JUZGADO DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO Nº 5 DE CÓRDOBA

RECURSO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

PROCEDIMIENTO ABREVIADO Nº 117/2022

SENTENCIA Nº

En Córdoba, a 6 de septiembre de 2022.

El Ilmo. Sr. D. Angel Gabriel Pérez Pérez, Magistrado-Juez del Juzgado de lo

Contencioso Administrativo nº 5 de Córdoba, ha visto los presentes autos de procedimiento
abreviado, nº 117/2022, seguidos a instancia de Confederación Sindical de Comisiones
Obreras de Andalucía, representado y asistido por el/la letrado/a Sr./Sra. Gómez Lozano,
contra el/la Ayuntamiento de Córdoba, representado y asistido por el Sr. letrado de su servicio
jurídico, siendo objeto del recurso la vía de hecho del Ayuntamiento de Córdoba frente a los
funcionarios del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de
Córdoba (en adelante SEIS) consistente en la incoación del expediente de declaración de pago
indebido y consecuente obligación de reintegro de cantidades e intereses respecto de los
conceptos retributivos Domingos, Festivos y Sábados cuando trabajan en turno de 24,50 horas
correspondientes a lo meses de enero de 2018 a febrero de 2022, ambos inclusive y la vía de
hecho consistente en la rectificación llevada a cabo por el Ayuntamiento de Córdoba a los
funcionarios del SEIS de la nómina del mes de marzo de 2022, consistente en que el importe
de los conceptos retributivos Domingos, Festivos y Sábados (cuando trabajan en turno de
24,50 horas) que desde enero a noviembre de 2018 se les venía abonando multiplicando el
valor del concepto retributivo por el coeficiente 3,20 (24/7,5) y desde diciembre de 2018 hasta
febrero de 2022 se le venía abonando multiplicando el valor del concepto retributivo por el
coeficiente 3 (24/8), es decir, por un importe inferior al que se les venia abonando; y la
cuantía del mismo en indeterminada. Habiendo recaído la presente a virtud de los siguientes.

ANTECEDENTES DE HECHO

PRIMERO: El día 20/05/2022, el/la Sr./Sra. Gómez Lozano, letrada en representación

de Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Andalucía, presentó recurso contencioso
administrativo que fue turnado a este Juzgado, contra la vía de hecho del Ayuntamiento de
Córdoba frente a los funcionarios del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento del
Ayuntamiento de Córdoba (en adelante SEIS) consistente en la incoación del expediente de Es copia auténtica de documento electrónico
declaración de pago indebido y consecuente obligación de reintegro de cantidades e intereses
respecto de los conceptos retributivos Domingos, Festivos y Sábados cuando trabajan en turno
de 24,50 horas correspondientes a lo meses de enero de 2018 a febrero de 2022, ambos
inclusive y la vía de hecho consistente en la rectificación llevada a cabo por el Ayuntamiento
de Córdoba a los funcionarios del SEIS de la nómina del mes de marzo de 2022, consistente
en que el importe de los conceptos retributivos Domingos, Festivos y Sábados (cuando
trabajan en turno de 24,50 horas) que desde enero a noviembre de 2018 se les venía abonando

Código Seguro De 8Y12VLSA8K97S6ZP9FTVFA7JB39RBR Fecha 06/09/2022

Verificación:
Firmado Por ANGEL GABRIEL PEREZ PEREZ
Url De Verificación https://ws050.juntadeandalucia.es/verificarFirma/ Página 1/6
 multiplicando el valor del concepto retributivo por el coeficiente 3,20 (24/7,5) y desde
diciembre de 2018 hasta febrero de 2022 se le venía abonando multiplicando el valor del
concepto retributivo por el coeficiente 3 (24/8), es decir, por un importe inferior al que se les
venia abonando.

SEGUNDO: Admitida a trámite la demanda, se acordó dar traslado de la misma a la

parte demandada, y citar a las partes para la celebración de la preceptiva vista, ordenando a la
Administración la remisión del expediente administrativo, con al menos quince días de
antelación del día señalado. Y recibido el expediente, se remitió a la parte actora e interesados
personados a los efectos legalmente procedentes.

TERCERO: En fecha 01/07/2022, se celebró la vista con el resultado que consta en

las actuaciones, compareciendo las partes, ratificándose la parte demandante en su pretensión
inicial y oponiéndose la parte demandada en virtud de las alegaciones que a su derecho
convinieron.

En esa misma fecha, quedaron las actuaciones vistas para sentencia.

CUARTO: En la tramitación de este pleito se han observado las prescripciones

legales.

FUNDAMENTOS JURÍDICOS

PRIMERO: Como enseña la STS de 22-09-2003 (EDJ 2003/108348), «… el

concepto de vía de hecho es una construcción del Derecho Administrativo francés que desde
lejos viene distinguiendo dos modalidades, según que la Administración haya usado un poder
del que legalmente carece (manque de droit) o lo haya hecho sin observar el procedimiento
establecido por la norma que le haya atribuido ese poder o potestad (manque de procédure).

Dicha categoría conceptual pasó hace tiempo a nuestro ordenamiento jurídico,

especialmente por obra de la doctrina y de la jurisprudencia para comprender en ella tanto la
actuación material de las Administraciones Públicas que se producen sin haber adoptado
previamente una decisión declarativa que le sirva de fundamento jurídico como aquella otra
actividad material de ejecución que excede evidentemente del ámbito al que da cobertura el
acto administrativo previo.

El primer supuesto, esto es, cuando la actuación administrativa carece de resolución

previa que le sirva de fundamento jurídico, se encuentra prohibido con rotundidad en el art. 93
de la LRJ y PAC. Y a dicha falta de acto previo son asimilables aquellos casos en los que, Es copia auténtica de documento electrónico
existiendo tal acto, éste se ve afectado de una irregularidad sustancial, que permite hablar de
acto nulo de pleno derecho o, incluso, inexistente viéndose privado de la presunción de
validez que predica de todo acto administrativo el art. 57.1 LRJ y PAC.

El segundo supuesto se refiere a los casos en que la ejecución material excede de su

título legitimador extralimitándolo.

Código Seguro De 8Y12VLSA8K97S6ZP9FTVFA7JB39RBR Fecha 06/09/2022

Verificación:
Firmado Por ANGEL GABRIEL PEREZ PEREZ
Url De Verificación https://ws050.juntadeandalucia.es/verificarFirma/ Página 2/6
 En definitiva, como señala STS de 8 jun. 1993 "La “vía de hecho” o actuación
administrativa no respaldada en forma legal por el procedimiento administrativo legitimador
de la concreta actuación se produce no sólo cuando no existe acto administrativo de cobertura
o éste es radicalmente nulo, sino también cuando el acto no alcanza a cubrir la actuación
desproporcionada de la Administración, excedida de los límites que el acto permite …».

La noción o concepto de vía de hecho, como idea comprensiva únicamente de las

actuaciones materiales de la Administración carentes de cobertura jurídica, no son
simplemente aquellas que incurran en cualquier vicio procedimental sino también deben
incluirse los más graves de vulneración de derechos fundamentales o los de omisión del
procedimiento legalmente establecido que determinarían su nulidad de pleno derecho,
incluyendo sólo los supuestos de actuaciones materiales en que no concurre la decisión
administrativa previa que sirve de fundamento o, en otras palabras, que no se ha ejercitado
potestad administrativa en virtud de decisión o soporte que le preste la necesaria cobertura
jurídica, desarrollándose al margen absoluto de ejercicio de potestad, procedimiento y
decisión del órgano competente.

Incluso el Tribunal Constitucional, en su Sentencia de 18 de julio de 1991, afirma lo

siguiente: «No existe en la doctrina científica unanimidad acerca del concepto de vía de
hecho. Mientras para algunos en tal concepto se engloban todos aquellos supuestos en que la
Administración "pasa a la acción sin haber adoptado previamente la decisión que le sirva de
fundamento jurídico" o cuando comete "una irregularidad grosera en perjuicio del derecho
de propiedad o de una libertad pública", para otros se refiere a los supuestos en los que se
produce "inexistencia de acto legitimador" o cuando "existiendo acto administrativo,
adolezca de tal grado de ilicitud, que se le niegue la fuerza legitimadora". Puede definirse la
vía de hecho como una "pura actuación material", no amparada siquiera aparentemente por
una cobertura jurídica».

En definitiva, puede considerarse que nos encontramos ante una vía de hecho, cuando
la Administración ejercita prerrogativas fuera de las potestades que tiene legalmente
atribuidas o lo hace sin seguir el procedimiento legalmente establecido. De dicha definición,
resulta posible establecer un paralelismo entre los supuestos de vías de hecho y los supuestos
de nulidad de pleno derecho, por cuanto de acuerdo con lo previsto en el art. 62 de la Ley
30/1992 , las vías de hecho serán nulas de pleno derecho por dictarse prescindiendo total y
absolutamente del procedimiento legalmente establecido. En efecto, ante todo ello se puede
llegar a la conclusión de que las actuaciones materiales se producen en ejecución de un acto Es copia auténtica de documento electrónico
administrativo que reviste apariencia de legitimidad y que en tanto no sea anulado goza
también de la presunción de legalidad, con el peligro que ello representa para el principio de
seguridad jurídica (artículo 9.3 de la Constitución y principio de confianza legítima en las
instituciones públicas).

SEGUNDO: Se impugna la vía de hecho del Ayuntamiento de Córdoba frente a los

funcionarios del Servicio de Extinción de Incendios y Salvamento del Ayuntamiento de

Código Seguro De 8Y12VLSA8K97S6ZP9FTVFA7JB39RBR Fecha 06/09/2022

Verificación:
Firmado Por ANGEL GABRIEL PEREZ PEREZ
Url De Verificación https://ws050.juntadeandalucia.es/verificarFirma/ Página 3/6
 Córdoba (en adelante SEIS) consistente en la incoación del expediente de declaración de pago
indebido y consecuente obligación de reintegro de cantidades e intereses respecto de los
conceptos retributivos Domingos, Festivos y Sábados cuando trabajan en turno de 24,50 horas
correspondientes a los meses de enero de 2018 a febrero de 2022, ambos inclusive. La propia
fijación del acto administrativo impugnado ya conduce a su desestimación. Si se impugna la
vía de hecho de la Administración consistente en la incoación del expediente de declaración
de pago indebido y consecuente obligación de reintegro, es evidente que debe desestimarse el
recurso porque no hay vía de hecho. No puede existir vía de hecho en la incoación de un
expediente. Se trata de una evidente contradicción, si se inicia expediente no hay vía de
hecho.

A ello se une un segundo argumento, pues se introduce la impugnación de un acto, que

salvo que contuviera medidas concretas, no sería recurrible ante esta Jurisdicción. Sí lo sería
el acto definitivo que acordara la declaración de pago indebido y consecuente obligación de
reintegro de cantidades e intereses respecto de los conceptos retributivos, pero no los actos de
trámite que no decidan directa o indirectamente el fondo del asunto, no determinen la
imposibilidad de continuar el procedimiento, ni produzcan indefensión ni perjuicio irreparable
a derechos o intereses legítimos, supuesto típico de un acuerdo de incoación de
procedimiento. No obstante, la parte recurrente impugna la incoación del procedimiento.

TERCERO: El segundo objeto del presente recurso frente a la vía de hecho

consistente en la rectificación llevada a cabo por el Ayuntamiento de Córdoba a los
funcionarios del SEIS de la nómina del mes de marzo de 2022, consistente en que el importe
de los conceptos retributivos Domingos, Festivos y Sábados (cuando trabajan en turno de
24,50 horas) que desde enero a noviembre de 2018 se les venía abonando multiplicando el
valor del concepto retributivo por el coeficiente 3,20 (24/7,5) y desde diciembre de 2018 hasta
febrero de 2022 se le venía abonando multiplicando el valor del concepto retributivo por el
coeficiente 3 (24/8), es decir, por un importe inferior al que se les venia abonando.

Enseña el TSJ de Andalucía (sede Sevilla) Sala de lo Contencioso-Administrativo, sec.

2ª, S 10-11-2011, rec. 1211/2011: “Sobre la naturaleza jurídica de las nóminas se ha
pronunciado el Tribunal Supremo en sentencia de 18 de enero de 1985, en la que recordaba
la doctrina de las sentencias de 7 de octubre de 1975 y 8 de marzo de 1976, en las que se
expresaba que: " las nóminas no constituyen estrictamente actos administrativos, sino que es
un acto de aplicación individualizada de las disposiciones reguladoras de haberes, y en
cuanto tal acto aplicativo, tales pagos documentados a través de las nóminas abren la vía de
recurso indirecto frente a los reglamentos. Asimismo el pago de haberes a funcionarios que
supone las nóminas no atribuye a cada una de éstas el carácter de acto reproductor del
anterior, frente al que se pueda hacer valer la excepción del art. 40 de la Ley Reguladora de
la Jurisdicción, sino que dichas retribuciones se consideran una relación de tracto sucesivo,
en la que acto de pago remunera servicios prestados en distinto período y a los que pueden
acompañar distintas características en la situación del funcionario que los devenga". En el
mismo sentido se pronuncia la sentencia del Tribunal Constitucional 126/1984, de 26 de Es copia auténtica de documento electrónico
diciembre y las sentencias del Tribunal Supremo de 10 de diciembre de 2009 (recurso
312/2009), de 17 de diciembre de 2009 (recurso 5753/2009) y de 4 de marzo de 2010
(recurso 2554/2009).”

Aún cuando las nóminas tienen caracteres propios y no sean específicamente actos
administrativos, las mismas, para facilitar su impugnación y posibilidades de defensa, pueden
efectivamente ser objeto de impugnación jurisdiccional autónoma, mas no son aplicables a las

Código Seguro De 8Y12VLSA8K97S6ZP9FTVFA7JB39RBR Fecha 06/09/2022

Verificación:
Firmado Por ANGEL GABRIEL PEREZ PEREZ
Url De Verificación https://ws050.juntadeandalucia.es/verificarFirma/ Página 4/6
 mismas determinadas categorías como las del acto firme y consentido, en el sentido que se
desprende de la sentencia del Tribunal Supremo de 5-11-2009, rec. 5375/2006 , y las que en
ellas se citan, la cual en concreto expresa lo siguiente: “por otra parte debe señalarse que la
jurisprudencia de esta Sala viene aceptando el carácter singular y autónomo de cada nómina
a efectos de su impugnación individualizada ante la Jurisdicción contencioso administrativa.
Así las sentencias de 18 de enero de 1985 , 20 de abril y 21 de mayo de 1993 han venido
afirmando que "el pago de haberes a los funcionarios mediante nóminas, no atribuye a cada
una de estas el carácter reproductor del anterior, frente al que pueda hacerse valer la
excepción del art. 40.a) de la Ley Jurisdiccional , pues más que una reproducción o
emanación reiterada de actos administrativos referida a idéntica situación fáctica y jurídica,
se sitúan dichas retribuciones en una relación de tracto sucesivo, en que cada acto de pago
remunera servicios prestados en distinto periodo y a los que puede acompañar distintas
características de la situación del funcionario que los devenga.”

Configurada la naturaleza jurídica de las nóminas y visto el objeto del presente recurso
contencioso administrativo, nuevamente se impugna la supuesta vía de hecho, el
pronunciamiento continua siendo desestimatorio al no existir vía de hecho en la actuación de
la Administración demandada.

Debe quedar claro, para la resolución de la cuestión, que no existe detracción de

haberes en las nóminas de los funcionarios. No se han detraído cantidades percibidas en
anteriores períodos y que ahora se retienen para compensar lo que sería, no se discutirá en esta
litis, una indebida percepción. Eso será algo que dependerá del procedimiento supuestamente
iniciado y las medidas que se adopten a su conclusión. Aquí nos encontramos con cosa
distinta. La Administración al momento de elaborar las nóminas retribuye el complemento,
como venía haciendo, pero en una cuantía inferior a nóminas anteriores. Puede decirse que
hay una liquidación distinta de los conceptos retributivos. En las nuevas nóminas se aplica el
complemento en forma distinta y perjudicial para los intereses de sus perceptores.

Siendo esa la situación fáctica, no hay vía de hecho. Ya hemos visto que la nómina,
aún cuando no constituya estrictamente un acto jurídico, es un acto de aplicación
individualizada de las disposiciones reguladoras de haberes, y en lo que aquí interesa,
perfectamente impugnable ante esta Jurisdicción, no atribuyendo a cada una de estas el
carácter reproductor del anterior, frente al que pueda hacerse valer la excepción procesal. Ello
supone que sí hay un acto impugnable ante la Jurisdicción Contencioso administrativa. Si el
funcionario no está de acuerdo con la liquidación de conceptos que se ha hecho en su nómina
puede recurrirlo, pues la aplicación individualizada de los conceptos retributivos tiene su
plasmación en la confección de ese documento. La discrepancia sobre el método de cálculo
empleado en la elaboración de la nómina tiene el carácter de controversia jurídica, lo que
excluye la vía de hecho. La Jurisprudencia ha podido reconocer el carácter de vía de hecho en
supuestos de detracción de haberes pero no en el que aquí nos ocupa, que es cuestión
sustancialmente distinta.
Es copia auténtica de documento electrónico
CUARTO: La negación de la existencia de vía de hecho conduce a la desestimación
del recurso, ello sin pronunciarse sobre el resto de pedimentos contenidos en el suplico, como
el derecho de los funcionarios del SEIS a seguir percibiendo los conceptos retributivos
discutidos o el reintegro de cantidades no abonadas en nómina, cuestiones que pudieran
discutirse si hubiera sido otro el objeto del recurso contencioso administrativo interpuesto.

QUINTO: Dispone el artículo 139 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso

Código Seguro De 8Y12VLSA8K97S6ZP9FTVFA7JB39RBR Fecha 06/09/2022

Verificación:
Firmado Por ANGEL GABRIEL PEREZ PEREZ
Url De Verificación https://ws050.juntadeandalucia.es/verificarFirma/ Página 5/6
 Administrativa: “1. En primera o única instancia, el órgano jurisdiccional, al dictar
sentencia o al resolver por auto los recursos o incidentes que ante el mismo se promovieren,
impondrá las costas a la parte que haya visto rechazadas todas sus pretensiones, salvo que
aprecie y así lo razone, que el caso presentaba serias dudas de hecho o de derecho. En los
supuestos de estimación o desestimación parcial de las pretensiones, cada parte abonará las
costas causadas a su instancia y las comunes por mitad, salvo que el órgano jurisdiccional,
razonándolo debidamente, las imponga a una de ellas por haber sostenido su acción o
interpuesto el recurso con mala fe o temeridad.”

Por lo expuesto, procede la expresa imposición de las costas procesales causadas a la

parte recurrente, eso sí, de conformidad con el apartado 4º del citado precepto, que permite la
moderación en la imposición de las costas, dada la escasa enjundia jurídica de la cuestión aquí
debatida, así como el objeto del recurso, se fija una cifra máxima de hasta 500 euros (sin
perjuicio de que las normas colegiales señalen cantidades inferiores, a cuyo tenor habrá de
estarse), por todos los conceptos y partes.

En mérito a lo expuesto,

FALLO

Que, desestimando como desestimo íntegramente el recurso contencioso-

administrativo interpuesto por el/la Sr./Sra. Gómez Lozano, letrada en representación de
Confederación Sindical de Comisiones Obreras de Andalucía, contra la resolución indicada en
el antecedente de hecho primero, debo declarar y declaro que no existe vía de hecho en la
actuación del Ayuntamiento de Córdoba, todo ello con expresa imposición de las costas
procesales causadas a la parte recurrente, con el límite indicado.

Llévese la presente resolución al Libro de Sentencias de este Juzgado, y únase

certificación de la misma a los autos de su razón.

Notifíquese esta resolución a las partes, haciéndoles saber que contra la misma cabe
interponer recurso de apelación en este Juzgado, para ante la Sala de lo Contencioso-
Administrativo del T.S.J.A. en Sevilla, dentro de los quince días siguientes al de dicha
notificación, mediante escrito razonado que deberá contener las alegaciones en que se
fundamente el recurso.

Así por esta mi sentencia lo pronuncio, mando y firmo. Es copia auténtica de documento electrónico

Código Seguro De 8Y12VLSA8K97S6ZP9FTVFA7JB39RBR Fecha 06/09/2022

Verificación:
Firmado Por ANGEL GABRIEL PEREZ PEREZ
Url De Verificación https://ws050.juntadeandalucia.es/verificarFirma/ Página 6/6