INSTITUCIONES Y PERSONALIDADES EN EL GOBIERNO DE LAS CIUDADES UNA APROXIMACIN SEMI TESTIMONIAL AL CASO DE BOGOT

Paul Bromberg Instituto de Estudios Urbanos y Escuela de Arquitectura y Urbanismo Universidad Nacional de Colombia Ex alcalde de Bogot (1997) Ex edil de Teusaquillo (Bogot) (2001)

Introduccin: el problema Durante las ltimas dos dcadas en Amrica Latina el intercambio de experiencias sobre el gobierno de sus ciudades ha sido abundante. Las narraciones de acciones de gobierno se difunden rpidamente y surgen ciudades-leyenda. Las polticas all ejecutadas se califican de buenas prcticas, se estudian, motivan eventos, y reciben premios. Sin lugar a dudas los ejemplos buenos y malos ayudan a entender el arte del gobierno urbano y en ocasiones, bien asimilados, pueden aplicarse en otras ciudades. Pero generalmente una poltica pblica nueva es ms que una buena idea que no se le haba ocurrido antes a alguien. No abordaremos aqu una pretendida lista de aquellas ideas o polticas que se dice transformaron a Bogot, sino la cuestin de si hubo condiciones de estructura institucional que permitieron que esos cambios aparecieran y se volvieran lneas de accin de un gobierno. Analizaremos profusamente las ideas que se convirtieron en cambios en la estructura institucional. El tema ha sido poco estudiado, aunque muy mencionado, en el caso de Bogot, considero que por dos razones: porque al hablar de estructura institucional hay que mirar la competencia poltica, y esto es mala educacin. Tal vez por ello en Amrica Latina se habla con gusto de ciudadana pero no de electores. Y porque, al introducir la poltica, hay que hacer el balance entre la estructura institucional y las personas que la encarnaron, aquellos seres de carne y hueso que ganan elecciones. Esto se describe como el balance entre estructura y agencia. En palabras ms directas: el cambio en rgimen ms importante que ha ocurrido en Amrica Latina y que ha dado origen al entusiasmo por las ciudades es la descentralizacin territorial, acompaada por la tercera ola de la democratizacin. Cul es el balance? Los logros recientes de 1

algunas ciudades son resultado de ese cambio de rgimen? Se hicieron ms probables debido al l? Como la descentralizacin tiene muchas modalidades, cunto dependieron las ciudades exitosas de las formas detalladas de stas y cunto de las personas que gobernaron? Dos son entonces las cuestiones que trabajaremos aqu, tomando como ejemplo el caso de Bogot: (1) Los cambios institucionales y cmo ellos determinaron, facilitaron o hicieron posibles algunos cambios en Bogot, que por ahora no llamaremos la transformacin. Es hacer un anlisis clsico de ingeniera constitucional y sus consecuencias polticas y de gobierno. (2) Un balance entre estructura y agencia en la aparicin y evolucin de esos cambios en Bogot. En la primera parte describo muy brevemente los que considero los cambios ms importantes en Bogot y trato de aplicarles la palabra transformacin. Voy a acudir a uno de los premios obtenidos por Bogot. En seguida abordo una justificacin del enfoque: por qu aplico el peligroso expediente del testimonio personal (para que parezca menos peligroso lo llamo semi-testimonial). En la tercera parte hago un breve recuento de los cambios recientes que se dieron en las estructuras institucionales colombianas, pero dejo el impacto que ellos produjeron en Bogot para la seccin siguiente. Es aqu donde se realiza el grueso del anlisis, mirando en detalle la ingeniera constitucional (Sartori, 2004). Finalmente, concluyo y procuro una moraleja, en forma de inculpaciones y predicciones. 1. Cambios o transformacin? Una ciudad cambia por su deriva demogrfica, as que conviene revisar la de Bogot. Desde comienzos de los aos 90 las tasas de crecimiento disminuyeron sustancialmente, pasando la fase de alta pendiente de la curva sigmoidea tpica a una lenta deriva positiva. Despus de muchos aos en que no fue as, quienes nacieron en Bogot ya superan en nmero a los inmigrantes y la componente del crecimiento debida a crecimiento vegetativo es mayor que la migratoria. Todos estos hitos se producen alrededor de 1990; luego, hay cambios poblacionales que seguramente han influido en la vida diaria de la ciudad sin que nos demos cuenta. Comienzan a prevalecer las personas que recibieron educacin primaria completa, y en unos aos se harn visibles las mayoras que terminaron la educacin bsica completa, lo que entraa cambios en la estructura de valores y expectativas. Por otro lado, desde el punto de vista de su esquema productivo, la ciudad no ha sufrido sobresaltos. La globalizacin y la apertura la han impactado, por ejemplo en el nmero de automviles, pero no se desindustrializ porque nunca fue una ciudad industrial. Ha sido una ciudad que hace un poco de todo, sin descollar en nada. Al comenzar los 90 explot una crisis de su sector pblico que se vena incubado desde los aos anteriores. El espacio pblico invadido por vendedores ambulantes sin ninguna ley, los parques y las zonas verdes en total abandono, la empresa de energa elctrica sin capacidad de invertir y ampliar las redes. El desorden en la prestacin del servicio pblico de transporte individual y colectivo pareca imparable, no haba cmo hacer el mantenimiento vial, el plan de vas aprobado 2

en el ao 1980 se haba ejecutado en un mnimo porcentaje, no haba dinero para la expansin de los servicios de acueducto y alcantarillado. La ciudad iba completando casi dos dcadas en las que no se construan instalaciones escolares en forma y no se vislumbraba si podra atenderse de manera estructural el dficit de cobertura. El servicio telefnico, un monopolio a cargo de una empresa propiedad de la ciudad, era una tragedia: acceder a una lnea o reparar las existentes significaban esperas de meses cuando no de aos, o la alternativa de resolver la situacin por va de la corrupcin, a travs de lo que el lenguaje popular llam la paralela. Durante das los sectores populares deban hacer largas colas para proveerse de un combustible, la gasolina blanca, con el cual cocinaban y cuyo uso produca repetidamente accidentes con muertos y quemados, todos pobres. En varias ocasiones se dict la emergencia sanitaria por la incapacidad (o el sabotaje) en la recoleccin de basuras. La ciudad y sus empresas de servicios pblicos domiciliarios haban llegado al lmite de su capacidad de endeudamiento y ni los organismos de crdito ni la nacin aprobaban o avalaban un solo crdito ms. Muy pocos pagaban sus impuestos y nadie pareca dispuesto a enfrentar los problemas polticos y de gobierno necesarios para emprender su cobro efectivo. Las tasas de homicidio pasaron de 20 a 80 por 100.000 habitantes/ao. En unos pocos aos todo esto se haba resuelto o estaba en va de solucin. Los indicadores urbanos volvieron a mejorar (no todos: la vivienda informal sigue rampante); los ciudadanos comenzaron a tributar y en solo 10 aos los ingresos corrientes de la ciudad se multiplicaron por 10 en trminos reales. En realidad, durante este corto perodo, Bogot sali del hueco. Esto puede llamarse una transformacin? Tal vez s, pero salir de ese hueco no fue resultado de ninguna novsima idea. Organizar el servicio de recoleccin de basuras donde antes no lo haba, prestar bien el servicio de agua donde antes no se prestaba bien no son ideas brillantes, ni construir colegios en lugar de salones precarios, ni volver a dotar a la ciudad de espacios pblicos, lo que en general le gustara a cualquier alcalde. Es decir, cumplir con eficiencia las funciones asignadas a las autoridades municipales no es una gran idea. Pero los premios que ha tenido Bogot no son por esta pretendida transformacin. El texto oficial que explica el premio otorgado a Bogot en la 10 Exhibicin Internacional de Arquitectura dice as:
El Premio Len de Oro para ciudades se concede a Bogot, Columbia (sic). Esta ciudad ha abordado en las ltimas dcadas los problemas de inclusin, educacin, vivienda y espacio pblico especialmente a travs de innovaciones en el transporte (subrayado mo). Bogot ha aplicado el dictum de Mies van der Rohes menos es mejor al automvil: menos carros significan ms espacio cvico y ms recursos cvicos para la gente. La ciudad proporciona un modelo para las calles que es agradable a la vista as como econmicamente viable y socialmente incluyente. Bogot es, en pocas palabras, un rayo de 1 esperanza para otras ciudades, pobres o ricas .

De este texto deduzco que se otorg el premio a las polticas y las obras del alcalde Enrique Pealosa: las innovaciones en el transporte como columna vertebral para la inclusin, la vivienda
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10. Mostra Internationale di Architectura. La biennale di Venezia. Official Awards. Agradezco al profesor Luis Carlos Colon la informacin sobre este evento. La traduccin es ma, as como la interpretacin. Los

(unas viviendas, digo yo), la diatriba anti-automvil, la idea de que los andenes y los grandes parques incluyen (no importa si el ordenamiento territorial no), las calles (unas, digo yo) agradables a la vista2 Las realizaciones que se mencionan en la justificacin para el premio, son una transformacin? Son econmicamente sostenibles, o son construcciones realizadas aprovechando una coyuntura fiscal? Van en la direccin de la inclusin social? El ejemplo de lo que ha pasado en Bogot, s es un rayo de esperanza, y si lo es, dnde est? Las obras pblicas monumentales dejan huellas imperecederas; algunas de ellas influyen sobre las decisiones pblicas subsiguientes, durante aos, y por consiguiente pueden llamarse transformaciones. Otras movilizan sectores sociales en diferentes sentidos, inclusivos o no3. Cundo es interesante una transformacin? Una gran obra, o varias obras lo son? Un cambio es una transformacin si implica una nueva orientacin bien de las polticas pblicas, bien de los comportamientos privados, que se sostiene o sostienen durante un perodo suficientemente largo. En caso contrario, no pasa de ser una ancdota. Transmilenio clasifica como transformacin, porque es una intervencin que motiva continuidad. En las secciones que siguen miraremos los cambios en las estructuras institucionales y los relacionaremos con otros cambios, tratando de encontrar en dnde hubo transformaciones y cul es su pronstico. 2. El enfoque Las reglas como incentivos No encontr ms alternativa que atacar el problema desde dos frentes. Uno de ellos, la exploracin analtica sobre los incentivos que entraa el rgimen. Es el enfoque de eleccin pblica.

La documentacin de soporte que present Bogot para el premio (Alcalda Mayor de Bogot, 2006; Castro Jaramillo, 2007)) era bastante ms que lo que el jurado tom como justificacin para otorgarlo. Haca referencia a cambios de todo orden en la ciudad a partir de 1990, incluyendo los cambios institucionales (ninguna alusin, por cierto, a las transformaciones en las empresas de servicios pblicos domiciliarios). En Bogot algunos concejales debatieron en su momento la presentacin porque contena imgenes que consideraron inadecuadas (zonas pobres); y algn ex alcalde protest porque no se presentaron sus realizaciones con el nfasis que se merecan. Quizs tena razn respecto del premio, porque result para l. 3 Colombia tiene una de las legislaciones ms avanzadas en poltica de suelo urbano, la Ley 388 de 1997. Una ciudad muy segmentada espacialmente recibe un premio por la construccin de grandes espacios pblicos porque son declarados como un ejemplo contundente de intervencin para la inclusin. Al mismo tiempo sus gobernantes rechazan instrumentos tmidos de inclusin territorial contemplados en la ley, al permitir que en los planes parciales los constructores sustituyan la obligacin de destinar un porcentaje del terreno para vivienda de inters social por la compra de su equivalente por all donde los pobres han venido concentrndose.

FIGURA I Lgica de reproduccin poltica

El incentivo ms bsico de un rgimen democrtico est descrito en la Figura I. Se supone que los actos de gobierno estn movilizados/motivados por las elecciones, especialmente dada la perspectiva de un juego repetido. La afirmacin clsica es: la poltica determina las polticas. La figura simplifica buena parte del diseo institucional el monstruo est en los detalles: el cuerpo colegiado toma decisiones l mismo, y adems regula o modula tanto las decisiones de los responsables de poltica como las actividades del aparato de gestin; dependiendo del rgimen o de los patrones de juego de los grupos polticos relevantes, puede haber una sustancial separacin de hecho entre las personas elegidas para el cuerpo colegiado y el alcalde, ms all de que el diseo institucional advierta que deben ser independientes. En Bogot un alcalde tiene libertad total para la designacin de los cargos en los que se toman decisiones de poltica en una cantidad notable de entidades, claro est, en el marco de normas generales. Por otra parte, cuando llega a gobernar lo hace mediante un gigantesco aparato administrativo ya existente. As que, una de dos: (1) o las transformaciones dependen de esta estructura institucional y de sus cambios, o (2) la transformacin que puede interesar es el cambio mismo en la estructura institucional. Este es el tema que abordamos en este artculo. Lo hacemos porque es interesante en s mismo, pero tambin por una prctica inveterada y ampliamente justificada: los pases, las ciudades, andan buscando continuamente la mejor estructura institucional para gobernarse. En ocasiones, pensando en hallar la piedra filosofal administrativa, en otras ocasiones a sabiendas de que no hay ningn rgimen a prueba de quien gane las elecciones. El testimonio Si encontramos que los cambios en Bogot estuvieron asociados a las transformaciones en estructura institucional, pasamos al segundo problema anunciado en la introduccin: personalidades, o estructuras? Como se trata de personalidades, cabe aprovechar el conocimiento que me da haber estado en el monstruo haber interactuado con algunos de sus 5

gestores. Los hechos o las ancdotas, que trato de concentrar en las notas, deben pensarse como indicios: no alcanzan a clasificar como pruebas cientficas, ni como pruebas reina en derecho penal. 3. Cambios de rgimen en el orden nacional En los ltimos veinte aos largos que estamos considerando, y particularmente al inicio del perodo, el pas vivi una avalancha de cambios en sus estructuras institucionales. Los agrupo en tres perodos (Figura II, lnea superior).

FIGURA II. Perodos y cambios normativos a nivel nacional y en Bogot

Primer perodo: entre el antiguo rgimen y la eleccin popular de alcaldes (EPA) En 1982 el nuevo gobierno nacional entr con el firme propsito de descentralizar, entregando competencias y recursos a los municipios, y algo logr si consideramos las resistencias que la propuesta levant durante los aos previos. Se oponan quienes teman que en las ciudades intermedias y pequeas la reforma aumentara el clientelismo y la corrupcin y se opona tambin su contraparte, la que tema la prdida del poder de sus redes clientelares. En el antiguo rgimen el presidente nombraba a los gobernadores y stos a los alcaldes, sin perodo fijo. Todo estaba organizado bajo los clsicos acuerdos informales de gobernabilidad: los congresistas buscaban controlar las herramientas que les permitieran conservar sus curules, entre las que era 6

particularmente importante el control de los ejecutivos regionales, y exigan gobernadores y alcaldes a cambio de aprobacin de las iniciativas legislativas del gobierno. La gestin municipal era sumamente dbil, en particular porque los gobernadores eran retirados segn la coyuntura poltica y lo mismo ocurra con los alcaldes, que en promedio ocupaban el cargo durante 11 meses (Gaitn y Moreno, 1992; Leal y Dvila, 1990) La EPA se aprob blindando sus resultados para evitar sorpresas, por ejemplo, dando perodos de gobierno muy cortos, dos aos, a los alcaldes electos. No haba nada que llevara a sospechar que el poder electoral de la maquinaria que sostena a concejales, diputados y congresistas no ganara en las nuevas elecciones locales, o no mantendra, desde los concejos y asambleas departamentales, el poder de negociacin necesario para seguir comandando el juego. Por el otro lado, las reformas s creaban mayor capacidad de gestin local. Las reformas ms importantes producidas durante el perodo desde el punto de vista del fortalecimiento, adems del Acto Legislativo 1 de 1986 que aprob la EPA, fueron la ley 14 de 1983, que creaba las condiciones para incrementar los recursos disponibles para los municipios a partir de sus propios tributos, la ley 12 de 1986, que aumentaba las transferencias a los municipios por concepto de IVA, el decreto ley 77 de 1986, estatuto de la descentralizacin, que sustentado en la transferencia de competencias y recursos suprima las entidades nacionales en las que se haba apoyado la maquinaria anterior para dirigir la atencin a electores especficos. Segundo perodo: de la EPA a la Constitucin de 1991 y el primer empleo del tarjetn El segundo perodo comenz con la primera EPA (ver Figura II, lnea inferior). Podemos sospechar que el nuevo rgimen no iba a traer nada sustancialmente nuevo, pero no es verificable, porque la vigencia fue muy breve. El pas entrara en un proceso de gran transformacin institucional a comienzos de 1991, cuando el segundo perodo de alcaldes electos iba por la mitad. A diferencia de las tmidas normas de descentralizacin de la dcada anterior, la Asamblea Constituyente fue un cataclismo institucional. Tercer perodo: del empleo del tarjetn en adelante Los cataclismos no son buenos ni malos: un cataclismo acab con los dinosaurios y permiti a los mamferos dominar la biosfera, y por eso estamos aqu. Llamo cataclismo un cambio en la estructura institucional (1) en el que se aprueban cambios en las herramientas de gobierno, o en la forma de acceder a los cargos en los que se toman decisiones de poltica, que ponen en riesgo directa o indirectamente el circuito electoral antiguo, y/o (2) se aprueban cambios mediante un proceso extraordinario en el cual quienes deciden no son los que ganaban con el rgimen anterior4. Con la expedicin C91 el pas entr en un torrente legislativo. Normas importantes cambiaron las estructuras institucionales, incluyendo los mecanismos electorales. El tarjetn electoral fue aprobado directamente por la Constitucin. El nuevo procedimiento se estren en las elecciones
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En Bromberg (2004) muestro que 1 y 2 estn ntimamente vinculados.

municipales de 1992. La primera ley del nuevo orden constitucional (Ley 1, 1992) se refiri a Bogot: el rgimen de descentralizacin. La ley 60 de 1992 reglamentaba las transferencias, que iban a ser importantes e iban a crecer y las competencias municipales. La ley 100 de 1993 cambi sustancialmente el rgimen de atencin en salud. En la Tabla II se listan las leyes ms importantes que impactaron la poltica y el gobierno en Bogot, expedidas durante este perodo. Lo que ocurri en Bogot dependi de manera importante de esos cambios institucionales nacionales. 4. Cambios de rgimen en Bogot Los perodos de los cambios en la estructura institucional de Bogot tienen diferencias importantes con los perodos nacionales. Por su carcter de Distrito Especial, Bogot gozaba (o sufra) de un rgimen especial cuya ltima aprobacin fue en 1968, con el Decreto Ley 3133. El alcalde era de libre nombramiento y remocin del presidente de la repblica e informalmente tena rango ministerial, con la ventaja adicional de la visibilidad nacional y la visibilidad en el centro electoral ms importante del pas, Bogot. Otro hito que cambia la periodizacin es el cambio de este rgimen mediante el Decreto Ley 1421 de 1993 (ver Figura II). Primer perodo: antiguo rgimen (Decreto ley 3133) a la EPA El rgimen de Bogot antes del DL 1421 se describe como coadministracin, pues los concejales y sus suplentes compartan los espacios de decisin administrativa5. Hacan parte de las juntas directivas de las empresas de servicios pblicos y de las entidades descentralizadas. Por ejemplo, cuatro concejales y sus respectivos suplentes hacan parte de la junta directiva del Instituto Distrital de Cultura y Turismo y otros tres de sus miembros eran designados por el concejo de ternas enviadas por el alcalde. El director era nombrado por el alcalde, pero an los ms cercanos colaboradores del director eran nombrados por la junta. En cuanto a la administracin central (secretaras y departamentos administrativos), haba tres juntas (contratos, hacienda y planeacin) con capacidad de decisin sobre temas muy claves de la gestin, en las cuales haba una presencia notable de concejales. La Junta Asesora y de Contratos, cuya funcin era aprobar o improbar los contratos a celebrarse por la administracin central, inclua tres concejales. Aunque los concejales estaban integrados a sus respectivos partidos, su actividad para garantizar votos era individual. Cada uno le aportaba al partido los votos que era capaz de conseguir, y conformaba con sus pares el primer tejido de alianzas para facilitarse entre s la reproduccin poltica, siguiendo el lema de los tres mosqueteros. Mientras mantena su capacidad de generar votacin era incluido en la lista de candidatos, si la frmula electoral premiaba la agrupacin6. La
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La coadministracin no es un mal en s mismo, pero puede conducir al mal gobierno segn las caractersticas del sistema poltico. Debido al carcter particularista del circuito electoral de los concejales y a un sistema de partidos laxos, en Bogot fue la causa del desastre. En Espaa, en cambio, el gabinete es una porcin del concejo, que sale a administrar. Pero el sistema poltico es muy diferente: tiene partidos fuertes y una estructura estatal profesional fuertemente establecida. Lo que se analiza en los prrafos siguientes es el tipo de gobierno que esa coadministracin origin en Bogot. 6 La frmula electoral es el procedimiento numrico establecido por la Constitucin y la ley para determinar la relacin entre los votos conseguidos y las curules obtenidas en los cuerpos colegiados. Cuando el sistema

identidad ideolgica se haba venido diluyendo en la prctica del bipartidismo, y por el hecho de que, en ltimas, las eventuales posiciones hegemnicas en cada partido no diferan entre s respecto de lo que podra ser una poltica urbana. El denominador comn de los partidos tradicionales era el discurso sobre la pobreza. A partir de ah la competencia partidista era si t ganas, yo pierdo, el juego de alianzas y enemigos en la disputa por los cargos de decisin que controlan decisiones administrativas, nombramientos y contratos. Parte importante de los concejales tena trabajo barrial, es decir, obtena sus votos a travs de una relacin de favores e intermediacin sostenida y permanente con una comunidad, su clientela, muchas veces a travs de una Junta de Accin Comunal. La insercin urbana informal de los inmigrantes generaba el espacio de necesidades para la accin de este tipo de intermediacin poltica particularista, que requera contar con capacidad para orientar hacia quin se dirigan los bienes y servicios de los que las entidades distritales eran responsables. El circuito poltico del alcalde era distinto. Su visibilidad pblica, por encima quizs de la de cualquier ministro, reservaba el puesto a un conjunto pequeo de personalidades relevantes dentro del partido del presidente y sus alianzas. Su futuro poltico no depende de visitar barrios, sino de presentar un buen balance en los temas gruesos de gobierno de la ciudad. Las dos lgicas de reproduccin poltica se enfrentaban en el concejo, con un fuerte balance a favor de ste en el antiguo rgimen (ver FIGURA III). FIGURA III. Sistema poltico generado por el antiguo rgimen (DL 3133 de 1968)

electoral se abri a la competencia multipartidaria, la frmula que llaman proporcional (cociente y residuo) dej de premiar la agrupacin. A partir de ese momento la estrategia se llam operacin avispa: los aspirantes al concejo de cada partido se presentaron en listas distintas, avalados por el mismo partido. Eran listas uninominales de hecho.

A cambio de la aprobacin de algunas iniciativas necesarias para su lgica de reproduccin poltica, el alcalde tena que negociar no entre alternativas de decisin de poltica, sino entregando los cargos de gestin7. Los incentivos de esta estructura institucional llegaron a ser perversos. Por ejemplo, se atendan las necesidades de infraestructura escolar a travs de partidas, pequeos montos para construir un saln, arreglar unas goteras, etc., de manera que todo avanzara lenta y precariamente, porque este tipo de representacin poltica requiere mantener la necesidad. Los ingresos del fisco distrital eran muy reducidos, pero para la necesidad de reproduccin poltica en la lgica de lo minsculo no era necesario ms. De esta manera poda sostenerse, como ocurri durante muchos aos, una diatriba anti-impuestos, mezclada con el discurso sobre los pobres y las pequeas partidas para ayudarles por intercambio de votos. Ninguno de estos pequeos circuitos polticos requera mejorar sustancialmente los ingresos. En otras palabras: los incentivos propios de quienes se haban hecho fuertes bajo el antiguo rgimen no apuntaban en la direccin de aumento de los ingresos. El circuito de reproduccin poltica se cerraba con una capacidad precaria de atencin de a pequeos pedacitos.8

En algn acta del concejo de comienzos de los aos 90 se lee a concejales afirmando que cierto tema se tratara en el desayuno semanal de trabajo con algn directivo, en donde se tomaban las decisiones. Un concejal en el ao 95 me deca algo as como antes todo era ms fcil los con cejales nos habamos repartido las entidades para aprobar su presupuesto; el concejal llegaba a acuerdos con el respectivo jefe de la entidad, y al llegar al concejo ya estaba todo aprobado por todos. 8 En boca de un secretario de educacin de la nueva poca, la secretara pareca una entidad cuya funcin era mantener los problemas, en lugar de resolverlos. Debo a Jos Luis Villaveces esta interesante afirmacin.

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Dirigir los recursos pblicos hacia donde pida el concejal, como resultado de un intercambio de votos con los beneficiarios, entraa una ventaja enorme en una competencia electoral concentrada en la democracia-de-contacto. Como si esto no fuera suficiente, el procedimiento electoral terminaba de atornillar el mecanismo. Durante el antiguo rgimen el sistema de inscripcin de candidatos fue muy laxo. La barrera de entrada estaba en otra parte: cada candidato tena la obligacin de imprimir y repartir sus propias papeletas. En un sobre de carta recortado en cuatro partes iguales se introduca la papeleta del voto para que fuera secreto. El candidato necesitaba un ejrcito de voceadores en todos los puestos de votacin el da de elecciones. La prensa citadina se regocijaba: las elecciones eran un carnaval de chicos y chicas gritando por sus candidatos, seguramente convocados a cambio de lo que poda conseguirse con el control de la administracin. El trabajo se complementaba por detrs, entregando el sobre con el voto secreto a cada elector cautivo y vigilando que depositara ese y no otro en el momento de votar. De esa manera el corredor de votos secretos tena certeza del voto que lograba poner en cada mesa. Aqu se cerraba el circuito electoral para reproducir siempre lo mismo. Segundo perodo: la transicin entre al antiguo rgimen y el nuevo rgimen (1988-1993) En esas condiciones se dieron las primeras dos EPAs. El alcalde sera electo con las reglas electorales del antiguo rgimen, en lugar de ser designado por el presidente, gobernara durante dos aos cobijado por el Decreto Ley 3133, y se enfrentara con sus alianzas9 en un concejo elegido con esas mismas reglas, solo que ahora todos tenan algo ms de recursos transferidos y mayores capacidades de decisin. Qu se poda esperar que cambiara? Poco, y poco cambi: ni en los discursos, ni en las personalidades, ni en los ganadores. Las contiendas electorales durante este perodo de transicin tuvieron como actores relevantes a los partidos tradicionales. Se impulsaron desde la alcalda algunas acciones interesantes, otras menos interesantes, como siempre ocurre a lo largo de la historia de cualquier ciudad. El entusiasmo por las nuevas instituciones no respondi a las expectativas, como se puede deducir de la FIGURA IV. En el ao 1986 slo se votaba para el concejo. En 1988, cuando se estrenaba la alegra de votar para elegir alcalde, el nmero de votantes fue igual, as como dos aos despus en la segunda EPA en 1990. La hiptesis segn la cual la nueva estructura institucional mejorara los circuitos de responsabilidad con los ciudadanos, hara a stos ms preocupados por su gobierno y a los gobiernos ms responsables frente a los ciudadanos, por ser sus electores, comenz fallando. FIGURA IV. Votacin 1986 - 2007

La contradiccin es adrede.

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Votacin total para Alcalde-Concejo-JAL: 1986-2007

2300000 2200000 2100000 2000000 1900000 1800000 1700000 1600000 1500000 1400000 1300000 1200000 1100000 1000000 900000 800000 700000 600000 500000 400000 300000 200000 100000 0 1986 1988 1990 1992 1994 1997 2000 2003 2007

No. votos

Alcalde Concejo JAL

Ao

La EPA de 1992 se realiz, en cambio, con un cambio sustancial: se estren el tarjetn electoral. El sistema de papeletas impresas y repartidas por los candidatos se cambi por un registro electoral que terminaba en la inclusin de los candidatos en tarjetones impresos por el estado y disponibles para el votante al lado de la urna. A pesar de esta innovacin, la competencia electoral en Bogot tampoco cambi: los partidos tradicionales monopolizaron los votos a travs de los mecanismos de siempre y las terceras fuerzas continuaron obteniendo resultados de cuarta.10 Las elecciones de 1992 trajeron otra innovacin importante en Bogot. La Constitucin haba aprobado unas reglas especiales para la ciudad, una de ellas, que la capital tendra un rgimen interno de descentralizacin. Para que se pudiera estrenar, el congreso reglament en la primera ley del nuevo orden constitucional la eleccin y operacin de las Juntas Administradoras Locales de Bogot. El nmero de aspirantes fue reseado como notable por los medios. Esto poda esperarse, pues se crearon 184 curules para disputar, una competencia por el voto vecinal en donde muchos podan tener expectativa de ganar, pues se requeran pocos votos para conseguirlo. La participacin electoral en 1992 fue muy baja, como en todo el pas. Los comentarios lo atribuyeron a la fatiga de tantos procesos electorales seguidos. En el caso de Bogot, las Juntas despertaron ms el entusiasmo de los candidatos por ocupar las curules que el entusiasmo ciudadano por la democracia. El entusiasmo por ser representados fue muy bajo.

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En una ciudad distinta apareci el primer estertor de lo que podra esperarse de los incentivos de las nuevas reglas: Barranquilla. En 1992, los competidores tradicionales con una fama muy extendida de corrupcin y clientelismo recibieron una derrota gigantesca a manos de un outsider, el padre salesiano Bernardo Hoyos, quien ejerci su polmico mandato con mucha visibilidad y una sensacin general, en todo el pas, de que lo haba hecho bien.

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Tercer perodo: 1994 2003. Perodo del Decreto Ley 1421 y del rgimen abierto de partidos y movimientos Por inters muy especial de los integrantes de la comisin de ordenamiento territorial la asamblea constituyente trat el tema del rgimen especial para Bogot11. La pieza maestra result ser el artculo transitorio nmero 41: Si durante los dos aos siguientes a la fecha de promulgacin de esta Constitucin, el Congreso no dicta la ley a que se refiere [el rgimen especial para el Distrito Capital de Santa Fe de Bogot], el Gobierno, por una sola vez, expedir las normas correspondientes12. La justificacin declarada para el transitorio era impedir que otra vez, como haba pasado siempre, dejara de expedir la norma, pero cumpli una funcin adicional, de pronto prevista: que se expidiera por decreto, o sea, sin participacin del congreso. El congreso actu en este caso como se acostumbra, delegando en miembros elegidos por Bogot la presentacin de un proyecto. Los proyectos que comenzaron a circular trataban de replicar el antiguo rgimen, pues haba una permanente circulacin entre los ganadores a las elecciones para el concejo y los representantes por Bogot en el congreso. Se trataba de refrendar el rgimen con el que venan ganando durante aos. Con la colaboracin de Jaime Castro, el alcalde de Bogot en la poca, conocedor de los laberintos y las prcticas del congreso, se pasaron los dos aos establecidos por la C9113. Finalmente, en el segundo semestre de 1993, a un ao largo para culminar el mandato del alcalde, fue expedido por el gobierno, a partir de una propuesta redactada por el alcalde, el decreto-ley 142114. El Decreto Ley 1421, vigente an, contiene algunas normas ya consagradas en la Constitucin tanto para Bogot como para el rgimen especial y se apoya en ellas para ir ms all. Es radical en suprimir la coadministracin15: [las atribuciones del concejo] son de carcter normativo. Tambin le corresponde vigilar y controlar la gestin que cumplan las autoridades distritales (Art 8, DL 1421/93) y prohbe a los concejales gestionar, en nombre propio o ajeno, asuntos ante las entidades distritales, calificando esta actividad como causal de mala conducta (numeral 1 del artculo 29). En cuanto a las atribuciones del concejo, contempla una importante lista de temas en
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En la comisin haba un ex alcalde de Bogot, Augusto Ramrez, y un fuerte interesado en serlo, Jaime Castro. 12 Desde 1905 la Constitucin comenz a incorporar la idea de un rgimen especial para Bogot. Solamente se aprob mediante decreto expedido por la dictadura en 1954, se refrend a comienzos de los sesenta y finalmente se aprob en 1968 el decreto ley 3133, del cual ya hemos hablado. 13 Esta historia es en parte fruto de conversaciones que he mantenido con el ex alcalde Jaime Castro. Agradezco la atencin que l ha brindado a mis preguntas, pero el resumen es de mi responsabilidad. 14 Silva (2009) ha entrevistado otras fuentes y presenta una visin distinta de la que expongo aqu. 15 La C91 ya haba excluido a concejales y ediles de las juntas directivas de las entidades descentralizadas, en los artculos sobre rgimen municipal y en los que aluden a Bogot. Pero las Juntas Distritales no lo son de entidades descentralizadas. La supresin de la coadministracin es una piedra en el zapato para los practicantes de la democracia-de-contacto en la modalidad de cambio de servicios por votos, quienes en su inmensa mayora prefieren intermediar sin reglas universales ni procedimientos pblicos, cuando no simplemente promover sus preferencias en cuanto a asignacin de contratos y nombramientos. En el ltimo embate para reformar el 1421 en el Congreso, 2008, se propuso modificar el artculo 8 agregando la funcin de administrar.

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los que la iniciativa es del alcalde: Slo podrn ser dictados o reformados a iniciativa del alcalde los acuerdos a que se refieren los ordinales 2 (adoptar el Plan General de Desarrollo), 3 (tributos), 4 (presupuesto: normas orgnicas y presupuestos de rentas y gastos), 5 (ordenamiento fsico), 8 y 9 (estructura de la administracin), 14 (cuanta de celebracin directa de contratos), 16 (divisin de localidades), 17 (cupo de endeudamiento) y 21 (carrera administrativa). El decreto ley 1421 contiene la reforma tributaria en la que se fundament la recuperacin fiscal de Bogot. El ltimo aspecto que comentar aqu: el grueso del articulado se refiere al rgimen de descentralizacin, que actualmente rige, que reversa algo la autonoma y el poder de las autoridades locales segn haban sido establecidas por la Ley 1 (ver Tabla I). TABLA I Cambios establecidos por el decreto ley 1421 respecto de la ley 1. Ley 1 de 1992 Decreto Ley 1421 de 1993 Alcaldes locales con perodo fijo Los alcaldes locales pueden ser removidos por el alcalde mayor, aunque no de cualquier manera Las JAL pueden citar a los secretarios y a Pueden invitar a funcionarios. los directores de departamentos administrativos. A partir del 10%, se aumenta Se suprime el automatismo. A iniciativa del alcalde, progresivamente en un 2% anual el queda el concejo facultado a aumentar en saltos de porcentaje de los ingresos corrientes que 2% a partir de 10%, hasta 20%. Nunca se ha hecho se transfieren a la decisin de las uso de esta atribucin. autoridades locales, hasta llegar al 20% en 1998. Como en el resto del pas, el edil acta Se fijan honorarios por sesin, a razn de (1/20) del ad-honorem. salario del alcalde local por sesin asistida, hasta un mximo igual al salario del alcalde local. Los ediles de todas las localidades sesionan 20 veces al mes, todos los meses.

La reversa elimin el riesgo de desencuadernar el gobierno de la ciudad, manteniendo en todo caso aspectos importantes de la descentralizacin. La ingeniera institucional del conjunto de reformas es interesante: las entidades centrales se desentenderan de la ejecucin de los detalles locales para concentrarse en la tarea de planear y organizar la ciudad. El concejo sera el espacio de deliberacin sobre los grandes temas, de cara a la ciudad, en lugar de ocuparse sus integrantes de intermediar recursos hacia las necesidades de grupos pequeos de electores. Los ciudadanos-electores separaran la atencin de sus necesidades vecinales de las grandes decisiones de las cuales depende la evolucin de una ciudad de siete millones de habitantes. Eran los pasos iniciales de un esquema de administracin localmetropolitano que an no se ha conseguido, porque el proceso se estanc. Programa de gobierno, plan de desarrollo, participacin, rendicin de cuentas

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Luego de la aprobacin de C91 vino una avalancha normativa del Congreso. En cuanto a lo que nos interesa, fueron expedidas antes de la eleccin de 1994 las siguientes leyes: TABLA II Leyes ms importantes que alteraron el ejercicio de la poltica y el gobierno municipales Se suprime el ICT, se crea el INURBE y se pasa a la poltica de vivienda Ley 3/91* basada en subsidios Ley 10/91* Se crea el sistema nacional de atencin hospitalaria pblica Transferencias y competencias municipales. Delega en los municipios la Ley 60/93 gestin administrativa escolar y aclara competencias y funciones. Normas sobre la Polica Nacional. Pieza clave en el mejoramiento Ley 62/93 institucional que corri paralelo con las polticas de seguridad que se adelantaron en Bogot Salud; establece cambios importantes en la gestin de la salud y el Ley 100/93 tratamiento a la enfermedad, con impacto en la modalidad de prestacin de servicio que se tena en Bogot Estatuto bsico de los partidos y movimientos polticos. Con sus normas Ley 130/94 se inscribieron las candidaturas a la alcalda a partir de 1994. Reglamenta el voto programtico, lo que tendra impacto en las Ley 131/94 campaas, en la gestin del gobierno y en estimular la rendicin de cuentas Servicios pblicos domiciliarios, muy importante en lo que ocurrira en Ley 142/94 Bogot en todos los servicios pblicos domiciliarios, en particular en la incorporacin de capital privado al sector energtico de la capital. Plan de Desarrollo, impacta en la formulacin del Plan de Desarrollo y Ley 152/94 su relacin con el programa de gobierno y con la participacin *Antes de la C91, antigua numeracin. Algunas de estas leyes (filas sombreadas) desarrollaron la apuesta de los constituyentes del 91 de llegar a una democracia ms centrada en lo municipal (una manera de acercar los centros de decisin a los electores), ms abierta (nuevos actores polticos con opcin de ganar), con gobiernos ms responsables frente a los ciudadanos (voto programtico) y ms control institucional y ciudadano al gasto pblico (normas de planeacin y presupuesto). El paquete completo: la descentralizacin municipal, la posibilidad de inscripcin de candidatos a travs de firmas, la inscripcin del candidato junto con un programa que se convertira en un mandato bajo el riesgo de revocatoria, el tarjetn, la elaboracin de un plan de desarrollo como preparacin del gobierno, que enlazara el gasto pblico con el programa y la discusin ciudadana a travs de la ronda de participacin, se puso en marcha a partir de las elecciones de 1994. Todo esto era coherente, adems, con la prdida de poder del concejo, pues no puede haber voto programtico por alcalde si el poder de decisin segua concentrado en sus manos. As, el plan de desarrollo, respaldado en el cual se deben aprobar los presupuestos anuales, se presenta al concejo luego de una ronda de participacin en la que los grupos de ciudadanos pueden presentar observaciones. El concejo no puede modificarlo sin autorizacin del alcalde, y en caso de ser negado o no aprobado en el cuerpo colegiado, el alcalde lo expide por decreto. Un fuerte control sobre los presupuestos anuales tambin se reserva para el alcalde. 15

As, la C91, el DL1421 (la ley 1 haba quedado derogada) y las normas del cuadro anterior cambiaron en forma notable el ciclo elecciones gobierno elecciones en Bogot. FIGURA V. Sistema poltico generado por el DL 1421 de 1993

La FIGURA V lo ilustra: el conjunto de pequeas partidas, a travs de las cuales buena parte de los 20 concejales del antiguo rgimen sostenan su clientela, se trasladaba a un escenario local de deliberacin, donde se definiran los beneficiarios, mediante autoridades que se elegiran localmente en comicios accesibles a cualquier aspirante. Por otra parte, los concejales quedaban excluidos de la administracin, restringidos al control poltico y a expedir normas de carcter general, en un marco relativamente estrecho de iniciativas. Las normas fueron drsticas frente a la forma tradicional de gestin de los concejales para cerrar su circuito tradicional de reproduccin poltica. Al terminar la administracin Castro se haban producido varios cambios importantes, especialmente en la estructura institucional: algunos por leyes expedidas por el congreso en desarrollo de la C91, otros originados por la iniciativa del alcalde de la ciudad. Es esto una transformacin? S. Y esta transformacin, por cierto, no necesit de nuevos actores polticos. Como incentivo bast la contradiccin ya existente entre los notables de los partidos tradicionales y sus capitanes electorales. Las elecciones bajo las nuevas reglas Como seal atrs, la opcin de apertura poltica no origin inmediatamente la aparicin de outsiders exitosos en Bogot. Solo faltaba que alguien se atreviera y se volviera exitoso para que 16

se produjera una transformacin, no de las reglas de juego, que ya estaban, sino del estilo de juego. Eso sucedi con Antanas Mockus en 1994. Para entenderlo es necesario resear algunos rasgos de su aparicin y de su estilo electoral: Mockus haba adquirido prestigio como intelectual, como terico de la educacin y como funcionario, esto ltimo por su gestin como rector de la Universidad Nacional. Tena visibilidad pblica antes de que se supiese (y se divulgaran fotografas y videos) que haba mostrado las nalgas a un grupo de saboteadores en un evento realizado en el auditorio central de la Universidad. El escndalo puso su figura en primer lugar en los medios durante unos das, en los que la opinin pblica se dividi entre mojigatos (incluyendo un alto oficial del ejrcito, quien estaba indignado porque los hombres no lloran), frescos y Mockus, quien, arrepentido e integrado, termin renunciando. Cuando unos meses despus mencion su inters en participar como candidato a la alcalda de Bogot los sondeos de opinin lo situaron de entrada con cerca de un 70% de favorabilidad. Ah comenz su campaa informal, con alta cobertura de medios. Se convirti en un concentrador meditico. Era el primer outsider (no era una tercera fuerza) que en Bogot lleg a tener encuestas favorables. Su discurso era completamente nuevo. La inteligencia y frescura con la que manej sus puntos de vista, la forma de su campaa (No P: no pactos polticos, no plata, no publicidad, no promesas) y el inters de los medios por difundir la novedad mantuvieron la intencin de voto, cuando era de esperarse que se desinflase al momento de la aparicin de los polticos profesionales, esos que s saben ganar elecciones. Cuando un candidato as aparece, lo rodean dos conjuntos de personajes: uno de ellos est compuesto por (a) contestatarios del sistema tradicional, sin experiencia de gobierno ni experiencia electoral; (b) tcnicos, usualmente con experiencia como consultores, y acadmicos que han venido pensando en el mejor mundo posible aunque no tienen experiencia de gobierno; y (c) los tradicionales perdedores, llamados terceras fuerzas, quienes ven una oportunidad de ofrecer apoyo y as dejar de ser marginales. El otro conjunto son los polticos profesionales, que viven de y para la profesin, cuya estrategia de alianzas es flexible porque como viven de la profesin lo importante es ganar, con las estrategias ms eficaces dado el ambiente de partidos laxos. Algunos de estos polticos se acercaron al candidato, ofreciendo respaldo pblico y/o alianzas a travs de la promesa de sumar sus votos cautivos, cuyo nmero ponen sobre la mesa, seguramente exagerndolo, para comenzar la negociacin. Mockus los rechaz, enfatizando repetidamente que no habra negociaciones de votos por favores, ni pactos burocrticos de ninguna clase. Los polticos tradicionales y algunos de los asesores cercanos al innovador candidato pensaron que esta actitud era un suicidio, pero no le import. En cambio, s acept la iniciativa del primer conjunto de conformar un movimiento, el cual se necesitaba para organizar la recoleccin de firmas. Ciudadanos en formacin, adems, presentara una lista para el concejo, lo que a Mockus nunca le interes gran cosa. Mucho menos las Juntas Administradoras Locales.

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Tambin rechaz apoyo econmico. Agencias publicitarias ofrecieron donar millones de pesos en campaa publicitaria. Algunos asesores, ms conocedores de la mecnica electoral, le advirtieron que no deba desperdiciar esa oportunidad; no obstante, los rechaz. Mockus gan, y de manera contundente, mediante free press. El resto de la campaa, que significa organizacin poltica para moverse en grupos de presin por oficio (ejemplos: sector obrero, maestros), por necesidad (como organizaciones de consumidores o de usuarios de salud), o barriales, nunca estuvo presente, ni le interes. Mockus inscribi su candidatura acompaado de su familia y medios de comunicacin, y se desentendi de la lista para el concejo, que nunca respald16. Demostr con su ejemplo y contra la prediccin de muchos polticos avezados que no era necesario contar con corredores de votos locales para ganar el premio mayor. El rgimen tarjetn en s, separacin de los tarjetones para alcalde, concejo y JAL, e inscripcin mediante un nmero importante pero alcanzable de firmas es decir, coyuntura y personalidades, cambiaron el patrn tradicional para competir exitosamente en las elecciones para alcalde en Bogot. Qued instaurado el siguiente: (1) En el perodo pre-electoral, unos meses antes de la eleccin para alcalde, los medios de comunicacin comienzan a hacer encuestas; ellas son los principales configuradores del proceso que vendr. Los medios deciden a quin incorporan en el cuestionario. A algunos que se han manifestado interesados y lo han anunciado, a personalidades con una importante visibilidad pblica por su trayectoria pblica, en el sector pblico o en el privado. Es usual que haya candidatos no ganadores a la presidencia, frmulas vicepresidenciales, ex ministros, incluso ex presidentes. Tambin personas que dentro de los partidos han estado mostrndose interesados. Por ahora, nos hemos salvado de reinas y deportistas. (2) Las encuestas animan a unos y desaniman a otros. Comienza la circulacin de ideas en los medios. Unos meses despus de la primera encuesta comienza a aparecer una tendencia, y en ella se apoyan los medios para organizar debates entre los relevantes. De acuerdo con los resultados de las encuestas, en la primera semana de agosto, calendario impuesto por las reglas electorales, se dan las alianzas, unos se retiran y otros finalmente se inscriben. (3) Aunque todo tipo de chifladuras pueden aparecer en la oferta electoral17, la norma del voto programtico, el hecho de que por lo menos un alcalde tuvo que hacer frente a un proceso de revocatoria18, la obligacin de formular un plan de desarrollo que se discute
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Esta lista termin encabezada por Jorge Child. En alguna parte se oy que era tal su desinters por la lista que acept (si acaso no promovi) que sta fuera encabezada por una persona que publicaba contra l en El Espectador columnias en lugar de columnas sobre su gestin como rector de la Universidad Nacional. 17 El populista Carlos Moreno de Caro en 1997 prometi: metro ligero en siete meses. No gan, as que no es posible saber qu habra pasado ante la evidente imposibilidad de cumplirlo. Por motivos de tctica electoral, el candidato Samuel Moreno propuso un metro, sin conocimiento de las complejidades de una propuesta as. El candidato Pealosa tambin lo propuso en su programa y no pudo implementarlo a pesar de si intencin, pero al mismo tiempo propuso lo que hoy se conoce como Transmilenio. 18 Contra el alcalde Pealosa se inici un proceso de revocatoria que lleg a volverse muy incmodo. Tuvo que modificar algunos lineamientos de su accin. Sin embargo, el proceso se nutri del malestar que

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durante los primeros meses de gobierno y que debe contener las metas que pretende alcanzar, todo esto conjuntamente ha influido sobre la forma de hacer las campaas y ha motivado la creacin de programas de peticin de cuentas y seguimiento de metas del tipo Bogot Cmo Vamos. En otras palabras, se ha institucionalizado la deliberacin, en un patrn que promueve (no garantiza, claro) el buen gobierno. (4) La deliberacin se hace a travs de los medios. Quienes buscan el voto de opinin saben que los eventos tratando uno u otro tema podran reforzar la tendencia de las contiendas mediticas, pero nada ms. Se acabaron las marchas y las concentraciones. (5) A partir de 1994, en todos los eventos la competencia se ha circunscrito en las ltimas semanas previas a la eleccin a dos candidatos. Los dems se diluyen. (6) La eficacia de ser respaldado como candidato a la alcalda por los partidos tradicionales liberal y conservador se redujo a cero. En las elecciones siguientes tres aspirantes que siempre pertenecieron al Partido Liberal dejaron de serlo. Se presentaron por movimientos respaldados por firmas mientras el candidato del partido terminaba con porcentajes bajsimos de votacin. El partido conservador desapareci: en 1994 no encontr candidato y en un extrao traspis seal respaldar al populista Carlos Moreno de Caro, lo que repiti en el 97 cuando ste se mostraba triunfante. Sus candidatos en el 2000, 2003 y 2007 desaparecieron en los resultados. Este tipo de cambios en la presentacin de la democracia est cundiendo por Amrica Latina. Manin (1998) la denomina democracia de audiencia. Los electores buscan una persona que les d confianza, mientras el candidato se preocupa por adaptar su lenguaje y programa a las preferencias de la audiencia. Se moviliza con habilidad en particular en la televisin. Los gobiernos se saltan los cuerpos colegiados y negocian directamente con los grupos de presin. Pasotti (2010) llega a conclusiones parecidas al hacer la comparacin entre Bogot, Npoles y Chicago, pero ella trabaja sobre los sistemas polticos de ciudades, a los que slo comienza a prestarse atencin en los ltimos aos. Pasotti agrega una caracterizacin adicional, que la estrategia tanto durante la campaa como en el gobierno es establecer lo que en la publicidad llaman una marca (brand), y esto lo relaciona adems con las transformaciones en el espacio pblico. El gobierno bajo las nuevas reglas El nuevo balance de fuerzas concejo-administracin establecido en las normas tiene la potencialidad de alterar (1) el juego poltico, (2) el ejercicio de gobierno y (3) las mismas decisiones de gobierno. En la seccin anterior analizamos el primero de estos tres, el nuevo patrn de juego poltico-electoral, el cual surgi como consecuencia principalmente de las nuevas reglas de la competencia electoral, pero tambin de la comprobacin de que el gobierno enfrentado al concejo era difcil, pero hasta cierto punto de vista posible debido a las normas contenidas en el DL 1421, y eventualmente rentable desde el punto de vista poltico.
produjeron algunas de sus medidas (junto con algunas torpezas en la comunicacin) que eran coherentes con los planteamientos de su programa de gobierno. En Colombia se han adelantado alrededor de 40 procesos de revocatoria de mandato de alcaldes y todos han fracasado. No obstante, la situacin es suficientemente embarazosa como para que un alcalde se desentienda del riesgo.

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En cuanto a los puntos (2) y (3), comienzo advirtiendo que el conjunto de nuevas reglas cambi de manera directa el abanico de alternativas de las decisiones de gobierno. La Tabla II resume algunas leyes sobre las que se apoyaron polticas y cambios institucionales19. Especial atencin merece la Ley 142, fundamento legal para la capitalizacin de la Empresa de Energa de Bogot, que mejor sustancialmente la prestacin del servicio al resolver su grave situacin financiera, y fue al mismo tiempo una de las piezas claves en el mejoramiento de la situacin fiscal de la ciudad. A travs de la transferencia al tesoro distrital de las utilidades anuales y de la descapitalizacin, por ejemplo, el gobierno de Pealosa monumentaliz algunos espacios pblicos y algunas dotaciones de la ciudad que recibieron premios de arquitectura20. Falta mirar la potencialidad del contenido del DL 1421 para cambiar la forma de ejercer el gobierno, en especial el balance entre el proyecto poltico del alcalde y los proyectos polticos de los concejales. Antes de las nuevas reglas, no era optativo para el alcalde atender los requerimientos de los integrantes del concejo, porque ellos estaban por norma en los espacios en los que se tomaban las decisiones administrativas. Bajo el nuevo rgimen los concejales pierden esos lugares, pero al mantener la capacidad de decidir sobre la orientacin de las polticas en temas fundamentales queda pendiente el juego mismo, con una importante variedad de alternativas, algunas de las cuales se contradicen con una norma que es fcil de eludir. Miraremos algunas. A. Negociar en el proceso electoral Aunque las normas suprimen la coadministracin y eventualmente la penalizan, sta se contradice con la tradicin de quienes han venido ganando y gobernando. No pueden abandonarla fcilmente, porque ha sido su mecanismo de reproduccin y en ella han puesto en prctica y desarrollado sus habilidades21. Se han vuelto tradicin porque en el proceso iterado de interaccin entre la oferta poltica y el comportamiento de electores, ambos se acomodan en una situacin estable, en este caso, la de un electorado que pide cositas y una oferta poltica que las ofrece. Si se vive una coyuntura poltica en la cual el clima de opinin castiga estas formas tradicionales, por ejemplo debido a la presencia de un candidato innovador y exitoso para la alcalda que las censura, entonces la estrategia conveniente de un aspirante al concejo, o de un competidor para la alcalda, sera combinar todas las formas de lucha: adoptar el discurso de transparencia, haciendo gran nfasis en l para que parezca creble, y pactar intercambios burocrticos con los corredores de votos. Es decir, la norma es inane ella misma. Su aplicacin, o el grado de su aplicacin, dependen de la decisin del candidato y luego alcalde. Como ya sealamos, las lites
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Puede hacerse un poco de historia-ficcin, que considero de alguna validez para analizar la relacin entre estructura y agencia: Qu hubiera pasado si Mockus o Pealosa hubieran recibido la ciudad en 1992? Posiblemente los cambios en Bogot no habran tenido lugar, por lo menos no en sus gobiernos. 20 Desde el punto de vista arquitectnico las megabibliotecas merecen premios, casi sin duda. Como poltica pblica pueden ser cuestionables, si se evalan frente a otras alternativas, como es el caso de ms instalaciones de menor envergadura, bien dotadas, mejor distribuidas en la geografa de la ciudad para resolver as los altos costos de movilizacin de los sectores que se pretende atender. 21 Las reglas eligen ellas mismas las habilidades necesarias para ganar dentro de ellas. Por eso es tan difcil cambiarlas, especialmente si los que son hbiles en ellas tienen la jurisdiccin para cambiarlas.

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de los partidos, compuestas por posibles ganadores de las grandes lides, prevn que no tienen ms remedio que someterse a pactos burocrticos o de atencin particularista, aunque no les gustan. Saben que esos pactos tienen poco de programtico no obstante en ocasiones se disfracen as. Se fundamentan en el control de aparatos burocrticos para consentir electores y contratos para activistas, todo lo cual aceita la maquinaria de reproduccin poltica22. Se trata de una versin, ampliamente presente en nuestro medio, de la afirmacin que estamos analizando: la poltica determina las polticas; en esta versin, las dos se enlazan porque al pactar el endoso de votos y/o aprobaciones en el concejo por cargos de alto nivel o incluso de medio/alto nivel, se pierde el control de la gestin en el ocano del gigantesco aparato administrativo de una jurisdiccin como la de Bogot23.Quien gobierna no es el alcalde, sino los recomendados. Resumiendo: en el perodo electoral caben dos alternativas: los pactos programticos, abiertos y declarados, sin compromiso de otorgar control burocrtico de ciertas carteras (o con l, como ocurre en los municipios espaoles), y los pactos ocultos. El primero no se ha dado en el perodo poltico que estamos analizando. B. Sostenerse y arriesgarse al bloqueo: la ley es para cumplirla. En sus dos administraciones Mockus tuvo que aprobar su plan de desarrollo por decreto, porque no transigi24. Reconozco que con esta afirmacin se me puede acusar de estar diciendo que en

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La negociacin es un incentivo propio de cualquier rgimen democrtico. En las prcticas discursivas de la academia, que tienen como objetivo alcanzar la verdad, no tiene sentido negociar. Debido a esta diferencia el juego democrtico no puede ser una copia fiel de la deliberacin acadmica. La patologa (calificativo que no gusta a algunos) de nuestra modalidad de negociacin estriba en que los pactos y lo que se juega son ocultos. Se esconden porque hay ilegalidad, como por ejemplo violar el artculo correspondiente del DL 1421, o porque es polticamente incorrecto. 23 En el ao 2000, antes de las elecciones, un candidato con un aceptable respaldo de votos se entrevist con Mockus para ofrecerle la declaracin de respaldo y el endoso de unos votos bien disciplinados, a cambio de la Secretara de Trnsito. Varias cosas sorprenden. Que hubiera hecho la oferta, a sabiendas del rechazo radical del candidato a este tipo de transacciones, otra muestra de que se supone que esas declaraciones se hacen para atraer el voto de los electores sensibles al tema. Lo otro, la solicitud misma: no fue a cambio de una poltica en el sector. Lo que pidi fue el control burocrtico. El proponente, por cierto, nunca haba mostrado inters pblico en los asuntos de movilidad. 24 En los primeros das de 1995, cuando ya Mockus ejerca y estaba en el proceso de designacin de un gabinete que finalmente conform con criterios tcnicos y sin ningn pacto poltico explcito ni implcito, en el concejo se conform una coalicin mayoritaria, que se llam de apoyo crtico. Las coaliciones se forman para la designacin de la presidencia y vicepresidencia del concejo y de sus comisiones permanentes, as como para el nombramiento de personero y contralor distritales. No tiene nada de ideolgico, aunque puede ir por la lnea de partidos (entendidos como alianzas meta estables de enemigos). Varios de sus integrantes pasaron por los despachos cercanos al alcalde exigiendo una contraprestacin en cargos de primer o segundo nivel a cambio de ese apoyo crtico. Ante la respuesta: acaso no oyeron que Mockus durante su campaa dijo que no hara este tipo de pactos? su reaccin fue sorprendente (para nosotros, nefitos en poltica): eso siempre se dice pero no lo ir a tomar en serio!

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los otros casos, en los que el concejo s expidi un plan, hubo negociacin por debajo de cuerda. Y en efecto, eso es lo que estoy diciendo25. Adems, durante la primera administracin se cumpli rigurosamente el DL 1421 en cuanto a la no-coadministracin26. Por eso, hubo bloqueo27. En la segunda administracin de Mockus las relaciones entre el concejo tuvieron la misma apariencia que en el primera, pero el hecho de que se mantuvieran varios miembros del gabinete de la administracin anterior cambi la radicalidad de la postura28. Para Mockus, el ejercicio de gobierno es al mismo tiempo un ejercicio de pedagoga poltica. Las actitudes pragmticas en algo de fondo, nada menos que la relacin que esperamos entre la democracia como rgimen electoral y el gobierno, reproducen los males del sistema. C. lites pragmticas en el ejercicio de gobierno Las normas le otorgan al alcalde ms poder justificndolo en parte por la conveniencia de aumentar su capacidad para ejecutar el programa que propuso y hacer realidad el mecanismo participativo del voto programtico. Un alcalde puede asumir la supresin de la presencia explcita de los concejales en toda la estructura de su administracin y el recorte de algunas atribuciones del concejo, de una manera pragmtica, como mayor poder de negociacin para disminuir el apetito burocrtico de la contraparte, y negociar en todo caso porque negarse a hacerlo conlleva el riesgo de bloqueo en el concejo. Esos bloqueos pueden sortearse slo en algunos casos, como en el plan de desarrollo. La actitud pragmtica es negociar lo que segn el alcalde no importa, a cambio del control sobre lo que l considera relevante. Esto se puede hacer, nuevamente, porque la no coadministracin es un imperativo tan slo formal, debido a que hay muchas maneras de ocultar los comportamientos contrarios a ella.
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En el gobierno de Luis Eduardo Garzn, el plan se aprob por unanimidad, incluyendo la bancada que se ha llamado pealosista, que no tuvo cargos en el gabinete, ni negociados ni al debe. El voto afirmativo de la bancada fue justificado por una cabal comprensin del papel del concejo en el nuevo escenario de voto programtico. El concejo revisa si el plan se parece al programa de gobierno, examina su legalidad, puede incluso discutir su conveniencia, pero debe reconocer que hay voto programtico. Un anlisis detallado de este caso est en Bromberg y Contreras (2005). 26 Uno de los lderes polticos del concejo me seal a mediados de 1996 que en medio de todo el sistema no le haba disgustado. Por primera vez, me dijo, me pude dar el lujo de actuar como concejal. Poda concentrarse en estudiar los proyectos de acuerdo, en lugar de correr por las oficinas buscando cositas para sus huestes. Lo haca con tranquilidad, me dijo, porque tena certeza de que el trato era igual para todos. 27 Sobre si hubo bloqueo durante el primer gobierno de Mockus, Silva (op.cit.) presenta una versin distinta de la ma. Para m es evidente que s lo hubo. Acuerdos muy importantes fueron negados repetidamente, pero no hay espacio para resear todo esto aqu. Segn Silva, el concejo termin aceptando durante ese perodo el rol que le asign el DL 1421, debido a la claridad con la que la administracin se plant. Lo que demuestra por el nmero de acuerdos aprobados, algunos de ellos muy importantes: valorizacin, sobretasa a la gasolina, capitalizacin de la EEB. 28 Una concejal que haba respaldado a Mockus en la primera administracin y se haba vuelto furiosa contradictora en la segunda me coment que el cambio de su comportamiento se deba a que en la primera la regla era para todos, pero en la segunda, en cambio, unos concejales tenan preferencia, especialmente con algunos miembros del gobierno heredados de la administracin anterior.

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Unas semanas despus de su posesin, se conoci una circular del alcalde Pealosa a su gabinete, en la que recomendaba averiguar la vida pblica y privada de los concejales: sus gustos, sus preocupaciones, sus amigos, su trayectoria poltica, etc., informacin que sera til para las negociaciones que se avecinaban. Ah no se trasluca el propsito de establecer una relacin franca y pblica con los concejales, dentro de los lmites establecidos por el DL 1421. Sorprende la candidez enviar la circular, razn por la cual trascendi a los medios pero no sorprende que un poltico tradicional acuda al realismo poltico para conseguir la aprobacin de algunas cosas importantes, como la enajenacin de acciones de la ETB29. La innovacin poltica del alcalde consisti en conseguir un nmero adecuado de beneficiarios de esta relacin oculta dentro del concejo, y hacer que los amigos de la administracin fueran representados por un solo concejal. En su estrategia, no era ms que un poltico tradicional, aprovechando pragmticamente el nuevo balance de fuerzas. Uno de los objetos de intercambio, no el nico, fue el nombramiento de los alcaldes locales, pues lo que ocurre en las localidades sera de poca monta. La administracin dio prioridad en la terna a los recomendados por los concejales que se comprometieron a dar el s en algunas iniciativas importantes30. Al finalizar el gobierno se ensay ya no la zanahoria sino el garrote para aprobar acuerdos difciles como el cobro de alumbrado pblico, bajo amenaza de despedir a los recomendados. La estrategia no funcion, quizs porque se vivan las postrimeras del gobierno. D. Indiferencia y ms all Los dos prlogos de Artunduaga desnuda al concejo (Artunduaga, 2008), el uno escrito por Jaime Castro y el otro por Luis Eduardo Garzn, permiten explicar lo que entiendo por indiferencia. Luego de leer las breves hojas de vida de todos los concejales que elabora Artunduaga, Castro hace un anlisis de la evolucin reciente de las nuevas instituciones en la prctica real de la poltica y reconoce que el concejo no est cumpliendo el papel que le asign el DL 1421. Claro, le da importancia al esquema del cual l es su progenitor, pero adems de eso, como estadista entiende bien que las estructuras institucionales importan, y como analista que siempre ha estado pendiente de lo que pasa en Bogot reconoce la relevancia que tuvieron al posibilitar los cambios que experiment la ciudad en el perodo. El concejo de Bogot y el juego poltico partidista alrededor del concejo y la administracin, segn l los describe, son apenas una prueba ms del deterioro que a todos los niveles ha tenido la poltica en el pas y que tambin tiene sus expresiones en Bogot, como ocurre con el origen poltico y electoral de buen nmero de concejales. Garzn, con el mismo libro al frente, escribi en su prlogo generalidades sobre los
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Supe de una reunin de las directivas de las entidades distritales muy al comienzo del gobierno en la que el Secretario de Gobierno ley la lista de mercado de las solicitudes de concejales y pidi que se atendieran, en el proceso de aprobacin de la enajenacin de acciones de la ETB. Hasta para m fue sorprendente la coleccin de minucias por las que algunos concejales iban a cambiar el discurso de defensa de lo pblico, es decir, lo poco que les import durante las sucesivas negativas de los aos anteriores considerar en serio la situacin de la empresa antes de que fuera tarde. 30 Durante ese perodo se dio algo que no era normal (aunque debera serlo): citacin repetida a algunos alcaldes locales a rendir cuentas ante el concejo. Eso se acostumbra a hacer para castigar a quienes incumplen en los pactos, en este caso, el alcalde que no le cumpla a su recomendador.

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cuerpos colegiados tal vez demasiadas sobre la parapoltica, sobre el presidencialismo asfixiante. Bogot y su concejo como escenarios polticos especficos no existen, aunque sean el tema del libro que prologa. El DL 1421 no existi. Total indiferencia frente a la estructura institucional que recibi para gobernar, y la que entreg. Esta indiferencia es otra manera de asumir la estructura institucional contemplada en las normas. Ante la presin de los agentes tradicionales, o de los nuevos agentes que desean construir su capital poltico sobre la base del clientelismo y el particularismo31, la indiferencia abre el camino para regresar de hecho a la coadministracin. Hay una modalidad adicional de plantearse frente a las reglas: un proyecto poltico que gana la alcalda, puede tambin eludir a propsito las reglas, con el fin de reforzar a los agentes polticos ms cercanos, calculando las ventajas que esto significa para las lides polticas venideras, en las que, para este tipo de proyecto poltico, es mejor contar con un milln de amigos que con una decena de buenas razones. El camino para mirar en ms detalle estas alternativas de comportamiento frente a las reglas que establecieron la no coadministracin es entrar al ltimo perodo en que hemos dividido la evolucin de la estructura institucional en los ltimos aos. Cuarto perodo: a partir de 2003/2004 Los partidos polticos no se pueden establecer por ley, si los entendemos como agrupaciones en busca del poder poltico, afines a unos u otros sectores sociales, que comportan una visin general de la sociedad deseada y del papel que se le otorga al aparato de estado en la construccin de esa sociedad. La ley puede, eso s, regular su actividad como aparatos electorales, y esas reglas pueden cambiar las posibilidades de ganar de diferentes agentes polticos. A mediados del ao 2003 el congreso expidi un acto legislativo cambiando las reglas de juego a los partidos polticos, justificadas en declaraciones acerca de la conveniencia de promover la agrupacin y disminuir el nmero de partidos. Entre esas reglas estn: Umbral. Lista nica por partido en cada circunscripcin electoral. Cifra repartidora, frmula electoral que premia la agrupacin en lugar de la dispersin, como ocurra con la frmula de residuo y cociente que condujo a la operacin avispa.

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Se ha debatido mucho sobre tres situaciones no deseables de las reglas de la democracia: corrupcin, clientelismo y particularismo. Hemos visto cmo la reproduccin poltica del concejo dependa claramente de las ltimas dos (la primera no la tocamos aqu, porque requiere unas herramientas de anlisis muy distintas), y cmo la supresin de la coadministracin tena como uno de sus objetivos dificultar estas prcticas. Los gobiernos locales de Bogot, por su estructura institucional, son an ms proclives a ellas. En Bromberg (2006) resalto el hecho de que el extenso discurso que sustenta la reforma a la descentralizacin que Garzn present para su reforma administrativa no asume en ninguna parte como reto la lucha contra estas anomalas.

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Voto preferente, que facilita la negociacin interna cuando un partido es una maquinaria electoral y no un proyecto ideolgico apoyado por sectores sociales32.

Al acto legislativo se le sum una coyuntura que iba a cambiar la vida poltica bogotana. Los resultados de las primeras encuestas sobre favorabilidad de voto para la alcalda mostraban que el ex candidato presidencial de izquierda en las elecciones del 2002, Luis Eduardo Garzn, tena talante ganador, aunque la alcalda no haba estado entre sus planes. Esta coyuntura y el nuevo rgimen iban a producir la unin de minsculas terceras fuerzas electorales que se auto-inscriben en la categora de izquierda. Esas fuerzas se identificaban en general por tener en comn uno o varios de estos puntos: (1) emplear un discurso centrado en los pobres y en la atencin prioritaria a ellos mediante los recursos pblicos; (2) ser pequeas y tradicionalmente perdedoras en las lides electorales33; (3) contar con capacidad de movilizacin callejera (algunas de ellas) que los partidos tradicionales ya haban perdido en las grandes ciudades; (4) portar una tradicin contestataria que, entre otras cosas, no valora el cumplimiento de la ley porque sta supuestamente favorece a los ricos; y (5) contar entre su respaldo activo al funcionariado pblico, lo que hace que la consigna de priorizar lo pblico resulte para ellos equivalente a la defensa de los funcionarios pblicos que ya estn en la nmina oficial, sin importar que hayan llegado all por va del ms hirsuto clientelismo. De esta coyuntura poltica y reglamentaria surgi primero el PDI, nucleado por y alrededor de Garzn, y cuando ste ya estaba ejerciendo como alcalde, otro proceso de unidad condujo al actual PDA, produciendo el actual esquema de fuerzas al interior del Polo. Y ocho aos, los de este perodo, de gobierno del Polo en Bogot. Era de esperar que las fuerzas autodenominadas de izquierda produjeran alguna polarizacin. Pero esa polarizacin no est definida en la lnea izquierda-derecha34, lo que podra deberse no se ha analizado a que Bogot es una ciudad de vendedores ambulantes, conductores de vehculos de servicio pblico, oficinistas, repartidores de domicilios, funcionarios/as pblicos, auxiliares domsticas, obreros de la construccin, celadores/as y aseadoras/es, propietarios y empleados/as de negocios pequeos, y oficios por el estilo. Tan solo una pequea porcin corresponde al proletariado clsico, sobre el que se fundaron los partidos socialdemcratas europeos. Qu significan estos aos en cuanto a la orientacin de polticas pblicas no es el objeto de anlisis aqu, sino la manera como estos actores polticos actuaron dentro de las estructuras institucionales.

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Es decir, los partidos son una estrategia de profesionales de la poltica en lugar de ser los integrantes la estrategia de los partidos para ganar elecciones. Trato este tema en Bromberg (2004). 33 Estos dos primeros explican por qu la Anapo result ser de izquierda. 34 En la encuesta de culturas adelantada en 2009 por el Observatorio de Culturas (Secretara de Culturas, 2010), el 8.5% de los encuestados afirm ser de centro izquierda o izquierda; el 34% afirm ser de centro y el 22% se clasific de centro derecha o derecha. El 36% no respondi.

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En los hechos, se regres a un esquema similar al de la FIGURA III, pero informal35. Por una parte, en el gobierno de Garzn los nombramientos de gabinete fueron apuestas al debe. El alcalde evalu las fuerzas polticas, y reparti entre ellas, esperando el correspondiente comportamiento agradecido36. A finales del primer ao confes, por ejemplo, haber repartido las alcaldas locales siguiendo el mismo principio sin declarar: un poltico tradicional. Gobernando as un alcalde pierde el control de su agenda, si realmente la tiene. En esas condiciones, los actos-de-gobierno-reales resultan de la superposicin de mltiples agendas, las cuales deben ser calificadas como ocultas porque no se hacen pblicas las responsabilidades y compromisos polticos de quienes al ocupar los cargos de direccin poltica quedan a cargo de las funciones correspondientes. Puede sospecharse que, debido a su origen (parlamentario y heredero de una especfica tradicin poltico-electoral), el gobierno de Samuel Moreno haya ido ms all de la indiferencia, pero est por comprobarse. Sin embargo, vale una interesante cuenta que hace Jaime Castro en el prlogo ya citado: el liberalismo tiene ms cargos en el gabinete que en el concejo37. El clientelismo al debe, en el primer perodo de gobierno del Polo, y el clientelismo estratgico segn parece en el segundo, abrir las compuertas para alimentar a torrentes la lgica de reproduccin poltica que se tuvo antes de los cambios en las estructuras institucionales. Por ahora, la diferencia con el populismo de los ochentas, es que se trata de populismo con dinero, recaudado a travs de decisiones tomadas por otros38. Es clara la afinidad de las fuentes de identidad de estas terceras fuerzas con las prcticas y discursos del perodo del concejo coadministrador. Esto, y las expectativas sobre el comportamiento laxo del candidato Garzn frente al tema de la coadministracin, explican que en las elecciones del 2003 los corredores de votos locales del Partido Liberal renegaran de su candidato a la alcalda y unos das antes de los comicios llevaran al partido a adherir al Polo. Todos, menos los pealosistas, recibieron su premio en el gabinete, en las alcaldas locales, y en otros espacios que se pusieron a su disposicin para lograr la gobernabilidad. Teniendo como panorama la distribucin por oficios de los electores, pensemos en lo que puede haber detrs de los siguientes hechos electorales: mientras el voto por Mockus en 1994 fue policlasista, el voto por Pealosa en 1997 y por Mockus en el 2000 se concentr en las localidades
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A mediados de diciembre de 2003, en el acto final de capacitacin para ediles que ofrecieron la Universidad Nacional y la ESAP, y ante un auditorio abarrotado, el recin designado Secretario de Gobierno advirti que en ese gobierno se regresara a las hojitas de vida (textual) con recomendacin. Fue en anuncio de lo que en efecto ocurri. 36 Algunas personas que trabajaron durante los perodos de Mockus, tcnicos muy reconocidos, fueron llamados. Me sorprend cuando supe que eran considerados por Garzn como la cuota mockusista. 37 Mientras tanto, el jefe del Partido Liberal, aprestando a su partido para competir en las prximas contra el Polo, califica al gobierno saliente como corrupto e inepto y advierte que los liberales que estn en el gobierno lo acompaan a ttulo personal, lo que es cierto, porque no hay agenda. Pero no los expulsa del partido: los recibir con su caudal de votos. Bogot regresa a los aos 80. 38 Volvamos al mtodo de la historia ficcin: Si Garzn hubiera gobernado en 1992, qu habra hecho? Dejo al lector la respuesta. De otra parte, el gobierno de Samuel Moreno tuvo una buena gestin en temas tradicionales de tributacin: la actualizacin catastral que Lucho no pudo/quiso hacer, la adelant con sumo cuidado poltico y tcnico. Las acciones de recaudo tributario continuaron siendo exitosas.

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de mayor ndice de estrato y es porcentualmente escaso en las localidades de bajo ndice de estrato39. El de Garzn en 2003 tiene la tendencia contraria (Pasotti, 2010). Los datos de Pasotti hacen sospechar que Mockus y Pealosa comparten el mismo nicho electoral, mientras el de Garzn y seguramente el del Polo es de ndole popular. El concejo resultara ser trozos de un retrato socioeconmico de la ciudad, muy incompleto, con un fuerte acento hacia lo popular. Por esa razn, a diferencia de Mockus y Pealosa, el Polo no solo gan las elecciones para alcalde. Tambin fue exitoso en el concejo, convirtindose en su segunda fuerza poltica. De la misma manera, a diferencia del desdn de Mockus y Pealosa por las JAL, tambin all el Polo fue exitoso, obteniendo 30 ganadores entre 184 en desmedro de los ediles liberales40, nmero que subi notablemente en las elecciones de 2007. La estrategia que sigue siendo exitosa para ganar elecciones para el concejo, la misma que histricamente ha prevalecido y en la cual el Polo, todo indica, va volvindose ducho y el regreso informal de los concejales a gobernar, son dos caras de la misma moneda. Podramos decir que all estn las razones sobre lo que se lamenta Jaime Castro, que el concejo no haya podido ocupar el papel que le corresponde en la deliberacin poltica sobre las acciones de gobierno. Pero hay que aadir algo a esta hiptesis: la incapacidad de los otros proyectos polticos, el del pragmatismo de lite (Pealosa) y el de la pedagoga democrtica (Mockus) puede deberse a la manera desdeosa como toman la poltica de contacto, esperando que el voto de opinin cautive a los electores para el concejo (a las JAL no las menciono, porque para estos dos proyectos polticos simplemente no existen). Como hacia el concejo y sus activistas polticos se tiene un desdeoso respeto, y no han intentado nada en el caso de las JAL, no se puede confirmar si el problema de su falta de eficacia estriba en que su visin de la democracia es incompatible de manera estructural con la cultura poltica popular. En todo caso, su desprecio por la poltica y los polticos que no sean de su clase social no parece que sea el camino para verificarlo. 5. Conclusiones, deducciones y reconvenciones Concluimos as un paseo, algo al estilo impresionista, por lo acontecido en la poltica y el gobierno de Bogot en los ltimos aos, todo ledo en clave institucional. En sntesis: 1. Bogot cambi en los ltimos 20 aos. Por sus cambios demogrficos, por los cambios en las estructuras institucionales (estructura) y por la llegada de nuevos actores (agencias) posibilitada en buena parte por las estructuras institucionales. 2. Sobre las transformaciones: la monumentalidad pblica transforma la ciudad en el sentido en que deja huellas casi imperecederas. Solo en ese sentido hay transformacin. Grandes obras pblicas con recursos econmicos extraordinarios, en una ciudad pobre, son importantes. Consiguen visibilidad y premios para la ciudad, y en un ambiente de
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Sustentado en el anlisis de la coyuntura poltica que llev a Mockus a ganar en 1994, doy credibilidad a la afirmacin que escuch en ese entonces de boca de algunos de ellos: en esas elecciones, los polticos dieron libertad en su voto por alcalde a sus electores amarrados, lo que claro est no sucedi en la segunda ocasin. Ya tenan claro que las declaraciones eran en serio. 40 Hay que tener en cuenta que antes de 2007 cerca de un 70% de ediles que se lanzaban nuevamente como candidatos cambiaban de partido.

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competencia entre ciudades no es deleznable. Por otra parte, la prdida total de la dimensin esttica en sus intervenciones pblicas que haba sufrido la ciudad termina realimentando el escepticismo sobre la ciudad que se volvi de moda. Eso se super, de manera no sostenible, pero cabe el cuestionamiento del grado adecuado y el costo. Pudimos haber cruzado en ms de un caso el umbral para entrar al consumo pblico conspicuo. 3. Los cambios en la estructura institucional son transformaciones si son difciles de echar para atrs (el DL 1421 va a cumplir 20 aos). Y son importantes. Sin ellos quizs nada se hubiera producido en Bogot. En nuestro caso, los cuatro hitos cruciales son la eleccin popular de alcaldes, el tarjetn electoral, el DL 1421 y la Ley 142. Si algn cambio puede llamarse transformacin, es ste. Pero no son eternos, no son suficientes, y no han recibido premios. 4. Sin los agentes especficos que se volvieron relevantes debido a los cambios institucionales, no habra pasado casi nada. Sin considerar los agentes, la expectativa sobre la capacidad de que los cambios en las estructuras institucionales produzcan mejores gobiernos se reduce a dos problemas probabilsticos: (1) cul es la probabilidad de que en un momento determinado se d un sobresalto poltico, y que ste sea positivo41? (2) Si se deja funcionar la nueva estructura institucional durante un lapso largo, por ejemplo 100 aos, sin modificaciones, cul es la probabilidad de que el sistema derive hacia el buen gobierno, a pesar de las fluctuaciones? 5. La nica novedad poltica del perodo fue Antanas Mockus. Jaime Castro era un poltico de un partido tradicional, que sufra la crisis habitual entre las lites y los capitanes electorales. Fue este poltico tradicional quien moviliz las transformaciones importantes. En su comportamiento poltico-administrativo los otros agentes, Enrique Pealosa, Luis Eduardo Garzn y Samuel Moreno, no hicieron ms que declarar una cosa y hacer otra. Emplearon las nuevas reglas con realismo poltico el primero, lo que no tiene nada de nuevo, con el fin de ganar a corto plazo, con indiferencia el segundo42, y el tercero, segn parece, con el fin de reforzar poder electoral con base en las prcticas tradicionales. Mockus fue el nico que trajo al escenario poltico bogotano un discurso renovador y se comport de acuerdo con l. Un discurso en tal grado cautivante que produjo en el ao 2010 una suerte de ola en defensa de la ley que estuvo a punto de cambiar los patrones electorales nacionales como lo hizo con los patrones electorales de Bogot. Mockus las
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En 1997 estuvo a punto de ganar las elecciones el populista Carlos Moreno de Caro (quien fundara ms tarde, amparado en el xito electoral para el senado, un movimiento poltico con el nombre Dejen Jugar al Moreno. Estas elecciones fueron una muestra de que la flexibilidad de las reglas de acceso tiene riesgos. No se ha hecho un balance poltico sobre lo que ha pasado en diferentes municipios y ciudades, pero parece que en todo caso el balance es positivo. 42 Estn por analizarse detalladamente los triunfos para los cuerpos colegiados del Polo en las elecciones del 2003 y del 2007, y la relacin entre el ejercicio de gobierno durante el perodo y estos desempeos electorales para concejo y para JAL. Luis Eduardo Garzn no emple los instrumentos de gobierno para reforzar un proyecto poltico suyo. Perdi dentro del Polo. Su partido de la calle ( Snchez, 2007) result ser el Partido Verde, una alianza circunstancial en la que debe sentirse incmodo por el talante de derecha que le imprimen algunos de sus socios.

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emple en la defensa de ellas mismas, como ideal de gobierno, aunque eso disminuy la eficacia en adelantar su programa. Es decir, para Mockus el empleo de las reglas democrticas debe producir tanto resultados de gobierno, como un reforzamiento de ideales democrticos, en el sentido del valor de la ley (Bromberg, 1998). En esto, Mockus ha sido, simplemente, un agente extico. El nico. 6. Las nuevas estructuras institucionales parecen haber llegado al pico de sus posibilidades y comienzan a derivar hacia lo de siempre. Resultado en parte del pragmatismo y de la falta de voluntad poltica para intentar algo distinto en donde se juega la democracia popular. 7. El realismo poltico tiene un tufillo a oportunismo. Por otro lado, la pedagoga democrtica, el estilo Mockus, ha mostrado un tufillo de fanatismo. Tomo la definicin del autodeclarado experto en fanatismo, Amos Oz: la semilla del fanatismo siempre brota al adoptar una actitud de superioridad moral que impide llegar a un acuerdo (Oz, 2005). En la manera como se ha ejercido la pedagoga poltica, se supone que los realistas polticos son perversos por antonomasia, y que quienes ganan elecciones con los votos de un barrio prometiendo cumplirles son ticamente censurables. Es curioso: se construye un rgimen local con los instrumentos de la democracia; el rgimen promueve ganar elecciones a partir de los barrios o las pequeas comunidades; como se acta as, entonces quienes ganan son inmorales. En lugar de construir un partido que prepare a lderes locales con una vocacin ms universalista, lo que se hace es retirarles las atribuciones que les confiere la ley a los inmorales-ganadores-de-elecciones43. 8. Malas noticias: una reforma en las estructuras institucionales puede producir algunos cambios coyunturales, pero enfrentadas a una cultura poltica contraria a ella, pareciera que lo ms probable es que rpidamente regrese a lo mismo.

Bibliografa Alcalda Mayor de Bogot e Instituto Distrital de cultura y Turismo. 2006 . Bogot: Len de Oro 1990 - 2006. El renacer de una ciudad. Bogot D.C., DVinni Ltda. Artunduaga, Edgar (2008). Artunduaga desnuda al concejo de Bogot. Bogot: FORUM.
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Conoc de cerca el comportamiento de la campaa de Visionarios en el ao 2000, cuando presentaron listas para la JAL. Fui edil de Teusaquillo, pero no me present por Visionarios ante la imposibilidad de llegar a un acuerdo con Mockus sobre la importancia de la democracia de base. Fung como edil durante varios meses, lo que me permiti mirar/ejercer/sufrir el ejercicio como realmente es, y decid dar paso al segundo rengln ante la actitud del gobierno de Mockus de cerrar todo espacio institucional de accin de los ediles. Agradezco con diez aos de retardo a quienes me ayudaron a financiar una campaa pequea, y espero haber hecho buen eso de esos recursos al haber adquirido una experiencia que me ha permitido estudiar el problema de la democracia local desde la Red Bogot y luego desde el Instituto de Estudios Urbanos de la Universidad Nacional, y haber promovido la idea, hasta ahora intilmente, sobre la necesidad de no desdear esos espacios creados por la Constitucin del 91 y por el DL 1421.

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Bromberg, Paul (1998). Gobierno de acadmicos y gobierno de gerentes. Prlogo del libro: El retorno de la poltica. La gubernamentalizacin del gobierno. Pedro Medelln Torres. Bogot: Tm Editores, Alcalda de Bogot, CIDER. Bromberg, Paul (2004) Una interpretacin del debate sobre el diseo institucional de Bogot. En: Bogot, sistema poltico y cultura democrtica. Editora: Ana Rico de Alonso. Bogot: Departamento Administrativo de Accin Comunal, Instituto Distrital de Cultura y Turismo. Bromberg, Paul y Contreras, Yency (2005). Olivos y aceitunos: todos son unos? El Concejo de Bogot y el Plan de Desarrollo Distrital 2004-2008. En: Bogot sin indiferencia. Una mirada ciudadana sobre el plan de desarrollo 2004-2008. Bogot, UN, Foro, CNP. Bromberg, Paul (2006). La descentralizacin en la reforma administrativa de Bogot: muchas declaraciones, poca ingeniera administrativa. En: Informe de desarrollo humano para Bogot, Bogot: PNUD, vol II. Castro Jaramillo, Lorenzo (2007). Bogot: el renacer de una ciudad. Bogot D.C.: Planeta. Gaitn, Pava y Moreno, Carlos (1992). Poder local. Realidad y utopa de la descentralizacin en Colombia. Bogot, TM Editores/IEPRI UN Leal, Francisco y Dvila, Len (1990). Clientelismo. El sistema poltico y su expresin regional. Bogot, TM Editores/IEPRI UN. Manin, Bernard (1998). Los principios del gobierno representativo. Madrid: Alianza Ensayo. Oz, Amos (2005). Contra el fanatismo. Barcelona: SIRUELA De bolsillo. Pasotti, Eleonora (2010). Political Branding in Cities. The Decline of Machine Politics in Bogot, Naples and Chicago. NY (EU): Cambridge University Press. Snchez, Julio (2007) Lucho. Una entrevista de Julio Snchez Cristo. Bogot: Aguilar. Sartori, Giovani, (2004). Ingeniera constitucional comparada. Mxico: Siglo XXI editores Silva, Alicia Eugenia (2009). Bogot, de la construccin al deterioro 1995 -2007. Bogot, CEPI (Universidad del Rosario), Cmara de Comercio de Bogot, Fondo de Promocin de la Cultura.

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