Financiamiento urbano a partir de la recuperación de plusvalías:

el caso de la Gran Plaza en Monterrey, México

Jesús Manuel Fitch Osuna

Centro de Investigación en Arquitectura Y Urbanismo
Facultad de Arquitectura, Universidad Autónoma de Nuevo León, México

RESUMEN.
La recuperación de plusvalías es un medio a través del cual se ha logrado hacer mejoras de
utilidad pública en las ciudades. En el presente escrito se aborda el caso de la Gran Plaza en
Monterrey (GPM), México. El bien público mencionado, fue realizado en los 80`s del siglo
XX, como base de transformación urbana y de imagen de la ciudad. La necesidad del
proyecto radicaba en la remodelación, renovación o regeneración urbana del área central.
Para ello se dio a la tarea el gobierno del estado de Nuevo León, precedido por el
Gobernador Alfonso Martínez Domínguez a realizar un proyecto urbano que detonara la
actividad comercial, servicios, residencial y cultural de la zona.

El financiamiento de la obra fue hecho mediante la aplicación del instrumento fiscal:

Impuesto sobre Aumento de Valor y Mejoría Específica de la Propiedad 1, mediante el cual
se logró financiar parte del proyecto urbano. El proyecto forma parte de la primera etapa de
una transformación integral del primer cuadro de la ciudad 2. Que permitiría posicionar a la
metrópoli como capital regional del noreste de México. La segunda etapa, se realiza
actualmente, proyecto Santa Lucía3. La experiencia de la GPM, permite tomar de referencia
la gestión y administración urbana, a fin de planear la generación de espacios residenciales
y comerciales, que permitan mezclar los usos de suelo y aumentar la población y economía
de la metrópoli.

CONTEXTO
El Área Metropolitana de Monterrey4, en el Estado de Nuevo León se localiza en el noreste
de México, a doscientos kilómetros de la frontera con los Estados Unidos, en los ejes
1
Ley de Hacienda para los municipios del estado de Nuevo León. Publicada en el Periódico Oficial del
Estado de fecha 28 de Diciembre de 1974. Esta Ley, establece los supuestos de causación en favor del
Municipio, de Impuestos, Derechos, Productos y Aprovechamientos, mediante los que contribuyen en forma
proporcional y equitativa, para cubrir el gasto público, los habitantes de los Municipios del Estado.
2
Actualmente el primer cuadro de la ciudad se encuentra delimitado por las siguientes vialidades. Hacia el
poniente, la Av. Venustiano Carranza; al oriente, Félix U. Gómez; al sur, Av. Constitución; y hacia el norte,
Av. Colón. Sin embargo en el momento de la ejecución se consideró: hacia el poniente, la Calle Juárez; al
oriente, Félix U. Gómez; al sur, Av. Constitución; hacia el norte, la calle Aramberri.
3
El proyecto Santa Lucía, conecta la GPM al área de Fundidora. Espacio industrial, que formó parte del
detonante económico de la región norte de México principalmente por el acero. Actualmente, sirve para
realizar actividades recreativas, culturales y deportivas.
4
Está conformada por los municipios de Apodaca, Escobedo, García, Guadalupe, Juárez, Monterrey, San
Nicolás de los Garza, San Pedro Garza García y Santa Catarina, cuenta ya con una población de 3’250,000
habitantes, el 84.6% de la población total de Nuevo León, ocupando un área urbana del orden de las 50 mil
hectáreas.
carretero y ferroviario que enlazan a la parte Oriental de Canadá; el noreste y la parte centro
sur de los Estados Unidos; y la región central de México. A través de estas redes, se
realiza la mayor parte del intercambio comercial vía terrestre entre los tres países. Este
intercambio se ha intensificado a raíz de la entrada en operación del Tratado de Libre
Comercio de América del Norte.

El proceso de expansión territorial y poblacional del Área Metropolitana de Monterrey, se

inició en la década de los cuarenta como consecuencia del proceso de urbanización-
industrialización que experimentó el país en esos años. Dentro de ese proceso, Monterrey
se distinguió como uno de los principales polos de atracción demográfica. Entre 1940 y el
año 2000, la población se incrementó 16 veces y el Área Urbana se expandió a los nueve
municipios que actualmente la integran5. Este fenómeno dio pauta para realizar una serie de
acciones estratégicas en su planeación.

A finales de la década de los 70’s, el Área Metropolitana de Monterrey (AMM) vive una
situación de planeación integral que pretendía fuera gradual e inmediata. Ello es derivado
de las Políticas de Ordenamiento y Regulación que se establecen en el Plan Nacional de
Desarrollo Urbano6, lo que designa que el AMM sirva como núcleo regional del sistema
integrado del noreste de México7. El objetivo es el fortalecimiento y magnitud del beneficio
regional de equipamientos de servicios de salud, servicios educativos, servicios culturales,
servicios comerciales, servicios recreativos, servicios deportivos y equipamientos para el
servicio de transporte y comunicación. Este planteamiento es parte del fenómeno de
desconcentración nacional, a fin de contrarrestar la contaminación y deterioro ambiental.

Derivado de lo anterior a nivel metropolitano se planean una serie de acciones como los
son: racionalizar el uso de suelo y la localización de las actividades económicas, preservar,
conservar y regenerar áreas para mejorar el medio ambiente; iniciar un proceso de
regeneración en la zona centro de Monterrey. Este último es el que nos sitúa en el tema de
la recuperación de plusvalías, dada la importancia de su localización y proyección a
transformar la zona y región.

La necesidad corresponde a las características que vive la zona, un espacio donde se

encontraba rezagado en los servicios de agua potable, drenaje pluvial, drenaje hidráulico,
gas, energía eléctrica, alumbrado de vapor de sodio y teléfonos; degradación de la zona;
emergencia de áreas socialmente problemáticas; inmuebles sin uso y aprovechamiento;
vialidades que no cumplían con las necesidades de conectividad; en síntesis una serie de
problemas que enfrenta las áreas centrales frente a nuevos ambientes urbanos.

Las decisiones del proyecto se respaldan legalmente a nivel Federal, en las reformas de los
Artículos 27, 73 y 115 de la Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos, y en la
Ley General de Asentamientos Humanos del 26 de Mayo de 1976. El ordenamiento relativo
al Estado de Nuevo León, se apoya en las adiciones y reformas a los artículos 23, 63 y 131
de la Constitución Política del Estado de Nuevo León, y en la Ley de Desarrollo Urbano de
5
Para 1940, se considera solo al municipio de Monterrey, toda vez que aún no se iniciaba el proceso de
conurbación.
6
Promulgado por el Presidente de la República, Lic. José López Portillo, el 19 de Mayo de 1978.
7
Apoyo a las ciudades de Saltillo, Monclava, Nuevo Laredo, Reynosa y Matamoros.
Nuevo León del Primero de Febrero de Febrero de 1980. En el tema del financiamiento en
la Ley de Hacienda para los municipios del estado de Nuevo León.

DESCRIPCIÓN DEL TIPO DE INSTRUMENTO EMPLEADO

Por considerarse de interés general e implicar un aumento de valor y mejoría específica en
la propiedad, se considera la aplicación del impuesto respectivo. Con conformidad a los
artículos 12, apartado “C” de la Ley de Desarrollo Urbano del Estado y 187 a 189 de la Ley
de Hacienda del Estado, para la equidad y proporcionalidad correspondiente. Considera la
diversidad de los beneficios que se captan en función de la magnitud de su superficie,
forma geométrica y dimensiones, y medidas colindancias a las vías públicas.

En relación al monto total del impuesto, no debe sobrepasar el costo de las obras y por otra
parte, debe ser inferior al aumento del valor que se produzca en los terrenos localizados
dentro del área de influencia8 de las obras.

Explicita la ley que gravitará con carácter real sobre los predios que sean beneficiados por
una obra pública, por estimarse que su desarrollo y conclusión acrecentará el valor de
dichos predios, sin que esto se deba al esfuerzo económico de sus propietarios o
poseedores.

TIPO DE INTERVENCIÓN
De los estudios y documentos que forman parte del proyecto, se deriva que el presupuesto
general de éste, incluyendo indemnizaciones de terrenos y construcciones, demoliciones,
obras e instalaciones mencionadas y demás gastos generales, es por la cantidad de
$3,657;000,000.00 (TRES MIL SEISCIENTOS CINCUENTA Y SIETE MILLONES DE
PESOS). Para la ejecución del proyecto se crea el organismo Público Descentralizado, con
personalidad jurídica y patrimonio propio, que se denominará PROMOTORA DE
DESARROLLO URBANO (PROURBE)9.

El organismo “PROURBE” como órgano administrador de las obras que le encomiende el

Gobierno del Estado, será dirigido por un Consejo de Administración y Director General.
Sus objetivos, la realización de los siguientes fines:
I.- La administración de las obras necesarias para la regeneración y mejoramiento del
centro de la Ciudad de Monterrey.
II.- Realizar las operaciones de compra-venta, promesa de venta, permuta y participar en
los fideicomisos necesarios para facilitar las operaciones que se lleven a cabo, por cuenta
propia o del Estado.
III.- Otorgar y recibir del Gobierno del Estado, y de cualquier otra institución Oficial o
privada, los créditos necesarios y adquirir acciones y valores para la realización de o fines
enunciados.
IV.- La celebración de todos los actos Contratados necesarios para la administración de sus
fines.
8
El área de influencia o derrama, se encuentra determinada por la superficie de los predios que se localizan
dentro del polígono de estudio con la deducción respetiva de las superficies que son de dominio público y las
que estando fuera de comercio de acuerdo a los asentamientos legales están exentas de cargas fiscales.
9
PERIODICO OFICIAL. Tomo CXVIII. Monterrey, N. L., Lunes 25 de Mayo de 1981 No. 62.
ESTIMACIÓN DE LA PLUSVALIA
El Objeto de la renovación urbana, comprende una superficie aproximada de 40 hectáreas,
lo que compone 35 manzanas en tres franjas compuestas por 430 predios con dimensiones
que limitan el aprovechamiento10. En los cuales hay 450 predios, que alojan 247 viviendas,
280 comercios y 76 oficinas; existiendo en esos predios construcciones de un solo piso
aproximadamente el 70% de esos predios; de dos pisos en un 10%; de más de cuatro pisos
en un 6%; y 14% baldíos, algunos destinados a estacionamiento de vehículos. La propiedad
del área se encentra distribuida en 350 propietarios.

La estimación se realiza a los terrenos correspondientes a particulares ubicados en la

referida zona de influencia de la obra de regeneración urbana de que se trata. Para el
cálculo del impuesto y la proporcionalidad correspondiente en función de las diversas
características de los predios y beneficios respectivos, según la categoría y clase en que
queden comprendidos, se aplican una serie de factores. A partir de ello se obtiene el monto
total de el impuesto, el cual representa la cantidad de $2,392’000.000.00 (DOS MIL
TRESCIENTOS NOVENTA Y DOS MILLONES DE PESOS). Los terrenos localizados
dentro del área de influencia, representan un 67% del incremento de su valor.11

Los beneficios referidos, en forma de aumento de valor, operan con diferente intensidad,
dependiendo principalmente del impacto directo o indirecto de las obras, de la
transformación de las condiciones urbanas de la localización de los predios y de las
características de éstos. La derrama se da en dos grandes grupos de predios:

El primero constituye a los predios que directa o indirectamente tienen influencias en el

valor, dichos beneficios se estiman en alrededor de un 80% del total de los beneficios
derivados de la realización de las obras del proyecto.

El segundo corresponde a las superficies de los predios localizados en el resto del área de
influencia o área beneficiada descrita, reciben una influencia indirecta de la regeneración
urbana del sector principal, lo que se estima que reciben alrededor del 20%.

FACTORES QUE CONTRIBUYEN EN LA EXPERIENCIA

La consolidación y materialización de los proyectos urbanos obedece, que en su génesis, se
tenga una claridad y correspondencia de cuatro elementos: objetivos, justificación, el
alcance y limitaciones. El caso expuesto representa una demanda temporal y espacial. La
cual requería de una acción inmediata, programática y estratégica. Lo que permitió, lograr
una comunicación con objetivos comunes, donde el beneficio era un reflejo real de la
actuación.

El proyecto cumplió con los objetivos señalados, no obstante persisten algunas fallas entre
las cuales se puede mencionar el abandono de la población del área central. El espacio con
10
Delimitado hacia al norte por la calle Washington; al sur, por la Av. Constitución; al oriente, por la calle Dr.
Coss; y al poniente por la calle de Escobedo.
11
Articulo quinto, sección IV del Decreto Num. 156.
atributos intrínsecos a la centralidad urbana, pudo haber desarrollado áreas de altas
densidades para el uso residencial lo que hubiera permitido una disminución del flujo en el
transporte, mezcla de usos de suelo, vitalidad urbana durante todo el día, entre otras
ventajas que ofrece el hecho de minimizar los tiempos y costos de traslado residencia-
trabajo-residencia. Esto pudo haber llevado a un mayor y mejor uso de la tierra lo que se
hubiera internalizado en plusvalías, y por tanto una mayor demanda del espacio lo que
hubiera evitado la expulsión.

EVALUACIÓN Y PERSPECTIVAS
La experiencia de la acción encaminada muestra al día de hoy una serie elementos que en
términos generales facilitó ser un buen detonador al mejoramiento del área central de
Monterrey y además logró el objetivo de dar una imagen a la ciudad. Sin embargo hay que
señalar su perdida de elemento atractivo frente a otras áreas en donde se han localizado los
edificios de mayor representatividad comercial y de servicios. En este sentido el área
actualmente se caracteriza por tener las edificaciones de los tres niveles de gobierno;
museos; la representación religiosa y cultural más importante de la metrópoli; edificios de
oficinas de segundo orden; entre otras edificaciones que han emergido.

Como se señaló en los objetivos del proyecto, ello correspondió a la primera etapa de una
regeneración central, que permitiría destacar el nivel de competitividad de la metrópoli.
Actualmente, sobre la base de este proyecto se enclava un nuevo proyecto que viene a dar
continuidad, lo que permitirá conectar la Gran Plaza con el área de Fundidora. Espacio de
ocio, donde se llevan acabo los eventos más relevantes y será la plataforma para el Forum
de las Culturas 2007.

CONCLUSIONES.
El área metropolitana de Monterrey se caracteriza por ser una ciudad post-industrial, en
conversión a una región atractiva para las empresas de investigación y desarrollo. En este
sentido se ven reflejadas las demandas de la población. Así, la “Utilidad Pública” se vuelve
un elemento sustancial para desarrollar programas de mejoras. De esta manera el
financiamiento urbano toma un papel relevante, ya que en función de unos presupuestos
limitados es importante dar a conocer objetivamente que las mejoras de las ciudades se dan
a partir de la intervención de instituciones gubernamentales, promotores inmobiliarios y
propietarios de la tierra. Donde esta acción tripartita es enriquecedora para cada una de las
partes en proporción y magnitud de su intervención.

El caso expuesto describe una situación a la que se enfrentaba la metrópoli a finales de los
70´s y principios de los 80´s. Al día de hoy se han realizado diversas actuaciones de
recuperación de plusvalía, las cuales han dejado reflexiones sobre la generación del
aprovechamiento. En la aplicación de estos instrumentos, se reflejan ventajas en zonas
periféricas aún no desarrolladas o áreas que se encuentran consolidadas con deterioro
significativo como el caso expuesto. En síntesis se puede mencionar que el éxito de la
recuperación de plusvalías dependerá de continuar su estudio, aplicación y concientización
ciudadana por el hecho de los beneficios sociales que se obtienen.
REFERENCIAS.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Plan Nacional de Desarrollo Urbano

José López Portillo (1976-1982)

Ley General de Asentamientos Humanos

26 de Mayo de 1976

Constitución Política del Estado de Nuevo León

Ley de Desarrollo Urbano de Nuevo León

1ro. de Febrero de Febrero de 1980.

Ley de Hacienda para los municipios del estado de Nuevo León.

Publicada en el Periódico Oficial del Estado de fecha 28 de Diciembre de 1974.

ACUERDO.- Se autoriza el egreso para la realización de las obras correspondientes a la

“Gran Plaza”. PERIODICO OFICIAL. Tomo CXIX Monterrey, N. L., Viernes 2 de Abril
de 1982. No 40.

DECRETO NO. 134. Creación del organismo público descentralizado, con personalidad
jurídica y patrimonio propio, que se denominará PROMOTORA DE DESARROLLO
URBANO, (PROURBE). PERIODICO OFICIAL. Tomo CXVIII Monterrey, N. L., Lunes
25 de Mayo de 1981. No. 62

DECRETO No. 156. Se aprueba el proyecto de mejoramiento denominado “Gran Plaza”,

que comprende principalmente, la remodelación, renovación o regeneración urbano del
sector de la ciudad de Monterrey, N.L. PERIODICO OFICIAL. Tomo CXVIII
Monterrey, N. L., Viernes 27 de noviembre de 1981. No. 142