Seminario: “La gestión de la política educativa en la institución”

Docente: Ana Manzo- Soledad García

CLASE 1

I.- PRESENTACIÓN

Les damos la bienvenida a esta primera clase virtual del Seminario “La gestión de la política
educativa en la institución”. Si bien este Seminario tiene como propósito poner el foco en la
institución escolar como unidad micro de gestión/conducción de las políticas educativas, esta
centralidad se aborda desde la necesaria inscripción de la institución en un sistema regulado
por una política educativa que la excede, donde múltiples actores juegan diferentes niveles de
responsabilidad en su cumplimiento.

A partir de este marco, el Seminario se estructura en dos bloques temáticos. En primer lugar,
un bloque de carácter conceptual orientado a reconocer los diferentes niveles de gestión de la
política educativa en el sistema y los actores claves en estos procesos. El propósito de este
bloque es identificar las responsabilidades y las tareas para una gestión estratégica de la
política educativa a nivel meso y micropolítico.

En segundo lugar, a partir de asumir como categorías analíticas lo institucional y lo curricular

se propone avanzar en el diseño de herramientas para la gestión de políticas educativas en la
escuela a partir de información disponible, orientando la enseñanza a la elaboración de planes
de gestión para la supervisión y la conducción escolar.

Los invitamos a recorrer esta primera clase donde encontrarán cuáles son los objetivos sobre
las que fue construida, los contenidos que la estructuran, así como las lecturas que les
proponemos con nuestros comentarios.

Objetivos

A través del desarrollo de esta clase nos proponemos

 Reconocer a la institución escolar como objeto inevitable de una política orientada a la

búsqueda la igualdad a partir del reconocimiento de la diversidad.

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  Identificar niveles, actores y dispositivos de gobierno en la gestión de la política
educativa.

Contenidos

- Las políticas educativas como una práctica de gobierno.

- Políticas educativas e institución escolar.
- Gestión educativa: alcances, niveles y dispositivos de gestión de la política educativa.

Bibliografía

En este primer momento les proponemos tres lecturas necesarias que sintéticamente
desarrollamos en esta Clase, en el enlace de bibliografía clase uno, encontrarán los textos
completos que describimos a continuación:

a) López, Néstor. De relaciones, actores y territorios: hacia nuevas políticas en torno a la

educación en América Latina / Néstor López; coordinado por Néstor López. - 1a ed. -
Buenos Aires: Inst. Internac. de Planeamiento de la educación IIPE-Unesco, 2009. Esta
investigación se propone promover una mirada al espacio específico y propio de las
políticas, a la luz de los análisis realizados sobre las políticas de equidad desarrolladas
en las últimas décadas en diversos países de América Latina, en particular en la
Argentina, Colombia, Chile y Perú, y profundizar el lugar que la institución juega en el
cumplimiento de esta meta.
b) Rivas, Axel América Latina después de PISA: lecciones aprendidas de la educación en
siete países 2000-2015. - 1a ed. - Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Fundación
CIPPEC, 2015. Este texto recorre el abordaje de las preguntas: ¿Hasta qué punto los
sistemas educativos de América Latina logran el objetivo de generar capacidades para
actuar en todos los alumnos? ¿De qué formas puede la política educativa incrementar
esas capacidades? El enfoque específico para abordarlas fue a través del estudio de las
prioridades de política educativa implementadas en Perú, Argentina, México, Chile,
Brasil, Uruguay y Colombia durante 2000-2015 durante los primeros quince años del
Siglo XXI.
c) Casassus, J. (2000). “Problemas de la gestión educativa en América Latina (la tensión
entre los paradigmas de tipo A y el tipo B)”. Santiago de Chile: UNESCO. Este texto nos
aporta para esta Clase una reflexión acerca de las formas que emergen de los

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 planteamientos subyacentes de distintas teorías de la organización del trabajo, y de su
interacción con la esfera de la educación, tanto en lo disciplinario como, en lo político.

Bibliografía ampliatoria

- Bohoslavsky E. y Soprano G. (eds.) Un Estado con rostro humano. Funcionarios

e instituciones estatales en Argentina (desde 1880 hasta la actualidad). Buenos
Aires, Prometeo- UNGS, 2010
- Abad S. y Cantarelli M. (2012) Habitar el Estado. Pensamiento estatal en
tiempos a-estatales. Buenos Aires, Hydra.

II.- DESARROLLO

A.- Políticas de equidad e instituciones educativas

La idea central de la investigación coordinada por López (2009) supone que toda política
educativa debe poner en el foco la relación entre docentes y alumnos, más precisamente entre
un colectivo de docentes y grupos de alumnos. Es la calidad de esas relaciones lo que dota de
sentido a propuestas impulsadas por y desde las políticas. Por supuesto, esta afirmación
también supone considerar el conjunto de mediaciones múltiples y variadas que operan en el
desarrollo concreto de las propuestas.

A partir de aquí se reconoce que detrás del vínculo entre alumnos y docentes hay, a su vez,
toda una red de actores y relaciones: entre el Estado y la sociedad, a través de políticas de
desarrollo económico, social y cultural; entre el sistema educativo y la sociedad, con las
políticas específicamente sectoriales; en el interior de la sociedad, a partir de los diferentes
territorios que se cruzan y solapan ya que involucran distintos niveles y agencias del Estado; en
el interior del sistema educativo, en cuanto a un abordaje específicamente pedagógico.

En relación a las políticas – al menos desde los discursos internacionales y nacionales- la

orientación de ellas se ubican en relación al logro de la “equidad”, entendiendo a esta como
la búsqueda de la igualdad a partir del reconocimiento de la diversidad. Está claro que este
concepto tiene una dimensión fundamentalmente política, pues en sí mismo se constituye en
un proyecto de acción social: la equidad es la búsqueda de la igualdad.

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Para el caso educativo, se propone que la igualdad fundamental que estructura todas las
acciones de política, aquella igualdad deseada, es la igualdad en los resultados; es decir, en el
conjunto de conocimientos y competencias fundamentales a los que deben acceder todos los
niños y adolescentes, independientemente de su origen social. Por lo mismo, un objetivo
fundamental de la política educativa, debe ser asegurar para todos, el logro de ese repertorio
de capacidades y saberes de base.

Es decir, un desafío de las políticas orientadas a garantizar equidad educativa es precisamente

partir de un profundo conocimiento de las situaciones en que se dan las prácticas de
enseñanza y aprendizaje, de las características sociales y culturales de las comunidades en que
dichas prácticas tienen lugar. En este sentido, lo local adquiere especial centralidad frente al
desafío de la equidad. Pero el estudio coordinado por López (2009: 22) advirtió además sobre
otras dimensiones de la política por analizar, y que van más allá de esta articulación
intersectorial en el espacio local. Por un lado, y debido a la relevancia que adquieren las
características del contexto en el que se educa, la institución escolar se constituye en objeto
inevitable de cualquier política orientada a una educación de calidad para todos. En este
escenario: ¿Cuál es la escuela necesaria para llevar adelante este desafío?, ¿qué procesos y
prácticas debe adoptar?, ¿cuáles revisar y cuáles abandonar?

La discusión sobre los retos que hoy afrontan las instituciones educativas y el perfil que éstas
deben tener para poder abordarlos exitosamente, está aún inacabada. En este planteo,
adquiere especial relevancia las capacidades que deberían tener las instituciones educativas,
sus supervisores, sus directivos y docentes, y remite específicamente a la dimensión
pedagógica de los procesos educativos. ¿Cómo se educa en contextos tan diversos? ¿Cómo se
logra que todos, las niñas y los niños, independientemente de su origen social o étnico, logren
esos saberes que la sociedad considera como necesarios? Si bien esto apela a un debate en el
campo de la pedagogía y de la formación docente, instala además una dimensión de política
institucional, que tiene que ver con la creación de las condiciones de posibilidad para que
cada establecimiento pueda dar respuesta a esta cuestión en función de la especificidad del
contexto en el que está inserto.

La preocupación por la universalización del acceso, y por promover la permanencia en la

escuela de los sectores más vulnerables, subyace a las diferentes políticas de equidad
educativa que se han ido promoviendo y desarrollando en las últimas dos décadas. Si bien esas

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políticas no son nuevas, hoy se ven más exigidas a partir de las diferentes metas de
escolarización que la mayoría de los países de la región han ido subscribiendo. Del mismo
modo, la preocupación por la calidad de las prácticas educativas está cada vez más instalada
en la normativa y la estructura de los sistemas educativos.

Tal vez ciertos acuerdos respecto a qué es una política de equidad serían un buen punto de
partida, a partir del cual pensar las instituciones educativas.

Son múltiples los contextos posibles de retratar en cada país, y en cada uno de ellos nacen y
crecen nuevas generaciones, con identidades propias, con subjetividades atravesadas por
diversos modos de vida. El principal desafío que hoy enfrentan los sistemas educativos es
poder interactuar con estos niños y adolescentes buscando que cada uno de ellos pueda lograr
una trayectoria educativa exitosa, una apropiación de los contenidos que configuran cada
currículum de la región. Aparece aquí la tensión entre lo universal y lo particular. Objetivos
comunes en un universo diversificado, atomizado, pleno de identidades diferenciadas, de
historias sociales y culturales distintas. La búsqueda de la igualdad en ámbitos atravesados por
las desigualdades y las diversidades. En términos concretos, lleva a la necesidad de desarrollar
propuestas pedagógicas e institucionales adecuadas a las características de los contextos
donde tienen lugar las prácticas educativas. En sociedades tan desiguales y tan diversas, tratar
a todos del mismo modo no es más que profundizar esas desigualdades, o convertir la
diversidad en una desventaja. En la realidad, se está muy lejos de poder desarrollar propuestas
sociales, pedagógicas e institucionales que respondan a las características y necesidades de
cada contexto en el que se llevan a cabo las prácticas educativas. Por el contrario, es habitual
identificar prácticas escolares que responden más a un “saber hacer” tradicional –
habitualmente percibido como naturalizado y en consecuencia incuestionable– que, a una
búsqueda de la estrategia más adecuada para lograr, en esos contextos, una educación de
calidad. (López, 2009: 31)

Es posible identificar tres tipos de factores que intervienen en la construcción de la brecha que
hoy vemos entre el alumno ideal, aquel que los docentes esperan encontrar en sus aulas, y los
alumnos reales que efectivamente se instalan en ellas:

1) Hay un conjunto de factores –al que podemos denominar de tipo “económico”– que
tiene que ver con el nivel de bienestar de los alumnos que se presupone en el diseño
de las prácticas educativas. Desde esta perspectiva, las prácticas educativas suponen

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 un bienestar que hoy no está garantizado para un gran número de los niños y
adolescentes que se acercan a las escuelas.
2) Otro grupo de factores, posibles de ser referidos como “pedagógicos”, tienen que ver
con los desajustes que resultan de decisiones tomadas en el momento de diseñar las
prácticas escolares. En este caso estarían, por ejemplo, aquellas escuelas que
organizan, para el primer grado de la primaria, actividades que presuponen ciertos
niveles de lecto escritura en aquellos que recién ingresan, o las que dan por hecho
cierta curiosidad en los alumnos ante aspectos específicos de la currícula.
3) Otro tipo de factores, menos previsibles que los anteriores, y que pueden ser
denominados “valorativos”. Estos factores tienen que ver con obstáculos que se
generan a partir de la valoración que los docentes hacen de sus alumnos, del grado de
confianza o de desaprobación que recae sobre ellos. Algo así de cómo debería ser un
alumno para poder tener una experiencia escolar exitosa o de qué tipo de familia debe
provenir, etc.

B.- Actores y relaciones en el campo de las políticas educativas

Decíamos que la relación entre el docente y el alumno está en el centro de las prácticas
educativas: el reconocimiento mutuo y la posibilidad de un diálogo productivo entre ambos es
una condición indispensable, necesaria, para cualquier experiencia de enseñanza y aprendizaje
exitosa. Esta relación, situada en el momento educativo, implica la disponibilidad de aquellos
recursos necesarios para que sea productiva.

Podría sostenerse que el objetivo último del conjunto de políticas que se estructuran en torno
a los desafíos de la educación es garantizar que esta relación entre el docente y el alumno sea
productiva en cada contexto en el que se educa, en toda la geografía de un país. Como ya se
señaló, operar sobre esta relación es avanzar hacia una adecuada sintonía entre aquel alumno
para quien el docente está preparado, y el alumno que realmente ingresa al aula. En última
instancia, operar sobre la relación entre el docente y el alumno es hacerlo sobre las dos
instituciones a los que ellos pertenecen, las que quedan representadas en ese encuentro: la
escuela, en el caso del docente, y la familia, de la cual proviene el alumno.

El docente, en la situación educativa, es la representación de la escuela en la que está, es

portador de sus normas, su propuesta, su tradición y su solidez institucional. Del mismo modo,
el alumno expresa en ese encuentro las expectativas de su familia, su origen social, su lengua,

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su cultura. La calidad del vínculo que se pueda establecer entre ellos deriva de las
características y las condiciones en que se encuentran las instituciones representadas en ese
encuentro. En este marco, las políticas pasan a ser interpretadas como intervenciones
orientadas a reorientar relaciones. En este caso, orientar la relación entre la escuela y la
familia –entre los actores de una y otra institución– hacia un punto de fluidez. El intento de
incidir sobre esta relación pone en escena otro amplio espectro de actores, instituciones,
instancias que también se relacionan entre sí. En un nivel más inmediato, se hace visible por
detrás de la escuela su relación con el conjunto del sistema educativo. ¿Cuán integrada o
aislada está cada institución en su relación con el sistema? ¿Cuáles son los mecanismos –
formales o informales– en los que se establece esa relación? ¿Qué actores intervienen en ella?
Del otro lado del vínculo inicial, se hace visible la relación de la familia con su comunidad, con
el contexto en el que vive, su anclaje social y territorial. Allí se ponen en juego su grado de
integración, sus niveles de bienestar, su vinculación con el mundo de la producción, con los
circuitos de integración, etc. Estas relaciones inciden en la posibilidad de que el encuentro
educativo –entre el alumno y el docente– sea adecuado, y consecuentemente, se constituye
en objeto de política.

Cuando se pone la mirada en las múltiples relaciones entre actores e instituciones que se dan
dentro del Estado, el estudio coordinado por López (2009) centra la atención en dos ejes en
particular. Por un lado, las relaciones verticales, que son las que se dan entre los Estados
nacionales o federales, las instancias estaduales o provinciales, las municipales, y las formas
institucionales locales. Por otro, las relaciones horizontales, aquellas que se dan entre las
estructuras propias del sistema educativo y los otros sectores de las políticas públicas. En ese
entramado se pone en juego el grado de articulación que hay entre políticas sectoriales
diversas, cuán integrales o diferenciadas son las intervenciones, en qué medida responden a
criterios de planificación comunes o aislados, entre otras cosas.

Por último, queda un conjunto de relaciones, con un gran impacto en el mapa que aquí se
describe: son las relaciones entre el Estado nacional e instancias supranacionales, como lo son
los organismos internacionales, organismos de financiamiento, instituciones ejecutoras de
programas de cooperación internacional, las grandes usinas de políticas, etcétera. Todas ellas,
en su dinámica, sus aciertos y desaciertos, sus productividades o ineficiencias, impactan en el
modo en el que se establece ese vínculo entre el alumno y el docente, configuran y predefinen
los rasgos principales de ese momento educativo. Si el objetivo en última instancia de las

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políticas orientadas a universalizar el acceso a una educación de calidad es hacer posible esa
relación fundamental, la estrategia será incidir sobre ese otro entramado de relaciones
complementarias: reorientarlas, dinamizarlas, depurarlas. (López, 2009:36)

Toda política educativa contempla –directa o indirectamente– acciones y recursos orientados a

modificar o influir en las condiciones institucionales y en las prácticas de enseñanza en la
escuela. Con todo, las políticas propiamente pedagógicas han tenido poca relevancia o son
escasas. De hecho, la preocupación por las políticas que buscan incidir en forma más directa en
los procesos de enseñanza y de aprendizaje es reciente y corresponde a las llamadas reformas
“de tercera generación”, también conocidas como reformas “que entran al aula” porque se
orientan al modelamiento de las prácticas docentes, el aumento de la efectividad en
implementación curricular y la evaluación de aprendizajes. Estas mismas políticas, se
acompañan de otras con foco en la gestión escolar, caracterizadas por la promoción de
estándares y modelos de calidad que actúan como referentes de ciclos de mejoramiento
continuo, en una visión claramente estructural del cambio educativo.

Pero los modelos institucionales no son independientes del discurso pedagógico; no hay
teoría de la organización escolar neutra o desvinculada de la teoría pedagógica. Se puede,
evidentemente, comprender la pedagogía y la gestión escolar como objetos o “realidades”
independientes, pero es bastante obvio, por ejemplo, que los modos de comprender y
experimentar los procesos de aula en lo cotidiano no están desconectados de lo que les pasa al
docente y a los alumnos fuera y en el aula (a cada uno en sí y a cada uno en relación con los
otros). Cuando una política se vincula con la escuela y entra en contacto con la cultura escolar,
ya no es la misma política; cuando la pedagogía se conecta con la gestión, tampoco. (López,
2009:40)

C.- Políticas y niveles de gobierno: actores y dispositivos

Por su parte, el estudio coordinado por Rivas (2015) tuvo como punto de partida concebir las
políticas educativas como prácticas de gobierno. Al comprenderlas de esta manera, se les
quita la visión unidireccional de arriba hacia abajo. Las prácticas de gobierno son relaciones de
poder que se producen, reproducen y transforman en el nivel micro de las interacciones
pedagógicas, en el nivel meso de gestión y gobierno, y en el macro nivel de la regulación
sistémica de las políticas (Rivas, 2015:17)

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Las políticas educativas definidas como acciones de gobierno tienen una capacidad normativa
de alteración o fortalecimiento de aspectos sustantivos de los sistemas educativos. Los
sistemas y las políticas educativas están en constante relación, una forma de ver estas
relaciones es a través de la conversión de ciertos canales de política educativa en verdaderos
dispositivos de regulación, que funcionan como bisagras entre las acciones de gobierno y las
continuidades internas del sistema educativo. Según el estudio, algunos países pudieron
canalizar ahí grandes procesos de cambio, utilizando estructuras orgánicas de los sistemas
educativos, como el currículum o los libros de texto, o creando nuevas, como las evaluaciones
de la calidad (Rivas, 2015:267).

Sin embargo, una mirada solo basada en los cambios legales está lejos de las prácticas
concretas, donde se materializan sistémicamente los procesos de enseñanza y aprendizaje,
entonces interesa mirar los sistemas de regulaciones de las instituciones, de las relaciones
entre los actores y de las prácticas pedagógicas, en relación a sus actuaciones y en relación a
los cambios normativos.

Los canales de la política educativa en todos sus niveles de acción, no son meros conductores
de contenidos, sino que también producen sentido y efectos en sí mismos. Algunos funcionan
como verdaderas arterias: el diseño curricular; la distribución de materiales (en especial los
libros de texto); la evaluación de los alumnos y los regímenes académicos; la supervisión
escolar; la formación docente inicial y continua; la carrera docente, la normativa educativa (si
es que puede considerarse con una cierta organicidad, que en algunos casos no existe). Otros
son más específicos: concursos de cargos; planes de mejora; políticas compensatorias,
programas institucionalizados específicos. Los canales que funcionan como arterias tienen
larga data y cada uno de ellos expresa la historia de las relaciones entre el Estado y las
escuelas.

Señala el estudio que, en el período analizado, varios países ganaron gobernabilidad sobre sus
sistemas educativos. Midieron escuelas, pusieron metas, ordenaron sus ministerios,
establecieron nuevas leyes o currículos. ¿Pero, realmente, controlan los sistemas educativos?
¿Hasta qué punto los resultados educativos dependen de las políticas educativas? ¿Son los
ministerios realmente capaces de cambiar la educación? En muchos casos, a duras penas y con
esfuerzos inmensos de sus funcionarios y docentes, la educación no parece ser gobernada sino
soportada o apenas sostenida. No es casual que la brecha entre las políticas educativas y las

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prácticas de los actores sea tan inmensa que, a veces al visitar las escuelas, los docentes se
miran entre ellos cuando se les pregunta por el impacto de un cierto programa que escuchan
nombrar por primera vez. El facilismo del corto plazo, combinado con las nuevas mediciones
de la calidad educativa, asignó una excesiva causalidad a la política educativa. Para atacar o
defender gobiernos o por simple miopía analítica se dice que el pasaje a escuelas privadas es
“culpa” de un gobierno o que los resultados PISA son fruto de una gestión de apenas cuatro o
cinco años. Se trata de tiempos donde la cuestión social se agitó de formas ambiguas y
complejas, donde la cultura de los niños jóvenes vive rodeada de nuevos estímulos visuales y
el rol de las escuelas tiende a disminuir en un mar de influencias no controladas. Asignar tanta
responsabilidad a las acciones meramente educativas conlleva un riesgo: no saber cuáles son
sus verdaderas fuerzas de intervención. No para renunciar a ellas y entregarse a la suave
marea de la autonomía escolar, el mercado editorial o los grandes dueños de los contenidos
digitales. No para renunciar a la política educativa sino para concebir el realismo de su acción.
(Rivas, 2015: 297)

La fe en el cambio de gestión de las escuelas como gran vía hacia la calidad educativa se
dispersó hasta reconvertirse en los últimos años. Ya no se trata, como en los noventa, de una
promesa de mayor control directo de las familias y de una gestión gerencial al estilo privado,
que contrata y despide docentes, con autonomía presupuestaria. ¿Qué pasó con la autonomía
escolar, la gestión institucional y el rol del Estado en la responsabilidad por los procesos y
resultados educativos? ¿Cómo cambiaron las concepciones y las políticas? ¿Quiénes son los
directores y supervisores de escuelas, qué pasó con ellos en los siete países analizados desde
el inicio del nuevo siglo? (Rivas, 2015: 136)

El gran reemplazo de la gestión delegada en las familias fue revisar quiénes eran y qué hacían
los directivos escolares. Sorprendentemente, tanto ellos como los supervisores de escuelas
habían quedado al margen de la agenda de reformas educativas de los años noventa y buena
parte de los años dos mil en la región. Pese a la evidencia internacional acerca de su impacto
en la vida y los resultados escolares, los directores de escuela eran un enigma. En algunos
países no tenían ni una identidad en la normativa, ni en las políticas ni siquiera en los portales
educativos de los ministerios. En los años recientes, los directivos escolares pasaron a ser uno
de los ejes concéntricos de las reformas educativas.

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Por otra parte, tan importante como la estructura, fueron los sentidos y contenidos de la
formación, los marcos de actuación y los concursos directivos. En lugar de poner el acento en
directores que actúan como gestores de empresas, la región está tomando el rumbo del
liderazgo pedagógico. Los directores son vistos como potenciales articuladores de la mejora
educativa. Lideran proyectos de mejora, ya no solo centrados en su diseño sino en resultados
concretos de aprendizaje de los alumnos. Comienzan a utilizar recursos y pequeños fondos, no
para contratar y despedir docentes sino para tomar decisiones estratégicas que no cambien
todo el entorno de gestión de la escuela. Se busca un foco pedagógico, se enfatiza que el
director observe clases, motive a los docentes y sea un líder positivo, que distribuye sin
concentrar poder, que hace hablar y reconoce a la comunidad. En definitiva, directores que
generan un buen clima de aprendizaje, una variable que se probó central para lograr mejoras
en la calidad (LLECE-UNESCO, 2010b).

Una tendencia de largo arrastre terminó de definirse más claramente en la segunda década del
nuevo siglo: se trató de una renovada visión de la autonomía escolar donde los directivos
juegan un rol central. En lugar de la autonomía entendida como privatización de la gestión,
donde los directivos o consejos escolares controlan el presupuesto y la contratación de los
docentes, en esta nueva etapa ganó terreno una concepción de primacía pedagógica en la
conducción institucional. El refuerzo de la formación y selección de los directivos escolares
como líderes pedagógicos fue la expresión más clara de esta tendencia, que creció en casi
todos los países analizados. (Rivas 2015: 180)

Por su parte, la supervisión escolar es todavía una gran pregunta. En el proceso de

agigantamiento de la figura del director, ¿qué pasó con los demás actores? ¿Qué cambió en la
supervisión del Estado? ¿Se volvió más relevante a la par de los directivos? La primera
respuesta es que la dimensión de la supervisión escolar no vivió tanto protagonismo como los
directivos. En la región, las tradiciones tienen distintas historias y en el nuevo siglo hubo
caminos diferentes para este rol que funciona como una bisagra entre el Estado y las escuelas.
Volveremos durante el desarrollo del Seminario a un abordaje más profundo de estos actores
y su lugar en la gestión de políticas educativas.

Decíamos más adelante que los sistemas y las políticas educativas están en constante relación,
una forma de ver estas relaciones es a través de la conversión de ciertos canales de política
educativa en verdaderos dispositivos de regulación, que funcionan como bisagras entre las

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acciones de gobierno y las continuidades internas del sistema educativo. Es decir que los
“dispositivos de política educativa” son entendidos como fuente para garantizar derechos.
Mientras que los canales son grandes vías de entrada masiva e institucionalizada al sistema
educativo (algunos funcionan como arterias: el diseño curricular, los libros de texto, los
sistemas de supervisión, la formación inicial y continua de los docentes, la evaluación de los
alumnos, los nuevos sistemas de evaluación de las escuelas); los dispositivos son la conversión
de esos canales en motores de regulación de las prácticas con una orientación definida hacia
resultados concretos.

Los dispositivos son fuerzas poderosas: pueden crear ciudadanos adeptos a la nación, convertir
niños a una religión o fascinarlos por las ciencias; pueden manipular las conciencias o generar
en ellas capacidades de reflexión crítica y compromiso por la justicia social. Los dispositivos de
política educativa pueden cambiar vidas de forma masiva y sistémica. La dirección de esos
cambios debe ser discutida democráticamente en cada país. Los dispositivos son las palancas
para motorizar mejoras sistémicas en educación. No es suficiente con más financiamiento y
políticas incrementales (más cargos, más horas de clase, más materiales, más oferta, más
computadoras). El modelo “regar y rezar”, aun con sus mejores intenciones, no alcanza para
cambiar la educación. Los dispositivos son un concepto que resume una visión de la política
educativa basada en dos dimensiones:

1) la capacidad de los canales de institucionalización sistémica aprovechando flujos e

incentivos poderosos para instalar prácticas en las escuelas de forma masiva y 2) la orientación
hacia resultados y efectos concretos en las prácticas, a través del uso de mecanismos de
evaluación y recolección sistémica de las visiones de los actores. El estudio realizado propone
adicionar a estas dos dimensiones otras tres, para reforzar una visión de la política educativa
con capacidad de impacto sistémico: 3) poner en el centro a los contenidos curriculares, las
pedagogías y el sentido de la educación: los dispositivos deben tener una clara convergencia y
visión pedagógica renovadora, 4) generar adhesión ética por parte de los docentes, con
motivaciones basadas en la presión positiva, porque los incentivos económicos no bastan para
lograr el efecto necesario de identificación pedagógica con los cambios y 5) buscar la justicia
social como norte, propiciando la redistribución en favor de los más desfavorecidos y el
reconocimiento de la diversidad cultural.

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Algunos ejemplos pueden clarificar el punto. La compra estatal de libros de texto de forma
masiva al sector privado y su distribución gratuita a los alumnos es un canal de política
educativa. Si es suficientemente masivo, probablemente se convierta en una arteria, se torne
universal, sea reclamado cuando falta y se convierta en parte de las prácticas de enseñanza o
se imbrique en el sistema. Pero esto no alcanza para ser un dispositivo. Hace falta algo más: el
control de calidad de la producción, agentes técnicos que evalúan los libros de texto en su
convergencia con el canal curricular oficial, sistemas de evaluación que controlan los
resultados de aprendizaje y brindan feedback a los evaluadores de los libros de texto para
readecuar sus criterios y generar nuevos incentivos a las editoriales, para adecuarse a la
consecución de los efectos esperados en el sistema. En términos institucionales, los
dispositivos se materializan cuando se fortalecen las capacidades estatales de diseño,
regulación, gestión y evaluación de las políticas públicas. (Rivas, 2015:220)

D.-Gestión educativa: alcances y niveles de gestión de la política

educativa.

Cassasus (2000) plantea que la gestión trata de la acción humana, por ello, la definición que se
dé de la gestión está siempre sustentada en una teoría - explícita o implícita - de la acción
humana. Hay distintas maneras de concebir la gestión según sea el objeto del cual se ocupa y
los procesos involucrados. En este marco, según sea el énfasis del objeto o proceso
contemplado, se obtienen definiciones las que, por una parte, ponen de relieve el hecho de
que la gestión tiene que ver con los componentes de una organización en cuanto a sus arreglos
institucionales, la articulación de recursos, los objetivos.

Desde una visión de la gestión focalizada en la movilización de recursos, la gestión es "una

capacidad de generar una relación adecuada entre la estructura, la estrategia, los sistemas, el
estilo, las capacidades, la gente, y los objetivos superiores de la organización considerada". O
dicho de otra manera, la gestión es "la capacidad de articular los recursos que se disponen de
manera de lograr lo que se desea". (Cassasus, 2000: 4)

Desde la perspectiva centrada en la interacción de los miembros de una organización, la

gestión toma distintas definiciones. En este plano se percibe que las personas actúan en
función de la representación que ellas tengan del contexto en el cual operan. Desde esta

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perspectiva, podemos decir que "la acción en una organización es una acción deliberada, y
toda acción deliberada tiene una base cognitiva, refleja normas, estrategias y supuestos o
modelos del mundo en el cual se opera". Por ello, podemos decir que la gestión es "la
capacidad de articular representaciones de los miembros de una organización".

Por su parte, la visión centrada en los procesos, vincula la gestión al aprendizaje, como “el
proceso de expansión de las capacidades de lograr lo que deseamos lograr”. El aprendizaje así
visto es, entonces, no sólo una elaboración personal, sino que se constituye y se verifica en la
acción. Por lo tanto, la gestión de una organización concebida como un proceso de aprendizaje
continuo es vista como un proceso de aprendizaje orientado a la supervivencia de una
organización mediante una articulación constante con el entorno o el contexto.

En las distintas visiones de la gestión evocadas, está el tema del aprendizaje, el aprendizaje
continuo, la generación de valores, la visión compartida, las interacciones, y las
representaciones mentales. Todos estos temas son también temas del mundo educativo. Este
punto sugiere que la evolución del pensamiento acerca de la gestión se acerca a la evolución
del pensamiento de la educación. Este aspecto debería ser un elemento favorable para
establecer una relación adecuada entre gestión y educación.

Además de las distintas visiones de gestión, en el tema de la gestión educativa conviene hacer
un punto de clarificación de conceptos, ¿debemos usar gestión o administración educativa?
En América Latina, se ha pasado de la perspectiva de la administración a la de la gestión. Bajo
el régimen de sistemas educativos centralizados –hasta fines de los ochenta- existieron dos
corrientes cercanas a la disciplina: por una parte, se daba la planificación y por otra la
administración. En el fondo, esta tradición corresponde a una visión autoritaria o verticalista
de la gestión en la cual, por una parte, se encuentran los sujetos encargados de planificar y por
otra parte se encuentran los sujetos encargados de administrar o ejecutar los planes. Esta
práctica, que acompañó a los sistemas educativos centralizados, ha sido superada por un
proceso de descentralización, que cambia las competencias de gestión de los actores
involucrados.

Gestión es un concepto más genérico que administración. La práctica de la gestión hoy va

mucho más allá de la mera ejecución de instrucciones que vienen del centro. Las personas que
tienen responsabilidades de conducción, tienen que planificar y ejecutar el plan. El concepto
gestión, connota tanto las acciones de planificar como las de administrar. La administración,

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como ejecución de las instrucciones de un plan, independientes de los contextos, no es lo que
ocurre en las situaciones reales. Por ejemplo, los supervisores o directores de escuelas
encargadas de ejecutar un plan, tienen que realizar una serie de operaciones de ajustes, tales
como lograr la viabilidad política del plan, adecuar los recursos disponibles con las necesidades
de la ejecución de un plan, determinar el nivel de competencias de las personas para llevar
adelante el plan, evaluarlo, etc. En la práctica, el plan es solo una orientación y no una
instrucción de ejecución. Por ejemplo, en su trabajo de traducir un plan en acciones concretas,
los directores de escuelas se encuentran frecuentemente en la necesidad de re planificar,
administrar y demostrar talento político para encauzar el plan.

Este trabajo de ajustes internos (adecuación a y de los recursos) y los ajustes externos, ocurre
porque cada organización es un sistema. Los sistemas operan dentro de un contexto externo
con el cual interactúan y además, poseen un contexto interno. La interacción concreta de un
sistema con sus entornos, internos y externos, le es propia a dicho sistema. Por ello, la utilidad
de las recetas de gestión es limitada a su aspecto ilustrativo, pero nunca pueden reemplazar la
reflexión sobre la realidad concreta en la cual opera el sistema. Este aspecto es importante,
pues si se opera sin una reflexión sobre la situación concreta, la acción se abstrae de la
realidad y se opera en forma alienada. Por el contrario, si se opera de manera cercana a la
realidad, es posible abrirse al sujeto. Cuando ello ocurre, es posible pensar de una manera
nueva, a la posibilidad de que existen maneras radicalmente diferentes de organizar las
escuelas y el sistema educativo. Pues se logra comprender lo que dice el sentido común, que
la gestión es trabajar con personas.

Comprender esto es importante, pues se produce un cambio en la comprensión sobre lo que

son las personas. Este es un aspecto central de la reflexión con relación a la gestión educativa.
Las personas no son triviales. La trivialidad se dice de un objeto del cual se obtiene el mismo
resultado cuando se le aplica un insumo determinado. Un automóvil es una maquina trivial,
pues si quiero girar hacia la derecha, hago girar el volante hacia la derecha entonces el
vehículo girará hacia la derecha. Un ser humano no, pues, cuando se le aplica un insumo, el
resultado variara según el individuo. Sin embargo, al parecer en la gestión se tiende a actuar
como si las personas funcionaran como maquinas triviales.

La tradición de la gestión de la educación, se inicia con los procesos de descentralización, en la

cual la actividad de gestión transita de la gestión del sistema en su conjunto, a la gestión de un

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sistema que está compuesto por distintas entidades con distintos niveles de competencia de
gestión. Esto quiere decir hacia un sistema compuesto por distintos sub sistemas de gestión. La
cual por cierto termina en la escuela. Por ello la gestión educativa, debido a los cambios
estructurales del sistema, ha pasado de ser una actividad exclusiva y propia de la cúspide del
sistema (el ministerio central) a ser una actividad que ocurre en el conjunto del sistema, y
afincándose en la base del mismo, que son las escuelas. Ahora bien, si la gestión tiende a
definirse con relación a entidades administrativas, en la práctica es una actividad de relaciones
entre sujetos. Dicho desde la perspectiva de los sujetos, se han producido redistribuciones de
competencias que tocan a los ministros a favor de otras instancias, dependiente de la
organización política de cada territorio, como por ejemplo los subsecretarios, los directores o
coordinadores de niveles, los inspectores jefes, los supervisores de nivel o área y directores de
escuelas.
Cassuss (2000) sostiene que en la gestión de la política educativa suele encontrarse cierta
divergencia entre los objetivos de la gestión desde la perspectiva de la escala. Escala en este
caso se refiere a la unidad organizativa de la gestión. Simplificando el problema distinguimos
tres niveles de organización: el nivel del sistema educativo desde la escala nacional y
jurisdiccional, el nivel de la escuela, y entre ambos toda esa estructura (diversa en cada
jurisdicción) que media entre los gobiernos provinciales y las propias escuelas, identificados
estos como el nivel macro, el nivel meso y el nivel micro. A veces, los intereses y objetivos de
los niveles macro y los de los niveles micro son divergentes, o dicho en lenguaje de gestión,
presentan problemas de alineamiento. Los sistemas de educación en América Latina son
sistemas que presentan a la vez características de descentralización y de centralización, por lo
tanto, tienen incorporada estructuralmente esta divergencia. Desde el punto de vista de la
gestión, esta situación es compleja pues se da que un sistema contiene estructuras que
presentan objetivos de gestión diferentes. (Casassus, 2000:21)

¿Por qué las orientaciones del nivel macro son diferentes a las del nivel micro? El ambiente en
el cual opera el nivel macro, es un ambiente en el cual se deben responder a demandas
diversas de un cierto tipo, tales como las de la productividad (competitividad internacional)
contabilidad social (evaluación) e equidad (integración social). En el nivel macro se tratan las
orientaciones de política, donde operan fuerzas sociales con respuestas diferentes frente a los
desafíos sociales a gran escala. El ambiente en el cual opera el nivel micro es otro. Este es el
nivel de la comunidad. Sus objetivos no están fijados como respuesta a las fuerzas de, por

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ejemplo, la globalización, sino que están ligadas a acciones intra y extra escuela que se hacen
con fines educativos. Sus objetivos son los aprendizajes de los alumnos.

Cabe recordar, con respecto al nivel nacional, una de las características de los procesos de
descentralización en nuestro país ha sido la de sacar del nivel central la responsabilidad de la
gestión de las escuelas. Se trata ahora de “ministerio sin escuelas” ¿Si el nivel central no tiene
la autoridad de la gestión de las escuelas, no tiene la capacidad de decidir sobre el
funcionamiento de la escuela, y solo tiene funciones de regulación en un estado federal?

No obstante, en este punto nos parece oportuno recordar que al igual que los demás derechos
humanos, el derecho a la educación impone a los Estados tres niveles de obligación: respetar,
proteger y cumplir el derecho a la educación. Partiendo de una concepción de Estado como
normas que lo configuran y determinan y también como las personas que producen y
actualizan sus prácticas cotidianas dentro de sus formaciones institucionales y en interlocución
con esas normas; desde esta perspectiva nos interesa identificar las personas que participan
del Estado desde ciertas funciones y estatutos sociales de la función pública (“políticos”,
“funcionarios”, “técnicos”, “agentes”). Diferentes a aquellas personas o poblaciones
formalmente exteriores a aquél (“ciudadanos”, “empresarios”, “beneficiarios”, “población con
necesidades básicas insatisfechas”, “pueblos originarios”), con las que los agentes estatales
generan infinidad de intercambios cotidianos que inciden en la orientación y curso de sus
representaciones y prácticas, desplazando el análisis de la organización estatal como una
entidad única, trascendente y homogénea. (Bohoslavsky E. y Soprano G., 2010: 24)

Lo que tratamos es de dar cuenta de la lógica actual de ocupación del Estado en los diversos
niveles de gestión. Habitar/ocupar es marcar un espacio, convertido en territorio para el
despliegue de un proyecto. Los agentes y los funcionarios habitan sus prácticas cotidianas en
tanto y en cuanto puedan generar un discurso que les dé un sentido, que las legitime y que
permita establecer criterios de corrección de las acciones (Abad y Cantarelli, 2010:67). En este
sentido supervisores, directores y docentes, al igual que equipos técnicos, son agentes/actores
del estado, corresponsables en el cumplimiento del derecho a la educación.

III.- CIERRE DE LA CLASE

Luego de este desarrollo sintético de las lecturas obligatorias correspondientes a esta Clase, les
proponemos la Actividad de Cierre que encontrarán en el FORO DE INTERCAMBIOS CLASE 1

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