TEMA 4

RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL DE LA ADMINISTRACIÓN

1. ANTECEDENTES y NORMATIVA

El Derecho de Daños no sólo contempla daños producidos por un individuo o empresa,

también incluye los daños causados a un particular por la actuación de la AP o de entes de
naturaleza pública, pero en este caso su régimen se basa en la normativa administrativa que lo
regula.

La derogada Ley 30/92 (Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y

Procedimiento Administrativo Común) regulaba en el último Título los criterios generales del
Procedimiento de Responsabilidad Patrimonial de la AP, quedando éste desarrollado por el
(también derogado) Reglamento de los Procedimientos de las AP en materia de
responsabilidad patrimonial, aprobado por Real Decreto 429/1993, de 26 de marzo.

Con la última normativa dictada al respecto, la responsabilidad patrimonial se ha recogido

íntegramente, a modo de especialidades dentro del propio PA Común.

Concretamente, la Responsabilidad Patrimonial ha sido abordada por las dos nuevas y

recientes normas: la Ley 40/2015 y la Ley 39/2015.
- La Ley 40/2015 que aborda la noción y características de la Responsabilidad Patrimonial,
así como la responsabilidad concurrente de varias Administraciones Públicas, lo atinente a
la indemnización y su cálculo, y la posterior exigencia por la propia AP a las autoridades o
personal responsable de los daños ocasionados.
- Y la Ley 39/2015, que regula el procedimiento administrativo común, y que dentro de cada
trámite de éste ha recogido las especialidades aplicables a los procedimientos de
responsabilidad patrimonial (y procedimientos sancionadores).

2. LA RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

Conforme al art. 32-L 40/2015, los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por las AP
correspondientes, de toda lesión que sufran en cualquiera de sus bienes y derechos, siempre
que la lesión sea consecuencia del funcionamiento normal o anormal de los servicios públicos
salvo: *en los casos de fuerza mayor *o en los casos de daños que el particular tenga el deber
jurídico de soportar de acuerdo con la Ley. Añadiendo que el daño alegado habrá de ser
efectivo, evaluable económicamente e individualizado con relación a una persona o grupo de
personas.

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Analicemos este artículo:

 DERECHO A SER INDEMNIZADO POR LAS AP CORRESPONDIENTES

Se trata de una responsabilidad directa (no es una responsabilidad subsidiaria), pues las AP
cubren directamente las actividades dañosas de las autoridades o personal a su servicio.

No obstante, y con independencia de ello, dicha AP, cuando hubiere indemnizado a los
lesionados, exigirá de oficio al o los causantes (autoridad o personal a su servicio), la
responsabilidad en que hubieren incurrido cuando hubiere existido dolo, culpa o negligencia
graves, previa instrucción del correspondiente PA.

 DE TODA LESIÓN QUE SUFRAN EN CUALQUIERA DE SUS BIENES Y DERECHOS

La reparación ha de ser integral. Como en otras áreas del Derecho de Daños, se debe
indemnizar TODO el daño causado, sean daños materiales o personales (lesiones o muerte) y
que se sufran en sus bienes o derechos.

El cálculo de la indemnización dependerá de lo que haya que indemnizar. Así, en caso de

daños materiales, la normativa refiere que la indemnización se calculará con arreglo a los
criterios de valoración establecidos en la legislación fiscal, de expropiación forzosa y demás
normas aplicables, ponderándose, en su caso, las valoraciones predominantes en el mercado.
Sin embargo, en caso de daños personales, la Ley señala que en los casos de muerte o lesiones
corporales se podrá tomar como referencia la valoración incluida en los baremos de la
normativa vigente en materia de Seguros obligatorios (como los seguros de accidentes) y de la
Seguridad Social.

Todo ello, teniendo en cuenta que la indemnización se calculará con referencia al día en que la
lesión efectivamente se produjo, sin perjuicio de su actualización a la fecha en que se ponga fin
al PA y de los intereses que procedan por demora en el pago de la indemnización fijada.

Con independencia de lo anterior, la propia norma recoge que, siempre que exista acuerdo
con el interesado, la indemnización procedente podrá sustituirse por una compensación en
especie o ser abonada mediante pagos periódicos, cuando resulte más adecuado para lograr
la reparación debida y convenga al interés público.

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 SE TRATA DE UNA RESPONSABILIDAD OBJETIVA

A la luz del precepto, vemos que se prescinde de la idea de culpa o negligencia, como
demuestra la mención del “funcionamiento normal o anormal”. Tan indemnizable es la muerte
de un paciente por defectuosa asistencia del servicio sanitario (funcionamiento anormal –no
funcionamiento o funcionamiento tardío- en el que puede concurrir, o no, dolo, culpa o
negligencia), como una operación quirúrgica realizada conforme al estándar de diligencia
exigible sobre la que luego se considerara que hubiera sido más conveniente realizarla de otra
forma (funcionamiento normal sin dolo, culpa o negligencia).

Por tanto la responsabilidad de las AP existe con independencia de que haya mediado o no
dolo, culpa o negligencia.

 EXISTENCIA IMPRESCINDIBLE DE NEXO DE CAUSALIDAD

Efectivamente, para que nazca la responsabilidad la Ley exige una relación de causalidad entre
el hecho y el perjuicio que se pretende resarcir, es decir, entre la actuación (normal o anormal)
administrativa y el daño producido.

La prueba de este nexo corresponderá al interesado en el PA.

Así, si un edificio colindante ha sufrido daños por la demolición de un edificio municipal, la relación causa-
efecto deberá quedar acreditada, p.ej. mediante informes técnicos (administrativos o privados).
Aunque en ocasiones el nexo causal es evidente y prácticamente no necesita acreditarse,
p. ej. los daños en un vehículo por desprendimientos de piedras en una ladera de un monte público cuya
protección era deficitaria.

 EL DAÑO ALEGADO HA DE SER EFECTIVO, EVALUABLE ECONÓMICAMENTE E

INDIVIDUALIZADO CON RELACIÓN A UNA PERSONA O GRUPO DE PERSONAS

- Efectivo: debe ser un daño real, que haya causado un detrimento personal o patrimonial al
particular, que será el que deberá probar el daño. Por tanto, se excluyen los daños
posibles, los meros riesgos y lo no producidos realmente.

- Evaluable económicamente: el daño debe ser valorable en dinero. Ello no excluye los
daños morales acreditados.

- Individualizable en relación con una persona o grupos de personas: debe tratarse de una
lesión efectiva en una esfera personal individualizable.

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 DAÑOS QUE EL PARTICULAR NO TENGA EL DEBER JURÍDICO DE SOPORTAR DE ACUERDO
CON LA LEY

La norma expresamente recoge que los particulares tendrán derecho a ser indemnizados por
las AP…. salvo en los casos *de fuerza mayor o *de daños que el particular tenga el deber
jurídico de soportar de acuerdo con la Ley,
En estos casos, el particular no tendrá derecho a ser indemnizado

Pero implícitamente y sensu contrario esta norma está admitiendo que los particulares sí
tienen este derecho cuando no tengan el deber jurídico de soportar el daño sufrido.
Es decir, la lesión debe ser antijurídica, una lesión ocasionada al particular cuando éste no
tenga el deber jurídico de soportarla conforme a la Ley, por tanto, si no existe tal deber, la
acción de la AP será antijurídica y deberá indemnizar. En resumen, la lesión es un detrimento
patrimonial antijurídico que sufre el particular debido al funcionamiento de la AP.

 EXCEPCIÓN DE RESPONSABILIDAD EN LOS CASOS DE FUERZA MAYOR

La norma recoge expresamente la exención de la responsabilidad patrimonial de la AP en caso

de fuerza mayor (causa externa e irresistible, aun siendo previsible); correspondiendo a la AP
la prueba de aquélla. PERO ADEMÁS, a la fuerza mayor, la propia Ley añade que “tampoco
serán indemnizables los daños que se deriven de hechos o circunstancias que no se hubiesen
podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o de la técnica
existentes en el momento de producción de aquéllos”.

En primer lugar, y respecto a la fuerza mayor, debemos diferenciar ésta del “caso fortuito”,
pues si bien los dos conceptos son muy próximos, la fuerza mayor haría referencia a una causa
imprevisible, irresistible o inevitable, es decir, un evento que ni pudo ser previsto ni, de
haberlo sido, podría haberse evitado ( p.ej. un tornado), mientras que el caso fortuito (no
liberatorio de la responsabilidad) se referiría a aquellos sucesos que caen dentro del ámbito
de control de la Administración aunque no haya sido negligente la falta de previsión, es decir,
sucesos que no pudieron preverse, pero que de haberse previsto se hubieran podido evitar.
P. ej. la fuerza del viento que arroja una rama de un árbol de la vía pública sobre un coche estacionado
ocasionando daños en el mismo, no se considera fuerza mayor.

Y, en segundo lugar, respecto a aquellos daños que se deriven de hechos o circunstancias que
no se hubiesen podido prever o evitar según el estado de los conocimientos de la ciencia o
de la técnica existentes en el momento en que se produjeron, se trata de una forma de
concretar el supuesto general de fuerza mayor, puesto que se trata de un hecho o
circunstancia que se desconocía en los ámbitos de la ciencia y de la técnica existentes en
aquel momento.
P. ej. Un paciente que resultó infectado del VHI en un hospital del “INSALUD” en 1984, y falleció, pero hasta
1985 no se conoció el uso de tiras reactivas para la detección del VHI.
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3. CONCURRENCIA DE CAUSAS

Puede darse el caso de que, junto con la actividad administrativa, concurran otras causas que
lleven a la producción del daño. Conductas que pueden ser tales como la propia actuación
culposa o negligente de la víctima o la intervención de un tercero,

La actuación culposa o negligente de la propia víctima, una vez desechada la teoría de la

causalidad exclusiva de la víctima, no rompe por sí sola el nexo causal con la actividad
administrativa, pero lleva a moderar de forma proporcionada la reparación del daño a cargo de
la Administración. P. ej. la persona que cae en una alcantarilla abierta que está rodeada por
señalización de peligro mal colocada.

Incluso puede ocurrir que el daño se deba a culpa exclusiva de la víctima, en cuyo caso no
responde la AP de dicho daño, quedando exonerada de la producción del mismo.
P. ej. la persona que cruza la vía del tren intempestivamente y es atropellada, o las lesiones ocasionadas al
lanzarse de cabeza desde una plataforma situada en la playa y chocar con el fondo del mar, o los daños y
secuelas sufridas por el estallido de un mortero que se encontraba en un campo de tiro, cuyo acceso
estaba prohibido.

De igual forma la intervención de un 3º en la creación del daño a la víctima, puede

proporcionalmente reducir la reparación del daño a cargo de la Administración. Ésta reducción
coincidirá con la parte de la indemnización que le corresponderá a dicho 3º.

También podría suceder que la intervención de 3º en la creación del daño sea de tal relevancia
que la Administración quede exonerada de responsabilidad, y toda ésta se le impute al 3º.

4. RESPONSABILIDAD CONCURRENTE DE VARIAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

Cuando de la gestión dimanante de fórmulas conjuntas de actuación entre varias AP se derive

responsabilidad en los términos previstos en la presente Ley, las AP intervinientes responderán
frente al particular, en todo caso, de forma solidaria.

A efectos internos entre dichas AP, el instrumento jurídico regulador de la actuación conjunta
(como un acuerdo de gestión conjunta) podrá determinar la distribución de la responsabilidad
entre las diferentes Administraciones, así como cuál de dichas AP es la competente para
incoar, instruir y resolver el PA. Aunque de no haberse recogido este último extremo la AP
competente será aquella con mayor participación en la financiación del servicio. Aunque en
ambos casos, la AP competente deberá consultar a las restantes AP implicadas para que, en el
plazo de quince días, éstas puedan exponer cuanto consideren procedente.

En otros supuestos de concurrencia de varias AP en la producción del daño (es decir, cuando
no exista una gestión conjunta de actuación), la responsabilidad se fijará para cada AP
atendiendo a los criterios de competencia, interés público tutelado e intensidad de la
intervención. La responsabilidad será solidaria cuando no sea posible dicha determinación.

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5. ESPECIALIDADES DEL PROCEDIMIENTO DE RESPONSABILIDAD PATRIMONIAL

 INICIO DEL PA

Los procedimientos de responsabilidad patrimonial de las Administraciones Públicas se podrán

iniciar de oficio o por reclamación de los interesados.

Cuando la AP decida iniciar de oficio un PA de responsabilidad patrimonial será necesario

que no haya prescrito el derecho a la reclamación del interesado al que se refiere el artículo 67
(1 año desde que se produjo el hecho o el acto que motive la indemnización o se manifieste
su efecto lesivo).

El acuerdo de iniciación del procedimiento se notificará a los particulares presuntamente

lesionados, concediéndoles un plazo de 10d para que aporten cuantas alegaciones,
documentos o información estimen conveniente a su derecho y propongan cuantas pruebas
sean pertinentes para el reconocimiento del mismo. El PA iniciado se instruirá, aunque los
particulares presuntamente lesionados no se personen en el plazo establecido.

Cuando el PA se inicie por reclamación de los interesados, éstos habrán de tener en cuenta
igualmente que su derecho no haya prescrito, produciéndose tal prescripción como hemos
dicho, al año de haberse producido el hecho o el acto que motive la indemnización o se
manifieste su efecto lesivo. Teniendo en cuenta que, en caso de daños de carácter físico o
psíquico a las personas, el plazo empezará a computarse desde la curación o, en su caso, desde
la determinación del alcance de las secuelas.

En la solicitud (reclamación) que realicen los interesados, además de los requisitos exigidos
para el PA Común, se deberán especificar las lesiones producidas, la presunta relación de
causalidad entre éstas y el funcionamiento del servicio público, la evaluación económica de la
responsabilidad patrimonial, si fuera posible, y el momento en que la lesión efectivamente se
produjo, e irá acompañada de cuantas alegaciones, documentos e informaciones se estimen
oportunos y de la proposición de prueba, concretando los medios de que pretenda valerse el
reclamante.

 SOLICITUD DE INFORMES Y DICTÁMENES

En el caso de los PA de responsabilidad patrimonial será preceptivo solicitar Informe al servicio

(de limpieza, de alcantarillado, servicio médico) cuyo funcionamiento haya ocasionado la
presunta lesión indemnizable, que deberá emitirlo en el plazo máximo de 10d.

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Además, será preceptivo un Dictamen del Consejo de Estado o, en su caso, del órgano
consultivo de la CA.:
- Cuando las indemnizaciones reclamadas sean de cuantía igual o superior a 50.000 € o a la
que se establezca en la correspondiente legislación autonómica,
- Y en aquellos casos que así lo disponga la LO 3/1980, de 22 de abril, del Consejo de Estado,

En tal caso, el plazo para dictar Resolución quedará suspendido por el tiempo que medie entre
la solicitud del informe y su recepción, no pudiendo exceder de 2m.

 TRÁMITE DE AUDIENCIA
Además del Trámite de Audiencia a los interesados, en los PA de responsabilidad patrimonial
por daños ocasionados durante la ejecución de contratos, cuando sean consecuencia de una
orden inmediata y directa de la AP o de los vicios del proyecto elaborado por dicha AP, será
necesario en todo caso dar audiencia al contratista, notificándole cuantas actuaciones se
realicen en el PA, al efecto de que el contratista pueda personarse en el PA y exponer lo que a
su derecho convenga y/o proponer cuantos medios de prueba estime necesarios.

 TERMINACIÓN CONVENCIONAL
En los PA de responsabilidad patrimonial, las partes podrán llegar a un acuerdo en el que se
deberá fijar la cuantía y modo de indemnización.

 TERMINACIÓN POR RESOLUCIÓN

Una vez recibido, en su caso, el Dictamen del Consejo de Estado u órgano consultivo de la CA
o, cuando éste no sea preceptivo, una vez finalizado el trámite de audiencia, el órgano
competente resolverá. Y la Resolución, que en todo caso debe estar motivada, deberá
pronunciarse sobre la existencia o no de la relación de causalidad entre el funcionamiento del
servicio público y la lesión producida y, en su caso, sobre la valoración del daño causado, la
cuantía y el modo de la indemnización.

COMPETENCIA PARA RESOLVER

 En el ámbito de la AGE , los PA de responsabilidad patrimonial se resolverán por el Ministro

respectivo o por el Consejo de Ministros en los casos del artículo 32.3 de la Ley de Régimen
Jurídico del Sector Público o cuando una ley así lo disponga.

 En el ámbito autonómico y local, se resolverán por los órganos correspondientes de las

CCAA o de las Entidades que integran la Administración Local.

 En el caso de las Entidades de Derecho Público , las normas que determinen su régimen
jurídico podrán establecer los órganos a quien corresponde la resolución de los PA de
responsabilidad patrimonial.
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 TERMINACIÓN POR SILENCIO ADMINISTRATIVO

Conforme a Ley, transcurridos 6m desde que se inició el procedimiento sin que haya recaído y
se notifique resolución expresa o, en su caso, se haya formalizado un acuerdo, podrá
entenderse que la resolución es contraria a la indemnización del particular. Pt, el silencio
tendrá efecto desestimatorio, quedando abierta la vía de los correspondientes recursos.

 TRAMITACIÓN SIMPLIFICADA

En el caso de PA en materia de responsabilidad patrimonial de las AP, si una vez iniciado el PA

el órgano competente para su tramitación considera inequívoca la relación de causalidad entre
el funcionamiento del servicio público y la lesión, así como la valoración del daño y el cálculo
de la cuantía de la indemnización, podrá acordar de oficio la suspensión del procedimiento
general y la iniciación de un procedimiento simplificado.

 LA INDEMNIZACIÓN

1. Criterios de valoración

Para la valoración, la Ley remite a la legislación expropiación forzosa, legislación fiscal y otras
normas aplicables (predominio valor de mercado); en caso de lesiones corporales se podrá
tomar como referencia los baremos aplicables en materia de seguros obligatorios y Seguridad
Social

2. Momento determinación de la cuantía

Se atiende al día en que efectivamente se produjo el daño, sin perjuicio de los intereses de
demora

3. Sustitución (compensación en especie) o pago periódico

Está prevista en la ley cuando sea más adecuado para lograr la reparación necesitando para
ello un Acuerdo formal con el interesado.