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DOCUMENTACIN

LECCIN 7. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO (II): SUS FASES, EL


DEBER DE RESOLVER Y EL SILENCIO ADMINISTRATIVO1

Jos Vida Fernndez


Profesor Titular de Derecho Administrativo
Universidad Carlos III de Madrid
Sumario:
7.1. La iniciacin del procedimiento.
7.2. La instruccin del procedimiento.
7.3. La finalizacin del procedimiento.
7.4. La obligacin legal de resolver en plazo y el silencio administrativo.
7.5. Los efectos del silencio administrativo

7.1. LA INICIACIN DEL PROCEDIMIENTO


La ordenacin del
procedimiento
administrativo

104. La ordenacin del procedimiento hace referencia a la disposicin


y sucesin de los distintos trmites que lo componen as como a las condiciones
en que se desarrollan, que resultan necesarios para el cumplimiento de su
funcin institucional en cuanto cauce de una actividad administrativa que ha de
ser objetiva, eficaz y atenida al Derecho en el servicio al inters general.
Sus reglas bsicas se disponen en el Captulo II del Ttulo VI de la
LRJPAC, entre las que se dispone la impulsin de oficio de aqul en todos sus
trmites (art. 74.1 LRJPAC), y su desarrollo conforme al criterio de celeridad
que habilita a acordar en un solo acto todos los trmites que por su naturaleza

ltima actualizacin en octubre de 2012.


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admitan una impulsin simultnea y no sea obligado su cumplimiento sucesivo


(art. 75.1 LRJPAC).
Dentro de un mismo procedimiento, el cumplimiento de los trmites
por las partes debe efectuarse dentro en los plazos legales y concretados a tal
fin, que deben consignarse en la correspondiente comunicacin (art. 75.2 y 76
LRJPAC). Los interesados deben cumplimentar los trmites en el plazo comn
de diez das a partir de la notificacin del correspondiente acto, salvo en el caso
de que una norma especfica disponga un pazo distinto. Dicho cumplimiento de
los trmites se plantea en trminos muy flexibles ya que en caso de que la
Administracin considere que alguno de los actos de los interesados no rene
los requisitos necesarios, se pondr en su conocimiento concedindoles un
nuevo plazo de diez das para cumplimentarlo. Adems, el transcurso del plazo
para su cumplimiento no produce automticamente la caducidad del trmite ya
que habr de admitirse mientras se realice antes o dentro del da en que se le
notifique la resolucin en la que se tenga por transcurrido el plazo (art. 76.3
LRJPAC). En todo caso, las vicisitudes del cumplimiento de los trmites no
afectan a la marcha del procedimiento ya que las cuestiones incidentales,
incluso cuando se refieran a la nulidad de actuaciones, no suspenden la
tramitacin del mismo, salvo la recusacin (art. 77 LRJPAC).
Por lo que respecta al orden para la tramitacin de los distintos
procedimientos es el de la incoacin de cada uno de ellos, siempre que se trate
de asuntos de homognea naturaleza y que el titular de la unidad
administrativa no haya dado orden motivada en contrario de la que quede
constancia (art. 74.2 LRJPAC).
Por ltimo, la tramitacin del procedimiento se rige por el principio de
responsabilidad de los titulares de las unidades administrativas y del personal
al servicio de las Administraciones pblicas que tengan a su cargo la resolucin
o el despacho de los asuntos (art. 41 LRJPAC). En tanto se atribuye dicha
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responsabilidad, se reconoce a los interesados la posibilidad de solicitar que se


depure a la autoridad de la Administracin pblica que corresponda.

La iniciacin de
oficio

105. El procedimiento puede iniciarse tanto de oficio (es decir, por


propia iniciativa de la Administracin), como a solicitud de persona interesada
(art. 68 LRJPAC). La forma de iniciacin vara en funcin de la clase de
procedimiento de que en cada caso se trate.
La iniciacin de oficio procede, en general, en los casos de actuaciones
administrativas que pueden resultar ablatorias o de gravamen para los
ciudadanos (como es el caso del ejercicio de la potestad sancionadora o
expropiatoria), aunque tambin puede darse en procedimiento que concluyen con
el reconocimiento de un derecho (por ejemplo, la adjudicacin de una beca, de un
premio o de un contrato administrativo).
La iniciacin de oficio puede tener su origen en las siguientes actuaciones
(art. 69 LRJPAC): a) Iniciativa propia del rgano administrativo competente para
la instruccin y resolucin del procedimiento; b) Orden superior; c) Peticin
razonada de otro rgano; d) Denuncia. Estas actuaciones no dan lugar
formalmente al inicio del procedimiento sino que lo motivan, ya que el
procedimiento nicamente se inicia mediante el acuerdo formal de incoacin del
rgano competente para su tramitacin. Por lo tanto, motivado por estas
actuaciones preliminares, es posible que la Administracin decida la apertura de
un perodo de informacin previo a la incoacin, para conocer las circunstancias
del caso concreto y la conveniencia o no de iniciar el procedimiento.

La iniciacin por el
interesado

106. La iniciacin a solicitud de persona interesada procede, en general,


en los supuestos en los que se interesa una actuacin administrativa de la que se
deriva una resolucin beneficiosa o ventajosa para los solicitantes de la misma,
por lo general actos declarativos de derechos (as la solicitud de una autorizacin
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o licencia permiso de circulacin, licencia de edificacin, etc.). En todo caso,


procede cuando se pretende de la Administracin competente el reconocimiento,
la modificacin o la desaparicin de un derecho o una situacin jurdica en
general.
Los sujetos que pueden solicitar la iniciacin del procedimiento son las
personas interesadas (art. 68 LRJPAC); stas son las titulares de derechos o
intereses legtimos individuales o colectivos susceptibles de verse afectados por la
resolucin administrativa resultante de la actuacin que se excita mediante la
solicitud de iniciacin.
La solicitud de
iniciacin

107. El derecho de las personas interesadas a iniciar el procedimiento


administrativo y, por tanto, a obtener resolucin ajustada a Derecho se ejercita a
travs de la solicitud de iniciacin (artculo 70 LRJPAC).
La forma a travs de la cual se ejercita ese derecho ante la Administracin
es la instancia o solicitud, que debe contener, en todo caso y sin perjuicio de los
requisitos adicionales que pueda establecer la legislacin sectorial especficamente
aplicable: a) Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo
represente, as como la identificacin del medio preferente o del lugar que se
seale a efectos de notificaciones; b) Hechos, razones y peticin (pretensin) en
que se concrete, con toda claridad, la solicitud. Cuando las pretensiones de una
pluralidad de personas tengan un contenido o un fundamento idntico o
sustancialmente similar, pueden ser formuladas en una nica solicitud, salvo que
se disponga otra cosa; c) Lugar y fecha; d) Firma del solicitante o acreditacin de
la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier medio; e) rgano, centro
o unidad administrativa a la que se dirige.
Si bien el cumplimiento de los requisitos materiales y formales en la
solicitud son imprescindibles para el inicio del procedimiento, sin embargo, no se
pueden exigir documentos no exigidos ni que se encuentren en poder de la
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Administracin actuante (art. 35 f) LRJPAC). Asimismo, junto a la solicitud se


pueden aportar todos los documentos que estimen oportunos (art. 35 e) y 70.4
LRJPAC).
Por otra parte, para facilitar tanto el funcionamiento de la Administracin,
como el ejercicio de sus derechos por los ciudadanos, la Administracin debe
establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes (estos son,
formularios), que deben estar a disposicin de dichos ciudadanos en las
dependencias administrativas, cuando se trate de procedimientos que impliquen
la resolucin numerosa de una serie de procedimientos.
Por ltimo, el reconocimiento del derecho de acceso electrnico a las
Administraciones pblicas conlleva la obligacin por parte de stas de poner a
disposicin modelos o sistemas electrnicos de solicitud, que debern ser
accesibles sin otras restricciones tecnolgicas que las derivadas de los criterios de
comunicacin y seguridad aplicables (art. 35 LAE). La utilizacin de este medio de
iniciacin electrnico de los procedimientos debe permitir asimismo la posibilidad
de aportar copias digitalizadas de los documentos.
La presentacin
de la solicitud

108. La presentacin de la instancia o solicitud, as como de cualquier


otro escrito ante la Administracin, se lleva a cabo en los lugares que determina el
artculo 38.4 LRJPAC, que pretende equilibrar el principio de seguridad jurdica
en la recepcin de dichas solicitudes, escritos y comunicaciones, con la
accesibilidad a las Administraciones por parte de los ciudadanos.
Los lugares de presentacin de solicitudes, escritos y comunicaciones a
cualquiera de las Administraciones pblicas son los siguientes:
a) En los registros fsicos de los rganos administrativos a los que se dirijan, o en
sus registros electrnicos (art. 24 y ss LAE) que permiten la presentacin todos los

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das del ao durante las veinticuatro horas de documentos electrnicos


normalizados o generales2.
b) En los registros de cualquier rgano administrativo que pertenezca a cualquiera
de las Administraciones territoriales, lo que no alcanza a las entidades de las
Entidades Locales, que deben tener suscrito un convenio a tal efecto (conocidos
como de ventanilla nica). Cada Administracin establece los das y el horario
de apertura de sus registros, garantizando el derecho de los ciudadanos a la
presentacin de documentos, si bien deben hacer pblica y mantener actualizada
una relacin de las oficinas de registro y de su horario (art. 39.6 y 8 LRJPAC). En el
registro electrnico comn o general al que luego se har referencia.
c) En las oficinas de correos a travs del llamado correo administrativo en los
mismos trminos que se produce en los registros administrativos.
d) En las representaciones diplomticas u oficinas consulares de Espaa en el
extranjero.
La

acreditacin

de

la

presentacin

de

solicitudes,

escritos

comunicaciones en alguno de estos lugares no plantea problema alguno: el


artculo 70.3 LRJPAC determina que el interesado tiene derecho a exigir el
Los registros son rganos administrativos destinados al desarrollo de comunicacin
formal con la Administracin (art. 38 LRJPAC). Se encargan de dar curso de entrada y salida de
escritos, comunicaciones y documentos en general con destino o partida en la Administracin.
Su regulacin de forma detallada viene dispuesta, para los registros fsicos, en el Real Decreto
772/1999, de 7 de mayo, por el que se regula la presentacin de solicitudes, escritos y
comunicaciones ante la Administracin General del Estado, la expedicin de copias de
documentos y devolucin de originales y el rgimen de las oficinas de registro y en las
correspondientes normas reglamentarias autonmicas. En el caso de los registros electrnicos
su rgimen se contiene en el ttulo IV del Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre. Lo ms
notable es, en primer lugar, su naturaleza instrumental por lo que no ejercen ningn tipo de
control o ni adoptan decisin alguna sobre los documentos que se presentan que deben
admitirse en todo caso por lo que respecta a los registros ordinarios, ya que los electrnicos
pueden rechazar solicitudes, escritos y dems en ciertos supuestos (art. 29 Real Decreto
1671/2009). Tambin existe otra diferencia notable entre los registros ordinarios y los
electrnicos por lo que respecta a la acreditacin de la identidad de quien comparece para
presentar un determinado escrito, solicitud o documentacin y quien lo firma, ya que en el caso
de los primeros no se ejerce ningn tipo de control sobre quin presenta los escritos ni tampoco
sobre la veracidad de quien los suscribe, mientras que en el caso de los registros electrnicos
existe un control estricto en este sentido a travs de la firma electrnica.
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correspondiente recibo acreditativo de la fecha de la presentacin, admitindose


como tal una copia en la que figure sta.
La presentacin por medios electrnicos de solicitudes, escritos y
comunicaciones puede llevarse a cabo en ejercicio del derecho de los ciudadanos a
relacionarse por medios electrnicos con las Administraciones Pblicas, lo que ha
obligado a crear registros electrnicos (art. 24 y ss LAE). Los registros electrnicos
permiten la presentacin todos los das del ao durante las veinticuatro horas de
documentos

electrnicos

normalizados

(correspondientes

servicios,

procedimientos o trmites especficos) o generales (que no tienen requisitos


especficos y que se han de poder presentar al menos en un registro por cada
Administracin).
Cada Administracin ha dispuesto su propio sistema de registros
electrnicos en el que siempre debe existir al menos un registro comn capaz de
recibir todo tipo de solicitudes, escritos y comunicaciones dirigidos a dicha
Administracin Pblica 3.

Subsanacin y
mejora de las
solicitudes

109. Conforme

al

espritu

antiformalista

del

procedimiento

administrativo se prevn dos trmites distintos destinados subsanar los defectos y


a mejorar los trminos de la solicitud de iniciacin (art. 71 LRJPAC).
En el caso de la subsanacin, si la solicitud no reuniese los requisitos
necesarios para dar lugar al inicio del procedimiento, el rgano actuante requerir
al interesado para que, en un plazo de diez das, subsane la falta o acompae los
documentos preceptivos, con indicacin de que, si no lo hiciera, se le tendr por
Bajo esta premisa existen modelos tan dispares como el de la Administracin General del
Estado, en el que cada Departamento y organismo pblico cuenta al menos con un registro
electrnico, al que se suma el Registro Electrnico Comn de carcter polivalente (Ttulo IV del
Real Decreto 1671/2009, de 6 de noviembre, por el que se desarrolla parcialmente la LAE); o el
modelo de la Generalitat de Catalua por el que slo existe un solo Registro Electrnico para toda
la Administracin que acta de forma general para todos sus rganos (art. 36 del Decreto 56/2009,
de 7 de abril, para el impulso y el desarrollo de los medios electrnicos de la Administracin de la
Generalidad de Catalua).
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desistido en la misma, previa notificacin de resolucin expresa al respecto. El


plazo puede ser ampliado hasta en cinco das ms, a iniciativa del rgano o a
peticin del interesado, cuando la presentacin de los documentos requeridos
presente dificultades especiales y siempre que no se trate de procedimiento
selectivo o de concurrencia competitiva.
La mejora de la solicitud por parte del rgano competente supone recabar
del solicitante la modificacin o mejora voluntarias de los trminos de aqulla,
que, de producirse, debe reflejarse en un acta sucinta que se incorporar al
procedimiento.
La declaracin
responsable y la
comunicacin
previa

110. A

continuacin merece

una

mencin aparte determinadas

solicitudes de iniciacin que reciben un tratamiento especfico dentro del


procedimiento administrativo comn ya que no dan lugar a un verdadero
procedimiento4. Estos supuestos tienen su origen en la Directiva 2006/123/CE, de
12 de diciembre, relativa a los servicios en el mercado interior (Directiva de
Servicios) que con la finalidad de alcanzar un verdadero mercado interior de
servicios oblig a todos los Estados miembros a identificar y modificar todos los
posibles obstculos incompatibles con el mercado interior de servicios, as como a
adaptarse a una desregulacin de estas actividades sustituyendo los tradicionales
ttulos de intervencin (licencias o autorizaciones) que implicaban el
pronunciamiento administrativo previo al inicio de la actividad, por otros
instrumentos (declaraciones responsables o comunicaciones previas) que
permiten desarrollar la actividad directamente sin perjuicio de los controles ex post
que pueda llevar a cabo la Administracin.
Como se podr comprobar, la comunicacin previa y la declaracin previa no dan
lugar a la instruccin de un procedimiento que concluya con un pronunciamiento del rgano
competente mediante una resolucin administrativa. Por el contrario, estas actuaciones de los
interesados constituyen una especie de autodeclaracin ante la Administracin de que se
cumple determinados requisitos para sta proceda a comprobar que es as, pero sin que sea
necesario esperar a su pronunciamiento para que los interesados puedan ejercer sus derechos.
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Estos planteamiento que inicialmente se circunscriban al mbito de las


actividades de servicio se han proyectado en la totalidad de la actuacin
administrativa. As se aprecia en el artculo 39 bis LRJPAC que obliga a las
Administraciones pblicas, cuando establezcan medidas que limiten el ejercicio
de derechos individuales o colectivos o exijan el cumplimiento de requisitos
para el desarrollo de una actividad, a elegir la medida menos restrictiva, motivar
su necesidad para la proteccin del inters pblico as como justificar su
adecuacin para lograr los fines que se persiguen, sin que en ningn caso se
produzcan diferencias de trato discriminatorias.
En la misma lnea el artculo 71 bis LRJPAC se refiere en concreto a los
dos instrumentos mencionados declaraciones responsables y comunicaciones
previas estableciendo su rgimen general, sin perjuicio de su concrecin por la
normativa sectorial en la que se disponga su introduccin para el desarrollo de
actividades especficas 5.
La declaracin responsable es el documento suscrito por un interesado
en el que manifiesta, bajo su responsabilidad, que cumple con los requisitos
establecidos en la normativa vigente para acceder al reconocimiento de un
derecho o facultad o para su ejercicio, que dispone de la documentacin que as lo
acredita y que se compromete a mantener su cumplimiento durante el periodo de
tiempo inherente a dicho reconocimiento o ejercicio.
La comunicacin previa es aquel documento mediante el que los
interesados ponen en conocimiento de la Administracin Pblica competente sus
datos identificativos y dems requisitos exigibles para el ejercicio de un derecho o
el inicio de una actividad.
As, por ejemplo, a nivel estatal, para la prestacin de servicios como entidad de
control de calidad de la edificacin debe llevarse a cabo una declaracin previa como exige el
Real Decreto 410/2010; o a nivel autonmico, en Canarias las entidades organizadoras de
actividades feriales deben presentar una comunicacin previa como exige el artculo 63 de la
Ley autonmica 12/2009, de 16 de diciembre, reguladora de la Licencia Comercial.
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Los efectos de ambas al margen de los que le atribuyan la normativa


sectorial son, con carcter general, el reconocimiento o ejercicio de un derecho y
el inicio de una actividad respectivamente, desde el da de su presentacin, sin
perjuicio de las facultades de comprobacin, control e inspeccin que tengan
atribuidas las Administraciones Pblicas.

Incluso,

en el caso

de

las

comunicaciones previas el inicio de la actividad puede adelantarse incluso a la


propia presentacin de la misma, siempre que as lo prevea la normativa
especfica.
El control que ejerce la Administraciones es a posteriori, por lo que se
disponen medidas generales para impedir y remediar la falta de cumplimiento
con los requisitos necesarios. A partir las facultades que se reconocen a las
Administraciones de forma genrica para comprobar, verificar, investigar e
inspeccionar los hechos, actos, elementos, actividades, estimaciones y dems
circunstancias que se produzcan (art. 39 bis 2 LRJPAC), la comprobacin por stas
de inexactitud, falsedad u omisin, de carcter esencial, en cualquier dato,
manifestacin o documento que se acompae o incorpore a stas, o su no
presentacin ante la Administracin competente cuando proceda, determina la
imposibilidad de continuar con el ejercicio del derecho o actividad afectada desde
el momento en que se tenga constancia de tales hechos, sin perjuicio de las
responsabilidades penales, civiles o administrativas a que hubiera lugar.
Asimismo se podr determinar la obligacin del interesado de restituir la
situacin jurdica al momento previo al reconocimiento o al ejercicio del derecho o
al inicio de la actividad correspondiente, as como la imposibilidad de instar un
nuevo procedimiento con el mismo objeto durante un periodo de tiempo
determinado, todo ello conforme a los trminos establecidos en las normas
sectoriales de aplicacin (art. 71 bis LRJPAC).

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Las medidas
provisionales en el
procedimiento

111. La fase de iniciacin del procedimiento se encuentra estrechamente


vinculada a las medidas provisionales en tanto que momento tpico (aunque no
nico) para su adopcin (art. 72 LRJPAC). Estas medidas son acordadas por el
rgano competente para resolver el procedimiento, de oficio o a instancia de parte
con la finalidad de asegurar la eficacia de la resolucin que deba poner fin al
procedimiento, cuando existiesen elementos de juicio para ello. No obstante, no
pueden adoptarse medidas provisionales que puedan causar perjuicio de difcil o
imposible reparacin a los interesados o impliquen violacin de derechos
amparados por las Leyes.
Una vez adoptadas, las medidas provisionales pueden ser alzadas o
modificadas durante la tramitacin del procedimiento en virtud de circunstancias
sobrevenidas o que no pudieron ser tenidas en cuenta en el momento de su
adopcin. En cualquier caso, estas medidas se extinguen con la adopcin de la
resolucin administrativa que ponga fin al procedimiento correspondiente.
Dentro de las medidas provisionales se prevn caracterizadas por la
posibilidad de su adopcin incluso antes de la iniciacin del procedimiento
administrativo, de oficio o a instancia de parte. Se trata de las llamadas medidas
provisionalsimas, que deben estar previstas expresamente por una norma con
rango de Ley para los casos de urgencia y para la proteccin provisional de los
intereses implicados. La naturaleza prematura de estas medidas provisionalsimas
justifica el trmite de convalidacin previsto ya que deben ser confirmadas,
modificadas o levantadas en el acuerdo de iniciacin del procedimiento, que debe
tener lugar dentro de los quince das siguientes a su adopcin, quedando sin
efecto en caso contrario.
Una ltima precisin es necesaria para distinguir estas medidas
provisionales de las medidas cautelares previstas en los procedimiento de
revisin de la legalidad de la actividad administrativa o en va judicial. En el caso
de las medidas provisionales se trata de asegurar la efectividad de la decisin
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administrativa ante determinadas circunstancias que amenazan su integridad, lo


cual supone una anticipacin de la autotutela administrativa; en cambio, en el
caso de las medidas cautelares lo que se procura es evitar precisamente los efectos
de dicha autotutela, a travs de la suspensin de la eficacia de los actos cuya
legalidad se discute o de la adopcin de otras medidas positivas.

7.2. LA INSTRUCCIN DEL PROCEDIMIENTO

La instruccin del
procedimiento

112. La instruccin del procedimiento tiene por objeto la realizacin de


los actos necesarios para la determinacin, el conocimiento y la comprobacin de
los datos (fcticos y jurdicos) en virtud de los cuales deba pronunciarse la
resolucin, es decir, el acto definitivo que ponga fin a dicho procedimiento (art. 78
LRJPAC).
Conforme al principio inquisitivo, la realizacin de estos actos o
diligencias de instruccin debe ser dispuesta de oficio por la Administracin
actuante, sin perjuicio del derecho de los interesados de proponer aquellas
actuaciones que requieran su intervencin o constituyan trmites legal o
reglamentariamente dispuestos.
Desde el punto de vista de los medios materiales para su desarrollo, se
prev la instruccin por medios electrnicos, con respecto a la que se exige que
las aplicaciones y sistemas de informacin que se utilicen garanticen el control de
tiempos y plazos, la identificacin de los rganos responsables, as como la
tramitacin ordenada de los expedientes (art. 36 LAE).

Los informes y
dictmenes

113. Los informes y dictmenes son actuaciones dirigidas a suministrar


elementos de juicio o de ciencia para contribuir, junto al resto de las actuaciones
propias de la instruccin, a la mejor decisin por parte del rgano competente
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para resolver (arts. 82 y 83 LRJPAC). Se trata de actos de trmite procedentes de


rganos por lo general, especializados en el ejercicio de la funcin consultiva,
de la propia Administracin actuante aunque puede proceder de rganos de
otras, y no son susceptibles de impugnacin separada.
Los informes y dictmenes pueden ser: a) Informes preceptivos o
facultativos, en funcin de la exigencia legal de su emisin en el procedimiento;
b) Informes vinculantes o no vinculantes, en funcin de la incidencia del juicio
que contengan sobre la formacin de la voluntad del rgano administrativo
competente para resolver el procedimiento. Su carcter depende de la
configuracin expresa que en cada procedimiento se haga de los mismos, si bien,
en caso de no disponerse nada, sern considerados facultativos y no vinculantes.
Desde el punto de vista formal, en la solicitud del informe debe citarse el
precepto que los exija cuando seba preceptivos, o la conveniencia de reclamarlos,
cuando se consideren necesarios para resolver. En ambos casos, se debe
especificar los extremos sobre los que se desea la formulacin de juicio.
Los informes o dictmenes deben ser emitidos en el plazo fijado al efecto,
y en caso de no estar determinado rige el plazo general de diez das. El
incumplimiento de este plazo no paraliza la tramitacin del procedimiento, ya
que la Administracin actuante puede proseguir las actuaciones hasta su
terminacin, incluso cuando se hubieran solicitado de otra Administracin
distinta para incorporar su punto de vista (el correspondiente a sus competencias
propias). Asimismo esta demora habilita a la Administracin actuante a no tener
en cuenta los emitidos fuera de plazo al adoptar la correspondiente resolucin. En
el caso de los informes o dictmenes preceptivos que sean determinantes para la
resolucin del procedimiento, se habilitada para interrumpir el plazo de los
trmites sucesivos y, con ello, la tramitacin del procedimiento, hasta la emisin
del informe o dictamen.

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La jurisprudencia ha determinado que la omisin de los informes


preceptivos constituye un vicio de anulabilidad de procedimiento, siempre que la
omisin haya privado al acto resolutorio de los requisitos indispensables para
alcanzar su fin o haya producido indefensin. En cuanto al desconocimiento del
carcter vinculante de los informes y dictmenes implica igualmente su
anulabilidad, si bien la eficacia vinculante de los informes opera respecto de la
Administracin y en ningn caso para los Jueces y Tribunales, que conservan
plena libertad para la apreciacin y valoracin de los juicios en ellos contenidos.
Al margen de los informes y dictmenes, la Administracin actuante puede
ilustrarse, adems, con los resultados de sondeos y encuestas de opinin,
siempre que stos renan las garantas legalmente establecidas para dichas
tcnicas de informacin y la identificacin tcnica del procedimiento seguido para
la obtencin de los resultados (art. 78.2 LRJPAC).
Las alegaciones

114. Dentro de las actuaciones propias de los interesados, las


alegaciones (art. 35 f) y 79.1 LRJPAC) representan el medio natural para la
aportacin por stos de datos fcticos y jurdicos al procedimiento, lo cual se
permite de forma amplia y flexible sin otra limitacin que la de que se realicen con
anterioridad al trmite de audiencia con los requisitos y por los conductos
legalmente establecidos.
De hecho esta posibilidad se ha configurado como un derecho de los
interesados a formular y a aportar documentos u otros elementos de juicio en
cualquier fase del procedimiento anterior al trmite de audiencia 6; elementos de
juicio, que deben ser tenidos en cuenta por el rgano competente al redactar la
correspondiente propuesta de resolucin.
La apuntada limitacin (formulacin con anterioridad a la audiencia) no rige, adems,
para las alegaciones que tengan por objeto poner de relieve defectos de tramitacin (especialmente
los que supongan paralizacin), infraccin de los plazos preceptivamente sealados o la omisin
de trmites subsanables antes de la resolucin definitiva del asunto.
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La informacin
pblica

115. La participacin en el procedimiento se abre a todos los ciudadanos


a travs del trmite de informacin pblica (art. 86 LRJPAC). Se caracteriza por
conceder la oportunidad de formular alegaciones a todos los ciudadanos, y no
slo a los interesados.
La informacin pblica es un trmite facultativo que puede ser acordado
por el rgano al que corresponda la resolucin del procedimiento, cuando la
naturaleza

de

ste

lo

requiera.

No

obstante,

la

legislacin

sectorial

correspondiente puede configurarlo como un trmite preceptivo, como ocurre, en


particular, en el mbito del urbanismo, el medio ambiente o en el ejercicio de la
expropiacin forzosa.
El acuerdo por el que se abre un perodo de informacin pblica debe
anunciarse en el boletn oficial que proceda (Estado, Comunidad Autnoma, o
Provincia), indicando el lugar de exhibicin y el plazo para formular alegaciones
(nunca inferior a veinte das) a fin de que cualquier persona fsica o jurdica pueda
examinar el expediente o la parte del mismo que se decida.
La comparecencia en este trmite no otorga por si misma la condicin de
interesado, si bien quienes presenten alegaciones u observaciones tienen derecho
a obtener de la Administracin una respuesta razonada, que puede ser comn
para todas aquellas alegaciones que planteen cuestiones sustancialmente iguales.
Asimismo, la incomparecencia no impide tampoco a los interesados interponer
los recursos procedentes contra el acto resolutorio resolucin.
La prueba

116. Dentro de la instruccin del procedimiento, la prueba incluye actos


y diligencias dirigidos a determinar la veracidad y el contenido de hechos cuya
realidad resulta discutida y que son relevantes para la resolucin del
procedimiento (arts. 81 y 82 LRJPAC).

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La apertura de un perodo probatorio se decide por el rgano instructor,


tanto de oficio como a peticin de cualquier interesado, resultando en todo caso
necesario cuando la Administracin no tenga por ciertos los hechos alegados por
los interesados o la naturaleza del procedimiento lo exija.
La duracin del perodo de prueba (comn para la proposicin y prctica)
ser fijada por el instructor que acuerda la apertura del mismo entre un mnimo
de diez y un mximo de treinta das.
Los medios de prueba para acreditar los hechos que resulten discutidos
pueden ser todos los admitidos en Derecho. Las pruebas propuestas por los
interesados slo pueden ser rechazadas mediante resolucin motivada, cuando
sean manifiestamente improcedentes o innecesarias. Si las pruebas propuestas y
aceptadas implican la realizacin de gastos que no deba soportar la
Administracin actuante, tales gastos corren de cargo del proponente y puede
requerirse su anticipo a reserva de la liquidacin definitiva.
Los interesados tienen derecho a intervenir en la prctica de las pruebas, a
cuyo efecto deben ser notificados no slo del comienzo de las actuaciones
necesarias para la realizacin de las que hayan sido admitidas, sino tambin y en
el caso concreto del lugar, fecha y hora de cada prctica, con advertencia de que
pueden contar con la asistencia de tcnicos propios.
Se reconoce una gran libertad a la hora de la prctica y de la valoracin de
pruebas por parte de la Administracin que, por supuesto, no vinculan
ulteriormente a los Jueces y Tribunales a la hora del control de la accin
administrativa. No obstante debe tenerse en cuenta que la jurisprudencia suele
otorgar un mayor valor a las intervenciones de los correspondientes servicios
administrativos

(pruebas

periciales,

atestados

policiales,

testimonio

de

funcionarios, etc.), lo cual no significa que tengan una eficacia especial, reforzada
o preferente con carcter general.

16
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Vista y audiencia

117. El trmite de vista y audiencia se define, por constituir el cierre de


la fase de instruccin y realizarse inmediatamente antes de la redaccin de la
propuesta de resolucin (art. 84 LRJPAC). Esta posicin dentro del procedimiento
responde a la finalidad de este trmite, ya que es el que permite la participacin
plena de los interesados (y la defensa asimismo plena de sus derechos e intereses)
al ponrseles de manifiesto el resultado de todas las actuaciones que se han
desarrollado a lo largo de la instruccin (vista), y, a partir de su conocimiento, la
formulacin de las ltimas alegaciones y presentacin de los documentos y
justificaciones que se estimen pertinentes (audiencia).
Los requisitos formales de este trmite hacen referencia, por una parte, a
la vista del expediente en el que se reflejan todas las actuaciones desarrolladas
durante la tramitacin; vista, a la que resulta aplicable los lmites generales del
derecho de acceso a la documentacin administrativa dispuestos en el artculo
37.5 LRJPAC. Por otra parte, afectan tambin a la audiencia, ya que sta debe
otorgarse por un plazo que no puede ser inferior a diez das ni superior a quince,
que puede concluir antes cuando se manifieste la intencin de no hacer uso del
mismo.
Se trata de un trmite derivado de la exigencia constitucional dispuesta en
el artculo 105, c) CE, que se encuentra estrechamente vinculado al principio de
contradiccin y al derecho de defensa, por lo que solamente puede omitirse
cuando resulte innecesario al no figurar en el procedimiento otros hechos ni otras
alegaciones y pruebas que las aducidas por el propio interesado. Al margen de
estos casos, la omisin de este trmite ha sido considerado por la jurisprudencia
contencioso-administrativa como vicio anulatorio efectos anulatorios cuando
resulte verdaderamente decisiva para la adecuada defensa de los derechos e
intereses del interesado, y, en caso contrario, se considera como un simple defecto
no invalidantes (art. 63.2 LRJPAC). En determinados mbitos la normativa
especfica dispone el carcter obligatorio de este trmitecomo ocurre, por
17
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ejemplo, con el procedimiento sancionador (art. 19 del Real Decreto 1398/1993)7


y su omisin determina la anulacin de la resolucin adoptada8.

7.3. LA FINALIZACIN DEL PROCEDIMIENTO

Terminacin
normal (I):
acto resolutorio

118. El modo ordinario de terminacin del procedimiento es el dictado


por la Administracin actuante del acto definitivo que le pone fin, esto es, de la
llamada resolucin ordinaria o declaratoria de la voluntad unilateral de la
Administracin. Esta resolucin ha de tener un determinado contenido material y
formal mnimo, adems de observar y respetar ciertos principios y lmites (art. 89
LRJPAC), que se analizarn en la leccin siguiente. Por lo que ahora interesa, la
resolucin debe ser congruente lo que obliga a la Administracin a dar respuesta
a todas las peticiones formuladas por los interesados, sin que en ningn caso
pueda agravar su situacin inicial (prohibicin de reformatio in peius), decidiendo
todas las cuestiones planteadas por los interesados y aquellas otras derivadas de
la instruccin del procedimiento incluso cuestiones conexas que no hayan sido
planteadas por los interesados (siempre que hayan sido puestas de manifiesto a
stos), sin que se pueda abstener so pretexto de silencio, oscuridad o
insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso sin perjuicio de la
inadmisin de las solicitudes de reconocimiento de derechos no previstos en el
ordenamiento jurdico o manifiestamente carentes de fundamento.

7 Su omisin puede considerarse un motivo de nulidad en el caso de las resoluciones


sancionadora en la medida que se garantiza un trmite esencial que afecta al derecho de
defensa (SAN de 14 de junio de 2011).

En este y en los dems casos mencionados anteriormente en los que la omisin o el


cumplimiento defectuoso de un trmite determina la anulacin de la resolucin administrativa en
va judicial, las sentencias suelen limitarse a la retroaccin de las actuaciones en el procedimiento
de modo que se vuelva a decidir sobre el fondo del asunto a partir de un adecuado cumplimiento
de los trmites previstos.
8

18
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La terminacin de los procedimientos puede producirse por medios


electrnicos, que pueden aplicarse incluso a la adopcin y notificacin dando
lugar a resoluciones automatizada en aquellos procedimientos en los que as est
previsto (art. 38 LAE).
Al

margen

de

las

resoluciones

expresas,

los

procedimientos

administrativos iniciados a instancia de parte tambin pueden concluir mediante


resolucin presunta cuando, transcurrido el plazo mximo dispuesto para
resolver, la Administracin actuante no haya dictado ni notificado la resolucin
correspondiente y surten los efectos del llamado silencio administrativo que ser
analizado ms adelante.

Terminacin
normal (II):
acuerdo, convenio

119. El procedimiento administrativo puede terminar, asimismo, con un


acto consistente en un acuerdo, pacto, convenio o contrato celebrado con los
interesados en el curso y seno del procedimiento, o acto unilateral (resolucin)
vinculado por un acuerdo, pacto, convenio o contrato previo.
El artculo 88 LRJPAC introdujo esta importante novedad en nuestro
ordenamiento jurdico-administrativo, al admitir con ciertas limitaciones, que
ahora no son del caso la terminacin del procedimiento mediante acuerdo,
pacto, convenio o contrato celebrado por la Administracin actuante con los
interesados en el procedimiento (y, en su caso, tambin con terceros al mismo),
con independencia de que se trate de personas de Derecho privado o pblico.
Estos actos consensuales tienen el carcter de finalizadores del procedimiento.
En cualquiera de sus variedades, la terminacin convencional del
procedimiento supone admitir la concurrencia de la voluntad de los interesados
en el procedimiento (o de terceros que en el comparezcan al efecto), junto con la
de la Administracin actuante y titular de la potestad y competencia en ejercicio,
en la configuracin del contenido de la decisin administrativa normalmente
expresada mediante resolucin unilateral y que, ahora, se manifiesta mediante un
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acuerdo, pacto, convenio o contrato. Las caractersticas de este tipo de acuerdos,


pactos, convenios o contratos finalizadores de los procedimientos sern
analizados en la leccin correspondiente.

Terminacin
anormal (I):
desistimiento,
renuncia y
caducidad

120. Entre los supuestos de terminacin anormal de los procedimientos


iniciados a solicitud del interesado, el desistimiento consiste en el abandono de la
solicitud formulada, por lo que su alcance es puramente procedimental y no
produce efecto alguno en el plano sustantivo de los derechos e intereses legtimos
hechos valer en el seno del procedimiento. Por lo tanto, al no afectar el
desistimiento a los derechos o intereses de los interesados, nada impide que stos
se puedan hacer valer en otro procedimiento distinto, incluso en el nuevo que, con
el mismo objeto, pueda llegar a instarse.
La renuncia, por contra, tiene ya por objeto los derechos subjetivos o
intereses legtimos sustantivos mismos, por lo que, una vez formulada, stos no
pueden hacerse valer de nuevo, ni por tanto pueden servir de fundamento a
pretensin alguna deducida ante la Administracin (art. 91 LRJPAC).
Tanto el desistimiento como la renuncia pueden realizarse por cualquier
medio que deje constancia y se pueden plantear en cualquier momento
Su efectividad requiere el pronunciamiento formal por parte de la
Administracin actuante, que debe aceptarlas de plano declarando concluso el
procedimiento, salvo en el caso de que existan terceros interesados personados en
el procedimiento que insten la continuacin de ste en el plazo de diez das desde
la notificacin del desistimiento, o en el caso de que la Administracin decida
continuar cuando la cuestin suscitada en ste entrae inters general o sea
conveniente sustanciarla para su definicin y esclarecimiento.
La caducidad del procedimiento es una forma anormal de terminacin del
procedimiento que tiene su origen en la inactividad de las partes, tanto de los
interesados como de la Administracin actuante (art. 92 LRJPAC).
20
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La caducidad por causa imputable al interesado tiene lugar exclusivamente


en el caso de los procedimientos iniciados a instancia de parte, ya que no pueden
permanecer indefinidamente abiertos. En los procedimientos iniciados de oficio,
que, por lo general, suelen tener un resultado ablatorio o gravoso para los
interesados, la caducidad no puede hacerse depender obviamente de la
inactividad de los interesados cuestin que se analizar ms adelante con el
silencio administrativo.
En los procedimientos iniciados a instancia de parte, cuando se produzca la
paralizacin por causa imputable al interesado, la Administracin debe
advertirles que, transcurridos tres meses, caducar. Si el interesado no acta para
reanudar la tramitacin, se acuerda el archivo de las actuaciones notificndoselo a
los interesados que podrn interponer los recursos pertinentes.
En estos casos la caducidad slo se produce por causas imputables al
interesado que determinen la imposibilidad de continuar con el procedimiento sin
que d lugar a la misma los supuestos de simple inactividad del interesado en la
cumplimentacin de trmites, siempre que stos no sean indispensables para
dictar resolucin, ya que en estos casos slo se produce la prdida del derecho al
trmite de que se trate.
En todo caso, la caducidad no implica, por si sola, la prescripcin de las
acciones ejercitadas en el procedimiento, sean del particular o de la
Administracin, pero el procedimiento caducado no interrumpe dicha
prescripcin. Tambin aqu, como en los supuestos de desistimiento y renuncia, la
Administracin puede no acordar la caducidad en el supuesto de que la cuestin
suscitada afecte al inters general, o fuera conveniente sustanciarla para su
definicin y esclarecimiento.

Terminacin
anormal (II):
la imposibilidad de
continuar el proced

121. La imposibilidad material de continuar la tramitacin del


procedimiento por causas sobrevenidas da lugar a la terminacin anormal del
21
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mismo (art. 87.2 LRJPAC). Se trata de supuestos en los que la desaparicin del
interesado necesario (por ejemplo, el fallecimiento del interesado incurso en un
procedimiento disciplinario) o la modificacin, alteracin, destruccin o
desaparicin fsica del objeto (por ejemplo, la destruccin de un edificio cuya
declaracin como Bien de Inters Cultural se est tramitando) dan lugar a la
imposibilidad material de continuar el procedimiento.
A esta prdida material del objeto del procedimiento se aade su prdida
desde un punto de vista jurdico (bsicamente la prdida de la propiedad), que se
recoge en la modulacin de la obligacin de la Administracin actuante de
resolver sobre el fondo por la desaparicin sobrevenida del objeto del
procedimiento (art. 41.2 LRJPAC).
En estos casos, la finalizacin de las actuaciones no es automtica ya que se
requiere resolucin expresa, preceptivamente motivada incluso, aunque se limite
a declarar la terminacin de las actuaciones y las causas de la misma.

7.4. LA OBLIGACIN LEGAL DE RESOLVER EN PLAZO Y EL SILENCIO


ADMINISTRATIVO
El fundamento del
silencio en la
obligacin legal de
resolver

122. La falta de pronunciamiento de la Administracin generara una


situacin de paralizacin e incertidumbre a los interesados si no existiese un
plazo mximo para resolver ni se previesen consecuencias algunas para el
incumplimiento de la obligacin legal de resolver. En estas circunstancias los
interesados no podran ejercer ni proteger sus derechos o intereses legtimos, ya
que desconoceran la decisin de la Administracin con respecto a aqullos, y
no podran combatir esta situacin al carecer de acto administrativo alguno que
recurrir (lo que ocurra durante la configuracin de la jurisdiccin contencioso-

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administrativa con carcter estrictamente revisor), quedando, adems,


expuestos a la decisin que finalmente adoptara la Administracin.
Por ello, la Administracin pblica debe legalmente pronunciarse y
resolver en un plazo determinado, provocando en otro caso el juego de lo que
se conoce como silencio administrativo, el cual puede ser positivo que
determina la estimacin de lo pedido, es decir, el surgimiento ex lege de un acto
presunto en tal sentido, o negativo que determina la desestimacin como
una ficcin a los solos efectos de abrir la va de los recursos.
Su fundamento se encuentra en la obligacin que se impone a la
Administracin de dictar resolucin expresa, tanto en los procedimientos
incoados a solicitud de interesado, como de oficio y puedan afectar a sujetos
privados, dentro del plazo mximo resultante de la ordenacin normativa
concreta del procedimiento de que se trate (art. 42 LRJPAC).
Por razn de sus caractersticas, el silencio administrativo podra ser
considerado como un supuesto de inactividad en el procedimiento, si bien
conviene

distinguirlo

de

los

supuestos

de

verdadera

inactividad

administrativa que se incluyen en el objeto del control judicial contenciosoadministrativo (art. 29 LJCA), ya que no constituye una especie de stos. Estos
supuestos de inactividad administrativa en sentido estricto se refieren
ciertamente a un incumplimiento, pero no de la obligacin formal de resolver
que da origen al silencio, sino de obligaciones sustantivas de realizar
prestaciones concretas a favor de persona o personas determinadas (derivadas
de disposiciones legales autoaplicativas o de un acto, contrato o convenio
administrativo), o bien de la inejecucin de actos firmes. Por el contrario, se
trata del silencio administrativo, que fue profundamente transformado con la
LRJPAC en 1992 y, asimismo, por la Ley 11/1999 que reform aqulla, lo cual no
ha impedido que la jurisprudencia contencioso-administrativa y, sobre todo,
constitucional sigan perfilando sus contornos.
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Caractersticas
de la
obligacin
legal de
resolver

123. La obligacin legal de resolver dentro del plazo mximo legal


constituye el presupuesto y el fundamento de la tcnica del silencio
administrativo. Esta obligacin se extiende a todos los procedimientos
administrativos, tanto a los incoados a iniciativa de interesado como de oficio, y
tiene por objeto no slo el dictado mismo de la resolucin finalizadora del
procedimiento, sino tambin su notificacin (o publicacin sustitutiva) dentro
del plazo mximo legal fijado para aqulla (art. 42 LRJPAC).
El cumplimiento de la obligacin de resolver con la notificacinpublicacin es acorde con la regla general de que los actos administrativos son
eficaces a partir de su notificacin o publicacin si bien el artculo 57 LRJPAC
dispone que se presumen vlidos y producen efectos desde que se dictan,
seala al propio tiempo la demora de dicha eficacia por razn de la notificacin
y/o publicacin, con lo que se obliga a la Administracin a culminar la
tramitacin del procedimiento, no ya produciendo el acto resolutorio del
mismo sino llevando a cabo la notificacin o publicacin que determina el inicio
de su eficacia, as como del plazo para interponer los recursos administrativos o
contencioso-administrativo que correspondan.
La obligacin de resolver expresamente en tiempo todo procedimiento es
una regla que, sin embargo, se encuentra limitada y presenta excepciones (art.
42 LRJPAC). Las limitaciones se encuentran en los supuestos de prescripcin,
renuncia del derecho, caducidad del procedimiento, desistimiento de la
solicitud y desaparicin sobrevenida del objeto del procedimiento, en los que
dicha obligacin se limita a la declaracin de la terminacin del procedimiento.
Por otra parte existen dos excepciones, una relativa a los supuestos de
terminacin del procedimiento por pacto, acuerdo o convenio a los que se

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refiere el artculo 88 LRJPAC, y la otra referida a los supuestos de ejercicio de


derechos slo sujetos a comunicacin previa a la Administracin 9.
La obligacin legal de dictar resolucin expresa en plazo no se extingue
sino con su efectivo cumplimiento, por lo que permanece intacta a pesar de que
la tcnica del silencio administrativo resuelva formalmente la situacin creada
por su incumplimiento; as, el silencio administrativo no exime a la
Administracin de la obligacin de resolver, ni tampoco de las consecuencias
que se deriven de dicho incumplimiento.
El plazo
mximo para
resolver

124. El cumplimiento de la obligacin de resolver se somete a un


plazo de mximo, que lo es para resolver y notificar la resolucin (art. 42
LRJPAC). Su fijacin se lleva a cabo por la norma especfica que regule el
procedimiento de que se trate, aplicndose, en caso de que no lo determine, la
regla general supletoria que para todos los procedimientos de todas las
Administraciones se establece en el procedimiento administrativo comn.
En el primer caso, el plazo mximo en el que debe notificarse resolucin
expresa que fije la norma reguladora del correspondiente procedimiento no
puede exceder de seis meses. Esta limitacin general puede ser exceptuada, tal
y como reconoce el artculo 42.2 LRJPAC, cuando una norma con rango de Ley
establezca uno mayor, o cuando as resulte de la normativa comunitaria
europea ordenadora directamente de procedimientos o que prefigure o
condicione su ordenacin (por lo que se dan plazos de un ao o ms).
Para solucionar las dificultades para conocer la duracin especfica y
diferente de cada procedimiento existen mecanismos destinados a facilitar el
Ya que la comunicacin previa habilita al desarrollo inmediato de la actividad sin
necesidad de pronunciamiento al respecto de la Administracin, sin perjuicio de las eventuales
inspecciones y dems actuaciones para el conocimiento de la actividad que se desarrolla por
parte de la Administracin. En el caso de la declaracin responsable si bien habilita igualmente
al desarrollo inmediato de la actividad de que se trate, es necesario un pronunciamiento de
conformidad por parte de la Administracin.
9

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conocimiento de dicha duracin (en virtud del plazo mximo) y, adems, del
sentido del juego del silencio. Las Administraciones pblicas estn obligadas a
publicar y mantener actualizadas, a efectos informativos, las relaciones de los
procedimientos, con indicacin de los plazos mximos de duracin de los
mismos, as como de los efectos que produzca el silencio administrativo (vid. en
www.060.es).
Por lo que respecta al plazo general legalmente establecido, ste opera en
la hiptesis de no fijacin del plazo mximo para el tipo de procedimiento de
que se trate; en estos casos se dispone, como supletoria, la regla del plazo
mximo comn para resolver de tres meses.
El cmputo del plazo que resulte aplicable al correspondiente
procedimiento se inicia: a) En los procedimientos iniciados en virtud de una
solicitud, desde la entrada de esta ltima en el registro del rgano competente
para la tramitacin, lo que debe comunicarse al interesado, lo cual no suele
ocurrir, si bien el interesado puede requerirlo; b) En los procedimientos
incoados de oficio, la fecha de comienzo del cmputo del plazo es, por contra,
la del acuerdo de iniciacin sin ms, que debe figurar en la notificacin o
publicacin del mismo.
La suspensin
del plazo
mximo para
resolver

125. El transcurso de plazo mximo legal para resolver un


procedimiento y notificar la resolucin se puede suspenderse en los siguientes
casos (art. 42.5 LRJPAC):
a) Cuando deba requerirse a cualquier interesado para que subsane deficiencias
y aporte documentos y otros elementos de juicio necesarios, conforme a lo
dispuesto en el artculo 71 LRJPAC;
b) Cuando exista la exigencia legal de obtener el pronunciamiento (un informe
o decisin) previo y preceptivo de un rgano comunitario-europeo, por el
tiempo que medie entre la peticin, que habr de comunicarse a los interesados,
26
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y la notificacin del pronunciamiento a la Administracin instructora, que


tambin deber serles comunicada;
c) Cuando deban solicitarse informes que sean preceptivos y determinantes del
contenido de la resolucin a rganos de la misma o distinta Administracin,
por el tiempo que medie entre la peticin y la recepcin del informe (lo que
debe comunicarse a los interesados), en ningn caso superior a tres meses;
d) Cuando los interesados propongan, y la Administracin estime, la
realizacin de pruebas tcnicas o anlisis contradictorios o dirimentes, durante
el tiempo necesario para la incorporacin de sus resultados al expediente;
e) Cuando se inicien negociaciones con vistas a la conclusin de un pacto,
acuerdo o convenio en los trminos del artculo 88 LRJPAC, desde la
declaracin formal de inicio de dichas negociaciones hasta la de conclusin sin
efecto de las mismas, efectuada por la Administracin o los interesados.

La ampliacin
del plazo
mximo para
resolver

126. El plazo mximo parea resolver fijado en cada caso puede ser
objeto de ampliacin en los trminos previstos en el artculo 42.6 LRJPAC (que
es distinto a la ampliacin de los plazos de los trmites del artculo 49 LRJPAC).
La ampliacin del plazo mximo para resolver se configura como ltimo
recurso al que excepcionalmente pueden acudir la Administraciones pblicas
en determinadas circunstancias y dentro de las limitaciones y bajo los requisitos
legalmente establecidos 10.
No obstante la jurisprudencia ha suavizado su configuracin excepcional. La STS 294-2011, nm. 2516/2011 afirma que la ampliacin del plazo para resolver el procedimiento de
solicitud de licencia se justifica con la dificultad real para resolver en el plazo ordinario. As, la
solucin de la ampliacin del plazo no puede concebirse como una posibilidad extrema en
supuestos absolutamente excepcionales, sino como una posibilidad admisible cuando la
Administracin no encuentre otra forma razonable para el cumplimiento del plazo y lo
justifique adecuadamente. En el caso de autos la razn para la aplicacin de la ampliacin del
plazo esta claramente determinada, el nmero de expedientes -cuantificndose incluso los del
ao, a los que haba que sumar los de aos anteriores todava en tramitacin-, y la necesidad de
recabar informes externos, cuya mayor o menor rapidez de tramitacin no depende
directamente del rgano que ha de resolver. Debe admitirse que si la Administracin ha de
27
10

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Las circunstancias que integran el supuesto de hecho que da origen a la


posibilidad de ampliar el plazo mximo para resolver se reconducen al riesgo
cierto de incumplimiento del plazo mximo por razn de la cantidad, bien de
solicitudes formuladas, bien de las personas afectadas.
No obstante, previamente, el rgano competente para resolver debe
disponer los medios personales y materiales necesarios para cumplir con el
despacho adecuado y en plazo, y slo una vez fracasadas estas medidas y
agotados todos los medios a disposicin posible, podr acordarse la ampliacin
del plazo mximo para resolver, que no podr ser superior al plazo mismo
establecido para la tramitacin del procedimiento.
El acuerdo de ampliacin corresponde al rgano competente para
resolver (si fuera distinto) o, en su caso, al superior jerrquico, que deber
justificarlo con una motivacin clara de las circunstancias concurrentes. Este
acuerdo debe ser notificado de forma individualizada a todos y cada uno de los
interesados y contra el mismo no cabe recurso alguno.

7.5. LOS EFECTOS DEL SILENCIO ADMINISTRATIVO


Legitimados
para invocar
el silencio

127. En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, el


vencimiento del plazo mximo sin que se haya notificado resolucin expresa
legitima al interesado o interesados que hubieran deducido la solicitud para
entenderla estimada o desestimada por silencio administrativo (art. 43.1
LRJPAC). Se puede apreciar as como, en este tipo de procedimientos, se
restringe la posibilidad de oponer el silencio administrativo a la Administracin
hacer frente a una excesiva acumulacin de expedientes de cualquier gnero tiene que enfocar
el cumplimiento regular de los plazos de una manera global respecto a todos ellos, por encima
de las incidencias de cada expediente en concreto, por lo que la ampliacin del plazo se
presenta como una respuesta extraordinaria razonable para el conjunto de tales expedientes
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terceros

exclusivamente

al

interesado

interesados

solicitantes

(personados), mientras que los efectos del silencio as invocado tienen un


alcance erga omnes. Debe tenerse en cuenta que esta limitacin se refiere
exclusivamente a la invocacin del silencio estimatorio, ya que no existe
limitacin subjetiva alguna para recurrir los efectos del silencio, sea positivo o
negativo.
La
determinacin
del silencio
positivo o
negativo

128. En los procedimientos iniciados a solicitud de interesado, los que


hayan deducido la solicitud pueden entender estimadas sus solicitudes por
silencio administrativo en todos los casos, salvo que una norma con rango de
Ley por razones imperiosas de inters general o una norma de Derecho
comunitario europeo establezca lo contrario (art. 43.1 LRJPAC).
La consagracin del silencio estimatorio o positivo en la LRJPAC
supuso la introduccin de un nuevo concepto sobre la relacin de la
Administracin con el ciudadano al superar la doctrina del silencio
administrativo negativo. No obstante, la propia exposicin de motivos de la
LRJPAC matiz el alcance de esta aparente regla general en el momento de su
aprobacin en 1992, al calificar el silencio administrativo como una tcnica
excepcional y limitada en tanto no constituye un instituto jurdico normal, sino
una garanta que impide que los derechos de los particulares se vacen de
contenido cuando la Administracin no atiende eficazmente y con celeridad
debida las funciones que le corresponden; garanta que cede cuando exista un
inters general prevalente o cuando, realmente, el derecho cuyo reconocimiento
se postula no existe.
Por lo tanto, si bien el silencio administrativo positivo se formul
originariamente como regla general conforme a lo dispuesto por el artculo
43.3 LRJPAC, en realidad constitua una verdadera excepcin, ya que por
diversas vas se limitaba el silencio positivo. Si bien esta limitaciones al silencio
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administrativo
reconocimiento

podan

resultar

ilimitado

del

discutibles,
silencio

se

positivo

asuman
poda

en

tanto

situar

un
las

Administraciones Pblicas en una posicin extremadamente complicada y


terminara por afectar gravemente al inters general.
Sin embargo, a partir de 2009 se ha producido un cambio de tendencia
con una modificacin en la ordenacin del silencio administrativo que pretende
acabar con el predominio del silencio negativo y hacer efectiva la regla general
del silencio positivo que resultaba vaciada por la multitud de excepciones
legales al mismo existentes. En efecto, la Ley 25/2009, de 22 de diciembre, de
modificacin de diversas Leyes para su adaptacin a la Ley sobre el libre acceso
a las actividades de servicios y su ejercicio, conocida tambin como Ley
Omnibus bajo el amparo de la Ley 17/2009 (LAAES), vino a completar la
transposicin de la Directa de Servicios en nuestro pas para hacer efectivo el
mercado interior de servicios. Anteriormente se ha hecho referencia a cmo la
consecucin de un verdadero mercado interior de servicios ha obligado a los
Estados miembros a identificar y suprimir todos los obstculos existentes al
establecimiento y a la prestacin de servicios por ciudadanos de otros Estados
miembros. Como medida especfica para garantizar las libertades relativas a los
servicios se

s de terceros. Se trata as de favorecer lo ms posible la


prestacin de actividades de servicio, evitando que las Administraciones
nacionales utilicen el silencio negativo como mecanismo disuasorio o restrictivo
para su inicio.
La Ley 17/2009 transpuso esta medida para los procedimientos relativos
a actividades de servicios (art. 6) y la Ley 25/2009 la extiende a todos los
procedimientos a travs de una modificacin del artculo 43 LRJPAC
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aparentemente mnima pero de trascendencia fundamental. Por una parte,


ahora se comienza afirmando sin ambages que el vencimiento del plazo
mximo sin haberse notificado resolucin expresa legitima para entenderla
estimada por silencio administrativo, lo cual denota la cul es la nueva lgica
del silencio ya que antes se comenzaba afirmando de forma ambigua que
quienes hubiesen deducido la solicitud podan entenderla estimada o
desestimada segn procediese.
Pero el elemento determinante es la introduccin de una limitacin a la
posibilidad de introducir el silencio negativo por va legal ya que ahora slo
puede disponerse por razones imperiosas de inters general. Sin perjuicio de
que ms adelante se profundice sobre el significado de esta clusula, basta
adelantar ahora que constituye un muro de contencin para el silencio negativo
que ahora comienza a aparecer cada vez ms como lo que debi haber sido en
el momento de su introduccin por la LRJPAC, una verdadera excepcin.
A pesar de este avance todava persisten muchas limitaciones a la
plenitud del silencio positivo que se pueden sistematizar de la siguiente forma:
A) Por una parte, el silencio positivo queda limitado por la interpretacin
acerca de cules son los procedimientos que se pueden considerar iniciados a
instancia de parte. Es necesario identificar con precisin cules son los
procedimientos que pueden considerarse iniciados a instancia de parte, ya que
la jurisprudencia ha desarrollado una interpretacin restrictiva en este
sentido 11.
En este sentido, la STS de 28 de febrero de 2007 viene a introducir una amplia
reduccin del juego del silencio positivo ya que se excluyen del alcance del mismo todos los
procedimientos vinculados con la contratacin en el sector pblico. En esta se lleva a cabo una
interpretacin contextualizada de una peticin de abono de intereses, respecto al importe de la
obra realizada por el contratista, en relacin con obras no inicialmente previstas en el contrato y
que resultaron necesarias, y se concluye que esta peticin se inserta en un procedimiento
iniciado antes de oficio por la Administracin (el de contratacin), por lo que determina la
aplicacin del artculo 44 LRJPAC (propio de los procedimientos iniciados de oficio) y, por
tanto, el sentido desestimatorio del silencio.
11

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B) Por otra parte, las excepciones legales genricas contenidas en el artculo


43.1 LRJPAC dispone unas excepciones con carcter general, que son las
siguientes:
a) Los procedimientos derivados del ejercicio del derecho de peticin a
que se refiere el artculo 29 CE, lo cual se explica por la inexistencia
previa de una situacin jurdica individualizada en trminos de derecho
subjetivo.
b) Los procedimientos cuya estimacin tuvieran como consecuencia la
transferencia al solicitante o a tercero de facultades relativas al dominio
pblico o al servicio pblico, lo cual se fundamenta igualmente en la
inexistencia de un derecho subjetivo previo 12.
c) Los procedimientos de impugnacin de actos y disposiciones. No
obstante, se establece una excepcin a esta excepcin, ya que, dentro de
los procedimientos impugnatorios, el silencio no tiene carcter
desestimatorio cuando se trate de recursos de alzada interpuestos contra
la desestimacin por silencio administrativo de una solicitud por el
transcurso del plazo legal para resolver y notificar (art. 43.2 in fine
LRJPAC).
C) Al margen de estas excepciones legales de carcter generales, se
reconoce la posibilidad de excepciones legales especficas cuando una norma
con rango de Ley por razones imperiosas de inters general o norma de
Derecho comunitario europeo establezcan excepciones puntuales a la
Con respecto a la excepcin del silencio positivo en el caso de la transmisin de
facultades relativas al dominio pblico, sirva como ejemplo la STS de 18 de diciembre de 2007
en la quedan fuera los procedimiento de solicitud de suspensin de los trabajos de explotacin
de recursos minero; por lo que respecta a esta misma excepcin en el caso de transmisin de
facultades relativas al servicio pblico, sta se aprecia en la STS de 13 de marzo de 2007, recoge
la doctrina respecto a que el silencio administrativo positivo no es de aplicacin a las
autorizaciones de aperturas de farmacias en razn del servicio pblico que prestan en razn de
su condicin de establecimientos sanitarios privados de inters pblico sujetos a la planificacin
sanitaria que establezcan las Comunidades Autnomas para su autorizacin
12

32
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estimacin por silencio administrativo de las solicitudes efectuadas. Por esta va


se introducan la mayores limitaciones al silencio positivo, que lo convertan en
algo marginal. En efecto, las numerosas excepciones se contenan no ya en las
disposiciones

comunitarias,

sino

en

innumerables

Leyes

estatales

autonmicas que introducan el silencio, bien de forma sistemtica a travs de


Leyes dirigidas exclusivamente a exceptuar el silencio positivo 13, o de forma
puntual a lo largo de la normativa sectoriales 14.
Sin embargo, la modificacin del artculo 43 LRJPAC ha venido a limitar
notablemente esta posibilidad ya que ahora el silencio negativo solamente
puede introducirse en los supuestos en los que una norma con rango de Ley lo
disponga por razones imperiosas de inters general. Esta previsin tiene un
alcance relativamente limitado ya que, primero, la propia Ley 25/2009 convalida
(disposicin adicional cuarta) las innumerables excepciones al silencio positivo
que existan con anterioridad a su entrada en vigor y que convertan al silencio
negativo en la regla general; y, segundo, porque las excepciones al silencio
positivo se introducen necesariamente a travs de normas con rango de Ley lo
que dificulta el control de la concurrencia de razones imperiosas de inters
general que necesariamente deben existir para introducir dichas excepciones 15.
Como es el caso de la Ley de la Comunidad Autnoma de Andaluca 9/2001, de 12 de
julio, por la que se establece el sentido del silencio administrativo y los plazos de determinados
procedimientos como garantas procedimentales para los ciudadanos
13

Por ejemplo, a nivel estatal, las autorizaciones reguladas en la Ley 9/2003, de 25 de


abril, por la que se establece el rgimen jurdico de la utilizacin confinada, liberacin
voluntaria y comercializacin de organismos modificados genticamente; a nivel autonmico,
las autorizaciones de oficinas de farmacia reguladas en la Ley 22/2007, de 18 de diciembre, de
Farmacia de Andaluca. Las excepciones son muy numerosas, pero por su relevancia merece la
pena hacer mencin al reciente cambio que han experimentado las licencias urbansticas que,
eran un supuesto paradigmtico del silencio positivo y que a travs de la Real Decreto-ley
8/2011, de 1 de julio, han sido sometidas a la disciplina del silencio negativo, lo cual es de
dudosa conformidad con las exigencias de la Directiva de Servicios.
14

Las normas con rango de Ley que introducen la excepcin al silencio positivo no
pueden derogar la regla del silencio positivo con carcter general ni tampoco suprimir la
exigencia de las razones imperiosas de inters general para la introduccin de excepciones, al
menos por lo que respecta a los procedimientos relacionados con actividades de servicio, ya que
33
15

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Por lo que se refiere a las razones imperiosas de inters general que


justifican los supuestos de silencio positivo, debe recordarse que se trata de un
concepto jurdico propio del Derecho comunitario europeo, desarrollado por el
TJCE a partir de las aplicacin de las libertades de circulacin de servicios en el
mercado interior, as debe atenderse cada caso concreto y ponerlo en contraste
con los jurisprudencia europea que ha reconocido la existe de estos intereses en
numerosos mbitos 16.

129. La
La naturaleza
y alcance de
los efectos
jurdicos del
silencio
negativo

naturaleza

alcance

de

los

efectos

jurdicos

del

incumplimiento de la obligacin legal de resolver expresamente en plazo son


distintos en funcin de que dicho incumplimiento tenga consecuencias
estimatorias (silencio positivo) o desestimatorias (silencio negativo). A estos
efectos el artculo art. 43.3 LRJPAC distingue al sealar que la estimacin por
silencio administrativo tiene a todos los efectos la consideracin de acto
administrativo finalizador del procedimiento, mientras que la desestimacin
por silencio administrativo tiene los solos efectos de permitir a los interesados
la interposicin del recurso administrativo o contencioso-administrativo que
resulte procedente.
Por lo tanto, en el caso del silencio negativo, el transcurso del plazo
mximo para resolver y notificar da lugar a la ficcin legal de la desestimacin
de lo pedido generando no tanto un acto presunto desestimatorio sino una
se trata de una obligacin derivada del Derecho de la Unin Europea. En efecto, el artculo 13.4
de la Directiva 123/CE/2006 relativa a los servicios, impone como regla el silencio positivo si
bien admite excepciones nicamente en casos que concurran razones imperiosas de inters
general (A falta de respuesta en el plazo fijado o ampliado con arreglo al apartado 3, se considerar que
la autorizacin est concedida. No obstante, se podr prever un rgimen distinto cuando dicho rgimen
est justificado por una razn imperiosa de inters general, incluidos los legtimos intereses de terceros).
Entre otros, el orden pblico, seguridad pblica y seguridad vial, proteccin de los
consumidores, salud pblica, objetivos de poltica social y proteccin de los trabajadores,
proteccin del medio ambiente y del entorno urbano (incluida la planificacin urbana y rural),
fomento de la lengua nacional, conservacin del patrimonio nacional histrico y artstico, y
poltica veterinaria.
16

34
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situacin jurdica que habilita el ejercicio del derecho acceso a los recursos
administrativos o judiciales pertinentes (STS de 23 de enero de 2004), esto a
pesar de que la Ley es confusa al referirse a los actos presuntos en general a los
que son obtenidos por silencio, indistintamente si lo son por silencio positivo o
negativo (art. 43.4 LRJPAC, art. 25 LJCA). En todo caso se trata de una ficcin
legal dispuesta a los meros efectos de permitir el ejercicio de los medios de
impugnacin y al no tratarse de un verdadero acto, nada impide que la
Administracin pueda pronunciarse de forma extempornea sin vinculacin
alguna al sentido del silencio (art. 43.4 b) LRJPAC), esto es, que una vez vencido
el plazo mximo para resolver y surtidos los efectos del silencio negativo dicte
un acto expreso tanto en sentido estimatorio o desestimatorio.
Por lo tanto, una vez producido el silencio negativo se abrira la
posibilidad de impugnar la desestimacin presunta que, en el caso de que sea
imputable a un rgano cuyos actos no ponen fin a la va administrativa, deber
actuarse mediante recurso de alzada, y, en el caso de que la desestimacin sea
imputable a un rgano cuyos actos pongan fin a la va administrativa, podr
optarse entre interponer recurso de reposicin en el plazo de tres meses o
directamente recurso contencioso-administrativo.
En todo caso, el transcurso de estos plazos sin la interposicin del
correspondiente recurso no convierte los actos desestimatorios presuntos en
consentidos ni les hace ganar firmeza, ya que la ficcin del silencio negativo se
concibe en beneficio del interesado y nunca en beneficio de la Administracin
que incumple su deber de resolver, tal y como lo ha venido reconociendo el
Tribunal Constitucional (STC 59/2009, de 9 de marzo). As considera que ante
una desestimacin presunta, el ciudadano no puede estar obligado a recurrir en
todo caso, so pretexto de convertir su inactividad en consentimiento del acto
presunto, imponindole un deber de diligencia que no le es exigible a la
Administracin en el cumplimiento de su deber legal de dictar resolucin
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expresa en todos los procedimientos. Esta interpretacin constitucional


determina en la prctica la desaparicin de los plazos para interponer los
recursos contra el silencio negativo que puede ser impugnado en cualquier
momento 17.

La naturaleza
y alcance de
los efectos
jurdicos del
silencio
iti

130. En el caso del silencio positivo, el transcurso sin efecto del plazo
mximo para resolver y notificar da lugar a un reconocimiento legal conforme
a la ficcin legal mediante la que se considera que se ha producido un acto
estimatorio equiparable en consistencia y efectos a los actos expresos, sin que
sea necesaria su acreditacin (art. 43.3 LRJPAC). Se trata, por lo tanto, de un
acto presunto que rene las condiciones de un acto estimatorio, lo que explica
que la resolucin posterior al nacimiento de la existencia presunta de dicho acto
slo pueda ser confirmatoria del mismo (art. 43.4 a) LRJPAC). La razn es
simple, pues al tener el acto presunto la consistencia y los efectos de un acto
expreso declarativo de derechos, su revocacin slo es posible por motivos de
legalidad mediante el procedimiento de revisin de oficio. Esta consideracin
del silencio positivo como acto presunto en virtud de Ley debe distinguirse de
los actos tcitos si bien coindicen con aquellos en que sin existir un
pronunciamiento expreso de la Administracin (un acto expreso) se genera una
situacin jurdica como si ste se hubiera producido. Los actos tcitos
constituyen una resolucin implcita e indirecta, pero inequvoca, de una
solicitud, manifestada con ocasin de la expresa y directa decisin de otra
diferente, que la jurisprudencia contencioso-administrativa (Sala de lo
Contencioso-Administrativo de 30 de abril de 1985 y 16 de febrero de 1988)
Siempre que no se produjese una resolucin tarda o tuviesen lugar actos de
ejecucin de la desestimacin presunta, que reabriran expresamente los plazos para recurrir
ahora contra un acto expreso. Asimismo nada impedira reiterar la misma solicitud
presuntamente desestimada y, ante una nueva desestimacin, expresa o presunta, interponer el
recurso que corresponda.
17

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viene reconociendo cuando las Administraciones pblicas resuelven de forma


indirecta para dotar de efectos jurdicos a determinadas actuaciones que
necesariamente conllevan la formacin previa de la voluntad administrativa
con respecto a un determinado asunto y que as vinculan a los destinatarios de
las mismas. Se trata de una manifestacin ms del principio de seguridad
jurdica que conecta con la doctrina de los actos propios ya que no cabe que la
Administraciones pblicas acten en un determinado sentido teniendo por
resuelto un determinado asunto y acto seguido nieguen su existencia
amparndose en la inexistencia de un pronunciamiento formal (as, cuando se
solicita una licencia para el desarrollo de una actividad, y sin existir
pronunciarse la Administracin al respecto, sta solicita, sin embargo, el pago
de las tasas aparejada a la misma).
Esta equiparacin a los actos expresos se produce ex lege, sin necesidad
de su acreditacin, por lo que el acto presunto estimatorio se puede hacer valer,
tanto ante la Administracin como ante cualquier persona fsica o jurdica,
pblica o privada, desde el vencimiento del plazo mximo legal para resolver
(art. 43.5 LRJPAC). Esto implica la desaparicin de la llamada certificacin del
acto presunto, que condicionaba y obstaculizaba los efectos estimatorios del
silencio administrativo al tener que obtenerla de una Administracin que
previamente ya ha sido remisa a resolver.
La equiparacin del acto estimatorio presunto al acto expreso explica el
apoderamiento a los interesados-solicitantes para hacerlo valer desde el
momento mismo de su nacimiento a la vida jurdica, y que pueda hacerse por
cualquier medio de prueba admisible en Derecho, incluida la certificacin sobre
el silencio producido que pueda solicitarse del rgano competente para
resolver.
Aqu surge la duda sobre el alcance del silencio estimatorio en los
supuestos en los que no concurren los requisitos legales necesarios para una
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estimacin expresa, es decir, si es posible obtener por silencio positivo la


declaracin de derechos, ventajas o posiciones favorables contrarias al
ordenamiento jurdico 18. La respuesta no puede ser ms que negativa, lo que se
deduce de la calificacin como supuesto de nulidad de pleno derecho de los
actos presuntos contrarios al ordenamiento jurdico por los que se adquieran
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su
adquisicin (art. 62.1 f) LJPAC). Por lo tanto, los actos presuntos favorables que
incurran en una ilegalidad sustancial (y no meramente formal) pueden ser
objeto de revisin de oficio por la Administracin en cualquier momento (art.
102 LRJPAC), por lo que a ella compete remediar la ilegalidad producida por su
falta de decisin tempestiva, pudiendo suspender la ejecucin del acto presunto
para evitar que se produzcan perjuicios de imposible o de difcil reparacin (art.
104 LRJPAC).
En todo caso, y adems, la legislacin administrativa sustantiva establece
a veces el principio de interdiccin de la obtencin por silencio de lo que no
habra podido conseguirse mediante resolucin expresa (as, por ejemplo, el
artculo 242.6 TRLS92, contina disponiendo que en ningn caso pueden
entenderse adquiridas por silencio administrativo licencias en contra de la
legislacin o del planeamiento urbansticos).

Efectos de las
resoluciones
extemporneas

131. En tanto el transcurso del plazo mximo para resolver y notificar


no exime a la Administracin de cumplir con su obligacin legal de dictar
resolucin expresa (art. 43.1 y 4 LRJPAC), se prev un rgimen especfico para
las resoluciones tardas.
As se aprecia, por ejemplo, en la STS de 7 de diciembre de 2011 en la que se
desestima el recurso interpuesto frente a la sentencia que confirm la resolucin por la que se
declararon ilegalizables las obras de construccin de una vivienda unifamiliar en suelo rstico
de proteccin ordinaria, ya que no procede adquirir una licencia de edificacin por silencio
positivo cuando no se ajusta al ordenamiento jurdico.
18

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Los casos de desestimacin por silencio administrativo no plantean


especial problema, ya que la resolucin expresa posterior al vencimiento del
plazo puede adoptarse por la Administracin sin vinculacin alguna al sentido
del silencio (art. 43.4 b) LRJPAC).
En los casos de estimacin por silencio administrativo, la resolucin
expresa posterior a la produccin del acto presunto, precisamente por tratarse
de un verdadero acto, slo puede dictarse con carcter confirmatorio del mismo
(art. 43.4 a) LRJPAC). De lo dicho resulta que el rgimen de cumplimiento de la
obligacin legal de resolver que sigue pesando sobre la Administracin
condiciona la validez de las resoluciones administrativas, ya que despus del
momento de la produccin de los efectos propios del silencio (vencimiento del
plazo mximo legal sin dictado ni notificacin de resolucin expresa), se limita
la competencia del rgano correspondiente al dictado de resoluciones expresas
confirmatorias del acto (resolucin) presunto estimatorio. En este caso, las
resoluciones expresas dictadas una vez vencido el plazo mximo legal para
resolver y no confirmatorias del silencio positivo producido previamente son
invlidas, puesto que, en tanto el artculo 43.3 LRJPAC atribuye a los actos
presuntos estimatorios de solicitudes la consideracin, a todos los efectos, de
actos administrativos finalizadores de los procedimientos, suponen la
revocacin de una resolucin previa favorable, vedada a la Administracin (art.
105.1 LRJPAC). Ante dicha situacin cabe la impugnacin mediante recurso en
va administrativa o contencioso-administrativa que, de no interponerse,
provocaran convertiran a estas resoluciones extemporneas en consentidas y
firmes, desplazando definitivamente los previos actos presuntos estimatorios.

El silencio en los
procedimientos
iniciados de oficio

132. Hasta ahora se ha hecho referencia exclusiva al incumplimiento


de la obligacin de resolver en los procedimientos iniciados a instancia de

39
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parte. En cuanto a dicho incumplimiento en los procedimientos iniciados de


oficio, el vencimiento del plazo mximo legal sin que se haya dictado ni
notificado resolucin expresa produce unas consecuencias jurdicas que
consisten, bien en la desestimacin de las pretensiones hechas valer en el
procedimiento, bien en la caducidad misma del procedimiento (art. 44
LRJPAC). Se diversifican as los efectos del incumplimiento de la obligacin
legal de resolver y notificar en funcin del objeto del procedimiento y de la
potestad ejercitada a travs del mismo.
Cuando del procedimiento pueda derivarse el reconocimiento o, en su
caso,

la

constitucin

de

derechos

otras

situaciones

jurdicas

individualizadas, el incumplimiento de la obligacin legal de resolver


expresamente en plazo habilita al interesado comparecido para entender
desestimadas sus pretensiones (art. 44.1 LRJPAC). Por lo tanto, en este caso, a la
inversa que ocurre en los procedimientos iniciados por los interesados, la regla
general en los procedimientos incoados de oficio es la de la exclusin legal de
cualquier efecto legitimador de situaciones jurdicas individualizadas en favor
de cualesquiera de los interesados por razn del incumplimiento de la
obligacin legal de resolver. El resultado en estos casos es el de un acto
presunto desestimatorio al que resulta aplicable lo sealado con respecto a estos
mismos en los procedimientos iniciados a solicitud de interesado.
En el caso de los procedimientos en los que se ejercite la potestad
sancionadora o, en general, una potestad de intervencin de la actividad de los
privados susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, el
incumplimiento de la obligacin legal de resolver expresamente en plazo da
lugar a la caducidad del procedimiento (art. 44.2 LRJPAC). Se trata de la
caducidad por inactividad imputable a la Administracin, a la que ya se ha
hecho mencin anteriormente, que le obliga a proceder inmediatamente al
archivo de las actuaciones en los trminos del artculo 92 LRJPAC, ya que la
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caducidad tiene un carcter automtico y directo, por lo que una resolucin


extempornea con un contenido distinto sera ilegal 19. Para evitar abusos en
estos supuesto se disponen medidas de garanta:
a) la paralizacin del procedimiento por causa imputable al interesado
interrumpe el cmputo del plazo para resolver y notificar la resolucin todo el
tiempo que se mantenga la paralizacin del procedimiento por causa imputable
al interesado, con lo que se evita que ste pueda dilatar la tramitacin del
procedimiento para provocar el incumplimiento del plazo mximo para
resolver y la consiguiente caducidad del procedimiento;
b) la notificacin se considera efectuada, una vez intentada bajo determinados
requisitos o bien cuando sea rechazada (art. 58.4 LRJPAC), con lo que se evita
que el interesado pueda disponer del efectivo cumplimiento en plazo de la
obligacin de notificar;
c) por ltimo, debe tenerse en cuenta que la caducidad del procedimiento no
produce por si sola la prescripcin de las acciones, como dispone el artculo 92
LRJPAC (por lo que ante una infraccin no prescrita cabe la incoacin de un
nuevo procedimiento sancionador).

LECTURAS COMPLEMENTARIAS:
-

SANTAMARA PASTOR, Juan Alfonso: Derecho Administrativo, 2 ed. Iustel,


Madrid, 2009, pp. 46 a 100.

As en la STS de 13 de enero de 2011, relativo a la caducidad de un expediente


disciplinario por haber rebasado sobradamente desde su incoacin hasta su resolucin el plazo
de seis meses legalmente establecido, el Tribunal Supremo entiende que el silencio de la
normativa foral sobre la caducidad como forma de terminacin del procedimiento no puede
interpretarse como exclusin del instituto de la caducidad, pues este instituto tiene por objeto
acabar con la posibilidad de mantener abierto indefinidamente un expediente disciplinario por
elementales exigencias de seguridad jurdica , en orden al cumplimiento del principio de
eficacia que ha de presidir la actuacin de las Administraciones Pblicas. La Administracin
est obligada a resolverlo en un determinado plazo, y ello es una garanta general de los
administrados.
19

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PAREJO ALFONSO, Luciano: Lecciones de Derecho Administrativas, Tirant lo


Blanch, Valencia, 2011, (Lecciones 11 y 12).

NORMATIVA DE REFERENCIA:
-

Constitucin Espaola.

Estatutos de Autonoma.

Ley 30/1992, de 24 de noviembre, de Rgimen Jurdico de las


Administraciones Pblicas y Procedimiento Administrativo Comn.

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