RECUPERACIÓN DE PLUSVALÍAS EN BOGOTÁ – SAN JERÓNIMO DEL YUSTE:

OTRA OPORTUNIDAD PERDIDA.

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Karin DePoortere, Septiembre de 2005

1. RESUMEN

Dentro de los procesos de desarrollo de las ciudades, encontramos, con bastante

recurrencia casos que se configuran como oportunidades perdidas para la captura, por
parte de las municipalidades, de parte de los incrementos en los precios del suelo,
producto de procesos normativos o de política urbana y su aplicación.

Este caso está relacionado con las modificaciones al perímetro urbano y la incorporación
de terrenos rurales –clasificados además como zonas de protección natural -, a las áreas
urbanas desarrollables, a través de normas y actos administrativos que crean limbos
jurídicos y conceptuales que impiden la aplicación de los mandatos de la Ley de
desarrollo territorial, y favorecen a los propietarios de tierras y promotores inmobiliarios.
Como formulación de políticas, este caso muestra además la estructura de poder de
nuestra formación social, donde los grandes propietarios de tierra tienen una participación
muy activa en la toma de decisiones sobre el crecimiento de las ciudades, particularmente
hacia sus predios.

Ley 388 de 1997 establece en su artículo 73 y siguientes, la noción de plusvalía y regula

su manejo, define los hechos generadores, el cálculo y liquidación, así como los rangos
para la participación de las entidades territoriales en ellas.

Si tenemos en cuenta que las plusvalías se tratan “de incrementos en los precios de la
tierra que no se derivan del esfuerzo o trabajo de su propietario sino de decisiones o
actuaciones de ordenamiento territorial o de inversiones públicas adoptadas o ejecutadas
en nombre del interés general”1, el proyecto San Jerónimo del Yuste muestra como hay
casos en los cuales los propietarios obtienen grandes ganancias sin que los hacedores de
política urbana o funcionarios hagan intentos para capturar parte o toda la ganancia
extraordinaria2.

2. CONTEXTO

San Jerónimo del Yuste es un proyecto urbanístico de 98.5Ha. de construcción de

viviendas unifamiliares y multifamiliares para estrato medio-bajo de la ciudad de Bogotá,
localizado en el Borde Oriental - Tramo Sur de la ciudad, junto al perímetro urbano y a
una importante Reserva Forestal Protectora del orden nacional, denominada Bosque
Oriental o Cerros Orientales de Bogotá, declarada como tal por el Ministerio de Agricultura
mediante Resolución 76 de 1997. El sector de la incorporación de San Jerónimo del Yuste
es una zona rica en cursos de agua a cielo abierto, donde antes se efectuaba extracción
de tierra para la fabricación de productos de gres, suelos que luego se recuperaban, y
donde aún se conserva un bosque plantado con especies exóticas - pino y eucalipto.
1
Maldonado, María Mercedes. Taller sobre participación en plusvalías – aspectos tributarios y de
gestión del suelo, Bogotá, 2004.
2
Martim O. Smolka y David Amborski, Captura de plusvalías para el desarrollo urbano: una
comparación interamericana. Mayo 2000

1
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Este proyecto, se encuentra en la zona de San Cristóbal, que ha sufrido intervenciones

negativas en el entorno natural por actividades extractivas, transformadoras, y
urbanizadoras, presentando un gran número de áreas de amenaza y riesgo, y
proliferación de asentamientos subnormales.

Como operación urbanística está compuesto por dos fases, la primera una zona de 33 Ha
y la segunda en un predio de 65 Ha. Este proyecto ha sido objeto de diversas normas y
concertaciones entre sus propietarios y el Departamento Administrativo de Planeación
Distrital – DAPD, los cuales tuvieron lugar entre 1997 y el año 2003.

Anterior al Plan de Ordenamiento Territorial – POT – para esta zona se elaboró el Plan del
Borde Oriental en 1992, norma que precisaba una zonificación que comprendía zonas
suburbanas de transición, rurales y de preservación. Este Plan proponía también
instrumentos de transferencia de
derechos de construcción a otras
zonas con mayor edificabilidad. Sin
embargo, “este Decreto jamás entró
en vigencia. en razón de fallas
formales en el procedimiento y plazos
de adopción…Hasta la adopción del
Plan de Ordenamiento Territorial de
Bogotá (Decreto 619 de 2000),
transcurrió una década durante la cual
la norma ambiental y la urbanística
estaban en clara contradicción.
Durante este lapso Bogotá decretó
varias legalizaciones e
incorporaciones sobre la Reserva
Forestal Protectora.”3.

La primera etapa de San Jerónimo del Yuste es incorporada como área urbana a través
de la viabilidad de prestación de los servicios públicos y el respectivo proyecto
urbanístico4. Para la segunda etapa, localizada en un área suburbana de preservación del
sistema orográfico5, sus propietarios solicitan en 1998 su incorporación como área
urbana, la cual se concreta en el Decreto Distrital 1020 de noviembre 22 de 2000. No
obstante se estipula que esta incorporación estaría condicionada a la sustracción de esa
zona como parte de la Reserva Forestal.

El Decreto 1020, oficializaba el suministro de los servicios públicos por parte de las
empresas prestadoras y establecía las obligaciones del urbanizador, especialmente en lo
3
DAMA, Plan de Ordenación y Manejo de los Cerros Orientales, Bogotá, 2003.
4
Cambio en el perímetro urbano que es reconocido mediante la Resolución de precisión
cartográfica Nº 0254 de 2002, correspondiente a los planos del POT del año 2000.
5
Este tratamiento era el paso previo para la inclusión de nuevas áreas al perímetro urbano,
sustrayéndolas de los Cerros Orientales.

2
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relacionado con las áreas de cesión, uso vivienda en conjunto cerrado, áreas mínimas
para las viviendas, bajas densidades (40 viv/Ha neta), las cuales podrían ser aumentadas
en un 50% mediante el pago de una compensación cercana a los $5.000 dólares por
Hectárea bruta, para un total de $355.000 dólares como parte de esta autorización en las
68 Ha de esta etapa.

La resolución 1020 fue expedida muy cerca de la entrada en vigencia del Decreto 619 de
2000 primer POT de Bogotá. Este último establecía que los procesos de concertación,
como el caso de San Jerónimo del Yuste, tendrían 1 año para tramitar las licencias de
urbanismo y construcción.. y “En caso de no obtenerse la licencia dentro del término
establecido en el inciso precedente, el desarrollo del predio se efectuará con fundamento
en las normas contenidas en el Plan de Ordenamiento Territorial y los instrumentos que lo
desarrollen”.

Esta norma respaldaba el proceso de concertación de las incorporaciones y ampliaba su

vigencia hasta el 2001. Los propietarios solicitaron en varias oportunidades la Licencia de
urbanismo, pero los Curadores Urbanos la negaron alegando que debería darse primero
la sustracción del predio de la Reserva Forestal. No obstante en el año 2003 logran un
concepto de la autoridad de planeación distrital que obliga al Curador Urbano a expedirla
a pesar de haberse vencido el plazo.

Con la revisión del POT y su adopción mediante Decreto 469 de diciembre 23 de 2003, se
amplía de nuevo este plazo, estipulando en el numeral 2 del Artículo 277. Transición: “.
Los propietarios de predios cobijados por las disposiciones contenidas en los Decretos de
Asignación de Tratamiento expedidos con anterioridad a la fecha de entrada en vigencia
del Plan de Ordenamiento Territorial (Decreto 619 de 2000), que no hubieren obtenido
licencia de urbanismo, tendrán un año contado a partir de la publicación de la presente
revisión para tramitar y obtener la respectiva licencia. Vencido este término sin que se
hubiere obtenido licencia o en caso de que no se construyan las obras de urbanismo
durante el término de vigencia de la misma, el desarrollo de los predios se efectuará con
base en las normas contenidas en la presente revisión del Plan de Ordenamiento
Territorial de Bogotá y en los instrumentos que lo desarrollen”.

3. PLUSVALÍAS INVOLUCRADAS

Las obras de construcción de la primera fase iniciaron en el 2002, en la zona declarada

urbana. A finales de 2004 no se había iniciado la segunda fase. Las áreas de manejo y el
número de unidades de vivienda de esta operación son:

FASE ÁREA BRUTA ÁREA ÚTIL Nº DE VIVIENDAS ESTIMADO VENTAS

Ha, Ha. Uni-Multifamiliar en millones U$ (2004)
1 29.68 17.3 2.703 40
2 68.40 20.52 3.954 59
98.08 6.657

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Esta es una operación que según cálculos generales en el 2004, implica que el valor del
suelo6 urbano equivaldría a unos U$10 millones, pasando por consiguiente de un
promedio de suelo rural de protección con valor de mercado cercano a los U$2/m2 a
U$8/m2. Así las cosas, tendríamos un incremento en el valor del suelo del orden de los
U$6/m2, generándose una plusvalía cuyas cifras bien hubieran podido ayudar a la
administración distrital en sus programas procesos de desarrollo urbano y construcción de
vivienda de interés social.

Independiente de las implicaciones ambientales7, considero que para este caso sería
válida la recuperación de la participación en plusvalía establecida por la Ley 388 de 1997,
por tratarse de un caso de mayor aprovechamiento por cambio en la clasificación del
suelo al pasar, por medio de un acto normativo, de suelo rural a suelo urbano –
urbanizable-, y además permitiéndose un incremento del 50% en la densidad habitacional,
con la posibilidad de transferencia de estos derechos de construcción y desarrollo a otras
zonas de la ciudad.

El Acuerdo de Plusvalías del Distrito Capital Nº 118 del 30 de Diciembre de 2003, primero
en aprobarse en un municipio colombiano, que fué preparado durante el año precedente,
estableció las condiciones generales para la aplicación de la participación en la plusvalía
que generan las acciones urbanísticas del Distrito con relación al suelo y el espacio aéreo,
incrementando su aprovechamiento y por consiguiente generando beneficios a los cuales
también tienen derecho las entidades territoriales y la colectividad.

En el artículo 5 del Acuerdo 118 de 2003, se establecieron las condiciones para la

determinación del efecto plusvalía y la liquidación de la participación del estado a una
tarifa del 30% si se concretaba la autorización específica (licencia de urbanismo y/o
construcción) durante el año 2004, al 40% durante el 2005 y al 50% del año 2006 en
adelante.

Es de anotar que estas licencias del San Jerónimo del Yuste no operarán si no se
produce la sustracción de los terrenos como parte de la reserva forestal protectora. No
obstante el concepto de la oficina jurídica del Departamento Administrativo de Planeación
Distrital, como ya se mencionó, era que la solicitud de licencia era un derecho del
propietario y que ésta era válida como tal, así no se hubiera producido la sustracción.

Si se tiene en cuenta en el cálculo el mayor aprovechamiento urbanístico en la zona

declarada como urbana, y se toma solo la segunda fase del proyecto, es decir, las
68.40Ha. que pasarían de suelo rural a urbano y las 3.954 viviendas proyectadas allí, la
participación en plusvalía ascendería a un millón doscientos mil dólares, si se liquida a la
tarifa del 30% o dos millones de dólares si la participación en plusvalía fuera del 50%.

4. EVALUACIÓN Y PERSPECTIVAS

6
Según método residual, a un 10% del valor total de ventas.
7
las cuales sobrepasan el alcance de este documento.

4
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La captura del mayor valor obtenida por el propietario – promotor, como agente pasivo
hubiera podido ser aprovechada por el Distrito, para inversión en la zona, que tanto
reclama por construcción de equipamientos comunitarios, vías, redes de servicios
públicos y manejo de las áreas de protección natural, construcción de vivienda de interés
social y demás.

5. PREGUNTAS CLAVE

1. Cual ha sido la motivación original de la intervención urbana? Surge del

agotamiento de unos terrenos donde se extraía arcilla para la fabricación de productos de
gres para la construcción y que posteriormente pasan a ser incorporados al suelo urbano
y luego urbanizados. Tiene implicaciones en la práctica y por ende el tema de
recuperación por parte del estado de las plusvalía generadas por sus acciones sobre
cambios en la clasificación del suelo.

2. Acto aislado o estrategia amplia? Como proceso de incorporación de suelo rural

dentro del perímetro urbano y de servicios forma parte de una estrategia de concertación
ampliamente utilizada8 de normas facilitadas por los códigos de urbanismo de las décadas
precedentes. Tiene especial relevancia en la medida que promueve la sustracción de
grandes porciones de suelo de la reserva forestal protectora o cerros tutelares de Bogotá.

3. Cuál es el hecho generador de las plusvalías? El proyecto San Jerónimo del Yuste
muestra el hecho generador que hoy día en las ciudades colombianas origina la mayor
creación de incrementos en los precios del suelo: cuando las normas modifican el
perímetro urbano o clasificación de los suelos, al convertir terrenos rurales con vocación
agrícola o de protección en suelos urbanos con alta edificabilidad. Igualmente involucra
una autorización para mayor aprovechamiento permitiendo mayores densidades
habitacionales, que se configura como otro hecho generador de plusvalía. Presenta
además, aunque sin elaborar, la posibilidad de transferencia de derechos de construcción
a otras zonas de la ciudad.

3. Se ha intentado recuperarla? No, se han propuesto diversos mecanismos para evitar

su recuperación, desde los decretos de incorporación, hasta la prórroga en dos ocasiones
y a través del mismo POT del derecho de sus propietarios a solicitar licencias de
urbanismo y construcción amparadas como incorporaciones.

4. Monto de la participación en las plusvalías? Podría estar entre 1.2 y 2 millones de

dólares, dependiendo de la tarifa que se aplique.

5. Destinación de los recursos? Según el Acuerdo 118 de 2003 la destinación de los

recursos es:
1. Adquisición de inmuebles para construcción de viviendas de interés social - VIS
2. Construcción o mejoramiento de vías y redes de servicios públicos
3. Adquisición de inmuebles en programas de renovación urbana
8
Especialmente antes de la entrda en vigencia del primer Plan de Ordenamiento Territorial.

5
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4. Ejecución de proyectos y obras de recreación y de la red de espacio público en la

zona donde se localiza el proyecto que generó las plusvalías
5. Adquisición de suelos de conservación de recursos hídricos y protección ambiental, y
financiación de procesos de conservación arquitectónica, histórica…
Se debe destinar un 70% de los recursos obtenidos para el desarrollo de proyectos VIS,
un 15% al numeral 4, y un 15% a proyectos contenidos en el numeral 5.

6. Formas de pago de la participación en plusvalía? El pago es exigible en el

momento de la expedición de las licencias o al momento de la expedición de los
certificados de los derechos de construcción. El pago debe hacerse en efectivo.

7. Que habría ocurrido si se hubieran obtenido dichos recursos? Tal como fue
presentado, uno de los objetivos de este documento es mostrar esas posibilidades
perdidas, donde el estado “regaló” a los propietarios del suelo, importantes recursos que
hubieran podido ser invertidos en procesos de desarrollo urbano y VIS en las zonas más
necesitadas de la capital de la república. La localidad de San Cristóbal reclama grandes
inversiones del estado en materia de recuperación y protección del recurso natural,
mejoramiento barrial y legalización de asentamientos, dotación de escuelas, puestos de
salud y servicios de seguridad, tanto para la población asentada como para la que está
por llegara a los nuevos desarrollos. Situación ésta que se verá agravada con el
asentamiento de las más de 6.000 familias que atraerá el proyecto San Jerónimo del
Yuste, que además no tiene contemplada la dotación de los equipamientos que ella
demanda, operaciones que recaen sobre los presupuestos públicos (sea alto o bajo el
impuesto predial) o sobre las tarifas de servicios públicos y que finalmente quedarán bajo
la responsabilidad del Distrito.

8. Cual es el debate prevaleciente? En este aspecto es válido citar lo que dice Carlos
Morales9: “El debate es soterrado, se discute en círculos muy especializados y sólo
esporádicamente.” Además en nuestro país prevalece, a pesar de los esfuerzos en
contrario, la idea de la patrimonialización de las normas, de la irrefutabilidad de los
derechos adquiridos por normas o decretos como los de incorporación en este caso, sin el
cumplimiento de las cargas inherentes a estos beneficios.

6. CONCLUSIONES

Es necesario que la sociedad en su conjunto comprenda e internalice la nueva práctica

urbanística colombiana surgida con la Ley 9 de 1989, la Constitución Política de 1991 y la
Ley 388 de 1997 y sus normas complementarias, donde la propiedad es una función
social a la que es inherente una función ecológica, a la prevalencia del interés general y al
derecho a la participación –con fines redistributivos- de las plusvalía generadas por el
desarrollo urbano.

9
Morales S. Carlos, Transferencia de potencialidad de desarrollo, el caso de la ciudad de México, Documento,
Agosto 2004.

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Es importante que las administraciones territoriales apliquen los instrumentos que la ley
388 les ha otorgado con el propósito de ejercer su potestad normativa e impositiva en
provecho de la colectividad, conocedores que el derecho a construir no se puede regalar,
sino que debe ser aprovechada con miras a la viabilización de los deberes del estado en
lo que a los costos del desarrollo urbano se refiere.

ANEXOS

Leyes y Reglamentos
 Decreto 1020 de 2000
 Ley 388 de 1997, de desarrollo territorial
 Resolución 0254 de 2002, para imprecisiones cartográficas correspondientes al
Decreto 0619 de 2000
 Decreto 619 de 200 y 469 de 2003, Plan de Ordenamiento Territorial de Bogotá

Documentos
 Plano topográfico SC 40/1-00
 Licencias de urbanismo y construcción: Resolución CU5-0003/99, Resolución 03-2-
0145/03
 DAMA, Plan de Ordenamiento y Manejo Ambiental de los Cerros Orientales,
Documento borrador final, 2003.
 Maldonado, María Mercedes. Taller sobre participación en plusvalías – aspectos
tributarios y de gestión del suelo, Bogotá, 2004.
 Martim O. Smolka y David Amborski, Captura de plusvalías para el desarrollo urbano: una
comparación interamericana. Mayo 2000

DESARROLLO DEL CASO:

El caso presentado es fruto de investigaciones efectuadas durante 2003 y 2004. Puede

ser actualizado para conocer si se han producido cambios en su desarrollo, involucrar el
componente ambiental, verificar el estado de construcción del proyecto y efectuar unos
cálculos más detallados de sus implicaciones económicas, para lo cual manifiesto mi
disponibilidad e interés.

Karin De Poortere, 2005

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