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Tarifas de Servicios Públicos

2da sesión: Optimalidad sin regulación

TEMAS
1.- La competencia POR el mercado
2.- La teoría de los mercados disputables
3.- La separación vertical
4.- La competencia intermodal
5.- Las restricciones a la competencia:
La sostenibilidad y el acceso universal
6.- Casos
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1.1- La competencia POR el mercado
Optimalidad sin regulación

Harold Demsetz, 1968, ¿Por qué regular los servicios públicos?, Journal of Law
and Economics, 11: 55-65

Cuestiona que un monopolio natural deba ser regulado para lograr el óptimo
social

En su reemplazo propone una subasta realizada por el gobierno

El ganador sería aquel que propusiera el menor precio para el servicio público.

El precio debería acercarse al costo promedio....igual al resultado de la


regulación (segundo mejor)

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1.2- La competencia POR el mercado
Optimalidad sin regulación
Problemas que enfrenta este enfoque:

El número de postores puede ser reducido y la subasta no ser competitiva


Existe el riesgo de colusión entre los postores
Pueden existir comportamiento oportunistas:
Ofertas inferiores al Cme de tal forma que se gane el contrato para
posteriormente renegociar el mismo en condiciones más ventajosas

El problema de la maldición del ganador


Cuando el postor ganador de la subasta haya subestimado el Cme como
consecuencia de altas expectativas de demanda

El problema del plazo


Se requiere períodos largos para recuperar la inversión en servicios públicos, y
podría darse que el precio debiera cambiar en el tiempo debido a que cambien
las condiciones en la demanda o en los costos (ej. Tecnología en
telecomunicaciones).
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1.3- La competencia POR el mercado
Optimalidad sin regulación
Opciones para enfrentar el problema del plazo

1) Los contratos completos o de derecho condicional

Se especifica de qué manera éste se modificará en el caso de


eventualidades ....difíciles en la práctica

2) Los contratos incompletos

Se establece un procedimiento de revisión periódica de las condiciones


contractuales, su supervisión y aplicación....Esto significa que se reconoce la
necesidad de renegociar los contratos en forma periódica.

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1.4- La competencia POR el mercado
Optimalidad sin regulación
El caso de COPRI:

Factor de competencia de las subastas servicios públicos:


= Mayor pago al Estado,
probablemente considerando que a.- los contratos son incompletos y b.- que las
necesidades de cubrir el déficit fiscal, desde el punto de vista distributivo, eran
más importantes que otros objetivos.

La experiencia chilena: La concesión del Túnel El Melón


- Fue la primera concesión vial en Chile
- La subasta fue efectuada entre otros factores, por el menor peaje
- Se presentaron problemas de demanda

Las siguientes concesiones han tratado de estipular contratos con reglas de


renegociación.

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2.1.- La Teoría de mercados disputables
Optimalidad sin regulación

DEFINICIÓN
Un mercado es disputable o atacable cuando la entrada de nuevas empresas es
totalmente libre y cuando la salida del mismo no implica costo alguno.

TEORÍA
Sugiere que los monopolios pueden funcionar como si estuvieran en
competencia de hecho, acercando sus precios al costo marginal, cuando tienen
la amenaza de posibles entrantes a su mercado.

CONDICIÓN
Esta amenaza es cierta si no existen barreras legales o técnicas de entrada.

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2.2.- La Teoría de mercados disputables
Optimalidad sin regulación
COMO FUNCIONA?

Si el monopolio fija P, tal que Ingresos > Costos,


=> Atraerá a nuevos empresarios
=> Se produciría la competencia
=> Bajarían los precios hasta el nivel en que ya no resultara atractivo entrar.

QUE HARÁ EL MONOPOLIO?

Anticipará este comportamiento de sus posibles rivales


=> Fijará unos precios que eliminen el incentivo de entrar al sector

CONCLUSIÓN

La regulación de precios es innecesaria, basta con que el regulador se ocupe de


eliminar las barreras a la entrada y a la salida
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2.3.- La Teoría de mercados disputables
Optimalidad sin regulación
VENTAJAS

El beneficio extraordinario del monopolio sería nulo


=> Logra eficiencia (asignativa y productiva) y los objetivos distributivos
No se eliminan las posibles economías de escala
Se respeta la restricción de beneficios no negativos para el monopolio.

SIN EMBARGO,

En caso de aumentar realmente el número de participantes en el sector se


podría poner en peligro la prestación del servicio publico y eliminar las ventajas
de las economías de escala.

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2.4.- La Teoría de mercados disputables
Optimalidad sin regulación
LA CONDICIÓN: QUE NO EXISTAN BARRERAS A LA ENTRADA

“una barrera a la entrada puede ser definida como un costo de producción que
debe afrontar una empresa entrante, el cual no existe para una empresa que ya
existe en el mercado” ... J. Stigler.,

Las condiciones para que un mercado se considere desafiable son:


- Las tecnologías deben ser conocidas y estar disponibles para todos
- Deben enfrentar los mismos precios de insumos
- Deben tener la misma información sobre la demanda
- Aunque haya costos fijos no deben existir costos hundidos, es decir todos
deben ser “recuperables”, ...esto hará que la probable salida del mercado para el
nuevo entrante no sea costosa
No se preevea una guerra de precios ante nuevos entrantes... si es posible un
uso estratégico de los precios como reacción a las nuevas entradas, se reduce
la posibilidad que el mercado sea desafiable.
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2.5.- La Teoría de mercados disputables
Optimalidad sin regulación
Ante las restricciones =>

Difícilmente aplicable a todos los casos de servicios públicos

Pero,

Es muy importante en la medida que destaca la importancia de:

- Las barreras a la entrada en la regulación de los monopolios naturales,

- La labor del regulador de vigilar las condiciones de entrada al sector

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2.6.- La Teoría de mercados disputables
Optimalidad sin regulación
Prácticas para crear barreras a la entrada:
Según Armstrong, Cowan y Vickers (1994, Regulatory Reform)

Los subsidios cruzados


La estructura de tarifas suelen incluir subsidios cruzados para disuadir la entrada
del rival en los segmentos competitivos

Incrementar los costos del consumidor al cambiar de proveedor


Ejemplo, obligando a cambiar el número de abonado telefónico al elegir una
nueva compañía (importancia de la portabilidad numérica)

Restringir los servicios complementarios


Ejemplo, Tardando más en reparar las averías.

Dificultar la conexión a las redes (El problema del acceso)

Se fuerza a los entrantes a efectuar importantes inversiones en publicidad


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3.1.- La separación vertical
Optimalidad sin regulación
PRIMERO: LA INTEGRACIÓN VERTICAL (Coase, 1939)
A veces usar el mercado para asignar recursos es costoso:
Los costos de transacción

Solución:
La empresa evita los costos de usar el mercado, ya que consiste en una serie de
procesos verticalmente integrados,
Ej. Una fábrica de automóviles consiste en los procesos de tornería, ensamblaje,
pintura, prueba de calidad y distribución.

Opción 1:
Diferentes empresas para cada uno de los procesos mencionados.
Estos procesos serían “verticalmente desintegrados”
Se incrementan los “costos de transacción” requeridos para coordinar
Resultado: Se encarece el producto

Opción 2: Una empresa que “integre” todos los procesos


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3.2.- La separación vertical
Optimalidad sin regulación
Los costos de transacción : Provienen de la existencia de tres factores:

No se puede adivinar el futuro => Los contratos son incompletos


No se puede tener perfecta certidumbre sobre los acuerdos de palabra o los
acuerdos implícitos.......el contrato es “interpretable”
Las inversiones pueden tener un grado de especificidad importante

Ejemplo de necesidad de intregración


Un Proyecto de exportación de un producto agrícola
Requiere:
_ Arrendar un terreno $ 100
_ Costo de producción $ 50
_ Transporte $ ?
_ Ingreso $ 200

Sólo existe un transportista y antes de tomar la decisión de producción, se pacta


con el transportista un precio $ 30, por lo que el proyecto se realiza.
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3.3.- La separación vertical
Optimalidad sin regulación
Luego de la cosecha, el transportista eleva el flete
El transportista puede elevar el flete hasta:
- $ 50, con lo cual el productor no obtendría ganancias ni pérdidas,
- < $ 200, puesto que la alternativa para el productor es transportarla por ese
medio o perder la producción ($ 150).

Si el transporte = $ 150, el productor tendría que decidir entre perder la


producción ($ 150) o aceptar el precio del transportista y perder:
100 + 50 + 150 – 200 = 100.

CONCLUSIÓN:
- Aun con contrato (incompleto) existe cierto grado de incertidumbre
- El mecanismo de mercado puede resultar costoso,

ALTERNATIVA:
El productor podría preferir tener una empresa filial de transporte.
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3.4.- La separación vertical
Optimalidad sin regulación
INTEGRACIÓN SIN REGULACIÓN
Primer Ejemplo. Suponemos que
-Existe una sola playa y un solo camino de acceso
-Ni la playa ni el camino tienen costos de mantenimiento ni operación
-La playa y el camino le pertenecen a una sola empresa monopólica no regulada
-60 bañistas están dispuestos a pagar $ 50 o más por bañarse

-El monopolista cobra $ 50 por el acceso al camino y la playa


Los beneficios del monopolista serían de $ 3,000

Segundo Ejemplo. Modificamos el primer ejemplo, tal que


-Existen infinitas playas con precio cero
-Existe un solo camino de acceso a la playa
-El camino le pertenece a una sola empresa monopólica no regulada
-El monopolista cobra $ 50 por el acceso

Los beneficios del monopolista serían de $ 3,000


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3.5.- La separación vertical
Optimalidad sin regulación
INTEGRACIÓN SIN REGULACIÓN
Tercer ejemplo. Modificamos el primer ejemplo, tal que
-Existen infinitos caminos con precio cero
-Existe una sola playa
-La playa le pertenece a una sola empresa monopólica no regulada
-El monopolista cobra $ 50 por la playa

Los beneficios del monopolista serían de $ 3000

CONCLUSIÓN

El monopolista no tiene incentivos para integrarse a actividades en competencia,


debido a que todo lo que puede ganar lo puede obtener a través del precio fijado
en la actividad en que tiene poder monopólico.

¿ ENTONCES, POR QUE SE ESTABLECE LA SEPARACIÓN ?


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3.6.- La separación vertical
Optimalidad sin regulación
PERO, que pasa si el camino y la playa pertenecen a dos monopolistas?
Cada uno hará un cobro por separado, encareciendo el acceso a la playa y
reduciendo el consumo, y ....
SÍ HABRA INCENTIVOS para que se integre la actividad.

INTEGRACIÓN CON REGULACIÓN


Supongamos ahora que, con respecto al primer ejemplo:
-La playa es un monopolio regulado
-La provisión del camino es un mercado potencialmente competitivo.
-El regulador ha fijado la tarifa de la playa igual al costo marginal
-El precio del camino no es regulado

INCENTIVO:
- El dueño de la playa querrá tener un camino propio y cobrar (más) por su uso
- Esto no será posible si existen otros caminos gratuitos (o que cobren menos).

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3.7.- La separación vertical
Optimalidad sin regulación
CONSECUENCIA: LA EXCLUSIÓN
El monopolista tratará de eliminar la competencia, de tal forma que favorezca a
los usuarios de su camino.

LA REGULACIÓN SOBRE INTEGRACIÓN VERTICAL


Se debe centrar en impedir que el monopolista dueño de un insumo esencial
favorezca a su filial por sobre los competidores y en perjuicio de los
consumidores.

ENTONCES..EN EL CASO DE LOS SERVICIOS PÚBLICOS

El análisis de los beneficios de la integración (que traerá menor o nula


competencia) debe completarse con ...

las ventajas de la separación vertical de un mercado regulado

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3.8.- La separación vertical
Optimalidad sin regulación
Las ventajas de la separación vertical (Armstrong, Cowan y Vickers , 1994)
Suponiendo que
- No existen economías de alcance entre actividades reguladas y no reguladas,
- Que las empresas en competencia son simétricas
(tienen iguales funciones de costos y la misma información)

Las ventajas son:

Ayuda a promover la competencia donde es posible


Elimina incentivo del monopolio a subir tarifas acceso como barrera de entrada
 Reduce los costos de obtención de información por parte de reguladores
Evita la posibilidad de subsidios cruzados
Reduce la creación de barreras para limitar la competencia.

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4.1.- La competencia intermodal
Optimalidad sin regulación
La sustituibilidad entre servicios generará competencia entre los mismos

Ejemplo:

El transporte ferroviario compite con el servicio de transporte por carretera

Entonces:

Se puede separar:
- La administración de la infraestructura ferroviaria (vía férrea)
monopolio natural
- La operación del servicio de transporte ferroviario

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5.1.- Las restricciones a la competencia
Optimalidad sin regulación
LOS PROBLEMAS POTENCIALES AL INTRODUCIR COMPETENCIA
Puede poner en riesgo la sostenibilidad para el conjunto de servicios
sumninistrados si no se varían las tarifas reguladas.

La obligación del acceso universal (universal service)


Los monopolios de servicio público pueden estar obligados a prestar ciertos
servicios a ciertos segmentos del mercado a un precio social incluso inferior a
los costos.
Este precio social se mantiene por que existen subsidios cruzados justificados
por razones sociales.

Si se eliminan las barreras a la entrada ....


Una nueva empresa operaría en el mercado rentable ...
Se perdería el financiamiento al servicio social
=> El monopolio no sería sostenible
=> Sería ineficiente al subir el Cme....Los precios se incrementarían
=> El regulador debe evitar entradas para mantener los objetivos redistributivos 21
5.2.- La sostenibilidad del Monopolio
El Monopolio Natural

Sostenibilidad del monopolio


Según las economías de
escala: C
Si el precio = c0, Demanda
=> no hay interesados en Cme1 Cme2
competir
c2
Según la subaditividad
c1
La dda requiere y1 u. c0
El Cme = c1
El precio >= c1 y0 y2 y1 y* y

Entonces, un competidor puede ingresar cobrando p = c0 y atender y0


La atención del mercado obligará a la presencia de dos empresas
Esto hará que se incremente el Cme del mercado de c1 a c2
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5.3- La sostenibilidad del Monopolio
El Monopolio Natural

Sostenibilidad del monopolio


Resultado
C
Existencia de nuevos Demanda
competidores: Cme1 Cme2
a.Puede ser rentable
b.Es socialmente ineficiente c2
c1
Conclusión c0

Este es un caso de y0 y2 y1 y* y
monopolio natural
insostenible, con
competencia posible pero
no deseable.

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5.4.- Las restricciones a la competencia
Optimalidad sin regulación
CONCLUSIÓN

A VECES LA COMPETENCIA ES POSIBLE

... PERO NO DESEABLE

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¿ CUANDO REGULAR ?

NO
No regular. ¿ Existe un monopolio natural?
Alcanzar el primer
mejor vía
COMPETENCIA SI

NO
REGULAR ¿Es tolerable la pérdida social?
(relativo al primer mejor)

SI

NO
¿Se puede introducir alguna
forma de competencia?

SI

Optimalidad sin regulación


Generar competencia:
_ Subastas Demsetz
_ Mercados desafiables
_ Competencia intermodal
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6.- Casos
Optimalidad sin regulación

6.1.- La industria de la cerveza


6.2.- El transporte Ollanta - Machu Pichu
6.3.- El sector hidrocarburos: La refinación

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6.1- La industria de la cerveza

La industria de la cerveza: El monopolio de Backus y Johnston

•Tres empresas a inicios de los 90: B&J, CNC y Cervesur


•1994: B&J compra CNC
•2000: B&J compra Cervesur
•La concentración de la oferta: B&J = 99%,

Demanda de cerveza= f(precios, sustitutos, publicidad, ingreso)

Estructura del mercado de rones


•Nacional 85%
Grupo Fierro (Cartavio) 65%
Grupo Bari (Pomalca) 20%
•Importados 15%

¿ Existe sustitución entre ron y cerveza ?


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6.1- La industria de la cerveza

“...De acuerdo a las estimaciones realizadas, la elasticidad cruzada resultó


positiva, lo que indicaría cierto grado de sustituibilidad desde el punto de vista de
los consumidores...Indecopi (1999) pág. 19, párrafo 56....”

Conclusión:

Para identificar una posición monopólica o de dominio, se debe definir

a) El producto relevante (análisis de sustitutos) y

b) el mercado geográfico relevante

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6.1- La industria de la cerveza

Aún cuando se tratara de la existencia de posición monopólica, el mercado de


cerveza es:

¿Un “servicio público”?

¿Mercado desafiable? Existe un nuevo proyecto ...

¿Compite con la cerveza importada?

Bibliografía
Indecopi (2000). Impacto del impuesto selectivo al consumo sobre la
competencia en los mercados de cervezas y rones. Documento de Trabajo N°
006-2000

Indecopi (2001). Informe N° 050-2001/GEE. Sobre la existencia de posición


monopólica por parte de Backus y Johnston
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6.2.- El transporte a MP

Se ha desintegrado la actividad:
-infraestructura
-operación del transporte

La infraestructura es un monopolio natural => Concesión => Tarifa regulada


La operación es libre....
pero ofrecida por una sola empresa (1999-2003).....entonces un monopolio

Características del contrato de concesión


-Ambas son empresas vinculadas...=> monopolio integrado
-Todas las locomotoras y vagones cedidos al concesionario, quien lo arrienda a
su operador

Otras alternativas...helicóptero y camino inca no son sustitutos

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6.2.- El transporte a MP

Según el contrato, es una industria “desintegrada” ..


Se supone que sería un mercado desafiable ....

Pasaje ex – privatización : Aprox. US$ 55


Pasaje post – privatización : Aprox. US$ 75

Las necesidades de un nuevo operador


-Licencia de operación: Seguros, experiencia comprobada
-Equipo (locomotoras y coches)..especiales para la trocha MP-O
-Un contrato de acceso a la vía con el concesionario

La situación actual....

Bibliografía
Informe N° 003-2000-INDECOPI/CLC
Gonzalo Tamayo (2000). Análisis de Competencia en el Sector Ferroviario.
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6.3.- La refinación

El sector hidrocarburos: La refinación


Antes del 90:
-Petroperú tenía el monopolio del sector
-Los precios eran controlados
-No existía libertad de importación

Desde el 91
-Desarrollo del sector sobre la base de la libre competencia
-Existe libertad de importación
-Desintegración vertical de la actividad
-Otras medidas

“...en el caso de la refinería de Talara, no creo que es el momento de proceder a


su privatización. Creo que con los abusos que se cometen en precios de los
combustibles, es necesario que el Estado mantenga una posibilidad de regular
(los precios de los combustibles), y compensar mediante una refinería”
32
Alan García, Gestión del 14/04/04, página 10
6.3.- La refinación
Estructura del Mercado de Combustibles (*)

Crudo
Nacional

Crudo Refinación
Importado

Importación Almacenamiento
refinados Despacho

Consumo
Industrial
Comercialización
Mayorista

Comercialización
reventa

(*) Tomado de Situación y perspectivas de la competencia en el


mercado de hidrocarburos. Informes de Competencia. Indecopi 33
6.3.- La refinación
Estructura del Mercado de Combustibles (*)
Crudo Nacional
1997: 51%

La Pampilla 60%
Talara 29%
Refinación Conchán 3%
Crudo Importado 1997: 153.13 Iquitos 5%
1997: 49% miles barr x día Otros 3%

Capacidad
1998
Petroperú 89% Importación Almacenamiento Repsol 36% - Lima
Shell 5% Despacho Petroperú 9.1% - Lima, Talara
refinados Serlipsa 18.5% - Callao, Cerro de Pasco
Relapasa 4%
Graña&Montero 36.4% - Norte, Sur
Texaco 2%

Consumo
Industrial
Comercialización Shell, Mobil,
Pecsa, Texaco,
Mayorista
YPF, Repsol, Chevron

(*) Tomado de Situación y perspectivas de la competencia en el


Comercialización
mercado de hidrocarburos. Informes de Competencia. Indecopi
reventa

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6.3.- La refinación

Refinería
Escala mínima óptima de operación = 200 mil bls de crudo por día
Inversión necesaria: Entre US$ 800 millones – US$ 2 mil millones ....altos costos
hundidos
(según ubicación y calidad de los insumos/productos

“el precio del petróleo crudo en el mercado internacional tuvo una disminución
superior al 100%...entre 1997 y 1998. Sin embargo, la disminución de los
precios de los combustibles en el mercado interno fue bastante menor....Por el
contrario, cuando los precios internacionales del crudo comenzaron a elevarse
(febrero de 1999) el alza sí se trasladó de inmediato a los consumidores”

Campodónico, Humberto (2000)

¿ La solución es la regulación de precios?


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6.3.- La refinación

Al margen de la aplicación del ISC, y otros temas de formación del precio final....

Margen de refinación de La Pampilla


-Ex privatización US$ 1/barril
-Post privatización, en el IV trimestre 1997: US$ 5/barril (En España US$
2.49/barril)
Manco Zaconetti

PERO: Los precios de ambas refinerías son casi siempre iguales...por encima
del internacional

Quién marca el precio ex - refinería?


Necesidad fiscal?
Abril/Mayo 2003, quién defendió los altos precios? ...El MEF
Quién es el seguidor?
36
6.3.- La refinación

PETROPERÚ ejerció/ejerce funciones de regulación del precio?


Acorde a los objetivos de la regulación?

LA ALTERNATIVA: Se puede competir vía importación?


..... Se requeriría el servicio de almacenamiento

PERO: De acuerdo a los contratos de concesión de los terminales de


almacenamiento:

-El concesionario paga a Petroperú una tarifa fija en US$ por barril despachado
-El concesionario cobra al mayorista a. una tarifa por capacidad contratada y b.
una tarifa por barril efectivamente despachado
-En caso que el mayorista requiera usar una capacidad mayor a la contratada,
debe pagar un sobreprecio de 10% y sólo por un período máximo de 15 días.
-Los contratos deben tener un plazo de vigencia mínimo de 6 meses....se
desincentivan las operaciones esporádicas
37
6.3.- La refinación

Hasta 1999, los únicos mayoristas que importaron fueron Shell y


Texaco...usaron las instalaciones de Relapasa

Para que exista la amenaza creíble de competencia entre las refinadoras y la


importación se requiere:

-Libre acceso a las actividades de comercialización mayorista


-Libre importación de combustibles refinados
-Acceso a costos razonables al almacenamiento, desembarco y distribución del
combustible
-Difusión de los precios de paridad de importación
Indecopi (1999)

38
6.3.- La refinación

Pero pueden subsistir problemas de competencia por:

-El mercado es pequeño


-Varias refinerías son mayoristas ...
-Se requiere grandes empresas con capacidad económica para pagar
-almacenamiento y alquiler de tanques de combustibles,
-fletes de transporte marítimo,
-contratar navíos con capacidad de carga de por lo menos 200,000 barriles
Manco Zaconetti
Bibliografía
Campodónico, Humberto (2000). Privatización y conflictos regulatorios: el
caso de la electricidad y combustibles en el Perú. Cap. V, págs, 41-59
Indecopi (1999). Situación y perspectivas de la competencia en el mercado
de combustibles
Manco Zaconetti, Jorge (2002). Privatización e Hidrocarburos
....Fin 3ra sesión
39

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