XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov.

2016

Gestión de asentamientos urbanos informales en contextos de metropolización: un

análisis comparado de Bogotá, Buenos Aires y Santiago de Chile

Nicolás Garzón Rodríguez

Introducción
El proceso de urbanización en América Latina ha estado acompañado con el surgimiento, en mayor o
menor medida, de asentamientos precarios, donde el acceso a los derechos ciudadanos a través de bienes
y servicios públicos es limitado. Las administraciones públicas implementaron políticas que, de acuerdo
al contexto de cada ciudad, trataron la informalidad urbana; sin embargo, el proceso de metropolización
y proliferación de asentamientos informales en las áreas metropolitanas viene generando un desafío en
términos de gobierno, en la medida que involucra diversos actores públicos y privados en la política
pública, que hasta el momento ha reforzado la fragmentación de las áreas metropolitanas.

En ese sentido, el objetivo principal de esta ponencia es discutir los efectos de las formas de gobierno
metropolitano desarrolladas en las ciudades de Bogotá, Buenos Aires y Santiago de Chile en las políticas
públicas para tratar la informalidad urbana durante la última década. Por lo tanto, el planteamiento
general es que la fragmentación de las formas de gobierno urbano en las tres áreas metropolitanas ha
reforzado la idea de un déficit de ciudadanía en los asentamientos informales, en la medida que se
profundiza el proceso de segregación urbana y la falta de acceso a servicios y bienes públicos.

Así, se interpretan los resultados de las investigaciones realizadas por la Ong Latinoamericana Techo,
sobre las problemáticas de los asentamientos de las tres ciudades, a la luz de las formas de gobierno y
políticas públicas implementadas en los últimos años. El documento se estructura de la siguiente manera:
primero se aproxima a las discusiones sobre la “metropolización de la pobreza”; luego se tratan las
problemáticas de los asentamientos informales; después se analizan las formas de gobierno
metropolitano, finalmente se interpretan las políticas públicas para los asentamientos informales en el
contexto metropolitano.

Hacia una metropolización de la pobreza en América Latina

La metropolización es un fenómeno recurrente en la mayoría de las ciudades de la región; de acuerdo
con Sousa (2013) las ciudades latinoamericanas pasan por un crecimiento prematuro de sus áreas
metropolitanas, caracterizadas por la falta de planificación del crecimiento de la población y el territorio,
así como políticas públicas a corto plazo para tratar las diversas problemáticas emergentes, esto como
consecuencia de falta de capacidad institucional y legitimidad de los gobiernos locales.

En ese sentido, la metropolización es una reconfiguración territorial contemporánea, producida por la

reestructuración económica propicia para la acumulación de capital; pero también por el proceso de
“periferización de la pobreza” propia de la dinámica del mercado del suelo urbano (Moura, 2012).

Así, por un lado las áreas metropolitanas de América Latina son el escenario de la globalización, donde
las regiones y ciudades van ganando cada vez más importancia en las cadenas productivas globales; pero
al mismo tiempo, éstas son el espacio de profundización de las desigualdades históricas. El informe de
Gross, Galilea y Jordán (1988), ya recogía algunas preocupaciones en torno a la “pobreza metropolitana”
en la región, donde se formaron “sectores pobres en marginalidad” en las periferias de las grandes
ciudades; asentamientos con dificultades de acceso a los servicios públicos y programas estatales, así
como al empleo y la economía formal.

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Siguiendo a los autores, las políticas públicas implementadas para superar la pobreza metropolitana, hasta
ese entonces, adolecían de una excesiva centralización de la administración pública, así como enfoques
“desarrollistas” que no contaban con la participación de los pobladores ni consideraban el trabajo de
organizaciones sociales y no gubernamentales.

La metropolización, como experiencia compartida de las ciudades a nivel global, es un proceso de

ocupación del espacio geográfico entorno a uno o varios centros urbanos, organizado por las propias
estructuras sociales y formas económicas de una sociedad, que a su vez profundiza las segregaciones y
segmentaciones de trayectoria histórica (Di Méo, 2008). Es así como en las áreas metropolitanas de
nuestras ciudades se encuentran reflejadas las injusticias históricas y las luchas por el acceso a la
ciudadanía a través derechos, servicios públicos y un status de ciudadano.

De acuerdo con la urbanista brasileña Raquel Rolnik (2013), las políticas de vivienda en las últimas
décadas, bajo un enfoque “neoliberal”, han generado el crecimiento de asentamientos informales en las
periferias urbanas, ya que son la única opción de acceso a la vivienda para la clase trabajadora; mientras
que las políticas de vivienda social implementadas en varios países latinoamericanos reforzaron la
exclusión social al ubicar proyectos para mitigar la informalidad del mercado de suelo, en zonas
periféricas.

Ante este escenario, es importante establecer las dinámicas actuales del proceso de urbanización informal
en las ciudades de Bogotá, Buenos Aires y Santiago de Chile donde se presenta un proceso de
metropolización de la pobreza a través del surgimiento de asentamientos informales o como efecto de las
propias políticas públicas de vivienda social. Esto con el propósito de determinar como la
metropolización permite o restringe el acceso a una ciudadanía social, pero también a un status de
ciudadano que debería ser fundamentado bajo el principio de igualdad.

Asentamientos informales y acceso a la ciudadanía

Frente a una ciudad planificada para el desarrollo pleno de la ciudadanía, en América Latina se encuentra
la “ciudad informal”, donde la ciudadanía es negada, pero en constante búsqueda de un espacio para su
realización (Santos, 2013). Estas luchas por la ciudadanía, es decir, por el status socio-político que
permite la materialización de los derechos y deberes ciudadanos, construyendo así progresivamente la
igualdad social, en el plano urbano de la región se centran en romper con las barreras entre lo formal y
lo informal, las cuales impiden la realización plena de la igualdad ciudadana. Las diferentes
problemáticas que se presentan en los asentamientos informales, así como las dinámicas de
metropolización, establecen un panorama complejo para la construcción de aquella ciudadanía social
necesaria para superar la exclusión y desigualdad.

En ese sentido, los tres casos tratados a continuación establecen un panorama de las problemáticas que
afectan a los asentamientos, esto a partir de los estudios realizados por la organización no gubernamental
Techo Latinoamérica (Ver Figura 1). Se identifican tres dimensiones de cada ciudad: El número de
asentamientos de la ciudad y su área metropolitana, así como el número aproximado de familias que los
habitan; las formas de ocupación del suelo donde se ubica los asentamientos; el acceso a servicios
públicos básicos de agua potable, alcantarillado, electricidad y gas natural.

Estas variables permiten determinar, desde una perspectiva comparada, la magnitud de la problemática
y el acceso a los servicios públicos que representan una dimensión de la ciudadanía social.

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En el caso de Bogotá se recogen los resultados del informe de Techo Colombia (2015), complementado
la información con los datos del área metropolitana1 de la Alcaldía de Bogotá (2015), ya que el informe
mencionado no considero este aspecto. En cuanto al caso de Buenos Aires, se toma como referencia la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires y los partidos conurbanos de la Provincia de Buenos Aires como área
metropolitana; se usan los datos de villas, asentamientos informales y barrios populares informales
(Techo Argentina, 2013). En el caso de Santiago de Chile, se usaron los datos arrojados para la Región
Metropolitana (Techo Chile, 2015).

La situación actual de los asentamientos informales de las tres ciudades analizadas da cuenta de las
diferentes dinámicas en las que se desarrolla el fenómeno de la informalidad urbana en Latinoamérica,
de acuerdo al contexto particular. A grandes rasgos, es posible establecer como la intensidad de la
informalidad afecta más a Buenos Aires y Bogotá frente a Santiago de Chile; del mismo modo, la forma
de ocupación del suelo urbano más común por los pobladores de asentamientos es a través de “tomas” o
invasiones por parte de los pobladores de terrenos de propiedad pública o privada, destacándose el caso
de Bogotá, donde el mercado informal de tierras urbanas juega un papel importante en la formación de
asentamientos informales. Así mismo, el componente de accesibilidad a los servicios públicos básicos es
mayor en Bogotá a diferencia de Santiago y Buenos Aires, esto se debe, como se tratara más adelante, al
enfoque de las políticas públicas en Chile encaminadas a erradicar los campamentos; mientras que en
Bogotá se busca integrarlos a la ciudad.

Del mismo modo, la metropolización de los asentamientos informales es una tendencia clara en la ciudad
de Buenos Aires, donde el 92% de los asentamientos se encuentran ubicados en el conurbano de la
provincia de Buenos Aires. No obstante, este factor no incide en la prestación de los servicios públicos
básicos, donde la Ciudad Autónoma de Buenos Aires presenta los mismos niveles de cobertura que el
Conurbano, cuyas tasas no superan el 22%, de acuerdo con los datos de Techo Argentina (2013).

Así mismo, en el caso de Bogotá, se presenta una profundización de las disparidades territoriales donde
los municipios del sur y occidente del área metropolitana muestran los niveles más altos de pobreza,
representada en términos de ingreso y acceso a los servicios públicos estatales (Alcaldía Mayor de
Bogotá, 2015). Este panorama muestra como en estas dos ciudades el acceso a la ciudadanía social está
determinado por las dificultades de acción de coordinación metropolitana para la implementación de
políticas públicas frente a la ciudad informal.

Gobernando la metropolización: estructuras del Estado y la Administración Pública

Hasta aquí ha sido posible determinar como las dinámicas de la metropolización representan un reto para
las formas de organización y gestión del sector público-estatal. Dentro de la discusión sobre la reforma
del Estado y la Administración Pública emerge la cuestión urbana y territorial en las formas de
organización y gestión, donde la metropolización contemporánea de la región se impone a las formas
actuales de organización político-administrativa. A su modo, las ciudades tratadas a continuación
presentan un problema común, esto es, dificultades a nivel político y administrativo para coordinación y
complementariedad de acciones con el fin de atender la diferentes problemáticas metropolitanas, las
cuales superan los límites administrativos de sus jurisdicciones.

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El área metropolitana de Bogotá a pesar de existir en términos sociales y geográficos, no se ha reconocido formalmente en
el ámbito de lo público-estatal, a través de una figura jurídico-administrativa.
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El área metropolitana de Buenos Aires, de acuerdo con Pírez (2010), no exite una forma de gobierno
común, donde las Ciudad Autónoma de Buenos Aires (CABA) como núcleo de la metrópolis tiene un
gobierno independiente, así mismo, los municipios conurbados tienen su propio gobierno sin
mecanismos de cooperación y coordinación con la CABA. Siguiendo al autor, para la administración de
los asuntos metropolitanos se ha generado un proceso de “centralización jurisdiccional” para la
prestación de bienes y servicios públicos, en el Gobierno Federal y Provincial, donde la cuestión
metropolitana no gana relevancia en la agenda de los respectivos gobiernos. Así, según el autor, la
relevancia el Gobierno Federal en los asuntos metropolitanos permitió la privatización de diferentes
servicios y bienes públicos, reforzando la idea de un área metropolitana para el crecimiento de la
economía, pero no como unidad territorial y política.

Igualmente, el caso de la ciudad de Bogotá presenta un escenario de conflicto en el proceso de

constitución de un área metropolitana. Para Frey (2013), la excesiva centralización del poder político y
económico en la ciudad capital ha dificultado la cooperación de los municipios que pertenecen a su área
metropolitana, en la medida que la débil confianza de los gobiernos municipales frente al gobierno de
Bogotá, que posee la autonomía y régimen especial, es alimentada por un sentimiento de imposición de
la agenda pública de la ciudad frente a sus municipios vecinos. De mismo modo, se han venido generando
mecanismo de integración regional, que superan la visión metropolitana, donde se privilegian instancias
de coordinación entre una o más gobiernos subnacionales y la ciudad de Bogotá, para la planificación
del crecimiento económico, dejando por fuera a los gobiernos municipales conurbanos y metropolitanos.
En ese sentido, las problemáticas de los asentamientos informales no entran en la agenda de los
mecanismos de coordinación intergubernamentales o apenas se nombra como amenaza a ser evitada a
través de la acción pública.

Por su parte, la ciudad de Santiago, también carece de gobierno metropolitano, donde el Gobierno de la
Región Metropolitana administra las diferentes políticas públicas a nivel metropolitano. Orellana (2009),
plantea como el poder que representa el Gobierno de la Región Metropolitana ha reforzado el paradigma
de competencia entre los municipios para obtener recursos del nivel nacional, profundizando los
desequilibrios territoriales entre los municipios del área metropolitana de Santiago, en la medida que los
municipios más pobres, y que albergan campamentos, no pueden competir con los municipios más ricos.
No obstante, las necesidades de los asentamientos informales ubicados dentro de las comunas de la
ciudad son tratadas con mayor autonomía administrativa por ésta, convirtiéndose en objeto prioritario de
su intervención el cierre definitivo de campamentos, dejando por fuera de las prioridades los demás
asentamientos ubicados en municipios de la región metropolitana.

Este panorama de las formas de gobierno desarrolladas en las áreas metropolitanas de las tres ciudades
representa desafíos para tratar desde una perspectiva amplia la problemática de los asentamientos
informales. A partir de la hipótesis planteada por Carrión (2016: 59), es posible establecer que la
constitución de un área metropolitana en estas ciudades, en tanto “nueva instancia institucional de
gobierno”, más que un problema técnico o legal, es político, en la medida que cuestiona el equilibrio de
poderes entre el gobierno nacional y los gobiernos locales, regionales o metropolitanos. Las formas de
gestión metropolitana (Ver Figura 2) planteadas para tratar las problemáticas comunes, se afrontan a la
ausencia de este gobierno metropolitano, teniendo en cuenta que los mecanismos planteados en cada país
no consideran la planificación y gestión de las problemáticas en la amplitud de las dinámicas territoriales,
limitándose a acciones sectoriales de cada jurisdicción administrativa, así como a la toma de decisiones
centralizada y sin participación en los gobiernos locales de la propia ciudadanía.

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Políticas públicas para superar las problemáticas de la ciudad informal

Las políticas y programas para enfrentar la informalidad urbana en América Latina han sido formulados,
de acuerdo con Smolka y Larangeira (2008), bajo dos perspectivas: regularización jurídica de la tenencia
de la tierra urbana; y el mejoramiento de barrios a través del acceso a los servicios y la infraestructura
pública. Actualmente muchas políticas de regularización de asentamientos combinan las dos
perspectivas, en la medida que anteriormente se realizaba énfasis en una sola, generando pocos
resultados. Así, de acuerdo con los autores, si bien se ha mejorado la planificación, combinando
perspectivas, las políticas públicas se enfocan en asentamientos específicos, sin tener en cuenta a la
ciudad como un conjunto de intervención, ampliando las brechas entre los asentamientos con
intervención estatal y los que no.

A su modo, en cada ciudad se ha tratado las problemáticas de los asentamientos informales bajo estas
dos perspectivas, o combinándolas. En Argentina y Colombia se han implementado políticas para la
regularización de asentamientos bajo los dos enfoques; mientras que Chile ha implementado desde hace
varias décadas una política de erradicación de asentamientos, que inicialmente se basaba en mecanismos
autoritarios durante la época de la dictadura, y recientemente programas de reubicación a través de
subsidios a la vivienda. Estas políticas se enfrentan a las diferentes formas de gobierno metropolitano,
que en general han causado metrópolis fragmentadas sin cooperación y coordinación política y
administrativa, generando resultados particulares.

Siguiendo el trabajo de María Mercedes Di Virgilio (2015), en la ciudad de Buenos Aires y su área
metropolitana se han desarrollado diferentes políticas para tratar la informalidad urbana, por parte de los
gobiernos locales. Considerando que este país no existe la función social de la propiedad, las políticas de
regularización se han enfocado en la “regulación dominial”, es decir de la tenencia de la tierra; sin
embargo, las iniciativas de “expropiación”2 a partir de la década de los 90´s generaron un limbo jurídico
en la medida que restringía el desalojo y remoción de villas y asentamientos, pero no aseguraba la
propiedad sobre el terreno para los habitantes de los asentamientos. Así, en el área metropolitana de
Buenos Aires, administrada por el nivel provincial (sub-nacional), se presenta una dispersión de
iniciativas gubernamentales que buscan la “regulación nominal”, ya que los asentamientos en los
municipios del conurbano son propiedad privada; mientras que, en la CABA las villas de la ciudad fueron
construidas sobre terrenos públicos, y por tanto las políticas implementadas por la ciudad han estado
encaminadas a la “regularización urbanística”, a fin de mejorar el acceso a servicios públicos y la
condiciones de habitabilidad de las viviendas.

Por consiguiente, en los municipios del área metropolitana de Buenos Aires las políticas se enmarcan en
una perspectiva jurídica; mientras que en la CABA, donde los terrenos son de propiedad pública, no hay
una preocupación social por un desalojo, y la acción pública se enfoca en el mejoramiento urbanístico,
sin grandes avances. De acuerdo con la autora, estas políticas a nivel local se deben en gran medida a las
restricciones normativas y presupuestales de los gobiernos locales, en la medida que la política urbana
del país no está descentralizada, y por tanto las administraciones públicas no poseen la autonomía
administrativa y presupuestal suficiente para emprender acciones a gran escala. Del mismo modo, de
acuerdo con Resse y Catenazzi (2011: 107), las dinámicas de mercantilización en las “villas” de la
CABA, movidas por el mercado de arrendamiento, traspaso de inmuebles y las mejoras habitacionales
que estas traen, deberían ser transferidas a través de plusvalías a los gobiernos locales con el fin de
mejorar las condiciones de accesibilidad a servicios públicos.

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Las iniciativas gubernamentales buscaban expropiar a los privados, propietarios originales de los asentamientos, con el fin
de evitar procesos de desalojo masivos.
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De otro lado, la reconocida experiencia chilena de políticas públicas para la vivienda social, así como
ciertas restricciones democráticas en época de la dictadura, que impidieron la formación de movimientos
y acciones sociales tendientes a ocupar terrenos urbano, y por tanto el crecimiento de asentamientos
informales, como sí ocurrió en el resto de los países latinoamericanos, diferencian las acciones
emprendidas frente a la ciudad informal frente a las otras ciudades. En ese sentido, las políticas para
tratar las problemáticas de los “campamentos” más allá de la regulación buscan la “erradicación de
asentamientos”, que según Brain, Prieto y Sabatini (2010), se realiza a través del acceso a viviendas
sociales o subsidios de localización por parte de los pobladores de asentamientos. El trabajo de los autores
permite establecer como la política de vivienda social “basada en un subsidio a la demanda y sujeta a los
mercados de suelo” (Brain et al, 2010: 138), han generado un proceso de segregación en la medida que
los grandes proyectos de vivienda se ubican en la periferia de la ciudad.

Así, recientemente el subsidio diferenciado a la localización concibe recursos para el apoyo de proyectos
de vivienda social que cumplan con determinadas características a fin de mitigar los impactos de la
segregación urbana. Basándonos en los planteamientos de Correa (2010), el subsidio como opción viable
para el cierre definitivo de campamentos se enfrenta a serias preocupaciones sobre la reproducción de
las desigualdades; igualmente, se cuestiona que no se contemplen los sectores y comunas donde se ubican
los campamentos para implementar políticas de vivienda social. Es así como las cuestiones en torno a la
segregación urbana se enmarca en una discusión por el gobierno metropolitano, que según Schiappacasse
y Müller (2012:41), debería enmarcarse dentro de la constitución de un Área Metropolitana de Santiago,
en el ámbito de lo funcional (complementariedad) institucional (autoridad metropolitana) y de
planificación (coordinación y cooperación administrativa), poniendo en el mismo nivel las
preocupaciones sociales con las estrategias de crecimiento económico.

Por su parte, la Política de Mejoramiento Integral de Barrios PMIB de la ciudad de Bogotá, siguiendo el
trabajo de Torres, Rincón y Vargas (2009), se construyó a partir del proceso de “legalización” de
asentamientos informales, que si bien no garantiza la titularidad inmediata del terreno a los ocupantes, si
permitía el acceso a servicios públicos domiciliarios y equipamientos urbanos con el fin superar la crítica
situación de pobreza y exclusión en los asentamientos. La PMIB fue implementada en la última década
gracias a los instrumentos de planificación urbana contemplados en la reforma constitucional y la Ley
388 de 1997, que garantizaban la función social de la propiedad urbana, el acceso a los servicios públicos
como derecho ciudadano, y la descentralización en el diseño e implementación las políticas urbanas. Los
impactos de la PMIB son notables, considerando los altos niveles de cobertura de los servicios públicos
domiciliarios, como se trató más arriba, así como avances en la regularización de la propiedad de los
terrenos.

No obstante, de acuerdo Torres et al. (2009: 119), a pesar de los avances importantes de la PMIB emergen
conflictos recurrentes frente a la incapacidad de articulación institucional para unificar un criterio
territorial que abarque la totalidad de la ciudad e incluso más allá de ésta. Esto es, una visión amplia de
las problemáticas de los asentamientos informales, inicialmente de aquellos que no pueden hacer parte
de PMIB porque se ubican en zonas de alto riesgo por amenaza natural, siendo la remoción en masa o la
inundación las más frecuentes, o por el contrario, ocupan zonas de conservación del ecosistema andino;
así mismo, porque los asentamientos que se ubican por fuera de la jurisdicción del gobierno de la ciudad,
y hacen parte del municipio conurbado de Soacha. Este último representa el principal problema ya que
de acuerdo con la Alcaldía Mayor de Bogotá (2015), alberga la mayor proporción de población por
debajo de la línea de pobreza en el área metropolitana de la ciudad, y además recibe constantemente
población en condición de desplazamiento forzado como consecuencia del conflicto armado, haciendo
de los asentamientos informales una problemática en crecimiento constante.
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Retos del gobierno metropolitano para la gestión de asentamientos informales

Hasta aquí ha sido posible establecer un breve panorama sobre las problemáticas y dificultades para el
acceso a la ciudadanía en los asentamientos informales en las tres ciudades, así como las formas de
gobierno metropolitano y las políticas públicas implementadas para atender las diferentes problemáticas.
Ahora es importante interpretar las dificultades.

Inicialmente, el caso de la de la ciudad de Buenos Aires es el que más presenta una aguda situación ante
el proceso de metropolización de la pobreza, considerando que alberga casi la totalidad de los
asentamientos informales en los municipios conurbados del área metropolitana, como se trató, éstos
presentan los peores niveles de cobertura de los servicios públicos. Además, existe una ruptura entre el
gobierno de la CABA y el gobierno de la provincia, los cuales implementan políticas que se enfocan
garantizar la permanencia de los habitantes a través de la expropiación de los privados propietarios de
las tierras, pero sin profundizar en el acceso a la ciudadanía. Bogotá ha tratado de superar estás tenciones
entre la tenencia de la tierra y el acceso a los servicios públicos con avances importantes, sin embargo,
al carecer de un gobierno metropolitano no ha podido mejorar las condiciones de asentamientos en las
zonas periféricas, reforzando las desigualdades urbanas.

En estos dos casos se observa que los gobiernos de las ciudades principales, por sus atribuciones políticas
y administrativas que les da autonomía, y por ser los centros urbanos más importantes de sus países gozan
de importantes ingresos tributarios, han avanzado a su modo en la regularización de asentamientos. Lo
contrario ocurre en los municipios vecinos, los cuales dependen de otros niveles de gobierno para la
financiación de programas, realizando acciones dispersas y sin impacto importante en la superación
conjunta de la informalidad. Sin embargo, en Chile, donde las políticas no buscan la titularidad de los
terrenos ni mucho menos aumentar la cobertura de los servicios públicos en campamentos, púes
representa un alto costo para la administración pública, el cierre del campamento a través de la
reubicación de las familias es el objetivo estratégico, aunque emerge el problema de la segregación como
problema metropolitano.

En las tres ciudades desde el plano político o académico has surgido iniciativas para constituir gobiernos
metropolitanos formales, dotados de autoridad política y administrativa para planificar conjuntamente
las políticas del ámbito metropolitano. Si nos atenemos a lo planteado por Carrión (2016), la construcción
de gobiernos metropolitanos en América Latina pondría en jaque el poder de los gobiernos nacionales,
por lo tanto, es de suponer que la conformación de este tipo de gobierno metropolitano no es una opción
viable a corto plazo. En ese sentido, profundizar los mecanismos de cooperación y coordinación
metropolitana, que dependen de acuerdos políticos entre los gobiernos locales, podrían tratar
temporalmente las problemáticas comunes, esto a través del fortalecimiento de las problemáticas de los
asentamientos como una cuestión de construcción de ciudadanía e igualdad.

Conclusiones
Las formas fragmentadas de gobierno metropolitano han sido determinantes en la agudización de las
problemáticas de los asentamientos informales y en el alcance limitado de las políticas de regularización,
que no han logrado introducir paradigmas metropolitanos para generar mayores impactos en el tejido
urbano. Esta situación es más recurrente en las ciudades de Buenos Aires y Bogotá, donde la
metropolización de la pobreza no ha sido tratada como una problemática metropolitana, siendo objeto de
intervenciones fragmentadas y sin mejoramiento sustancial del acceso a los derechos ciudadanos.
Mientras que el caso de Santiago, donde los objetivos estratégicos de las políticas y problemáticas de los
asentamientos son diferentes, el problema metropolitano emergente está relacionado con la
profundización de las segregaciones urbanas en las zonas periféricas.
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Las políticas de regularización implementadas en las tres ciudades se han formulado bajo paradigmas
diferentes, considerando los propósitos políticos e instrumentos de planificación dispuestos en cada uno.
Bogotá presenta los niveles más altos de cobertura en servicios públicos gracias a la política de
“legalización”, mientras que en Argentina, el gobierno de la CABA ha buscado el mejoramiento
urbanístico y de acceso a servicios y bienes públicos, sin mayores resultados como se pudo establecer,
por su parte, en el conurbano las políticas provinciales han tratado el tema solo a nivel “jurídico”,
buscando una “regularización dominial” sin definir la propiedad del suelo y el acceso a servicios
públicos. Santiago, como consecuencia de las dinámicas que impidieron el surgimiento masivo de
asentamientos, puedo establecer como propósito político la “erradicación de campamentos”, aunque
estos han venido creciendo en los últimos años. Este panorama permite pensar en el papel de la
ciudadanía como eje para la regularización de asentamientos. Los gobiernos actuales, a pesar de las
dificultades, propenden por la conformación de gobiernos metropolitanos o profundizar los mecanismos
de cooperación y coordinación administrativa, donde el acceso a la ciudadanía en asentamientos villas y
campamentos deberá ser el objetivo prioritario y el campo de estudio académico a profundizar sobre la
metropolización de la pobreza en la región.

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los imaginarios”, en Espacio urbano, reconstrucción y reconfiguración territorial, Alfredo
Palacios (Ed), Chile, Universidad Autónoma de Nuevo León; Universidad Autónoma del Estado
de México; Universidad del Bío-Bío. pp. 255-270.
Torres, Carlos; Rincón, Jhon y Vargas, Johanna (2009), Pobreza urbana y mejoramiento integral de
barrios en Bogotá, Bogotá, Universidad Nacional de Colombia.

Reseña biográfica
Nicolás Garzón Rodríguez
Administrador Público de la Escuela Superior de Administración Pública (Colombia), investigador de la
Ong Latinoamericana TECHO. Mención Honorifica del XXVII Concurso del CLAD sobre reforma del
Estado y modernización de la Administración Pública. Experiencia investigativa en temáticas de igualdad
étnico-racial, derechos humanos, desarrollo territorial, estudios urbanos del hábitat y el transporte
sostenible.

Anexos

Figura 1.
Problemáticas de los asentamientos informales
Bogotá Buenos Aires Santiago de Chile
Ciudad Núcleo: 125 Ciudad Núcleo: 54 Ciudad Núcleo: 50
Numero de
Área Metropolitana: - Área Metropolitana: 624 Área Metropolitana: 32
asentamientos
Número de Número de Número de
informales
Familias: 55.458* Familias: 323.000 Familias: 3.659
9
XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Santiago, Chile, 8 - 11 nov. 2016

-Invasión, Toma: 38% -Invasión, Toma: 75% -Invasión, Toma: 100%

Ocupación y
-Mercado -Mercado -Mercado
tenencia del suelo
Informal de Tierras: 41% Informal de Tierras: 4% Informal de Tierras:
-Agua potable: 69% -Agua potable: 7% -Agua potable: 25%
Acceso a servicios -Alcantarillado: 65% -Alcantarillado: 17% -Alcantarillado: 4%
públicos -Energía Eléctrica: 81% -Energía Eléctrica: 22% -Energía Eléctrica: 55%
-Gas natural: 68% -Gas natural: 6% -Gas natural: -
*Sin incluir área metropolitana
Fuente: Techo Latinoamérica.

Figura 2.
Formas de gestión metropolitana
Mecanismos de Instrumentos de
Forma del Efecto de las formas de gestión en
País Gobierno Planificación
Estado asentamientos informales
Metropolitano Urbana-Regional
-Dificultades para la gestión de
-Plan Urbano y asentamientos en el conurbano.
Estado Subsidiaridad del
Argentina Ambiental (CABA) -Falta de coordinación y cooperación en la
Federado Gobierno Federal*
-Planes de Provincias ejecución de los instrumentos de
planificación.
-Plan Regional de
-Centralización del poder político en el
Estado Región Ordenamiento
Chile Gobierno Regional.
Unitario Metropolitana Territorial (Ley
-Ausencia de gobierno metropolitano.
19.175)
Región -Plan de
- Mecanismos de cooperación y
Estado Administrativa de Ordenamiento
Colombia coordinación inadecuados.
Unitario Planificación Territorial (Ley 388 de
- Ausencia de gobierno metropolitano
Especial** 1998)
*Área metropolitana fragmentada, gobierno federal interviene en asuntos no acordados (Pírez, 2010).
**Instancia de cooperación y coordinación administrativa, no constituye área metropolitana.
Fuente: Subsecretaria de Desarrollo Regional y Administrativo (2011); Pírez (2014) y Alcaldía Mayor de Bogotá
(2015).

Figura 3.
Políticas públicas para asentamientos informales
Programas y Proyectos frente a
Ciudad Objetivo Estratégico Articulación Metropolitana
la ciudad informal

Políticas implementadas por los

-Mejoramiento Integral de - Legalización de barrios gobiernos municipales sin
Bogotá Barrios coordinación y cooperación
metropolitana
Desarticulación entre el
- Expropiación de
gobierno de la Ciudad
-Política de Regularización propietarios privados
Autónoma de Buenos Aires y
Buenos Aires dominial y urbanística originales para evitar
los municipios conurbados de la
desalojo de
provincia
asentamientos
-Subsidio diferenciado a la - Erradicación de Política de vivienda
Santiago de Chile localización para la construcción campamentos centralizada, ausencia de
de vivienda social gobierno metropolitano.

Fuente: Pírez (2014), Di Virgilio (2015), Torres et al (2009)

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