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AUTO SUPREMO
TRIBUNAL SUPREMO DE JUSTICIASALA CONTENCIOSA, CONTENCIOSA ADM., SOCIAL Y ADM.

PRIMERAAuto Supremo N° 155Sucre, 16 de marzo de 2022Expediente : 17/2022-SDemandante :

Teresa Jurado Ramos Demandado : Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo GAMB Proceso

: Beneficios Sociales Departamento : TarijaMagistrado Relator: Lic. José Antonio Revilla Martínez VISTOS: El

recurso de casación en el fondo de fs. 126 a 131, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo,

representado por su Alcalde Irineo Flores Martínez, contra el Auto de Vista N° 196/2021 de 1° de octubre, emitido por la

Sala Social, SS, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de

Justicia de Tarija de fs. 120 a 123; dentro del proceso de beneficios sociales seguido por Teresa Jurado Ramos, contra

la Entidad recurrente; memorial de contestación al recurso de fs. 135 a 136; el Auto Interlocutorio N° 136/2021 de 30 de

noviembre que concedió el recurso (fs. 137); el Auto de 5 de enero de 2021, (fs. 145 y vta.) por el que se admitió el

recurso de casación interpuesto; y todo cuanto fue pertinente analizar:I. ANTECEDENTES DEL

PROCESO:Sentencia.Planteada la demanda de pago de derechos laborales y beneficios sociales seguido por Teresa

Jurado Ramos y tramitado el proceso, el Juez de la Niñez y Adolescencia de Trabajo y Seguridad Social y de Sentencia

Penal N° 1 de la ciudad de Bermejo, emitió la Sentencia de 30 de agosto de 2017 de fs. 88 a 91 vta., declarando

PROBADA en parte la demanda de fs. 44 a 46, ordenando al GAMB pague a favor de la demandante la suma de

Bs.82.665,91, por concepto de subsidio de frontera, bono de antigüedad, aguinaldos 2009 a 2015, aguinaldos esfuerzo

por Bolivia, sueldo de diciembre de 2014 y vacaciones.Auto de vista.Interpuesto el recurso de apelación por el Alcalde

Municipal de Bermejo, de fs. 101 a 103 la Sala Social, SS, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa

Segunda del Tribunal Departamental de Justicia de Tarija; resolvió el mismo mediante Auto de Vista No 196/2021 de 01

de octubre de fs. 120 a 123, que CONFIRMÓ, la Sentencia apelada. Contra el Auto de Vista, la entidad demandada,

interpuso recurso de casación; ante ello, el Tribunal de Alzada emitió Auto Interlocutorio N° 136/2021 de 30 de

noviembre, de fs. 137 y vta., concediendo el recurso.II. ARGUMENTOS DEL RECURSO DE CASACIÓN,

CONTESTACIÓN Y ADMISIÓN.El GAMB, señaló que:Refiriéndose a la SCP 0327/2016-S3 de 3 de marzo, sobre los

contratos de consultoría en línea, que conforme el art. 5 inc. qq) del DS N° 181, son los servicios prestados por un

consultor individual para realizar actividades o trabajos recurrentes, que deben ser desarrollados con dedicación

exclusiva en la entidad contratante, de acuerdo con los términos de referencia y las condiciones establecidas en el

contrato. De donde se tiene que la naturaleza de estos contratos, se encuentran sujetos a un régimen normativo

especial, no así al Estatuto del Funcionario Público ni a la Ley General del Trabajo LGT.Afirmó que el Consultor

Individual en línea no se encuentra sujeto ni al Estatuto del Funcionario Público ni a la LGT, sino a las Normas Básicas

del Sistema de Administración Bienes y Servicios DS N° 181. Por su parte el art. 6 del Estatuto del Funcionario Público,

establece el tratamiento de las personas que prestan sus servicios al Estado señalando que: “ No están sometidos al

presente Estatuto ni a la Ley General del Trabajo, aquellas personas que, con carácter eventual o para la prestación de

servicios específicos o especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y

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obligaciones regulados en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyos procedimientos, requisitos,

condiciones y formas de contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y

Servicios”. En el mismo sentido el art. 60 del DS N° 26115 de 16 de marzo de 2001, Normas Básicas del Sistema de

Administración de Personal señala que: “No están sometidas a la Ley del Estatuto del Funcionario Público ni a las

presentes Normas Básicas, aquellas personas que con carácter eventual o para la prestación de servicios específicos o

especializados, se vinculen contractualmente con una entidad pública, estando sus derechos y obligaciones regulados

en el respectivo contrato y ordenamiento legal aplicable y cuyo procedimiento, requisitos, condiciones y formas de

contratación se regulan por las Normas Básicas del Sistema de Administración de Bienes y Servicios”. A continuación,

refirió a la violación del art. 108 de la Constitución Política del Estado, al desconocer que el demandante estuvo sujeto

a un contrato de consultoría individual en línea, no siendo un servidor público.Posteriormente argumentó que el bono

de subsidio de frontera, el bono de antigüedad, aguinaldo, vacaciones, etc., no corresponden, al ser consultores en

línea y se debió aplicar la norma, velando por los intereses del Estado; pues de un consultor en línea, no se desglosa

en su boleta de pago, más que el monto pactado en el contrato, conforme se estableció en la SCP N° 096/2017-S3 de

8 de septiembre, porque en materia laboral no se puede presumir los derechos correspondientes.El Decreto Supremo

N° 21137 sólo es aplicable a funcionarios y trabajadores del Sector Público y no a Consultores individuales en línea,

que de acuerdo al Decreto Supremo N° 181, estos no tienen una relación de dependencia, en el entendido que prestan

servicios para realizar actividades o trabajos recurrentes de acuerdo a los términos de referencia, conforme establece

el propio contrato administrativo, en el entendido que prestan determinado Servicio, que se encuentra dentro del

Sistema de Administración de Bienes y Servicios. Al margen de ello, se tendría que un consultor individual en línea,

jamás puede desempeñar sus funciones de manera continua, como refieren los recurridos, en el entendido de que,

para la contratación de un servicio, se debe desarrollar un proceso licitatorio y que por su naturaleza de contratación no

pudo tener continuidad, desde el 9 de abril de 2009 hasta el 4 de octubre de 2016.Consecuentemente, al no existir

relación obrero patronal, sino una naturaleza distinta sujeta a un régimen especial, que dispone una vigencia

previamente establecida para la adquisición de un determinado servicio, no se puede impetrar la misma, dado que la

naturaleza de su contratación, responde a una necesidad temporal que tiene una determinada institución, tampoco se

puede exigir al empleador a mantener una relación laboral o suscribir un nuevo contrato de consultoría que no se ajuste

a sus necesidades o presupuesto.Indicó que, sobre el financiamiento que se emplea para el pago de los servicios que

prestan los consultores en línea, anualmente las Entidades públicas elaboran sus Planes Operativos Anuales (POA),

que posteriormente se presenta al Ministerio de Economía y Finanzas Públicas para su aprobación, puesto que de

manera posterior, por mandato del art. 5 de la Ley del Presupuesto General de la Nación – Gestión 2000, ninguna

entidad podrá comprometer, ni ejecutar gasto alguno con cargo a recursos no declarados en sus presupuestos

aprobados.Petitorio.Por lo que expuso, pidió se emita Auto Supremo CASANDO el Auto de Vista recurrido y

deliberando en el fondo se revoque la Sentencia de 30 de agosto de 2017.CONTESTACIÓN.Por memorial de fs. 135 a

136 Teresa Jurado Ramos, contestó al recurso bajo los siguientes argumentos:La Entidad demandada trae como

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agravios la violación del art. 108 y 109 de la CPE, pero taxativamente y objetivamente no indicó donde, cómo y de qué

forma incurrió en la violación de dichos artículos. Tan sólo indicándolos, aspecto que no es suficiente para abrir el

análisis del máximo Tribunal.Respecto de las violaciones de los DS Nos. 21137 y 181, estos agravios ya fueron

invocados a tiempo de interponer la excepción previa de incompetencia, aspecto que mereció el pronunciamiento del

Tribunal Departamental de Justicia, que fueron planteados también en su apelación, confirmando el Auto de Vista y

ahora se recurre de casación con los mismos motivos, concluyendo que el recurso no tiene asidero legal ni se ajusta a

las normas que rigen y regulan el procedimiento laboral.Resaltó una cuestión muy importante, que en el proceso se

estableció que es precisamente la concurrencia de todos los requisitos que envuelven y configuran una relación laboral

continua, con dependencia, exclusividad, retribución o salario durante más de 4 años, por eso invocando el principio de

verdad material, primacía de la realidad que rige la materia, los juzgadores de primera y segunda instancia, no lo

consideraron como consultor en línea, sino como un funcionario o servidor público y por ello, si bien no está protegido

completamente por la LGT; empero, los derechos adquiridos durante la relación laboral, corresponde exigirlos en la

Judicatura laboral, conforme se modulo en la SC 720/2015 y la SC 605/2004, Auto Supremo AS N° 157 de 8 de

febrero de 2007 y AS N° 352 de 23 de agosto de 2008 entre otras, las que, reconocen que el servidor público

municipal, tiene derecho a exigir ante la Judicatura Laboral sus derechos adquiridos.Petitorio.Por lo argumentado pidió

se declare INFUNDADO el recurso, confirmando el Auto de Vista recurrido.Admisión.Por Auto de 5 de enero de 2022,

la Sala Contenciosa, Contenciosa Administrativa, Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia,

admitió el recurso de casación, que se pasa a resolver, de la siguiente manera:III. FUNDAMENTOS JURÍDICOS DEL

FALLO:Doctrina aplicable al caso: El recurso de casación es considerado como un medio impugnatorio vertical y

extraordinario, procedente en supuestos estrictamente determinados por Ley y dirigido a lograr que el máximo Tribunal

ordinario, revise, reforme o anule las resoluciones expedidas en apelación, que infringen las normas de derecho

material, las normas que garantizan el derecho a un debido proceso o las formas esenciales para la eficacia y validez

de los actos procesales; la legislación prevé en el art. 270-I del Código Procesal Civil (CPC-2013), que: “El recurso de

casación procede para impugnar autos de vista dictados en procesos ordinarios y en los casos expresamente

señalados por Ley”; por consiguiente, se establece que el recurso de casación tiene como finalidad la objeción de los

fundamentos que contiene el Auto de Vista; no así, las consideraciones efectuadas en la Sentencia, contra la cual, la

normativa procesal, prevé el recurso de apelación. Tampoco puede alegarse nuevos hechos que no fueron discutidos

en primera y segunda instancia, por haber precluido las mismas en aplicación de los arts. 3-e) y 57 del Código Procesal

del Trabajo (CPT). En materia laboral, siendo manifiesta la desigualdad existente entre el trabajador y el empleador a

tiempo de tener acceso a la prueba idónea para acreditar o desvirtuar determinados asuntos laborales; como por

ejemplo, la prueba documental, el legislador con el ánimo de compensar esta situación, ha previsto que en los procesos

laborales, la carga de la prueba es obligatoria para la parte patronal y facultativa para el trabajador, conforme disponen

los arts. 3-h), 66 y 150 del CPT; es decir, que rige el principio de inversión de la prueba, correspondiendo al empleador,

desvirtuar los hechos afirmados por el trabajador; o en su caso, demostrar con suficiencia los argumentos aducidos en

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su defensa, siendo simplemente una facultad del actor trabajador, la de ofrecer prueba; más no, una obligación;

empero, el trabajador que en justicia busque se le reconozca un derecho, por el principio de buena fe y lealtad

procesal, imbuidos en el de honestidad proclamado en el art. 180-I de la CPE y refrendado en la Sentencia

Constitucional Plurinacional (SCP) 0112/2012 de 27 de abril; es en ese sentido, que las partes y sobre todo el

empleador, deben aportar las pruebas suficientes, con la finalidad de demostrar la verdad objetiva, que le dé certeza al

juzgador de la realidad en la confrontación, con el objeto de la comprobación de los hechos, respetando y difundiendo

los valores y principios que proclama la CPE (art. 108-1, 2 y 3).Por cuanto, “un derecho no es nada sin la prueba del

acto jurídico o del hecho material del cual se deriva” (Planiol y Ripert, “Tratado Teórico-Práctico de Derecho Civil”.

Tomo VII, pag. 747); puesto que, el demandado debe desvirtuar con prueba suficiente los argumentos del actor; prueba

que debe ser valorada de acuerdo al art. 158 del CPT; es decir, inspirada en los principios científicos que informan la

sana crítica y formando libremente su convencimiento.Por otra parte, el art. 180-I de la CPE, prevé que la jurisdicción

ordinaria se fundamenta; entre otros, en el principio procesal de verdad material, que ha sido desarrollado por el art.

30-11 de la Ley N° 025 que establece que, el principio de verdad material obliga a las autoridades a fundamentar sus

resoluciones, con la prueba relativa solo a los hechos y circunstancias, tal como ocurrieron, en estricto cumplimiento

con las garantías procesales. En ese contexto, la SCP No. 1662/2012 de 1 de octubre, definió al principio procesal de

verdad material, cuando precisó “…Entre los principios de la jurisdicción ordinaria consagrados en la Constitución

Política del Estado, en el art. 180.I, se encuentra el de verdad material, cuyo contenido constitucional implica la

superación de la dependencia de la verdad formal o la que emerge de los procedimientos judiciales, por eso es aquella

verdad que corresponde a la realidad, superando cualquier limitación formal que restrinja o distorsione la percepción de

los hechos a la persona encargada de juzgar a otro ser humano, o de definir sus derecho y obligaciones, dando lugar a

una decisión injusta que no responda a los principios, y valores éticos consagrados en la Norma Suprema de nuestro

país, a los que todas las autoridades del Órgano Jurisdiccional y de otras instancias, se encuentran impelidos de dar

aplicación, entre ellas, al principio de verdad material, por sobre la limitada verdad formal”.Resolución del caso

concreto:Conforme se evidencia la problemática que fue traída en apelación y resuelta en el Auto de Vista recurrido, se

resume en que, si fue valorada correctamente la prueba, sobre la presunta inexistencia de la relación de dependencia

con la demandante: Resolviendo el recurso, con carácter previo corresponde aclarar que el presente proceso se tramita

en la judicatura laboral para reconocer y ordenar el pago de derechos adquiridos de funcionario público y no así

respecto de un empleado o trabajador sujeto a la Ley Generales del Trabajo y la N° 321, pues se ha establecido en el

caso que la actora era funcionaria pública municipal, ejerciendo funciones propias y permanentes del GAMB. Al

respecto, se han emitido entre muchos los Autos Supremos Nos. 578/2018 de 30 de octubre; el 0385/2019 de 31 de

julio; el 0345/2021 de 23 de junio pronunciados por la SCCASA 1era de este máximo Tribunal de Justicia, sobre los

derechos adquiridos de funcionarios públicos.Ahora bien, de inicio corresponde señalar, que los argumentos en el

fondo son confusos, reiterativos y que a su turno ya fueron debidamente resueltos por el Tribunal de apelación,

advirtiendo en cuanto a la interposición de su recurso en el fondo, además, sin que por medio de este nuevo recurso se

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demuestren con nuevos argumentos, la razón de su pretensión, siendo que al final lo único que persigue este recurso

en una revalorización de la prueba, sin identificar errores de hecho o de derecho; pese a ello, por un principio de

acceso a la justicia se resolverá el mismo.El art. 3 del CPT, señala que todos los procedimientos y trámites en materia

laboral, se basarán entre otros en el principio de la libre apreciación de la prueba, otorgando seguidamente la

descripción del mismo, señalando que constituye aquel: “por la que el juez valora las pruebas con amplio margen de

libertad conforme a la sana lógica, los dictados de su conciencia y los principios enunciados”. Esta norma es

concordante con la disposición inmersa en el art. 158 de ese mismo cuerpo procesal, determinando que el juzgador

laboral al momento de la valoración probatoria “…no estará sujeto a la tarifa legal de pruebas, y por lo tanto formará

libremente su convencimiento, inspirándose en los principios científicos que informan la crítica de la prueba y

atendiendo a las circunstancias relevantes del pleito y a la conducta procesal observada por las partes. Sin embargo,

cuando la Ley exija determinada solemnidad ad substantiam actus, no se podrá admitir su prueba por otro medio”. De

lo señalado; se advierte que, dentro del proceso laboral, el juzgador posee plena libertad en la apreciación de la

prueba, entendiéndose ésta como una decisión, íntima y singular de cada Juez, que se funda en una valoración

personal, sobre una valoración integral del cuerpo probatorio, dentro del marco de principios científicos que informan la

crítica de la prueba y atendiendo los principios que orientan al derecho laboral en el Estado; siempre y cuando, se

adecuen a derecho y a la verdad material.En el análisis del caso, respecto a la interpretación indebida y errónea de los

arts. 108 y 119 de la Constitución Política del Estado; sobre el particular, de los antecedentes se constató que la

demandante trabajó a favor del Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo GAMB de forma continua desde el 9 de junio

de 2010 al 12 de junio de 2015, a través de 13 contratos de consultoría sucesivos, todos con un objeto directamente

relacionado con las actividades propias y exclusivas del GAMB, que se entiende por propia a las que incumben el giro

de la entidad y por exclusivas aquellas que son indispensables para su funcionamiento, de lo que se infiere que los

servicios y productos que las consultorías prevén no pueden estar inmersos o ser objeto de actividades exclusivas del

giro principal de la Entidad, porque de contrario implicaría una práctica contractual discrecional, distorsionado la

naturaleza de este tipo de contratos.En la especie se evidenció que la demandante prestó servicios bajo la modalidad

de Consultoría Individual en Línea, en tareas propias y permanentes del GAMB, desempeñando inicialmente las

funcione de Responsable del Servicio Legal Integral Municipal (SLIM), luego como Operador y Asistente Administrativo

de la Unidad de Vías Urbanas y Vecinales del GAMB. Cargo que fue ejercido por más de cuatro años continuos,

además de estar individualizados en el organigrama de la Institución, denotándose en los hechos vulneración a los

derechos de la trabajadora, no teniendo valor legal alguno los pactos, convenciones o contratos que tiendan a encubrir

relaciones de dependencia, como en el caso. Respecto al pago de subsidio de frontera; sobre el particular se debe

tener presente, que el art. 12 del Decreto Supremo Nº 21137 señala: “Se sustituye los bonos de frontera, zona o región

con un subsidio de frontera, cuyo monto será el veinte por ciento (20%) del salario mensual. Se beneficiarán con este

subsidio, solamente los funcionarios y trabajadores del Sector Público cuyo lugar de trabajo se encuentra dentro de los

cincuenta kilómetros lineales de las fronteras internacionales. Esta disposición regirá también para las empresas

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privadas”, se evidencia que este precepto establece que el trabajador, independientemente del sector en el que

desempeña su labor o la modalidad de su contratación, para beneficiarse de este subsidio, basta que desarrolle sus

funciones dentro de un área comprendida en los cincuenta kilómetros linéales con las fronteras internacionales, sin

hacer mención o distinción sobre la naturaleza de los trabajos a realizarse o los tipos de contratos suscritos para la

prestación de sus servicios. En ese entendido el art. 12 del referido Decreto Supremo Nº 21137, representa la garantía

de la aplicación objetiva de la ley para todos los trabajadores, sean públicos o privados; por cuanto, las entidades del

sector público, como las empresas privadas que desarrollen actividades dentro de los cincuenta kilómetros de las

fronteras del país, conocen que tienen la obligación de cancelar a favor de sus empleados y trabajadores, el 20%

adicional al salario mensual, por concepto de subsidio de frontera, justamente por encontrarse alejados de las ciudades

y centros poblados, siendo deber de toda persona natural o jurídica, pública o privada acatar y cumplir la Constitución y

las Leyes; por lo cual, el subsidio de frontera al ser un derecho previsto en un Decreto Supremo que desarrolla el

espíritu del derecho laboral y social establecido en la Constitución, constituye un mandato para que las empresas

privadas y entidades públicas dentro de cuyo ámbito se desenvuelvan, cumplan con el reconocimiento de un porcentaje

adicional a quienes trabajan dentro de los 50 kilómetros de las fronteras bolivianas, en consecuencia, corresponde su

pago toda vez que no cursa en obrados documental que el desglose del pago en planilla para demostrar que este

beneficio fue cubierto por la entidad recurrente, o que el lugar de trabajo se encuentre fuera de los 50 kilómetros

exigidos o menos aún que se haya demostrado su condición de consultora en línea.Con relación al pago de sueldos,

aguinaldos y vacaciones; estos constituyen un derecho laboral adquirido, correspondiendo su pago independiente del

sector público o privado al que pertenezca el trabajador, correspondiendo su pago, más aún si la entidad demandada

no ha desvirtuado las pretensiones de la actora, conforme al principio de inversión de la prueba, previsto en los arts.

150, 66, 3 inc. h) del Código Procesal Laboral, no siendo suficiente el argumento de que la institución no cuenta con

partidas presupuestarias destinadas a este tipo de pagos económicos o que no se pueda modificar el Plan Operativo

Anual POA, no siendo aquello responsabilidad de servidora pública; en consecuencia, las vulneraciones acusadas

devienen en infundadas, corresponde aplicar el art. 220 - II del Código de Procesal Civil, en cumplimiento de la norma

remisiva del art. 252 del Código Procesal del Trabajo.POR TANTO: La Sala Contenciosa, Contencioso Administrativa,

Social y Administrativa Primera del Tribunal Supremo de Justicia, con la atribución conferida en el Art. 184.1 de la CPE

y el Art. 42-I-1 de la Ley del Órgano Judicial (LOJ), declara INFUNDADO el recurso de casación en el fondo de fs. 126

a 131, interpuesto por el Gobierno Autónomo Municipal de Bermejo, representado por su Alcalde Irineo Flores

Martínez; en consecuencia mantiene firme y subsistente el Auto de Vista N° 196/2021 de 1° de octubre, emitido por la

Sala Social, SS, Administrativa, Contenciosa y Contenciosa Administrativa Segunda del Tribunal Departamental de

Justicia de Tarija. Sin costas y costos en aplicación de los arts. 39 de la Ley N° 1178 y 52 del DS N° 23215.Regístrese,

notifíquese y devuélvase.

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