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REVISTA

CIUDAD --

No.13
Nmero especial 20 aos de CIUDAD
ciudad actual
ciudad futura?
Revista Semestral
Centro de Investigaciones CIUDAD
No.13 1997-98
Nmero especial
20 aos de CIUDAD
DIRECTORES DE CIUDAD
Diego Camn 1997
Mario Vsconez 1998
DIRECCION DE LA REVISTA
Anita Garca
CONSEJO EDITORIAL
Rodrigo Barreto
Diego Camn
Henriette Hurtado
Jorge Garca
Sil vana Ruiz
Mario Unda
Mario Vsconez
Luca Ruiz
CORRESPONSALES
Gaitn Villavicencio (Guayaquil)
Jos Luis Coraggio (Argentina)
Alfredo Rodrguez (Chile)
Gustavo Riofro (per)
Humberto Vargas (Bolivia)
Fabio Velsquez (Colombia)
Esther Marcano (Venezuela)
DISEO GRAFICO
Toya - CIUDAD
IMPRESION
CIUDAD
Quito-Ecuador
Enero, 1998
TIRAJE
1.000 ejemplares
ADMINISTRACION
CIUDAD - Anita Garca
Casilla 17-08-8311. Quito - Ecuador
Calle Meneses 265 y Av. La Gasea
Tlfs: 225198/227091 Fax: 593-2-500 322
E. Mail: confe@ciudad.ecuanex.net.ec
Los contenidos y las opiniones expresados en los artculos que se
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Se autoriza la reproduccin total o parcial, siempre y cuando se cite la
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texto reproducido.
Las ilustraciones de este nmero son dibujos del Arq. Scrates Ulloa
(Guayaquil 1932).
Indice
Presentacin
ciudad actual
ciudad futura?
a r t e u los
Las ciudades en el neoliberalismo
Alcances de una globalizacin imperfecta.
Alberto Acosta
Lasciudades del neoliberalismo latinoamericano.
Emilio Pradilla
5
9
19
Laciudadpara todos: el futuro de los asentamientos humanos
enAmrica Latina y El Caribe.
Marlene Fernndez 31
Descentralizacin, participacin y democracia
Laciudad y la formulacin de proyectos culturales.
Diego Carrin 47
Laagendadel desarrollo local.
Jos Luis Coraggio 53
Desafos de la democratizacin de la gestin local.
Pedro Roberto Jacobi 69
Ciudadana y participacin: aproximaciones conceptuales.
Participacin y sociedad.
Luis Verdesoto 73
Algo nuevo est naciendo: Gestin local del desarrollo
productivo y medioambiental enlosAndes y la Amazona.
Carlos Fras 81
Del Norteal Sur... un viaje de ida y vuelta. Algunas
reflexiones sobrela reciprocidad en la cooperacin.
SergeAllou, Valrie Clerc 91
Gestin local partcpativa, estratgica y concertada:
construyendo el cambio y la sostenibilidad en el nivel local.
Hernn Valencia 97
Gobierno urbano a finales del siglo veinte: apuntes
para una discusin.
TeoUnda Bolvar 103
Reflexiones acercade la Ley de Descentralizacin
y la Participacin Popular.
Mario Unda 107
Reflexiones sobre la Leyde Descentralizacin del Estado
y de participacin social.
Augusto Barrera 119
ID r a d a s y v o e e s
Los amigos estncuando hay llanto y cuando hayrisa.
Abelardo Snche: Len 133
Cuento
Mario Unda 137
La ciudadde los recuerdos
Nicols Kingman 139
r e s e n a s
Esplendor y miseria de los urbano
Joaqun Hernnde: Alvarado
Itinerario ideolgico de Benjamn Carrin
Patricio Ycaza+
145
149
artculoS
Descentralizacin,
participacin y democracia
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a rt culoS
20 aos
Ciudadana y participacin:
Aproximaciones conceptuales
Participacin y sociedad
Luis Verdesoto - Ecuador
1. Se ha logrado interesantes avances en la defi-
nicin de herramientas de la participacin en pro-
yectos, pero la urgencia en la regin es reconocer
las formas que puede adquirir la participacin en
las instituciones nacionales. Para ello, es preciso
realizar una mejor delimitacin de los campos con-
ceptuales de la participacin de la sociedad en la
Vida pblica nacional y local. Es el nico camino
para lograr efectos macrosociales estables.
En la participacin social se combinan las tareas
que una sociedad se fija para una fase de su his-
toria y los objetivos particulares de los actores en
cada coyuntura.
La tendencia actual es superar la visin clsica de
la participacin poltica o de los "complementos"
al mandato otorgado a travs de la delegacin elec-
toral o la influencia en la administracin de re-
cursos.
La sociedad trata de retomar directamente su in-
fluencia sin mediaciones. Las organizaciones socia-
les y los ciudadanos buscan intervenir desde una
relacin ms ntima con su identidad social.
La participacin promociona un tipo diferente de
politicidad local. Tambin explicita la desigualdad
del poder de los actores, situacin que se rectifica
ponderando la participacin de los ms dbiles. De
este modo, la participacin social se convierte en
participacin popular.
La participacin popular es una forma especfica
de hacer participacin social, en la que se apela a
las identidades sociales primarias y se desenvuelve
la vocacin de intervencin de los actores.
2, Todo proceso en el que se adopta decisiones es
susceptible de participacin de gru pos organizados
e individuos, influencia que -al margen de inten-
sidad- optimiza el uso de recursos econmicos o
polticos. Asu vez, una estrategia de participacin
debe tender al equilibrio en la promocin de la par-
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ticipacin como fortalecimiento de los actores de
la sociedad civil y la participacin como desarrollo
del aparato institucional en el que se toman las de-
cisiones.
Actualmente existen condiciones internacionales
para un "nuevo acuerdo sobre la participacin" y
condiciones nacionales en los pases que se en-
cuentran en fases de transicin en el modelo de
desarrollo. Por ello, es importante que cada pas
"ubique" su contribucin a la conformacin de un
significado regional y colectivo para la partici-
pacin.
Hay que reconocer situaciones precisas de partici-
pacin en el desarrollo y en modalidades concretas
de intervencin contra la pobreza. La contribucin
de cada pas puede ser la interrelacin entre una
reforma institucional global con los objetivos na-
cionales de desarrollo. Es decir, el afianzamiento
de procesos de cudadanzacn como una con-
tribucin decisiva para cumplir los objetivos de de-
sarrollo.
3. Qu condiciones permiten a cada pas desatar
un proceso de participacin? El caso boliviano es
el ms ilustrativo de Amrica Latina.
En Bolivia, la sociedad peridicamente desbord al
Estado, en un marco de sobreconflictualidad de las
relaciones sociales. Sin embargo, el proceso de
participacin popular tiene como auspiciante al
gobierno. La propuesta de participacin fue legi-
timada electoralmente y en las lites polticas. Esto
facilita la incorporacin estable y progresiva de la
participacin en las estructuras institucionales del
Estado.
Entre las condicionantes de la participacin est
la "nueva correlacin de fuerzas", caracterizada por
la derrota de los actores y movimientos sociales
vinculados al Estado que surgi de la Revolucin
de 1952. Ahora est vigente una agenda de acuer-
dos polticos para la sostenibilidad de la transicin
en el desarrollo y de la democracia. As, la partici-
pacin es concebida como una forma de sustento
poltico que reemplaza a la presin y a la movili-
zacin tradicional.
La participacin popular debe ser un sustento al-
ternativo para la gestin poltica y no slo para el
quehacer gubernamental. La participacin popu-
lar es un proceso orientado a bajar los dficits de
ciudadana del sistema poltico.
Pero, simultneamente, la participacin popular es
el correlato del protagonismo empresarial para la
transicin de modelo de desarrollo, en la dimen-
sin de la sociedad civil subalterna.
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a r t
CIUDAD
La reforma institucional del Estado y el sistema
poltico bolivianos son una necesidad imprescin-
dible de modernizacin. La participacin popular
asume el tema de la dbil constitucin del sistema
poltico.
En el corto plazo, la participacin optimiza el gasto
social. La ciudadana entendida como correspon-
sabilidad pblica es un modo de mejorar el aprove-
chamiento del gasto fiscal.
En otros pases de la regin, incluyendo a Ecua-
dor, se ha potenciado solamente a los actores ms
relevantes del mercado; o, en su defecto, slo a be-
neficiarios de proyectos especficos. La particu-
laridad del caso en anlisis, es que se abri un
proceso global que afecta a toda la sociedad. Ade-
ms, la participacin implica un cambio en la bs-
queda de soluciones a la tendencia histrica de ba-
ja inversin social.
Conceptualmente, la participacin institucionaliza
y vablza a la demanda. Por un lado, la demanda
se enmarca en los lmites discursivos y prcticos
del Estado. Por otro lado, la institucionalizacin
permite la interaccin concertada de la sociedad -
y no solamente del Estado- para disear soluciones
y responsabilidades.
4. La participacin puede o no tener una forma ju-
rdica. En todo caso, la promulgacin de leyes, no
debe entorpecer a los procesos. Algunas carac-
terstcas de los procesos de participacin pueden
ser:
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4.a. La legislacin debera expresar a la necesidad
estatal de formalizar a los procesos pre-existentes;
o, en su defecto, impulsar el desarrollo de procesos
inditos. El sentido poltico de la Ley debe ser que
el Estado tenga un "conocimiento nuevo" de pro-
cesos sociales necesarios y de una posible nueva
relacin suya con la sociedad.
El Estado, a travs de la Ley, "codifica" a la parti-
cipacin en la medida en que se fijan atribuciones
y funciones. Toda legislacin tiene que hacerlo. La
participacin no puede ser una forma abstracta ni
infinita. Por eso el "cdigo jurdico-estatal" debe
responder con justeza a las tareas y necesidades
estatales y sociales de cada momento.
4.b. La participacin debe responder a "nuevas le-
gitimidades" (asociada a las ya mencionadas nue-
vas condiciones internacionales y nacionales) den-
tro de las sociedades. La opinin pblica debe
aceptar que deben modificarse las formas estatales
y de representacin. A su vez, la legitimidad de la
participacin estar vinculada con la eficacia en
el cumplimiento de sus objetivos. La reproduccin
de la legitimidad de la participacin -tarea bsica
de su sustentabldad- depender de la idnea
aplicacin de la Ley. Esto es, de la transparencia
de procedimientos y de la voluntad poltica de la
autoridad.
4.c. En las sociedades andinas, la participacin se
mueve entre lo comunitario y la ciudadana; entre
las prcticas histricas de participacin y la demo-
cracia actual. La Ciudadana es un estatuto incom-
pleto pero es una atribucin perseguida. La "comu-
nidad" es histricamente pre-ciudadana pero es el
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articulador entre la sociedad local y la sociedad
nacional. La comunidad es un homogenizador ter-
ritorial, que no presenta diferenciaciones inte-
riores.
4.d. La participacin tiene que empezar forma-
lizando a la organizacin social existente. Esto
implica que el Estado pierda sus "temores" de otor-
gar estatuto estatal y nacional a procesos o insti-
tuciones, con potencial carcter dsruptvo. Esta
forma de "ciudadana colectiva" despliega derechos
que, en contrapartida, demandan una obligacin
estatal para garantizarlos. El nfasis de la con-
vocatoria es al sujeto social antes que al sujeto po-
ltico.
4.e. Cul es la instancia e institucin estatal in-
terlocutora de la participacin?
10 ms inmediato a la poblacin y susceptible de
compartir decisiones es el Municipio. Este debe
tener nuevas atribuciones y recursos para "pro-
barse" como una forma de Estado ms "disuelta"
en el cotidiano de la gente.
Pero a las responsabilidades asumidas localmente
deben corresponder una reconformacin estatal
orientada hacia la legtima redistribucin econ-
mica y de poder.
El diseo municipal debera ser expresivo del pro-
ceso de constitucin representativa de la sociedad
civil local y de la capacidad administrativa y de
gestin de esa sociedad. Las nuevas atribuciones
municipales tratan de hacer al Municipio en el "Es-
tado cercano a la gente", susceptible de canalizar
la intervencin de la comunidad que, pudiendo
prestarse a abusos, dan lugar a un ejercicio de una
"democracia de gestin", superior a la mera dele-
gacin o a la intervencin directa.
Qu Estado nacional debe corresponder a un con-
secuente proceso de descentralizacin?
El Estado debe tener como funcin central el fo-
mento e interlocucin de la ms amplia gama de
iniciativas de la sociedad civil.
4J. La redistribucin de decisiones debe tener un
"contenido" material. Se debe tender, inicialmente,
a la equitativa distribucin de los recursos esta-
tales para corregir las desigualdades pre-existentes
y evitar las futuras. Ahora bien, la descentrali-
zacin suele generar la imagen falsa de "mayores"
recursos. La imagen se debe a que dentro de la
contabilidad nacional se trata de los mismos re-
cursos. Sin embargo, por el control directo que
ejerce la comunidad se logra una mayor eficiencia
en la asignacin y uso.
La inercia de este cambio de ubicacin de los re-
cursos puede generar, como efecto de largo plazo,
que la sociedad nacional abandone su responsa-
bilidad en la histrica inequitatividad en la distri-
bucin de los ingresos.
4.g. La participacin debe plantearse en clave posi-
tiva (propositiva, contralora, supervisora) como el
modo de provocar la "colaboracin social". Debe
crear "confianzas mutuas" entre el Estado y la so-
ciedad civil, antes que controles.
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4.h. La participacin debe contener a su interior
formas representativas que le permitan combinar
decisiones polticas -en su ms amplio sentido- y
de desarrollo.
Cuando las lites polticas piensan que la parti-
cipacin rompe con la "unidad de la funcin" parla-
mentaria se oponen a la descentralizacin. La par-
ticipacin debe ganar aliados bajo la bandera de
que trata de "llenar" espacios vacos del sistema
poltico. Una forma imaginativa puede ser crear
"Parlamentos de Desarrollo".
5. La dimensin local de la planificacin admite,
de mejor modo, la creatividad de los actores y re-
define los alcances de los planes nacionales que,
en general, no alcanzan los xitos aspirados por
la sociedad y por sus autores.
Es decir, existe mayor maleabilidad a nivel local
para definir los objetivos sociales con la inter-
vencin de la comunidad. Lo cotidiano permite a
la sociedad recrear una imagen de futuro y de na-
cin. No constrie sino que ampla a las posibi-
lidades de planificacin nacional.
A su vez, la dimensin local ampla las posibili-
dades de planificacin partcpatva, Plantear re-
sultados en las dimensiones de planificacin na-
cional y planificacinpartcpatva a partir de cons-
tituir la dimensin local es ampliar y profundizar
al sentido democrtico nacional.
6. La sostenibilidad de la participacin depender
de la apropiacin del proceso por parte de los be-
neficiarios. Ellos debern asumir un "dagnstco"
de una etapa de la historia de "cada" pas y del
desarrollo poltico de su sistema, nterorzndolo
como un valor de su cultura poltica. Asu vez. to-
dos debern aceptar las "tareas" que de all se de-
rivan y una imagen global estratgica de desarrollo.
En la democracia, el consenso es la condicin de
la sostenibilidad del desarrollo. La perdurabilidad
del consenso depende de la eficacia para solventar
demandas y de la asuncin de roles por los ciuda-
danos. Asumir roles implica apropiarse valorat-
vamente de una ubicacin en el sistema. Asu vez.
los sujetos desempean sus funciones en una es-
tructura cuyas relaciones deben abrirse a nuevos
comportamientos. Los usuarios de la participacin
requieren de pruebas de funcionamiento del siste-
ma. La reforma de valores debe lograrse a travs
de una pedagoga colectiva.
Estabilizar a la participacin consiste en "cana-
lizar" las energas sociales contenidas. Lo impor-
tante es que esa voluntad ciudadana se realice en
la participacin y no slo por medio de la parti-
cipacin. Hay que evitar que la participacin se
agote en la insuficiencia de recursos para cubrir
los dficits de servicios.
La "consolidacin" de la participacin es su reco-
nocimiento como un mecanismo del sistema pol-
tico. Esto supone, de un lado, reconocer a la insu-
ficiencia de los mecanismos de la organizacin de
la democracia. De otro lado, al incorporar un me-
canismo al sistema poltico -en el sentido repre-
sentativo y de decisiones- se le da perdurabilidad.
La participacin es la mejor forma de potenciar el
desarrollo social en un contexto de limitacin de
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recursos. Se trata de superar una de las debili-
dades de nuestros pases consistente en una curva
de desarrollo social, que se sostiene slo basada
en el crecimiento geomtrico y en la acumulacin
de largo plazo.
La participacin debe "desatar" las limitaciones del
desarrollo social, que se encuentra bloqueado por
una estructura de limitaciones, que le impiden
despegar. Hay que romper con la perversa limita-
cin mutua de las variables que permanecen an-
cladas en la pobreza.
La "creatividad social" es un activo muy importante
del desarrollo, que se potencia con la participacin.
Los resultados producidos por una sociedad que
se pone a trabajar de conjunto, son superiores, en
la creacin de beneficios y en la apropiacin de
ventajas del desarrollo social, a la suma de proce-
sos puntuales de superior inversin.
Aquello supone una superacin a las limitaciones
de los "proyectos partcpatvos" de alcance micro.
La sociedad activada es siempre ms que la suma
de beneficios de todos los proyectos ndvduales.
Este es el reto del desarrollo social como supera-
cin de la intervencin puntual. El proceso de
participacin es la puerta de entrada de una nueva
"eficacia" de la inversin social.
7. Los diseos metodolgicos que requiere el se-
guimiento de la participacin popular son ml-
tiples y novedosos. Las variables a utilizar en una
evaluacin social pueden ser: al La eficacia de la
inversin social; bl El mejoramiento de los niveles
de eficiencia; e) El incremento del control social de
la vida comunitaria; dl El fortalecimiento de los
actores sociales; el Los actores de las comunidades
diferenciados por tipo de beneficios; gJ La capaci-
dad de actuar en situaciones dominadas por la he-
terogeneidad.
Las variables de una evaluacin institucional
pueden ser: al La definicin de un proceso par-
ticipativo; bl Detectar con precisin nacional a las
dimensiones de la participacin; el Investigar a las
barreras -hstrcas y actuales- ms comunes que
limitan a la participacin; dl La determinacin de
los ambientes -econmcos, culturales, sociales y
polticos- necesarios para lograr la participacin;
el Vincular a las iniciativas, recursos y decisiones
como los elementos comunes de la participacin.
Las variables de una evaluacin desde el punto de
vista del desarrollo de la democracia pueden ser:
al El estado del compromiso de la poblacin con
la participacin; bl La orientacin de la demanda
por ciudadana; e) El control -poltco y de desa-
rrollo- de la gestin pblica; dl Los cambios del
sistema de representacin; el La institucionali-
zacin del sistema de gestin de la participacin:
f) El modelo institucional de Municipio; gl Los con-
tenidos del proceso de descentralizacin; hl Las
lites resultantes del proceso; yl La transformacin
de la "politizacin" pre-existente.
Los instrumentos de una evaluacin poltica po-
dran ser la medicin de: al Situaciones de parti-
cipacin que permitan establecer el rango de cum-
plimiento de los objetivos perseguidos; bl Los ni-
veles de participacin en los centros de adopcin
local de decisiones previstos por la legislacin; e1
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a r t
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La apropiacin y uso de los instrumentos de par-
ticipacin por los beneficiarios; d) Las modifica-
ciones en el funcionamiento del sistema poltico
medidas, por ejemplo, a travs de las nuevas corre-
laciones electorales.
S. Dos corolarios
S.a. Tanto en trminos conceptuales como en una
medicin precisa. es necesario evaluar, en un plazo
determinado, las formas de correlacin entre la re-
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duccn de la pobreza y la participacin. Ante cual-
quier vnculo que se detecte, es preciso indagar su
perdurabilidad en el tiempo y los alcances sociales
o puntuales de la correlacin.
Por ello, hay que diferenciar a los instrumentos de
evaluacin de proyectos respecto de los que se uti-
licen para la medicin de efectos de la participa-
cin popular, que busca efectos en unidades terr-
toriales ms amplias con circuitos de produccin
y consumo ms complejos, en que la reduccin de
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la pobreza es un proceso de alta dificultad. A su
vez, existen "productos" de la participacin de difi-
cil cuantificacin pero de indudable eficacia en el
desarrollo democrtico.
Es obvio, que en un cierto grado, la participacin
popular se asemeja a la promovida para proyectos
especficos, en que se invoca a los sujetos como
una forma de evitar la imposicin del desarrollo,
mejorar la eficiencia en la aplicacin de recursos
y elevar la eficacia de los resultados. La tentacin
y la incorreccin heurstica sera la "extensin" p-
blica de una "metodologa" privada.
B.b. Una forma de "medir" la eficacia del proceso
de participacin popular es determinar, cmo ha
contribuido a la constitucin de la autoridad pbli-
ca?
La participacin popular podr ser una medida efi-
caz de sustento de la autoridad, en tanto funcionen
los mecanismos representativos que impulsa y se
alimente "a s mismo" de nuevos recursos polticos
de consentimiento social, probablemente, a travs
de la produccin de bienes o del mejoramiento de
los servicios.
La participacin popular no podr extraer legiti-
midad de otro nivel. La legitimidad filtra a los nive-
les nacional y local del escenario pblico y distri-
buye peridicamente sus cuotas. Por ello, la par-
ticipacin popular slo podr basarse y confiar en
su propia capacidad de generacin de legitimidad.
La participacin popular no debe restringirse a co-
rregir los errores o incapacidades estatales para
gestionar los recursos del desarrollo. Concebir de
este modo al proceso, solamente alcanza a verlo
como un instrumento para el ejercicio de la autori-
dad pero no como su fuente de legitimacin.
La produccin de legitimidad es la tarea poltica
ms "alta" de la democracia. La estabilizacin del
sistema democrtico asentndolo en su legitimidad
es la tarea permanente de todos los actores conse-
cuentes. En sentido estratgico, la participacin
popular se ubica en el plano de la reconformacin
democrtica de la autoridad ya que redistribuye un
recurso decsonal a nivel local.
Interviene, la participacin popular, en el proceso
de reconformacin del poder en un doble mov-
miento. Por un lado, los actores de la participacin
aceptan canalizar su energa representativa a tra-
vs de los conductos de conformacin institucional
del Estado. Por otro lado, simultneamente, esos
actores adquieren forma ciudadana yen esa medi-
da se convierten en sujetos de derechos.
La Paz, Bolivia,1996