hasta la promulgacin de la LJCA y la modificacin de la LOPJ ( TS 10-12-96 ,
EDJ 10116 ; TS unif doctrina 24-6-96, EDJ 6501 ; 9-2-96, EDJ 1385 ; 18-9-97, EDJ 7688 ; TS
auto 18-3-97, EDJ 11571 ; 18-12-97 , EDJ 20955 ; 18-12-97 , EDJ 20959 ). Posteriormente,
la reforma de LJCA art.2.e por LO 19/2003 disp.adic.14, confirma la competencia contenciosoadministrativa sobre estas reclamaciones, al atribuir a este orden el conocimiento de litigios
relativos a la responsabilidad patrimonial de las Administraciones, aun cuando en la produccin
del dao concurran con particulares o cuenten con un seguro de responsabilidad.
5) En relacin con los supuestos en los que la Administracin cuenta con este aseguramiento, es
discutible si las compaas aseguradoras de las Administraciones pblicas ostentan legitimacin
activa para la impugnacin judicial de las resoluciones de stas por las que se reconoce y cuantifica
responsabilidad patrimonial, que cubren aqullas en virtud del contrato de seguro.
La previsin contenida en LJCA art.21.1 (n 9727 ), acerca de la comparecencia de dichas
compaas como codemandadas de la Administracin en procesos sobre responsabilidad
patrimonial (en los que se recurre judicialmente un previo acto denegatorio de la pretensin

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indemnizatoria del perjudicado) no debe llevar a negar que las aseguradoras puedan impugnar en
sede jurisdiccional -y previa administrativa, normalmente en reposicin potestativa- los acuerdos
administrativos de reconocimiento de tal responsabilidad, pues estos tienen carcter de acto
administrativo y aqullas se ven afectadas directamente por ellos. Hay que diferenciar dos
supuestos:
La compaa interesada considera que no concurre responsabilidad administrativa. Es
decir, discute el contenido del acto administrativo. Debe reconocerse su legitimacin activa,
a menos que del contenido del contrato de seguro resulte que la entidad renuncia a impugnar
los actos reconocedores de responsabilidad que constituyen la causa de su prestacin.
La compaa interesada no discute el contenido del acto declarativo de responsabilidad,
sino que pretende no cubrir sta, amparndose en el contenido del contrato de seguro que
le une con la Administracin. Carece de legitimacin activa, debiendo ventilarse la cuestin
en un proceso civil.
En todo caso, parece que la incoacin del procedimiento administrativo debe comunicarse a la
aseguradora, si la hay, as como notificrsele la resolucin.
6158 6) En relacin a la competencia de la jurisdiccin penal, ver n 6188 .
7) Cuando la cuestin sobre la unificacin de jurisdiccin se estaba pacificando, no faltaron
pronunciamientos que, considerando realizada la unidad de fuero, no aplican la falta de
jurisdiccin para evitar el peregrinaje de jurisdicciones al justiciable ( TS 17-5-94, EDJ 4435 ;
8-6-94, EDJ 5200 ; 6-6-97, EDJ 3439 ; 23-12-97, EDJ 10498 ).
8) Suscita dudas los daos causados a terceros por sociedades mercantiles privadas
instrumentales de entes pblicos segn LOFAGE art.62.1.f ). La solucin vendra por identificar los
fines de la sociedad con los fines pblicos de su ente matriz, siendo entonces tambin competente
la jurisdiccin contencioso-administrativa.
9) No se admite la accin de responsabilidad patrimonial dirigida contra el cabildo insular de
Tenerife. Es una actuacin administrativa que claramente se incardina dentro del mbito
material de la LJCA art.8.1 , habida cuenta de que, a partir del TS auto 25-10-07, Rec
11350/04 , se ha considerado a los cabildos insulares como entes locales a los efectos del
recurso de casacin. No obsta a la anterior conclusin el que se haya suscrito un convenio de
colaboracin entre el Ministerio de Fomento y la Comunidad Autnoma de Canarias, en materia de
carreteras, y una adenda al mismo publicado en BOC, pues el recurso contencioso-administrativo
nicamente se ha dirigido contra el cabildo Insular, siendo irrelevante, a efectos de determinar la
competencia objetiva, si a dicho cabildo sera imputable la reclamacin instada o lo seran otras
Administraciones, al ser ste un tema de fondo ( TS 12-12-13, EDJ 273903 ).

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