Asignatura: Derecho Administrativo II

Unidad 3: La Actividad Administrativa:

Regímenes Especiales
Tema 11: La personalidad y la Identificación
de los Administrados

Sesión 14. Ordenación del territorio, ordenación urbana y ambiente.

Visión general del tema

A medida que la población y los asentamientos humanos van aumentando, lo hacen a su vez
las necesidades y requerimientos correlativos que hay que satisfacer, al producirse una mayor
demanda en la prestación de servicios, un mayor uso de los recursos naturales y una mayor
ocupación del espacio.

En este sentido, no es fácil compaginar las voluntades y deseos individuales de los ciudadanos
con la planificación estatal que, en el marco del Estado Ecológico plasmado en el Preámbulo
de la Constitución de la República Bolivariana de Venezuela, busca alcanzar y materializar el
tan anhelado desarrollo sustentable o sostenible, paradigma de reconciliación entre desarrollo
humano y protección de la naturaleza y de los derechos ambientales de las generaciones
futuras. Según Briceño (2006),

el Desarrollo Sustentable refiere una condición política, social y técnica, que se

inscribe en el marco de una opción, en la cual, el paradigma gira en torno al
equilibrio que debería producirse para garantizar una condición ecológico-natural,
una eficiencia económica y un beneficio social colectivo. (p. 8).

Siguiendo al autor, éste es el gran reto de la sociedad contemporánea, que se traduce

en:

(…) la posibilidad de promover planes o proyectos que se califican como

sustentables en la medida en que tienen como objetivo principal, el de mejorar la
calidad de vida de toda la población; lo cual es posible a través de un desarrollo
armónico en lo económico, lo social, lo político y lo cultural; pero también, donde
los impactos de este desarrollo sobre los medios naturales no trasgreden los niveles
de tolerancia para garantizar su reproducción, al mismo tiempo que los impactos
 sociales redundan en una distribución equitativa de los beneficios y bondades de
estos procesos. (Briceño, 2006. p. 8).

Pues bien, para que cualquier sociedad logre insertarse en un proceso de desarrollo
sustentable o sostenible, es necesario que el Estado intervenga –fundamentalmente a través
de los distintos niveles de la Administración Pública-, a fin de regular la ordenación del
territorio; el aprovechamiento, conservación y protección de los recursos naturales y el
crecimiento organizado y armónico de las ciudades y demás centros poblaciones, esto es, la
ordenación territorial, la gestión ambiental y la gestión urbanística, conceptos que se
entrecruzan en la búsqueda del desarrollo armónico e integral a que hace referencia Briceño
(2006).

1. La Ordenación del Territorio: Concepto.

Según el especialista Méndez (2005):

La ordenación del territorio se entiende como un proceso de planificación y gestión

pública para conocer, promover, controlar, y administrar la ocupación y usos del
territorio, conjuntamente con la localización de actividades económicas, la
organización de la red de centros urbanos y del espacio rural, la cobertura del
equipamiento de la infraestructura de servicios y la educación de la estructura
administrativa del estado a las exigencias socio territoriales, en un todo acorde con
el manejo de los recursos naturales y la prevención de riesgos ambientales, a fin de
lograr objetivos múltiples del desarrollo integral y sostenible.

Por su parte, Rodríguez (2004) considera que,

(…) el empleo de la expresión “ordenación del territorio” constituye, en su esencia

semántica, una simplificación, una cápsula conceptual que encierra mucho más de
lo que aporta el significado directo o literal de las palabras que lo integran, ya que
lo cierto es que el territorio, el espacio geográfico, el espacio físico, no es objeto de
ordenación. (Subrayado nuestro). En realidad, se ordenan las actividades humanas
y sus diversas expresiones, entre las cuales se destacan, a los fines del tema que
ahora nos ocupa, las localizaciones y sus intensidades, con el objeto de lograr
mayor eficiencia en el desarrollo y funcionamiento del quehacer social, con la
finalidad de reducir o eliminar la producción de efectos negativos o perjudiciales,
 para lograr así la posibilidad real de un proceso de desarrollo sostenible, en
beneficio de la colectividad. En síntesis, la expresión alude a una nueva perspectiva
y forma de manifestarse de las instituciones públicas, vale decir de la sociedad
organizada, como respuesta a las características que exteriorizan el fenómeno de
los asentamientos humanos y las actividades de la población en el sistema de vida
actual, marcado por la instalación definitiva e irreversible del patrón de
urbanización y “metropolización”, con las consecuencias que ello produce en la
dinámica social y en el desenvolvimiento económico y social de las comunidades.
(p. 30).

El Constituyente venezolano, por su parte, concibe a la ordenación del territorio como una
política pública –valoración sobre la cual no existe duda alguna- cuando establece en el
artículo 128 constitucional que:

El Estado desarrollará una política de ordenación del territorio atendiendo a las

realidades ecológicas, geográficas, poblacionales, sociales, culturales, económicas,
políticas, de acuerdo con las premisas del desarrollo sustentable, que incluya la
información, consulta y participación ciudadana. Una ley orgánica desarrollará los
principios y criterios para este ordenamiento. (CRBV, art. 128)

Finalmente, la Ley Orgánica a que hace referencia el mencionado artículo 128 constitucional,
dispone lo siguiente: (Definición legal de la ordenación del territorio)

Artículo 2.- A los efectos de esta Ley, se entiende por ordenación del territorio la
regulación y promoción de la localización de los asentamientos humanos, de las
actividades económicas y sociales de la población, así como el desarrollo físico
espacial, con el fin de lograr una mayor armonía entre el mayor bienestar de la
población, la optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la
protección y valorización del medio ambiente, como objetivos fundamentales del
desarrollo integral.(LOOT, 1983)

1.1. Objetivos

En el mismo sentido, del artículo 2º de la Ley (que consagra la definición legal de la

ordenación del territorio), se desprenden sus objetivos, a saber:
a. Lograr una mayor armonía entre el mayor bienestar de la población,
 b. La optimización de la explotación y uso de los recursos naturales y la protección y
valorización del medio ambiente,

c. El desarrollo integral, el cual, por mandato constitucional debe ser sustentable, es

decir, que no comprometa el disfrute de los derechos ambientales de las
generaciones futuras.

Los cuales son complementados por lo dispuesto en el artículo 3 ejusdem:

Artículo 3.- A los efectos de la presente Ley Orgánica la ordenación del territorio
comprende:
1. La definición de los mejores usos de los espacios de acuerdo a sus capacidades,
condiciones específicas y limitaciones ecológicas.
2. El establecimiento de criterios prospectivos y de los principios que orienten los
procesos de urbanización, industrialización, desconcentración económica y de
asentamientos humanos.
3. La mejor distribución de las riquezas que beneficie prioritariamente a los sectores y
regiones de menores ingresos y a las localidades menos favorecidas.
4. El desarrollo regional armónico que permita corregir y superar el desequilibrio
entre las grandes ciudades y el resto del país, y entre unas regiones y otras;
5. El desarrollo agrícola y el ordenamiento rural integrados, para mejorar las
condiciones de habitabilidad del medio rural y para la creación de la
infraestructura necesaria para el fomento de la actividad del sector agropecuario;
6. El proceso de urbanización y la desconcentración urbana, mediante la creación
de las condiciones económicas, sociales y culturales necesarias que permitan
controlar el flujo migratorio a las ciudades.
7. La desconcentración y localización industrial con el objeto de lograr un desarrollo
económico más equilibrado y un racional aprovechamiento de los recursos
naturales;
8. La definición de los corredores viales y las grandes redes de transporte;
9. La protección del ambiente, y la conservación y racional aprovechamiento de
las aguas, los suelos, el subsuelo, los recursos forestales y demás recursos naturales
renovables y no renovables en función de la ordenación del territorio;
 10. La descentralización y desconcentración administrativa regional, a los efectos
de lograr una más adecuada participación de las regiones y de los Estados y
Municipios en las tareas del desarrollo nacional.
11. El fomento de iniciativas públicas y privadas que estimulen la participación
ciudadana en los problemas relacionados con la ordenación del territorio y la
regionalización;
Cualesquiera otras actividades que se consideren necesarias al logro del objeto de
la Ley.

1.2. Régimen Jurídico

En cuanto al régimen jurídico aplicable en Venezuela a la ordenación del territorio, está

constituido por la CRBV y la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, publicada en G.O.
Nº 3.238 Extraordinario de fecha 11 de agosto de 1.983.

- Normas Constitucionales: Artículo 128 (anteriormente citado); artículo 156, numeral 23,
que adjudica al Poder Público Nacional la política nacional de ordenación del territorio
y la legislación en la materia; y el artículo 178 numeral 1 que incluye a la ordenación del
territorio dentro de las materias correspondientes a la gestión de los asuntos de la vida
local y por tanto, dentro de las competencias de los municipios.

- Normas de rango legal. Según lo señalado anteriormente, son las contenidas en la Ley
Orgánica para la Ordenación del Territorio, publicada en G.O. Nº 3.238 Extraordinario
de fecha 11 de agosto de 1.983.

Sobre esta Ley, es menester destacar, como bien lo señalan Brewer-Carías (2007) y Rodríguez
García (2004), que la Asamblea Nacional venezolana intentó fusionarla con la Ley Orgánica
de Ordenación Urbanística de 1987, en una sola Ley, denominada Ley Orgánica para la
Planificación y Gestión de la Ordenación del Territorio, publicada en G.O. Nº 38.263 de fecha 1
de septiembre de 2005, la cual, después de sucesivas vacatio legis y reformas parciales, fue
inexplicablemente derogada el 27 de febrero de 2007, por lo tanto, se trata de una Ley que si
bien estuvo publicada en Gaceta Oficial casi dos años, nunca entró en vigencia.* De modo
que la ley vigente es la Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio, publicada en G.O. Nº
3.238 Extraordinario de fecha 11 de agosto de 1.983.
1.3. La planificación como actividad central de los órganos encargados de gestionar la
ordenación del territorio

Como bien señala González (2004), comparando los textos constitucionales de 1.961 y el
vigente de 1.999:

A los poderes públicos nacional y estatal se les reconocía competencias para

ordenar y planificar ámbitos territoriales, mientras que al municipio se le negaba la
posibilidad de actuar en la campo de la ordenación del territorio fuera de la
poligonal urbana, restringiéndose la acción municipal al ámbito delimitado por la
misma. Esta situación terminó con el mandato novedoso de la Constitución de
1.999. El nuevo régimen en materia de ordenación del territorio establece una
concurrencia entre los tres niveles territoriales de gobierno, con lo cual se impone la
delimitación precisa de esta competencia mediante la desagregación de sus
componentes y su asignación por niveles, y el establecimiento de relaciones de
coordinación entre ellos. También son concurrentes el urbanismo y el ambiente,
materias íntimamente relacionadas. (p.p. 171-172).

De manera que en esta materia tienen competencias órganos nacionales, estadales y

municipales (Ejecutivo Nacional a través de los ministerios correspondientes, las Gobernaciones
y las Alcaldías) los cuales tienen atribuciones específicas para llevar a cabo labores de
planificación dentro de la ordenación del territorio.

En esta materia, el plan es un instrumento estratégico que permite enfatizar las características
más relevantes de un área espacial, manejar los problemas y restricciones que la aquejan y
aprovechar sus recursos y potencialidades.

En la legislación venezolana (LOOT, art. 5º) el Plan Nacional de Ordenación del Territorio es
calificado como un instrumento básico de la ordenación del territorio, así como también los
planes en los cuales éste se desagrega, a saber:

- Los Planes Regionales de Ordenación del Territorio.

- Los planes nacionales de aprovechamiento de los recursos naturales y los demás planes
sectoriales.
 - Los planes de ordenación urbanística.

- Los planes de las áreas bajo Régimen de Administración Especial.

- Los demás planes de la ordenación del territorio que demande el proceso de desarrollo
integral del país.

Todos estos planes, así como sus modificaciones, entrarán en vigencia una vez que sean
publicados junto con sus actos de aprobación definitiva en la GACETA OFICIAL DE LA
REPUBLICA DE VENEZUELA y son de obligatorio cumplimiento tanto para los organismos
públicos como para los particulares (Art. 7°, ejusdem).

Finalmente, de acuerdo a lo dispuesto en el artículo 4º,

“Las actuaciones de los órganos públicos en materia de ordenación del territorio

comprenden:
a. La elaboración y aprobación de los planes de ordenación del territorio.
b. La gestión, ejecución y control de dichos planes; y
La adopción de las normas reglamentarias que sean necesarias a esos efectos.”
(LOOT)

En la enumeración de planes contenida en la LOOT (anterior a la entrada en vigencia de la

Constitución de 1.999), no aparecen señalados de manera expresa los planes locales, estos
son, los que deben crearse a nivel de municipios y demás entidades locales. No obstante, tal
vacío legal ha sido subsanado a través de la Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del
Poder Público Municipal, G.O. Nº 6.015 Extraordinario de fecha 28 de diciembre de 2010.
(Véanse artículos 33, 110 y 111 de esta Ley)

2. La ordenación urbana: Concepto e importancia

Estimo conveniente citar algunas cifras dadas por Rodríguez García (2004), para poder dar
una idea aproximada de la notable expansión de los centros urbanos que se ha producido en
Venezuela a partir de la segunda mitad del siglo XX, pues antes de esta década referencial, la
población de nuestro país era fundamentalmente rural y su principal fuente de ingresos
provenía del eje agroexportador del café y del cacao.
En este orden de ideas, señala el autor in comento lo siguiente:

Nuestro rápido avance hacia la constitución de un país urbano se manifiesta

claramente en las cifras referenciales de los censos de población correspondientes
a los años 1950, 1961 y 1971 (…) Así, en 1950 aparecía un 48% de población urbana,
contra un 52% en áreas intermedias y rurales. Para 1961, la proporción se ubicaba
en 62,52% en áreas urbanas y 37,48% en áreas intermedias y rurales. Finalmente, en
1971, la relación estaba en rangos de 75,45% en áreas urbanas y 24,55% en áreas
intermedias y rurales.
De mayor significación como indicador de la dinámica que presentó nuestro
proceso de urbanización son tal vez las cifras relativas a la formación de ciudades
mayores de 50.000 habitantes, que para 1950 alojaban el 27,04% de la población
total del país. Para 1960, la proporción subió al 39,98% y en las cifras del Censo de
1971, se ubicó en el 52,25% de la población total habitando en ciudades por
encima de este rango.
En el trabajo más reciente sobre el tema, y a pesar de la carencia de cifras oficiales
derivadas del último censo de población (correspondiente al año 2000)*, el profesor
Marco Negrón reseña y evidencia de manera contundente la consolidación de la
tendencia antes indicada, que se ubica en la actualidad en proporciones que
alcanzan casi el 90% de la población habitando en áreas urbanas, y junto a ello, el
sólido establecimiento de un patrón definido de áreas metropolitanas como
estructura estable el sistema de asentamientos humanos en el territorio (…) (p.p. 35-
36)

Un proceso como el descrito, amerita la intervención de los órganos públicos para ordenar y
regular este fenómeno de “acelerado urbanismo” y poder satisfacer así las exigencias que
derivan de un escenario como éste, principalmente, minimizar el impacto negativo que
pudiera generarse de tal concentración poblacional en términos de equilibrio social,
económico, alimentario, de seguridad, de vivienda, de servicios, entre otros muchos aspectos
involucrados.

Es por ello, que la Constitución y las leyes atribuyen a los tres niveles políticos territoriales,
funciones propias de esta materia o vinculadas con ella. Así, el artículo 6 de la Ley Orgánica
de Ordenación Urbanística (Gaceta Oficial Nº 33.868, del 16 de diciembre de 1987), califica
expresamente como autoridades urbanísticas al Ejecutivo Nacional y a los Municipios (estos
últimos, a diferencia de la LOOT, que no los contemplaba como órganos de planificación y
ordenación territorial), reservando en principio a ambos niveles de la Administración, las
competencias en esta materia (artículos 8 y 10) y adjudicando a los organismos regionales y a
los Estados funciones de cooperación con aquéllos en la ejecución de los planes de
ordenación urbanística (LOOU, 1987. Art. 9). No obstante, la Ley Orgánica de
Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder Público G.O.
39.140 de fecha 17 de marzo de 2009 (analizada en sesiones anteriores) establece en su
artículo 4º, que:

En el marco de las competencias concurrentes establecidas en la CRBV, serán

transferidos progresivamente a los Estados:
(…) 11. La conservación, defensa y mejoramiento del ambiente y los recursos
naturales.
12. La ordenación del territorio del Estado de conformidad con la Ley Nacional;
13. La ejecución de las obras publicas de interés estatal con sujeción a las normas o
procedimientos técnicos para obras de ingeniería y urbanismo establecidas por el
Poder Nacional y Municipal, y la apertura y conservación de las vías de
comunicación estatales.

Una vez expuesto el fenómeno de la expansión urbana en Venezuela y conocidos los órganos
administrativos competentes para ordenar la vida de los ciudadanos en los centros de esta
naturaleza, nos corresponde dar una definición de ordenación urbana o urbanística.

La ordenación urbanística se orienta hacia el crecimiento armónico de los pueblos y ciudades.

Así lo establece la Ley de la materia en su artículo 1º:

Artículo 1. La presente Ley tiene por objeto la ordenación del desarrollo urbanístico
en todo el territorio nacional con el fin de procurar el crecimiento armónico de los
centros poblados.
El desarrollo urbanístico salvaguarda los recursos ambientales y la calidad de vida
en los centros urbanos. (LOOU, 1987)

Definiéndola en los términos siguientes: Artículo 2. “La ordenación urbanística comprende el

conjunto de acciones y regulaciones tendentes a la planificación, desarrollo, conservación y
renovación de los centros poblados.” (LOOU, 1987)
De acuerdo a la Ley in comento la ordenación urbanística es de interés nacional y su tutela
corresponde al Poder Nacional. En cuanto a la ejecución de los planes de ordenación
urbanística, se declara de utilidad pública e interés social. (LOOU, 1987. Arts. 4 y 5).

Para culminar este punto, debe resaltarse la vinculación existente entre la actividad
administrativa de ordenación urbanística y la actividad administrativa de planificación, de
manera análoga a lo que ocurre en materia de ordenación del territorio. Para poder ordenar,
primero hay que planificar. Esa es la realidad. De allí que la LOOU de 1987 establezca en su
artículo 16, lo siguiente:

Artículo 16. La planificación urbanística forma parte del proceso de ordenación del
territorio, y se llevará a cabo mediante un sistema integrado y jerarquizado de
planes, del cual forman parte:
1. El Plan Nacional de Ordenación del Territorio.
2. Los planes regionales de ordenación del territorio.
3. Los planes de ordenación urbanística, y
4. Los planes de desarrollo urbano local.
También formarán parte integrante del sistema de planes al cual se refiere este
artículo los planes especiales y particulares que se formulen.” (LOOU, 1987).

Debo comentar que ni la ordenación territorial ni la ordenación urbanística, han formado

parte de las fortalezas de las políticas públicas en Venezuela, tal y como lo expone Rodríguez
García (2004):

(…) luego de varias décadas, el resultado práctico que se observa evidencia un

importante grado de carencias en la población; un elevado déficit habitacional y
de servicios que conducen al marcado deterioro del medio ambiente, con
ocupaciones no controladas que afectan el funcionamiento regular de los centros
urbanos; una elevada tasa de desempleo, y en los años más recientes, un marcado
proceso de recesión e inestabilidad económica. (p. 47)

Lo expuesto por este autor se ha agudizado en los últimos años, lo que a mi juicio ha
contribuido en gran medida a fomentar el grave problema de inseguridad y delincuencia que
se padece actualmente en todas las ciudades y centros poblados del país, los cuales, más
que bienestar y calidad de vida, lo que ofrecen es caos y violencia a sus ciudadanos.
3. El Ambiente

3.1. Concepto

En la doctrina nacional e internacional, se han dado muchas definiciones de ambiente o de

medio ambiente, como algunos prefieren denominarlo. Invariablemente, en todas ellas, nos
topamos con varios elementos comunes, tales como: la presencia de los recursos naturales, la
interdependencia que existe entre ellos y su vinculación con los aspectos socio- culturales del
desarrollo humano.

En Venezuela, la más reciente versión de la Ley Orgánica del Ambiente (Gaceta Oficial N°
5.833 Extraordinario de fecha 22 de diciembre de 2.006), incorpora dentro de su articulado por
primera vez en nuestro país una definición legal de ambiente, en los términos siguientes:

Conjunto o sistema de elementos de naturaleza física, química, biológica o socio

cultural, en constante dinámica por la acción humana o natural, que rige y
condiciona la existencia de los seres humanos y demás organismos vivos, que
interactúan permanentemente en un espacio y tiempo determinado. (LOA, 2006,
art. 3)

Analicemos brevemente los elementos esenciales que encontramos en esta definición:

- Los componentes del ambiente conforman una unidad funcional, pues se encuentran
estrechamente interrelacionados y son interdependientes unos de otros, de manera tal
que, el destino de uno afecta indefectiblemente a los demás.

- Tales componentes no son homogéneos, por el contrario, se distinguen por su

diversidad, siendo el ambiente un conjunto heterogéneo de recursos de distinta
naturaleza: biológicos, físicos, químicos, ecológicos y socio culturales.

- La referida unidad funcional no es un ente estático, sino que, por el contrario, se

encuentra en constante cambio y evolución (dinamismo), gracias a los diferentes
procesos experimentados por cada componente a nivel particular y por la suma total
de ellos, a nivel general.
 - La unidad funcional de elementos y recursos ambientales que conforma el ambiente,
posee la capacidad para regir y condicionar la existencia de los seres humanos en el
planeta, cuya fragilidad demanda la interdicción de las actividades susceptibles de
degradar o lesionar el ambiente, en aras de la preservación de la humanidad misma.

- Del mismo modo, el ser humano puede intervenir e incluso, modificar la naturaleza,
razón por la cual se habla de la existencia de una interacción permanente entre el
hombre y el ambiente que lo rodea, que se circunscribe a un espacio y a una época
determinada.

3.2. Régimen jurídico-ambiental venezolano

El ambiente como objeto de regulación del Derecho es una entidad de intervención

sumamente compleja, pues comprende los recursos naturales renovables y no renovables:
fauna, aguas, suelos, vegetación, etc., los recursos genéticos, la diversidad biológica o
biodiversidad, los componentes naturales de la biosfera (atmósfera, capa de ozono,
humedad, radiaciones solares, etc.), los procesos ecológicos, las áreas bajo régimen de
administración especial, entre otros.

Tal complejidad incide en la conformación del derecho ambiental, -rama de las ciencias
jurídicas cuyo objeto es la tutela integral del ambiente- pues en él convergen normas de
diferente origen y naturaleza: internacionales, constitucionales, leyes orgánicas, leyes
especiales, leyes estadales, ordenanzas municipales y reglamentos. En este sentido, Meier
(2003) destaca entre las características del Derecho Ambiental “la profusión de normas que
conforman los plurales ordenamientos jurídico-ambientales (esta última derivada de la
significativa complejidad de su objeto de regulación y tutela).” (p. 75).

Para esta sesión, estimo conveniente abordar de manera resumida el estudio de las principales
normas venezolanas reguladoras del ambiente, a saber:

a. La Constitución de la República Bolivariana de Venezuela de 1.999

En Venezuela, durante la vigencia de la Constitución del ’61, se pretendió proteger el

ambiente y brindar piso normativo a las leyes de naturaleza ambiental que se habían venido
dictando a través de la norma contenida en el artículo 50 constitucional , por el cual, el
campo de los derechos tutelados se extendía a aquéllos que siendo inherentes a la persona
humana, no hubiesen sido consagrados de manera expresa en el texto constitucional.
Afortunadamente, con la Constitución de 1999 este panorama cambió sustancialmente, pues
en el nuevo texto fundamental han sido previstos los derechos ambientales de manera
expresa dentro de los derechos fundamentales de los venezolanos, de manera análoga a
otras categorías de derechos de mayor tradición constitucional, como los derechos civiles, los
derechos sociales (salud, vivienda) y los derechos laborales.

Efectivamente, el Capítulo IX del Título III referente a los “Deberes, Derechos Humanos y
Garantías”, consagra los Derechos Ambientales de los venezolanos, los cuales concibe en el
artículo 127 simultáneamente como derecho y como deber, deber que se proyecta hacia las
futuras generaciones a fin de garantizarles a su vez el disfrute de sus derechos ambientales.
Como derecho, el constituyente lo reconoce bajo dos modalidades distintas: la individual y la
colectiva.

Como derecho individual, el derecho a disfrutar de un ambiente sano es considerado como

un derecho fundamental, como uno de los noveles derechos humanos de tercera generación.
Esta consideración permite al ciudadano hacer uso de los mecanismos procesales de defensa
de los derechos fundamentales establecidos en el ordenamiento positivo, toda vez que
resulten lesionados sus derechos ambientales (acción de amparo).

Como derecho colectivo, encuentra en la teoría de los intereses difusos o sociales el asidero
teórico necesario para invocar la protección del Estado. No obstante conviene estar advertido
sobre las dificultades que han existido para proteger al ambiente por esta vía, en virtud de la
concepción misma de nuestro sistema de Derecho, en donde la tradicional figura del interés
subjetivo ha constituido la base primordial de legitimación para accionar el control
jurisdiccional de los actos ilegales. Muy poco a poco tal concepción ha venido ampliándose
haciendo apertura a la idea de los intereses difusos como base de legitimación para la
interposición de acciones judiciales en defensa de los bienes y valores ambientales, pudiendo
citar como ejemplo la Sentencia 656 del 30.06.2000 de la Sala Constitucional del T.S.J, en
donde el máximo Tribunal manifestó que:

(...) cualquier persona procesalmente capaz, que va a impedir el daño a la

población o a sectores de ella a la cual pertenece, puede intentar una acción por
intereses difusos o colectivos, y si ha sufrido daños personales, pedir sólo para sí
(acumulativamente) la indemnización de los mismos.
La otra dimensión constitucional de protección del ambiente para garantizar el disfrute de los
derechos ambientales de los ciudadanos venezolanos es la de ser un deber fundamental del
Estado, en corresponsabilidad con la sociedad civil, como bien expresa Meier (2003, p. 22);
deber que se proyecta en el tiempo hacia el gozo de tales derechos por parte de las futuras
generaciones de venezolanos.

Y finalmente, debe señalarse que, de la forma como está prevista en el texto constitucional in
comento, la protección ambiental es

…un valor transversal que afecta a la mayor parte de las políticas públicas (...)
integrado a las políticas de seguridad y defensa de la Nación, desarrollo de las
regiones fronterizas, desarrollo económico, social y cultural o desarrollo humano
integral, y educación nacional (Arts. 326, 327,15, 299 y 107 de la Constitución).
(Meier, 2003, p. 22)

De esta manera, la concepción y consagración constitucional de los derechos ambientales es

amplia y mucho más compleja que la contenida en los textos fundamentales de otros países
que se limitan a consagrarlos únicamente como derechos, prescindiendo de las dimensiones
anteriormente examinadas de deber individual y de obligación fundamental del Estado. Pero
además, está completa concepción, está acompañada en el texto de la Constitución
venezolana de un importante conjunto de normas que la complementa y fortalece, a saber:

- El artículo 128 constitucional. Obliga al Estado a desarrollar una verdadera estrategia

gerencial sobre los bienes y recursos ubicados en el territorio nacional, conciliando los
intereses del desarrollo económico del país, con los intereses sociales y ecológicos, que
son los presentes en la mayoría de las definiciones de desarrollo sustentable. (Gómez y
Cardinale, 1.998, p.p. 3-9)

- El artículo 129 constitucional. Prevé la obligación de realizar estudios de impacto

ambiental previos a la realización de las actividades desde el campo estrictamente
ecológico hasta el ámbito sociocultural (con ello, los EIA pasan a ser de una exigencia
legal a una obligación constitucional que debe satisfacer todo aquel que pretenda
llevar a cabo una intervención dentro de las actividades declaradas por la ley como
susceptibles de degradar el ambiente). También impone este artículo al Estado
venezolano la obligación de resguardar el territorio nacional ante la posible entrada de
 desechos tóxicos y peligrosos y se le prohíbe expresamente la fabricación y uso de
armas nucleares, químicas y biológicas.
- Único aparte del artículo 129. Crea una cláusula de protección ambiental que se
considera incluida en todo contrato que celebre la República que involucre los recursos
naturales del país, según la cual la otra parte contratante se obliga a realizar las
actividades autorizadas preservando el equilibrio ecológico, así como a permitir a las
autoridades venezolanas el acceso a la tecnología y a transferirla en condiciones
mutuamente convenidas y a restablecer el ambiente a su estado natural en caso de
que éste resultare alterado con la realización de la actividad.

b. Principales normas de carácter legal

En Venezuela, formando parte del ordenamiento positivo, se encuentra un conjunto de leyes

de diverso rango, que regulan y ordenan la protección del ambiente, bien con un carácter
unicista e integrador como es el que distingue a la Ley Orgánica del Ambiente, bien desde
una perspectiva sectorial o parcial (como la Ley de Aguas y la Ley de Bosques y Gestión
Forestal, entre otras). Estudiar cada una de ellas en un curso de estas características es,
sencillamente, imposible. De allí que se haya estimado conveniente centrar el estudio en tres
leyes fundamentales, tales son: la Ley Orgánica del Ambiente, la Ley Orgánica para la
Ordenación del Territorio (la cual fue examinada en puntos anteriores de esta sesión, pero en
este punto, lo haremos haciendo énfasis en lo ambiental) y la Ley Penal del Ambiente.

b.1. Ley Orgánica del Ambiente. Gaceta Oficial N° 5.833 Extraordinario, de fecha 22 de
diciembre de 2006.

Esta importantísima ley, cuya primera edición data del año 1976, tiene por objeto
establecer las disposiciones y los principios rectores para la gestión del ambiente, en el
marco del desarrollo sustentable, como derecho y como deber fundamental del Estado;
y, establecer las normas que desarrollan las garantías y derechos constitucionales a un
ambiente seguro, sano y ecológicamente equilibrado.*

Define la gestión del ambiente como “el proceso constituido por un conjunto de
acciones o medidas orientadas a diagnosticar, inventariar, restablecer, restaurar, mejorar,
preservar, proteger, controlar, vigilar y aprovechar los ecosistemas, la diversidad
biológica y demás recursos naturales y elementos del ambiente, en garantía del
desarrollo sustentable.” (LOA, art. 2º), la cual declara de manera expresa, de “utilidad
pública e interés general” (LOA, art. 5º) y la sustenta en los principios de
corresponsabilidad, prevención, precaución, participación ciudadana, tutela efectiva,
educación ambiental, limitación a los derechos individuales, responsabilidad en los daños
ambientales, evaluación de impacto ambiental y socio-cultural, y de consideración de
los daños ambientales como daños al patrimonio público (LOA, art. 4º). Asimismo, la Ley
declara de “orden público” las normas en ella previstas, en las leyes que la desarrollan y
las demás normas ambientales (LOA, art. 6º).

La Ley Orgánica del Ambiente establece los lineamientos generales para diseñar e
implementar la política ambiental del país y para llevar a cabo una adecuada gestión
del ambiente; de igual forma, establece las bases para la organización institucional
venezolana en la materia; señala las autoridades ambientales y los órganos de defensa
ambiental; consagra los lineamientos a seguir en materia de planificación del ambiente;
fija las directrices para la educación ambiental y para la participación ciudadana en los
asuntos relativos a la gestión del ambiente; establece también un conjunto de
disposiciones que rigen el manejo y la conservación de los ecosistemas, de los recursos
naturales y de la diversidad biológica; de la investigación e información ambiental; otras
relativas al control ambiental (preventivo y posterior); a los incentivos económicos y
fiscales; fija los lineamientos para el establecimiento de las sanciones ambientales de
carácter penal y administrativo, así como de las medidas preventivas, accesorias y de
seguridad en materia ambiental; establece un conjunto de sanciones administrativas; y,
crea la jurisdicción especial penal ambiental.

Como puede observarse en este esquema muy general sobre su contenido material, la
Ley Orgánica del Ambiente, al tratar los diferentes tópicos y aspectos vinculados con la
efectiva tutela del ambiente y poseer rango de ley orgánica, es el instrumento jurídico
rector de la política ambiental venezolana.

b.2. Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Gaceta Oficial Nº 3.238
Extraordinario de fecha 11 de agosto de 1.983.

Esta importante ley es el complemento legislativo perfecto que requiere la Ley Orgánica
del Ambiente para estructurar un marco general de protección ambiental en el país,
pues es uno de los principales instrumentos con que se cuenta para materializar las
premisas del desarrollo sustentable, primordialmente a través del Plan Nacional de
Ordenación del Territorio y los diversos planes en los que se desagrega. En tal sentido, la
ordenación del territorio es calificada expresamente por el legislador como herramienta
de la gestión del ambiente (LOA, art. 3º). Así por ejemplo, uno de los aspectos más
importantes contemplados en esta importante ley es el relativo a la definición y
señalamiento de las áreas bajo régimen de administración especial (ABRAES), superficies
del territorio venezolano de importancia estratégica para la conservación del ambiente,
y por tanto, sujetas a un régimen especial de uso y regulación.

b.3. Ley Penal del Ambiente. Gaceta Oficial N° 4.358, de fecha 03 de enero de 1992.

Esta ley –aprobada el 05 de diciembre de 1991, luego de tres años de haber sido
sometido el proyecto a la consideración de la Cámara de Diputados, y publicada en
Gaceta el 03 de enero de 1992- criminalizó las conductas antiambientales en Venezuela,
al establecer como su objeto el

…tipificar como delitos aquellos hechos que violen las disposiciones relativas a la
conservación, defensa y mejoramiento del ambiente, y establecer las sanciones
penales correspondientes. Asimismo, determinar las medidas precautelativas, de
restitución y de reparación a que haya lugar. (LPA, art. 1º).

De acuerdo a esta ley, son responsables tanto las personas naturales como las personas
jurídicas, señalando expresamente respecto de estas últimas que, son responsables
siempre que el hecho punible descrito haya sido cometido por decisión de sus órganos,
en el ámbito de la actividad propia de la entidad y con recursos sociales y siempre que
se perpetre en su interés exclusivo o preferente (LPA, art. 3º)

En el Título Segundo, que trata de los delitos contra el ambiente, se establecen en siete
capítulos distintos -según la naturaleza del bien jurídico protegido-, los distintos tipos
penales, a saber:

- El Capítulo I, trata lo relativo a la degradación, envenenamiento, contaminación y

demás acciones o actividades capaces de causar daños a las aguas;

- El capítulo II, se refiere al deterioro, envenenamiento, contaminación y demás acciones

o actividades capaces de causar daño al medio lacustre, marino y costero;
 - En el capítulo III se establece lo concerniente a la degradación, alteración, deterioro,
contaminación y demás acciones capaces de causar daños a los suelos, la topografía
y el paisaje;

- El capítulo IV trata lo relativo al envenenamiento, contaminación y demás acciones

capaces de alterar la atmósfera o el aire;

- El capítulo V se refiere a la destrucción, contaminación y demás acciones capaces de

causar daño a la flora, la fauna, sus hábitats o a las áreas bajo régimen de
administración especial;

- El capítulo VI consagra, en un artículo único, lo concerniente a las omisiones en el

estudio y evaluación del impacto ambiental;

- El capítulo VII, trata de los desechos tóxicos o peligrosos.

Debe destacarse que la adopción de cualquier conducta descrita en tales tipos, hace
nacer la correspondiente acción penal.

Efectivamente, según lo dispuesto en el artículo 20 de la LPA, “de todo delito contra el

ambiente, nace acción penal para el castigo del culpable (...) es pública y se ejerce de
oficio, por denuncia o por acusación.” En virtud de la peculiar naturaleza del bien jurídico
protegido por este cuerpo normativo, cuya titularidad corresponde al conglomerado
social, las conductas lesivas al mismo constituyen delitos de acción pública, ya que aun
cuando la comisión del hecho genere daños a algún particular, siempre ocasionará
perjuicios a la colectividad. (Asprino, 1.996, pp. 178-179).

Hasta la promulgación de la Ley Orgánica del Ambiente -que crea la jurisdicción

especial penal ambiental-, el conocimiento de los ilícitos ambientales correspondía a la
jurisdicción penal ordinaria. (LPA, art. 22).

3.3. Órganos administrativos en materia ambiental

En Venezuela, diversas disposiciones normativas resaltan el carácter público de la gestión

ambiental: artículo 15 constitucional; artículo 156.16, constitucional; artículo 156. 23
constitucional; artículo 127 constitucional; artículo 107 constitucional y art. 280 constitucional
(Troconis, 2005), y dentro de tal gestión, el rol fundamental es desempeñado por la
Administración Pública, por supuesto, sin pretender con ello desconocer la importancia de la
participación ciudadana en la gestión de los bienes y valores ambientales.

Dentro del modelo federal y descentralizado del Estado Venezolano, las competencias para
llevar a cabo la gestión ambiental son concurrentes y se hayan distribuidas entre los distintos
órdenes gubernativos existentes en Venezuela, de tal manera que sus máximos jerarcas
ejecutivos fungen como autoridades ambientales dentro de sus límites territoriales. No
obstante, conviene destacar que la suprema dirección de la política nacional ambiental
corresponde al Presidente de la República en Consejo de Ministros (art. 13, Ley Orgánica del
Ambiente), quien la ejerce a través del Ministerio del Poder Popular para el Ambiente, como
Autoridad Nacional Ambiental (LOA, art. 18).

Efectivamente, la Constitución otorga facultades de intervención y administración ambiental

tanto a órganos del Poder Nacional como de los Estados y Municipios. Así, corresponde al
Poder Nacional el establecimiento de la política ambiental, la fijación de las normas de
coordinación entre las distintas autoridades y la legislación ambiental, siendo el órgano rector
para la formulación de tal política, el Ministerio del Poder Popular para el Ambiente y los
Recursos Naturales.

Según lo dispuesto en el artículo 156 constitucional, compete al Poder Público Nacional el

régimen y administración de las minas e hidrocarburos; la conservación, fomento y
aprovechamiento de los bosques, suelos, aguas y demás riquezas naturales del país; el
establecimiento, coordinación y unificación de normas y procedimientos técnicos para obras
de ingeniería, arquitectura y urbanismo y la legislación sobre ordenación urbanística; las
políticas nacionales y la legislación en materia de sanidad, vivienda, seguridad alimentaria,
ambiente, aguas, turismo, ordenación del territorio; las políticas nacionales para la producción
agrícola, ganadera, pesquera y forestal; y la legislación en materia de derechos, deberes y
garantías constitucionales vinculados al Derecho Ambiental; entre otros.

En lo que respecta a las competencias de los Estados, el artículo 164 constitucional las
adjudica para el régimen y aprovechamiento de los minerales no metálicos no reservados al
Poder Nacional; de las salinas y ostrales de perlas y para la administración de las tierras baldías
en su jurisdicción, de conformidad con la ley. Además, la Ley Orgánica para la Ordenación
del Territorio, desde su promulgación, otorgó a los Estados la facultad de producir sus
respectivos Planes de Ordenación del Territorio, en coordinación y bajo los lineamientos del
Plan Nacional.

Finalmente, el artículo 178 constitucional establece que es competencia de los Municipios, el

mejoramiento en general de las condiciones de vida de la comunidad; la ordenación
territorial y urbanística; la protección del ambiente y la cooperación con el saneamiento
ambiental; el aseo urbano y domiciliario, comprendidos los servicios de limpieza, recolección y
tratamiento de residuos y protección civil; la salubridad y la atención primaria de la salud; el
servicio de agua potable y la disposición de las aguas servidas. Además de en las normas
constitucionales, las competencias ambientales del municipio se encuentran establecidas en
la Ley Orgánica del Poder Público Municipal y en la Ley Orgánica de Ordenación Urbanística,
principalmente. En este sentido, “compete a los Municipios el control de la contaminación
generada por fuentes móviles; el manejo y disposición final de los desechos sólidos; y la poda,
el trasplante y la tala de árboles que se hallen en áreas urbanas.” (Villafañe, 2004).

Ahora bien, es necesario aclarar el régimen competencial de las ABRAE que se encuentran en
la poligonal urbana de los municipios, pues a pesar de esta circunstancia, su administración
corresponde a las autoridades nacionales designadas en su decreto de creación y no a las
autoridades municipales, como sería el caso de los parques nacionales y los monumentos
naturales ubicados dentro de la poligonal urbana de un municipio, cuya administración
corresponde exclusivamente al Instituto Nacional de Parques (INPARQUES), eso sí, debiendo los
entes municipales cooperar con la protección y conservación de esas áreas sujetas a
regímenes especiales.

Para garantizar la efectiva y eficaz tutela de los recursos ambientales, los distintos niveles del
Poder Público con competencias ambientales, pueden solicitar asistencia al Ministerio del
Poder Popular para la Protección del Ambiente y los Recursos Naturales, al Ministerio de la
Defensa (Guardería Ambiental), a las Alcaldías, al Ministerio del Poder Popular para la Salud y
Desarrollo Social, a la Defensoría de los Derechos del Pueblo y al Ministerio Público,
principalmente.

La intervención administrativa en materia ambiental

En los distintos niveles político-territoriales, la intervención administrativa es la típica del Derecho

Ambiental, centrada en tres aspectos o líneas de acción fundamentales: control, intervención
sancionadora y reparación de daños, de las cuales la que concentra principalmente la
actuación interventora de la Administración es el control, puesto que se parte de la
convicción que lo primero y más importante en esta materia es evitar la consumación de los
daños, antes que repararlos y sancionar a los responsables. Venezuela cuenta con una
diversidad de mecanismos de control administrativo en materia ambiental, previstos de
manera general en el artículo 77 de la Ley Orgánica del Ambiente de 2.006 y de forma
específica en el artículo 82 ejusdem, que establece las medidas de control previo ambiental, a
saber: aprobaciones; permisos; licencias; concesiones; asignaciones; contratos; planes de
manejo; registros; y los demás que establezca la ley.

Dentro de este control previo, debe destacarse el rol desempeñado por los estudios de
impacto ambiental y sociocultural y por las evaluaciones de impacto ambiental como
herramientas fundamentales para la toma de decisiones informada y responsable por parte
de los órganos administrativos competentes, y por ende, para un adecuado control
ambiental.

Asimismo, para asegurar el cumplimiento de las normas y condiciones establecidas en los

instrumentos de control previo ambiental y evitar ilícitos ambientales, el legislador venezolano
ha diseñado unos mecanismos de control posterior, que complementan funcionalmente a los
anteriormente señalados. Dichos mecanismos son los siguientes:

- Guardería Ambiental. De acuerdo al artículo 100 de la Ley Orgánica del Ambiente, los
servicios de guardería ambiental son competencia directa de los ministerios de
ambiente, industria básica y minería, infraestructura, salud, agricultura y tierra, energía y
petróleo; así como de la Fuerza Armada Nacional a través de la Guardia Nacional (con
la cualidad de “órgano de policía administrativa especial”) y de los órganos y entes
nacionales, estadales y municipales con competencia en la materia. Todos ellos con
facultades para tramitar en el marco de sus competencias, lo conducente ante la
comisión de un hecho punible ambiental o de una infracción administrativa en garantía
de la conservación del ambiente y del desarrollo sustentable (LOA, art. 101). Su labor es
complementada con la acción de los denominados órganos auxiliares de guardería
ambiental: las comunidades organizadas, los consejos comunales y demás
organizaciones y asociaciones civiles con fines ambientales.

- Auditoría Ambiental. Tiene por objeto verificar el cumplimiento de las disposiciones

establecidas en las normas ambientales y en los instrumentos de control previo y demás
medidas ambientales (LOA, art. 99).
- Supervisión Ambiental. Se refiere a la verificación del cumplimiento del Plan de
Supervisión, exigido conforme al Proceso de Evaluación de Impacto Ambiental, los
instrumentos de control previo y demás medidas ambientales (LOA, art. 98).

- Policía Ambiental.

Por tal expresión, se debe entender la encomienda de funciones tendientes a la

protección del ambiente y de los recursos naturales, caracterizadas con acciones y
medidas de resguardo, vigilancia, fiscalización, denuncia, actuaciones, control,
custodia, investigación, instrucción, inspección, aunado a la parte represiva
(retenciones, decomisos, aseguramientos, aprehensiones)…La encomienda de esta
tarea en forma directa e inmediata la corresponde a las Fuerzas Armadas de
Cooperación. (Troconis, 2005. p. 339)
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

ASPRINO SALAS, M. (2006). La criminalización de las conductas antiambientales en Venezuela.

Mérida: Consejo de Publicaciones de la Universidad de Los Andes/Sociedad Regional de
Ciencias Penales y Criminológicas.
BREWER-CARÍAS, A. (2007). “El curioso e insólito caso de la Ley Orgánica para la Planificación y
Gestión de la Ordenación del Territorio, sancionada en septiembre de 2005 y derogada en
febrero 2007, sin haber entrado en vigencia.” p.p. 65-71. Revista de Derecho Público Nº 109,
enero-marzo 2007. Caracas: Editorial Jurídica Venezolana.

BRICEÑO MÉNDEZ, M. (2006). Desarrollo, ambiente y ordenación del territorio: Base Teórico-
Política para la Ordenación del Territorio en Venezuela. República Bolivariana de Venezuela,
Asamblea Nacional, Comisión Permanente de Ambiente, Recursos Naturales y Ordenación
Territorial.

GOMEZ SAMPER, H. y CARDINALE, P. (1998) Gestión ambiental y desarrollo sostenible:

introducción al tema. Caracas: Debates IESA. Gerencia y Ambiente. Vol. 3. abril-julio 1998, nº 4.
pp. 3-9-

GONZALEZ CRUZ, F. (2004). La Ordenación del Territorio Municipal y el Ambiente en Venezuela.

p.p. 171-186. Ordenación del Territorio y Desarrollo Sostenible. José Millaruelo Aparicio-Enrique
Orduña Rebollo Coordinadores. Buenos Aires-Madrid. Editorial Ciudad Argentina.

MEIER, Enrique (2004). El Derecho Ambiental y el Nuevo Milenio. Caracas: Ediciones Homero.
MENDEZ VERGARA, E. (2005). Ordenación del territorio y el Plan de Ordenamiento Territorial.
Mérida: CIDIAT/ULA.

RODRÍGUEZ-GARCÍA, A. 2004. La Ordenación del Territorio en Venezuela. pp. 27-51.

Ordenación del Territorio y Desarrollo Sostenible. José Millaruelo Aparicio-Enrique Orduña
Rebollo Coordinadores. Buenos Aires-Madrid. Editorial Ciudad Argentina.

TROCONIS PARILLI, N. (2005). Tutela Ambiental: revisión del paradigma ético-jurídico sobre el
ambiente. Caracas: Paredes Libros Jurídicos, C.A.
VILLAFAÑE, N. (2004) Elementos jurídicos del Derecho Ambiental en Venezuela. Mérida:
Diplomado en Derecho Agrario, Facultad de Ciencias Jurídicas y Políticas de la Universidad de
Los Andes.

LEGISLACIÓN
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela. Gaceta Oficial Extraordinario del 24 de
marzo de 2000.
Ley Orgánica para la Ordenación del Territorio. Gaceta Oficial Nº 3.238 Extraordinario de
fecha 11 de agosto de 1.983.
Ley Orgánica de Ordenación Urbanística. Gaceta Oficial Nº 33.868 del 16 de diciembre de
1987.
Ley Orgánica del Ambiente. Gaceta Oficial N° 5.833 Extraordinario de fecha 22 de diciembre
de 2.006.
Ley Orgánica de Descentralización, Delimitación y Transferencia de Competencias del Poder
Público. Gaceta Oficial Nº 39.140 de fecha 17 de marzo de 2009.
Ley de Reforma Parcial de la Ley Orgánica del Poder Público Municipal. Gaceta Oficial Nº
6.015 Extraordinario de fecha 28 de diciembre de 2010.