Documentos de Académico
Documentos de Profesional
Documentos de Cultura
Articulo Planificacion
Articulo Planificacion
INTRODUCCIN
El principal objetivo del artculo es facilitar la comprensin y el anlisis del
presupuesto pblico, a travs de la revisin de aspectos sustanciales del gasto
pblico, el proceso presupuestario, los sistemas presupuestales ms comunes y
la importancia del presupuesto.
El presupuesto pblico es un plan de accin de gran importancia porque refleja
una parte fundamental de la poltica econmica. El presupuesto se establece para
un perodo determinado, generalmente de un ao, y muestra las prioridades y los
objetivos del gobierno a travs de los montos destinados a sus ingresos y sus
gastos. El presupuesto muestra la forma de cmo el gobierno extrae recursos a la
sociedad, y cmo los redistribuye. En ambos ejercicios, la extraccin y la
distribucin, el gobierno revela sus verdaderas preferencias y prioridades.
1. CONCEPTO DE PLANIFICACIN.
La idea central de la planificacin es la racionalidad; es necesario elegir
racionalmente qu alternativas son mejores para la realizacin de los valores
finales que sustenten dichos hombres, familias, gobiernos o empresas. Planificar
implica, entonces reducir el nmero de alternativas que se presentan a la accin a
unas pocas compatibles con los medios disponibles.
Se ha definido la programacin como la seleccin cuidadosa de fines y medios
apropiados para alcanzarlos.
El proceso de programacin se define por las acciones de coordinar, prever,
anticiparse al futuro, determinar una conducta a seguir2.
Planificar es, en consecuencia, un proceso en virtud del cual la actitud racional
que ya se ha adoptado, se transforma en actividad: se coordinan objetivos, se
prevn hechos, se proyectan tendencias3.
Programar es una disciplina intelectual de ordenamiento racional de recursos
escasos tras objetivos precisos; implica, adems del diagnstico, la tarea de
pronosticar el futuro. Es un proceso de asimilacin y sustanciacin de un enorme
caudal de informacin que permitan apreciar todos los cauces posibles de accin,
luego de una evaluacin cientfica de las ventajas e inconvenientes de cada una
de ellas4.
Leonardo Garnier. Funcin de coordinacin de planes y polticas. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social ILPES. CEPAL
2
Gonzalo Martner. Planificacin y presupuesto por programa.
3
4
Ibid
Ibid
Ibid
Leonardo Garnier. Funcin de coordinacin de planes y polticas. Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social ILPES. CEPAL
capacidad de explicitar, discutir y acordar las prioridades a nivel del gobierno como
tal, es decir trascendiendo las prioridades sectoriales y definiendo las prioridades
del gobierno en su conjunto. Estas prioridades, a su vez, deben definirse de tal
forma que respondan de manera razonable a la propia evolucin de los acuerdos
polticos y al modo en que stos reflejen las preferencias sociales propiamente
dichas. Finalmente, como todo instrumento de asignacin de recursos sociales y
en especial cuando estos recursos se asocian a polticas el proceso
presupuestario debe satisfacer dos condiciones fundamentales: la de generar
incentivos para la accin individual y colectiva, y la de producir resultados.
Tradicionalmente, el manejo de los recursos pblicos se ha centrado en la
administracin de los insumos. As, se sabe por lo general con cunto
financiamiento se cuenta en determinada institucin o para determinado programa;
se sabe con cuntos y con cules recursos humanos se cuenta, y de cuntos
recursos fsicos y de qu tipo se dispone. Es necesario llevar la administracin de
los recursos hacia una planificacin de los productos: cuntas escuelas, cuntos
kilmetros de carreteras, cuntas lneas telefnicas, cuntos pacientes atendidos,
qu cobertura escolar, en fin, cuntos bienes y servicios pblicos sern producidos
y distribuidos con esos recursos, con qu calidad y a qu costo, y con qu costo
de oportunidad. Sin embargo, habra que ir an ms lejos: de la administracin de
los insumos y los productos es necesario pasar a una verdadera evaluacin de los
resultados, determinando el impacto que estos productos y esos recursos tuvieron
sobre los usuarios mismos, y sobre el pblico en general. Ms an, es necesario
saber cul fue su impacto en trminos de los objetivos de mediano y largo plazo
de las polticas que les dieron origen: Cunto aprendieron los nios que fueron a
las nuevas escuelas? Son suficientemente transitadas las carreteras
construidas? Los pacientes tratados recibieron una buena atencin mdica?
Estn satisfechos los usuarios con la atencin y los bienes y servicios pblicos
recibidos? Avanza la sociedad en la direccin planteada, gracias a estos
resultados?
No es fcil pasar de la administracin de los insumos a la de los productos. Y es
an ms difcil avanzar hacia un esquema de polticas pblicas orientado a los
resultados, en especial si comprendemos que el margen de accin de los polticos,
y de los gobiernos, puede ser amplio en lo que concierne a los insumos, y ser aun
significativo en lo tocante a los productos, pero siempre es ambiguo en trminos
de los resultados sociales, en cuya configuracin incide multiplicidad de actores y
procesos. Aun as, la sociedad demanda resultados, y la asignacin de los
recursos que se refleja en el presupuesto pblico slo tiene sentido como
proceso cuando se la juzga desde el ngulo de tales resultados.
2. PRICIPIOS DE LA PLANIFICACIN.7
El primer principio es el de racionalidad. La programacin se basa en la idea
primera de seleccionar alternativas de accin en forma inteligente. La variedad de
posibilidades de actuar debe ser sopesada en sus ventajas a inconvenientes y
7
Ibid
Ibid
a.
b.
c.
d.
Formulacin
Discusin y aprobacin
Ejecucin
Control y Evaluacin de los resultados.
LOS
PRESUPUESTOS
Presentacin
Diagnstico
Pronstico
Fijacin de metas y asignacin de recursos
Ejecucin del programa
Juan Pablo Guerrero Amparn. Manuel sobre la clasificacin econmica del gasto pblico. CIDE
Gonzalo Martner. Planificacin y presupuesto por programa.
10
10
de prelaciones y las distintas formas en que ha de operarse con estos medios para
satisfacerlas11.
Los programas de desarrollo pueden ser de diversas clases segn el mbito de la
realidad econmica que abarquen y segn el rea geogrfica en que se
apliquen12
Los programas globales comprenden el anlisis y la fijacin de metas para toda la
economa del pas. Para hacer dichos anlisis y las proyecciones se emplean
instrumentos de medicin de carcter macroeconmico, como cuentas nacionales,
matriz insumo producto, cuentas de fuentes y usos, etc.13
Los programas sectoriales se refieren a actividades particulares, tales como la
agricultura, los transportes, la vivienda, la minera y la industria. Por lo general, la
programacin sectorial tiene por finalidad romper estrangulamientos producidos en
algunas actividades econmicas; frente al atraso agrcola se formula un programa
de desarrollo agrcola con el objetivo de aumentar esa produccin.14
c. Los instrumentos globales de la programacin.
Para dar contenido a los instrumentos de programacin convergen diversas
disciplinas cientficas. En materias econmicas, por ejemplo; se requiere el
concurso de la teora econmica, de la econometra, del lgebra y del clculo, de
la contabilidad, de la tecnologa, de la sociologa, de la ciencia poltica y ms.
Los principales instrumentos de la programacin del desarrollo econmico son: los
modelos economtricos, los sistemas de contabilidad nacional y los presupuestos
nacionales.
Estos modelos entregan instrumentos adecuados de planificacin y poltica
econmica. Toda poltica econmica procura conseguir, simultneamente, varios
fines: aumentar la tasa de inversiones, equilibrar la balanza de pagos, y financiar
el presupuesto.
La tcnica de la programacin global fija en primer trmino el volumen de la
demanda de la economa para un periodo determinado y su composicin
respectiva. Simplificando, se acostumbra a presentar los componentes de la
demanda nacional a travs de las siguientes relaciones:
PTB1=Cp1+Ip1+G1+D1+X1-M1
PTB1=a(Ko+I1)
D1=d(Ko+I1)
G1=&PTB1
11
11
C1=cPTB1
De acuerdo con las ecuaciones anteriores, se obtienen las siguientes relaciones:
el producto sectorial bruto del ao 1 (PTB1) es iguala la suma algebraica del
consumo privado (Cp1) de la inversin neta privada (Ip1), de los gastos del
gobierno (G1), de la depreciacin (D1), de las exportaciones (X1) y de las
importaciones (M1). La segunda ecuacin muestra que el producto es igual al
capital del ao anterior (Ko) ms la inversin neta (I1), todo multiplicado por la
productividad del capital (a). La tercera, que la depreciacin (D1) es igual al capital
total (Ko+I1), multiplicado por la tasa de depreciacin (d). La cuarta muestra que
los gastos del gobierno (G1) son iguales a una tasa de participacin (&) dentro del
producto territorial bruto. Igualmente, el consumo privado sera igual a una tasa de
participacin (c) dentro del producto territorial bruto.15
Las relaciones anteriores sirven para proyectar la demanda final y sus
componentes, siendo distintos los criterios que se utilizan para proyectar cada una
de las variables. Se basan en el anlisis de las posibilidades de la produccin y su
crecimiento determinados en el diagnstico y en la prognosis, en el estudio de las
perspectivas del mercado internacional para las exportaciones, en la capacidad de
endeudamiento externo, y en la necesidad de mantener un cierto nivel de
consumo por persona.
d. Los presupuestos econmicos nacionales.16
Presupuesto econmico nacional. Constituye la proyeccin de la demanda total de
la economa, presentada conforme a la tcnica de la contabilidad social y dividida
por unidades econmicas.
Presupuesto de produccin y disponibilidad de bienes y servicios equivale a una
proyeccin de la matriz de relaciones interindustriales. En cada sector de la
produccin y en cada lnea muestra cmo se distribuyen las ventas de la
produccin de cada sector.
Presupuesto de inversiones muestra las inversiones nacionales por origen y
destino sectorial.
Presupuesto de fuentes y usos de inversin muestra cmo se canalizan los
ahorros de las unidades econmicas y del sistema bancario hacia la inversin.
El presupuesto pblico es un plan de accin de gran importancia porque refleja
una parte fundamental de la poltica econmica. El presupuesto se establece para
un perodo determinado, generalmente de un ao, y muestra las prioridades y los
objetivos del gobierno a travs de los montos destinados a sus ingresos y sus
gastos. El presupuesto muestra la forma de cmo el gobierno extrae recursos a la
15
16
12
17
Juan Pablo Guerrero Amparn. Manuel sobre la clasificacin econmica del gasto pblico. CIDE
13
Ibid
14
15
Ibid
16
20
Para mayor informacin vase el documento emitido por la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico Proyecto de
Reforma al Sistema Presupuestario: La NEP y el SED (SHCPa 1998).
17
El artculo 17, captulo II, de la Ley de Presupuesto, Contabilidad y Gasto Publico dice que para la formulacin del
Proyecto de Presupuesto de Egresos de la Federacin, las entidades que deban quedar comprendidas en el mismo,
elaborarn sus anteproyectos de presupuesto con base en los programas respectivos. Las entidades remitirn su respectivo
anteproyecto a la Secretara de Programacin y Presupuesto, con sujecin a las normas, montos y plazos que el Ejecutivo
establezca por medio de la propia Secretara. La Secretara de programacin y Presupuesto queda facultada para formular
el proyecto de presupuesto de las entidades, cuando no le sea presentado en los plazos que al efecto se les hubiere
sealado. (An cuando las funciones de la Secretara de Programacin y Presupuesto (SPP) pasaron a la Secretara de
Hacienda y Crdito Pblico (SHCP) en la Ley sigue mencionndose aunque ya sta no exista. Cuando se menciona en la
Ley a la SPP se estn refiriendo a la SHCP).
22
Para una revisin ms completa sobre las leyes que rigen el presupuesto federal en Mxico vase (Guerrero, Lpez
2000).
18
19
Comentarios finales
1) En el proceso de presupuestacin, es necesario coordinar los planes de
desarrollo econmico y social con los presupuestos gubernamentales, por lo que
es importante adoptar un sistema uniforme de clasificaciones, que permita que
sean de utilidad tanto para la planificacin como para la presupuestacin.
2) Las cuentas presupuestarias deben presentarse de una manera que faciliten y
ayuden a la formulacin, ejecucin y contabilizacin de los programas. Es
necesario, por lo tanto, partir de criterios bsicos para el anlisis presupuestario,
de ah que se derive un sistema de clasificaciones presupuestarias con el fin de
23
Juan Pablo Guerrero Amparn. Manuel sobre la clasificacin econmica del gasto pblico. CIDE
20
22
BIBLIOGRAFA.
23
Mxico.
24