Gobierno Local y Autonomía: Desafíos de los gobiernos locales en PBA.

Juan Manuel Cerezo, Manuel Cisneros, Valentino Redruello.

Introducción:

Como miembros de una generación política nacida en democracia, pero además como
militantes del territorio y particularmente de pueblos de la Provincia de Buenos Aires,
queremos desarrollar algunas ideas para pensar cómo podemos mejorar los gobiernos locales:
es decir, los municipios. Los tres autores de este artículo pertenecemos a espacios políticos
diferentes, hemos sido concejales y funcionarios de gobiernos locales, compartimos algunas
miradas y diferimos en otras, pero lo cierto es que creemos que para pensar soluciones
estructurales que pongan atención en nuestro sistema institucional -y que redunden en
beneficios para los ciudadanos-, es muy importante potenciar y valorar los gobiernos locales.
El municipio de hoy no es el municipio de hace 20 o 30 años: hoy “el primer mostrador del
Estado” es quien se hace cargo de muchas responsabilidades que antes no abordaba. El
municipio ya no es simplemente el que realiza las tareas de alumbrado, barrido y limpieza.
Esta nueva realidad, y las necesidades que surgen de ello, es algo que se da en lo concreto.
Por lo tanto, es necesario dar un debate serio y empezar a discutir esta situación.

La crisis y la pandemia que vivimos este año dejó muchas cosas claras, una de ellas es la
importancia de los municipios para llevar adelante políticas públicas con eficiencia y
cercanía. En este sentido no puede haber grieta que nos quite la oportunidad de, por lo menos,
dialogar y empezar a buscar caminos que nos ayuden a potenciar la organización de los
gobiernos locales. La mayoría de los municipios, sean del color político que sean, tienen las
mismas necesidades a resolver. Para la elaboración de este artículo hemos dialogado con
académicos especializados en la temática así como con intendentes de distinta procedencia
política e ideológica, agradecemos a ellos su predisposición. En definitiva, lo que
proponemos en estas líneas es plantear algunos diagnósticos y algunas ideas sobre este tema,
con acuerdo e incluso diferencias entre nosotros mismos, pero con la voluntad de aportar al
debate.

El primer mostrador del Estado

La Argentina tiene más de 2300 gobiernos locales entre Municipios, Departamentos,

Comunas y diferentes formas de organización que tienen los gobiernos locales en cada
provincia. El sistema Federal se ordena en términos provinciales y municipales. Se reconoce
la autonomía municipal en el orden institucional, político, administrativo, económico y
financiero en el artículo 123 de la Constitución Argentina, vigente desde 1994, y sólo tres de
sus veintitrés provincias no la reconocen formalmente (Buenos Aires, Mendoza y Santa Fe).

La autonomía es la característica propia de todo ente con capacidad de darse sus propias
normas con independencia de otro poder, especialmente normas de carácter orgánico
institucional, mientras que la autarquía es la capacidad de autoadministrarse en virtud de una
normativa impuesta por un ente de orden superior. En su primera etapa la autonomía fue
objeto de fuertes debates entre el derecho administrativo, que abonaba la tesis autárquica y el
derecho constitucional y provincial que sostuvo la tesis autónoma. La única expresión que
tenía el texto constitucional histórico era “régimen municipal” y fue interpretada en clave
autárquica desde la Corte Suprema de Justicia de la Nación 1. Dicha concepción arrinconó a
nuestros municipios en el plano jurídico (y por ende en el político y económico) como meros
gestores de intereses vecinales cerrados.

En un Estado federal la materia municipal es “provincial”, porque cada provincia goza de

autonomía constitucional para diseñar sus instituciones, dentro de las cuales el régimen
municipal es elemental. Dicho diseño, desde la última reforma constitucional debe garantizar
la autonomía municipal, no sólo reconocerla, con lo que desde 1994 en adelante el piso local
se ha elevado considerablemente. Nuestro régimen municipal no era, ni puede ser uniforme,
hay tantos como provincias. Al decir autonomía, la Constitución Nacional reconoce que
existe “algo en común” en todos los municipios del país, y al derivar a las provincias la
delimitación del alcance de la autonomía admite que las realidades locales no son idénticas,
que tienen matices, diferencias o asimetrías y que cada provincia debe ser la encargada de
brindar el marco regulatorio y dar su propia discusión (Marchiaro, 2020: 24).

Particularmente en la provincia de Buenos Aires, a nivel municipal nos encontramos con que
en el órgano jurisdiccional existen solo el departamento Ejecutivo (del que depende la justicia
de faltas), y el deliberativo. Esta división binaria, sumada al fenómeno al que asistimos en los
últimos años del “efecto vertedero” en el que los órganos nacionales y provinciales delegan
competencias en los municipios, hacen que la preeminencia de los ejecutivos locales sea aún
más pronunciada. Daniel García Delgado (1997) sostenía a fines de la década de los 90 que el
modelo municipal tradicional estaba en crisis como consecuencia de la reforma neoliberal del

1
Fallo “Municipalidad de la ciudad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe” de junio de 1991.
Estado y de la globalización: el Estado central «tira» la crisis para abajo, hacia las provincias
primero y de éstas hacia las comunas, en un proceso en donde los municipios tienen que dar
respuestas más amplias, pero muchas veces con similares recursos o sin las capacidades
técnicas y de gestión necesarias (1997: 6). En este sentido, los municipios bonaerenses, por
ejemplo, sólo pueden cobrar tasas por servicios efectivamente prestados y no pueden
establecer impuestos, pues éstos son una facultad reservada para la provincia. De este modo,
la autonomía municipal debe acompañarse siempre por un acuerdo político que garantice lo
económico y financiero, para que las economías de los municipios sean viables. La ley n°
13.010 del año 2003 estableció ciertas pautas en este sentido: dispuso la descentralización de
la administración de algunos impuestos a los municipios, modificó varios aspectos de la
distribución de recursos entre la provincia y los gobiernos locales, generó un aumento en los
recursos totales que reciben los municipios del gobierno provincial, a la vez que modificó
criterios en el reparto de una parte de los fondos y les confirió responsabilidades en la
recaudación de algunos tributos como por ejemplo el cobro del impuesto automotor a los
vehículos de más de diez años de antigüedad.

El municipio es siempre el primer mostrador del Estado y es necesario que puedan tener
mejores herramientas a la hora de gestionar. Para pensar mejor estas herramientas creemos
que es necesario establecer un diagnóstico de cómo se conforma el diseño institucional de los
municipios bonaerenses y, además, un diagnóstico de cómo es su estructura de recursos. Nos
proponemos entonces, desde estas dos dimensiones, avanzar en una mirada sobre la realidad
concreta que se vive hoy en los municipios bonaerenses para poder dar algunas pinceladas de
lo que creemos que deben ser los temas urgentes a abordar.

Diseño Institucional: Unidad en la diversidad

Para empezar a hablar del diseño institucional de los municipios de la Provincia de Buenos
Aires hay que dar un pequeño marco sobre las particularidades de la provincia. En este libro
hay un artículo que se dedica a pensar la provincia y sus instituciones, por lo que solo
mencionaremos algunas características que influyen sobre los municipios y su organización.

En primer lugar, la provincia de Buenos Aires concentra el 40% de la población del país: el
equivalente a la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe, Mendoza, Tucumán,
Entre Ríos, Salta y Misiones juntas. Según el Censo 2010, hay 15.625.084 bonaerenses.
Proyecciones actuales ascienden ese número a poco más de 17 millones: casi el 60% se
agolpa en el Aglomerado Gran Buenos Aires.

La Provincia de Buenos Aires tiene 307.571 kilómetros cuadrados de superficie, divididos en

135 distritos, de los cuales los 15 más populosos agrupan al 54,2 % de los habitantes de toda
la provincia. La heterogeneidad a su interior hace que podamos tener un municipio como La
Matanza que tiene un total de 1.775.816 habitantes, representando un 11,4% del total de los
habitantes de la Provincia, mientras que en el otro extremo se ubica el partido de Tordillo con
1764 habitantes, representado el 0.011% del total de la Provincia (INDEC, 2010).

Municipios con más habitantes

12.00% 11.40%
10.00%
Porcentaje de Habitrantes

8.00%
6.00% 4.20% 4.00% 3.90% 3.70%
4.00% 3.50% 3.40% 2.90% 2.90%
2.70% 2.70% 2.40% 2.20% 2.20% 2.10%
2.00%
0.00%
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Municipios

Fuente: elaboración propia en base a INDEC (2010).

Municipios con menos habitantes

0.07% 0.06% 0.06%
0.06% 0.06% 0.06% 0.06%
0.06% 0.05% 0.05%
0.04% 0.04%
Porcentaje de Habitantes

0.04%
0.02% 0.02%
0.02%
0.02% 0.01%
0.00%
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Municipios

Fuente: elaboración propia en base a INDEC (2010).

Este panorama de tanta diversidad nos muestra que más allá de las discusiones que se pueden
dar en el debate sobre la división o regionalización de la provincia, tenemos la posibilidad de
avanzar con herramientas que están establecidas en nuestra constitución nacional para poder
mejorar la organización de la provincia como lo son las autonomías municipales. La
necesidad de avanzar hacia una mejora del Régimen Municipal Bonaerense ya no es
simplemente una necesidad de los gobiernos locales, sino también es una necesidad para la
provincia y su posibilidad de administrar mejor un territorio tan heterogéneo.

El Régimen Municipal Bonaerense tiene algunas particularidades debido a que la Provincia

de Buenos Aires no reconoció, en su Constitución Provincial, lo establecido en el art. 123 de
la Constitución Nacional. En consecuencia, el régimen municipal vigente hoy en la Provincia
de Buenos Aires fue incorporado en la reforma constitucional provincial de 1934 propuesta
por el gobierno conservador de Federico Martínez de Hoz.

La Constitución Provincial de la Provincia de Buenos Aires fue reformada por última vez en
el año 1994 a fin de adecuar su articulado a la Constitución Nacional. En dicha oportunidad,
la Legislatura provincial acordó previamente las partes a reformar, entre las que no se
encontraba lo referente al régimen municipal, por lo que este tema quedó excluido, debiendo
los municipios de la Provincia de Buenos Aires regirse por lo que establece la Constitución
Provincial y sin margen de acción para dictar su Carta Orgánica.

La Sección VII, capítulo único, de la Constitución Provincial -arts. 190 a 197- legisla sobre el
régimen municipal, establece sus órganos de gobierno, el régimen electoral para la elección
de sus representantes, las atribuciones y competencias, como así también las limitaciones del
régimen municipal. De este modo, queda claro que los municipios de la provincia no tienen
potestad para definir su orden institucional a través de una Carta Orgánica propia.

Los demás aspectos del régimen municipal establecidos en el art. 123 (“político”,
“administrativo”, “económico” y financiero”) sí fueron reglamentados a través de diversas
leyes a lo largo del tiempo, por ejemplo, en la Ley Orgánica de Municipalidades (Decreto-
Ley 6769/58 y las sucesivas leyes modificatorias) que rige actualmente para todos los
municipios de nuestra provincia, sin contemplar las diversidades y heterogeneidades al
interior de cada uno de ellos.
Por esta limitación en el reconocimiento de la autonomía en el orden institucional junto al
reconocimiento favorable en otros órdenes, los municipios de la provincia de Buenos Aires
son caracterizados como municipios de “autonomía semiplena” (Desarrollo I, 2018).

Han pasado más de ochenta años desde el establecimiento del régimen municipal bonaerense
en la Constitución Provincial, período en el que también ocurrieron importantes procesos y
transformaciones económicas, sociales y políticas en nuestro país que se reflejaron en nuestra
provincia. Sin embargo, en este tiempo, no se alcanzaron los consensos necesarios para
reformular el régimen municipal y hoy, entrando en la tercera década del siglo XXI, los
municipios bonaerenses aún no tienen la potestad para definir un orden normativo acorde a
sus comunidades. Mientras, las sociedades demandan más a sus gobiernos locales y éstos,
como respuesta, deben ampliar su campo de intervención sin los recursos suficientes y sin un
marco normativo que los ampare.

En el sistema federal argentino se entrecruzan las responsabilidades de cada ámbito de

gobierno. La distribución de funciones de Nación, Provincias y Municipios se fue
conformando mediante un proceso histórico. La última ola de reformas estructurales de fin de
siglo XX llevó a que, como consecuencia de los efectos combinados de la descentralización y
el ajuste, se fue generando una nueva división del trabajo en el sector público, caracterizada
por mantener en el ámbito nacional la gestión de fondos y el manejo financiero.
Paralelamente, y como parte de la creciente forma “cooperativa” de la organización de la
administración pública, la Nación se especializó en el diseño, dirección estratégica,
financiamiento y control de programas, desentendiéndose de su gestión directa. En las
provincias, los principales cambios tuvieron que ver con asumir la responsabilidad primaria
de los grandes sistemas de gestión: salud, educación y seguridad. Adicionalmente, también
los procesos descentralizadores le asignaron nuevas potestades de regulación económica y
social. Un proceso paralelo se fue dando en el nivel municipal, que fue acentuando su
carácter de primer anillo en la relación con la ciudadanía, sobre todo en lo que refiere a la
acción social que se sumó a las clásicas atribuciones referidas a ordenamiento urbano,
servicios públicos, reglamentaciones internas y administrativas. (Cao, 2007: 3).

Hoy en día, podemos ver claramente cómo las competencias de las que se hacen cargo los
municipios exceden a las reglamentadas. Los municipios se hacen cargo de llevar adelante
acciones referidas a la educación, salud, seguridad, deporte, cultura, ambiente, género y
muchas áreas más. Sin importar si esto corresponde o no, es lo que sucede, y dada su cercanía
territorial con la ciudadanía, también es una exigencia de ella. Basta simplemente con ver el
organigrama de cualquier municipio para darnos cuenta de todos los temas que aborda. Para
dar un ejemplo observemos la Estructura Orgánica del Municipio de Tandil, un partido medio
de la Provincia y veamos la cantidad de especializaciones que tiene:

INTENDENTE -CATASTRO ECONÓMICO -HOSPITAL DE DÍA Y SECRETARÍA DE

-GUÍAS Y MARCAS CENTRO DE SALUD GOBIERNO
DIRECCIÓN DE SISTEMAS MENTAL
JEFATURA DE GABINETE INFORMÁTICOS DIRECCIÓN DE ATENCIÓN
DE SECRETARIOS GESTIÓN DE PROCESOS PRIMARIA DE LA SALUD -DIRECCIÓN DE DEPORTES
SECRETARÍA LEGAL Y DIRECCIÓN DE
TÉCNICA BROMATOLOGÍA
SECRETARÍA DE GOBIERNO SECRETARÍA DE -DEPARTAMENTO DE
SECRETARÍA DE SALUD PLANEAMIENTO Y OBRAS EDUCACIÓN FÍSICA
SECRETARÍA DE PÚBLICAS -INFRAESTRUCTURA
ECONOMÍA Y SECRETARÍA DE DEPORTIVA
ADMINISTRACIÓN DESARROLLO -DEPORTE FEDERADO Y
SECRETARÍA DE DIRECCIÓN GENERAL DE ECONÓMICO LOCAL EVENTOS
DESARROLLO ECONÓMICO ESPACIOS VERDES -GOBIERNO ELECTRÓNICO
LOCAL PÚBLICOS Y MODERNIZACIÓN DEL
SECRETARÍA DE DIRECCIÓN GENERAL DE DIRECCIÓN DE TURISMO ESTADO
PLANEAMIENTO Y OBRAS OBRAS SANITARIAS -CONTROL DE SERVICIOS DIRECCIÓN GENERAL DE
PÚBLICAS DIRECCIÓN GENERAL DE TURÍSTICOS INSPECCIÓN Y
SECRETARÍA DE VIALIDAD DIRECCIÓN DE HABILITACIONES
DESARROLLO SOCIAL -DIRECCIÓN DE COORDINACIÓN DE -DIRECCIÓN DE
PAVIMENTACIÓN Y GESTIÓN HABILITACIONES
DESAGÜES PLUVIALES -UNIDAD MICROEMPRESAS -CONTROL DE
SECRETARÍA PRIVADA -TRANSPORTE Y -UNIDAD PYMES CONCESIONES
PLANIFICACIÓN DEL -UNIDAD SECTOR
TRÁNSITO AGROPECUARIO
-ADMINISTRACIÓN DIRECCIÓN GENERAL DE -UNIDAD COMERCIO E SUBSECRETARÍA DE
COORDINACIÓN TÉCNICO – SERVICIOS URBANOS INDUSTRIA CULTURA Y EDUCACIÓN
OPERATIVA -RECOLECCIÓN UNIDAD DE
CAPACITACIÓN Y EMPLEO
INSTITUTO MIXTO DE -EVENTOS Y
JEFATURA DE GABINETE SUBSECRETARÍA OBRAS TURISMO DE TANDIL ESPECTÁCULOS
DE SECRETARIOS PÚBLICAS CENTRO IDEB -PROYECTOS,
OFICINA SERVICIO DE INFRAESTRUCTURA Y
EMPLEO TEATROS
SUBSECRETARÍA DE -MUSEOS
COORDINACIÓN DE DIRECCIÓN DE OBRAS -EDUCACIÓN
GESTIÓN Y PROYECTOS PÚBLICAS SECRETARÍA DE -ARCHIVOS Y PATRIMONIO
-SISTEMA DE -VIVIENDA DESARROLLO SOCIAL HISTÓRICO
INFORMACIÓN Y DIRECCIÓN DE
ESTADÍSTICA CEMENTERIOS
-VINCULACIÓN DIRECCIÓN DE -UNIDAD DE GESTIÓN SUBSECRETARÍA DE
INTERNACIONAL MEDIOAMBIENTE ADMINISTRATIVA GOBIERNO
SUBSECRETARÍA DE DIRECCIÓN DE -UNIDAD INFORMÁTICA Y
VINCULACIÓN Y DESARROLLO URBANO COMUNICACIONES
COMUNICACIÓN -OBRAS PRIVADAS DIRECCIÓN DE RECURSOS
INSTITUCIONAL -ORDENAMIENTO HUMANOS
-DIRECCIÓN DE TERRITORIAL SUBSECRETARÍA DE -UNIDAD DE MEDICINA
CEREMONIAL Y -CATASTRO DESARROLLO SOCIAL LABORAL
PROTOCOLO ÁREA PROTEGIDA DIRECCIÓN DE ACCIÓN MAYORDOMÍA
-DIRECCIÓN DE COMUNITARIA DESPACHO
COMUNICACIÓN Y PRENSA -CENTROS COMUNITARIOS MESA DE ENTRADAS
-PÁGINA WEB SECRETARÍA DE SALUD -POLÍTICA ALIMENTARIA DELEGACIÓN MUNICIPAL
- PRENSA -POLÍTICAS SOCIALES DE DE MARIA IGNACIA - VELA
DESARROLLO COORDINACIÓN ZONA
SUBSECRETARÍA DE DIRECCIÓN DE JUVENTUD RURAL
SECRETARÍA DE SALUD -PROMOCIÓN Y DELEGACIÓN MUNICIPAL
ECONOMÍA Y CONSEJO DE DESARROLLO JUVENIL DE GARDEY
ADMINISTRACIÓN ADMINISTRACIÓN ENTE -HOGARES DIRECCIÓN DE CONTROL
DESCENTRALIZADO – CONVIVENCIONALES URBANO VEHICULAR
ORDENANZA 5391/91 -LUDOTECA Y LAS PULGAS SISTEMA DE
TESORERÍA MUNICIPAL DIRECCIÓN GENERAL DIRECCIÓN DE ESTACIONAMIENTO
CONTADURÍA GENERAL ADMINISTRATIVA H.M.R.S. INTEGRACIÓN Y ORDENADO
DIRECCIÓN DE COMPRAS Y -COORDINACIÓN EXTENSIÓN COMUNITARIA DIRECCIÓN DE SISTEMA
SUMINISTROS ADMINISTRATIVA H.M.R.S. -DISCAPACIDAD INTEGRADO DE
DIRECCIÓN DE INGRESOS DIRECCIÓN GENERAL -ADULTOS MAYORES PROTECCION CIUDADANA
PÚBLICOS MÉDICA DE H.M.R.S. -GÉNERO -CENTRO DE MONITOREO
-HABILITACIONES DIRECCIÓN ASOCIADA -JARDINES MATERNALES DIRECCION DE DEFENSA
-ÁREA TÉCNICO – LEGAL H.E.R.L. -EXTENSIÓN CIVIL Y ASISTENCIA A LA
TRIBUTARIA DIRECCIÓN ASOCIADA ASUNTOS DE FAMILIA (F. VICTIMA
-UDIP H.M.R.S. FAM/S. LOC)
DIRECCIÓN DE GESTIÓN DE DIRECCIÓN ASOCIADA UNIDAD DE TIERRA Y
PARQUE AUTOMOTOR H.D.B.V. VIVIENDA
DIRECCIÓN DE -COORDINACIÓN UNIDAD DE SECRETARÍA LEGAL Y
PRESUPUESTO ADMINISTRATIVA H.D.B.V. INFRAESTRUCTURA Y TÉCNICA
DIRECCIÓN DE RENTAS Y DIRECCIÓN DE SALUD MANTENIMIENTO
FINANZAS MENTAL
DIRECCIÓN DE -COMISIÓN STOCK DE PÚBLICO -ASUNTOS LEGALES
PATRIMONIO TIERRAS DIRECCIÓN DE ASUNTOS GENERALES
DIRECCIÓN DE -REGULARIZACIÓN LEGALES JUZGADO DE FALTAS I
RELACIONES CON LA DOMINIAL -APREMIOS JUZGADO DE FALTAS II
COMUNIDAD -OMIC -EMPLEO PÚBLICO
-MEDIACIÓN -PERSONAS JURÍDICAS Y MUNICIPAL
-BIEN DE FAMILIA ENTIDADES DE BIEN -PROCESOS JUDICIALES

Fuente: https://gobiernoabierto.tandil.gov.ar/acceso-informacion-publica/organigrama/

Analizando a simple vista la estructura de este organigrama, podemos observar como hay
espacios institucionales del municipio que se dedican exclusivamente a cuestiones que en lo
concreto de lo legal no le corresponde; desde educación, protección ciudadana y centro de
monitoreo que refiere a una inversión en seguridad, hasta mediación entre la comunidad,
procesos judiciales, asistencia a la víctima, entre otras. Pero más allá de lo que en la división
de atribuciones le corresponde o no al municipio, si podemos observar la enorme cantidad de
áreas de especialización que los municipios tienen. A medida que las demandas de la
comunidad y el avance en términos de derechos y cuestiones a resolver por parte del estado
crecen, los municipios van desarrollando roles institucionales para atenderlas. Un ejemplo
claro son las áreas de género, medio ambiente, adultos mayores, empleo, discapacidad,
juventud, vivienda, eventos y espectáculos, como para nombrar algunas. Los municipios son,
en general, flexibles y agiles para desarrollar un abordaje institucional para las diferentes
cuestiones que la sociedad tiene para resolver y van sumando en el tiempo nuevas
responsabilidades, tanto por la necesidad concreta en sus comunidades como por las
exigencias de sus ciudadanos.

Hasta aquí una mirada del marco jurídico e institucional en el cual se desarrollan los
municipios bonaerenses. Pero a toda esta mirada, que, entre los juristas -salvo matices-, se
comparte por casi todo el arco ideológico, debemos agregar una mirada, que creemos es la
fundamental: la mirada desde la política real y concreta. Es desde este lugar que creemos que
se pueden empezar a discutir las modificaciones que logren mejorar nuestros gobiernos
locales.

Recursos: Escasos y Asimétricos

Uno de los grandes problemas estructurales de la Provincia de Buenos Aires es la doble

asimetría económica que está padece: la asimetría interna y la asimetría externa.
Cuando hablamos de la asimetría económica externa, nos referimos a la discriminación de
recursos que sufre la Provincia de Buenos Aires en relación con las demás provincias de
nuestro país a través de la coparticipación. Buenos Aires aporta a la recaudación nacional un
38% a través de los impuestos (mayoritariamente IVA y ganancias) y recibe
aproximadamente un 23%. Vale destacar que allí se encuentra el 40% de la población de la
Argentina.

Asimismo, cuando hablamos de la asimetría económica interna, hacemos referencia a la

discriminación que sufre el conurbano bonaerense respecto al interior a través de la
coparticipación interna. Dicho territorio representa el 76% de la población de la provincia, el
56% del producto bruto geográfico (PBG) y el 58% de la recaudación bonaerense
(Valenzuela, 2020: La Nación), pero la coparticipación se distribuye de igual manera tanto en
el interior como en el conurbano. En 2015, los Intendentes del conurbano recibieron, como
coparticipación secundaria, $4339 por habitante pobre, mientras que los municipios restantes
de la provincia percibieron por cada pobre casi cuatro veces más: $16.421 (Zarazaga, 2017:
45). A mayor pobreza, el Estado asigna menos recursos.

Ambas asimetrías económicas pueden estar signadas por el diseño institucional de nuestro
país; tanto la Provincia de Buenos Aires, como el conurbano bonaerense (1era y 3er sección
electoral) están subrepresentados tanto en el Congreso de la Nación como en la Legislatura
Bonaerense.

Como todo problema estructural en nuestro país, es de difícil resolución. Para resolver dichas
asimetrías (institucionales devenidas en económicas), se necesita de un consenso amplio de
todos los sectores políticos del país, ya que es necesaria una nueva Ley de Coparticipación
Nacional que debe ser refrendada por todas las legislaturas provinciales del país. Esto hace
que encontrar un equilibrio, donde todos estén de acuerdo, sea de una complejidad absoluta,
ya que cuando de recursos se habla, todos pelean por los suyos; ello se debe a que por más
que haya ganadores y perdedores en estas asimetrías, ningún gobierno -de cualquier índole-
tiene satisfechas todas las necesidades básicas de su población.

A su vez es necesario plantear la revisión del Coeficiente Único de Distribución de la

Provincia de Buenos Aires, que hoy se constituye a partir de un 58% que se relaciona con
cuestiones demográficas; que a su vez se subdivide en tres ítems, un 62% por población y
23% inversamente relacionado a la capacidad tributaria y el 15% según la superficie; este sub
índice es poco lo que varía de año a año. Pero sí cambia mucho el 37% del reparto que se
relaciona con los servicios de salud, siendo este el más discutido ya que es devolutivo: reparte
los fondos según la oferta sanitaria municipal, privilegiando, inexplicablemente, la alta
complejidad, siendo además muy difícil la auditoria de estos datos. El índice se completa con
un 5% según las funciones transferidas por la provincia o Nación. La modificación del CUD
también posee una alta complejidad en términos de consensos, ya que se hace por la
legislatura de la Provincia de Buenos Aires, donde la mayoría de los legisladores representan
al interior bonaerense.

Una mirada posible: Las cartas sobre la mesa

Todas las escuelas de juristas que abordan la temática municipal bonaerense coinciden en que
estamos en falta al no garantizar la autonomía plena de los municipios como lo consagra la
Constitución Nacional (Reca, 2013; Cravacuore, 2007; Tenaglia, 2009; Hernandez; 1997).
Hay varias propuestas para llevar adelante modificaciones en este sentido. Desde quienes
plantean que debemos adoptar un nuevo modelo municipal como el de otras provincias (por
ejemplo, Córdoba) hasta quienes dicen que debemos crear más municipios. Lo que nosotros
planteamos es que debemos generar los marcos para impulsar reformas efectivas y posibles.
Entre la no autonomía y la autonomía hay que crear un puente, hay que dar un primer paso.
Debemos dar el debate en todos los frentes, desde lo académico, lo institucional, lo
económico, pero fundamentalmente desde la política. Somos los que hacemos política en la
Provincia y en los Municipios los que debemos abordar este debate. No se trata de armar
modelos y maquetas ideales, sino de ponerse a pensar desde la realidad. Hoy las atribuciones
entre las responsabilidades de la Nación, la Provincia y los Municipios están muy
entrelazadas. Muchos municipios absorben responsabilidades que no les corresponden, al
igual que Nación y Provincia a veces también lo hacen. ¿Cuántos municipios pagan la nafta
de los patrulleros cuando la seguridad depende de la Provincia? ¿Cuántos municipios llevan
adelante cursos, capacitaciones y educan a sus ciudadanos, siendo que el sistema educativo es
provincial? ¿Cuántos municipios deben atender demandas sin tener la capacidad financiera de
hacerles frente? Es hora de poder decir las cosas como son. Esto no es potestad de ningún
gobierno, porque la provincia de Buenos Aires funciona así hace años.
Quizá sea necesario no ser tremendistas en el diagnóstico, sino simplemente decir lo que
sucede y aspirar a mejorar lo que se pueda. Preferimos pecar de realistas que de idealistas. La
realidad se cambia de a poco y todo cambio genera modificaciones en el statu quo.
Claramente no todo cambio beneficia a todos, pero a casi 40 años de vida democrática en
nuestro país debemos pensar las transformaciones que son todavía necesarias.

Existen dos leyes claves que definen la suerte de los municipios, una es la Ley Orgánica de
las Municipalidades y la otra la Ley de Coparticipación. Sabemos que plantear hoy un debate
para modificar esta última es un esfuerzo que puede parecer muy lejano, pero no por eso se
puede dejar de mencionar como algo central para poder mejorar la acción del Estado de
manera más igualitaria en términos territoriales. Como nos referimos antes, esto no se
resuelve simplemente desde la provincia de Buenos Aires, es necesario discutir el reparto de
fondos nacionales también. Hoy, por ejemplo, la Ciudad de Buenos Aires tiene un
presupuesto por habitante de $166.369 para el 2020 y en 2019, según el Ministerio de
Economía nacional, la CABA fue el destino del 23,36% del gasto ejecutado, en una
clasificación que incluye, además de las 23 provincias y CABA, las erogaciones que no son
distribuibles geográficamente ya que se realizan a nivel interprovincial, nacional o
binacional, razón por la que si el cálculo se realiza solamente entre los 24 distritos la
proporción correspondiente a la Ciudad se eleva al 32,54%. La Provincia de Buenos Aires,
mientras tanto fue el segundo distrito más favorecido por el reparto de fondos de Nación -
pese a ser el primero en superficie, población e importancia económica- y contó con el
20,19% del gasto nacional ejecutado el año pasado, pero con el 28,12% si se excluyen las
erogaciones interprovinciales, binacionales y sin clasificar. En definitiva, lo cierto es que los
recursos por habitante que CABA y Provincia reciben de Nación son inmensamente
diferentes. Si a esto lo comparamos con los municipios, podemos ver que el municipio de La
Matanza, con un poco menos que la población de la Ciudad, tiene para llevar adelante las
políticas públicas un presupuesto de $8.725 por habitante. A diferencia de lo que ocurre con
la Ciudad de Buenos Aires, que está gobernada por autoridades locales que cuentan con uno
de los presupuestos más importantes del país, los municipios de la provincia tienen una
autonomía financiera condicionada por los fondos que les gira el gobierno provincial y los
planes de obra pública que realiza el gobierno nacional. Para resumir en un solo ejemplo esta
situación basta con echar un vistazo al dinero que la CABA dispone para la refacción de vías
peatonales (veredas): $2.347.635.752 en 2019, ciento cincuenta y cuatro millones de pesos
más que el presupuesto total -no para veredas, sino para el total de sus gastos- de Florencio
Varela para el mismo año (Rodríguez, 2019).

Los intendentes son los encargados de elaborar los presupuestos que luego se votan en los
Concejos Deliberantes. Siguiendo los lineamientos de Rodríguez (2019), las autoridades
municipales cuentan con tres vías de financiamiento:
– La coparticipación, formada por la masa de dinero que el Gobierno provincial distribuye
entre los 135 Partidos bonaerenses. Ese número proviene de la coparticipación federal y los
impuestos que recauda la provincia (Ingresos Brutos, inmobiliario, automotor, etc).
– Los recursos de la propia jurisdicción, que pueden ser ordinarios o extraordinarios. Los
ordinarios son aquellos que tienen que ver con actividades habituales del Estado municipal,
ya sean originarios (como los provenientes del dominio fiscal, inmobiliario, mobiliario y de
empresas públicas o municipales) o derivados (impuestos, las tasas y las contribuciones). Por
otra parte, los extraordinarios son los formados por créditos públicos -empréstitos y bonos
municipales-, o por la enajenación de activos -bienes municipales-.
Dos tasas, la de servicios generales y la de seguridad e higiene, componen el 75-80 por ciento
de la recaudación, en especial en municipios grandes y metropolitanos.
– Las denominadas “Transferencias Especiales”, entre las cuales están los porcentajes
correspondientes a los Juegos de Azar, el Fondo de Inclusión Social y el Fondo de
Infraestructura Escolar, entre otros (Rodríguez, 2019).
Si comparamos entonces los presupuestos 2020 entre distintos distritos de la provincia
veremos enormes diferencias:

Fuente: elaboración propia en base a los presupuestos 2020 de los municipios elegidos e INDEC (2010)
 C o m p ar ació n p r e su p u e st o p o r h ab it an t e m u n icip io s

$59,900
$51,000
$50,600
$49,300
$46,500
$46,000
$41,850
$39,165
$38,800
$37,900
$37,500
$35,700
$33,500
$31,800
$30,300
$29,700
$26,800
$25,500
Pesos por habitante

$23,350
$18,764
$17,826
$17,800
$17,152
$10,500
$10,000
$8,700
$7,746
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r o en go e d o es c o es o s j o r e l ás d a ar t e c a ea t a i n t a u s r l o es az o za l a
P r en an r e
s i d q u r r e o p an o n b u sar o y u a Ti g c o n e o b ar a l an c h P l a J u n P l a an e i l m C t Va
I u L n g a a rr h i a c Z B co l L M u . o
n L a D o t e er t a ac C A P e N el l Es e La J M Ma o
S a T. C . en n F P a C h l o s es n v ia Ne d Q i
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Municipios

Haciendo una lectura rápida del gráfico, vemos que existen diferencias entre los presupuestos
del conurbano y del interior en su conjunto, pero también entre algunos más ricos del
conurbano con otros más pobres. En general, en donde hay mayor falta de infraestructura y
problemas de pobreza estructural sin resolver, están los municipios que menos recursos
disponen

Desde ya que hay varios factores que explican estas desigualdades de presupuestos y que aún
en los distritos que más dinero tienen por habitante cuesta llegar a cubrir todas las
necesidades. Un dato clave en la recaudación municipal es el porcentaje de cobrabilidad de
las tasas municipales. Por ejemplo, mientras que San Isidro tiene el 80 % de cobrabilidad de
sus tasas municipales, Moreno en 2019 apenas llegó al 36 %. En contextos de crisis, esta
situación se vuelve un círculo vicioso para los municipios, ya que los vecinos lo primero que
dejan de pagar son las tasas municipales. Como lo expresó un intendente entrevistado
“Edenor y la Cooperativa de agua te cortan el servicio sino pagás, mientras que el municipio
tiene que seguir brindando los servicios”. Esta lógica hace que, en muchos municipios, pero
sobre todo en los más postergados, los recursos en cuanto a recaudación propia sean cada vez
más escasos.

Ante esta situación, es necesario plantear algunas alternativas que pretendemos poner en
consideración para dar respuesta dichas problemáticas:
 1- Repensar la composición de las tasas municipales y pensar en un esquema moderno,
donde se tenga en cuenta los servicios que otorga el municipio en términos reales. Ya
hay algunas experiencias de servicios generales y otras formas de encarar la
recaudación que buscan tener en cuenta servicios brindados por fuera del clásico
esquema de alumbrado, barrido y limpieza. Se necesita potenciar y acompañar con un
marco normativo la posibilidad de que los municipios puedan adaptar las tasas a la
realidad de sus servicios.
2- Buscar una alternativa para que puedan crecer las tasas de cobrabilidad, ya sea atando
las tasas del municipio a algunos servicios esenciales o buscando la manera de
promover una segmentación entre los ingresos de los habitantes y los sectores con
mayor capacidad de pago, que permita que la recaudación aumente. Sabemos que el
municipio no es una empresa, los municipios brindan un servicio social y hay sectores
que no pueden abonar los impuestos municipales, no es cuestión entonces de ir por los
recursos de los sectores más postergados, sino de generar alternativas para aumentar
la recaudación por parte de los sectores que puedan hacerlo.

Sin embargo, estas cuestiones no pasan de ser paliativos. En definitiva lo más urgente es
discutir y repensar la Ley de Coparticipación y particularmente el CUD. Creemos que es el
momento de dar el debate. En este sentido proponemos algunas cuestiones a tener en cuenta:

1- Es necesario incorporar nuevos ítems o valorar nuevas formas para calcular el CUD.
Se debe tener en cuenta la extensión territorial y la densidad poblacional como algo
central. Es posible pensar una estrategia para el conurbano y otra para el interior.
2- Debemos incorporar en la manera de calcular los fondos coparticipables, o al menos
darle más importancia a conceptos como la productividad del distrito, la tasa de
crecimiento y el índice de pobreza.
3- Hay que lograr mejorar la distribución de los recursos y que los municipios tengan
mayor solvencia, evitando los subsidios cruzados entre Provincia y Nación. Dándole
entidad a los municipios que puedan desarrollar obras necesarias para la comunidad,
lograremos no solo mejorar los gobiernos locales, sino también la eficiencia y la
calidad de la inversión de la Nación y la Provincia.
4- Debemos repensar el sistema de salud de la Provincia, que afecta directamente a la
gestión de los gobiernos locales. Existen grandes diferencias de cómo llevar adelante
 la gestión de salud entre los municipios que cuentan con hospital provincial y los que
no. El área de salud es -en la mayoría de los municipios- el área de mayor gasto, como
se ve en los ejemplos de dos municipios: San Isidro y Bahía Blanca -cuyos datos
adjuntamos en los gráficos- y la manera en que el CUD reparte estos recursos, como
lo hemos marcado, muchas veces es perversa, provocando disparidades enormes entre
los servicios de salud de un municipio a otro. Hoy el CUD premia las camas, es decir
que se prioriza para repartir los recursos la inversión en el último paso del sistema de
salud, cuando los ciudadanos ya están enfermos. Quizá sería interesante incorporar las
atenciones primarias y la prevención, para promover que las políticas públicas
apunten a esta primera etapa de la salud, una de las centrales a la hora de prevenir
enfermedades.

Presupuesto 2019 San Isidro

23% 22%
20% 13% 12% 10% 9% 8%
10% 3%
0%
Porcentaje

Destino de los fondos

Fuente: Elaboración propia en base el presupuesto 2019 de San Isidro

Presupuesto 2019 Bahia Blanca

30% 27% 24%
18%
20%
10% 8%
10% 5% 4% 3% 2%
0%
Porcentaje

Area Instiucional donde se destinan los fondos

Fuente: Elaboración propia en base al presupuesto 2019 de Bahía Blanca

Vemos entonces que discutir la coparticipación es difícil, pero no imposible, y a su vez

notamos un mayor grado de posibilidades para avanzar sobre una reforma de la Ley Orgánica
de las Municipalidades. Existen antecedentes recientes de conformación de espacios de
debate y trabajo sobre la reforma de esta Ley. En 2012 se conformaron los foros de debate
sobre la Ley Orgánica de las Municipalidades que impulsó el gobierno provincial y que fue
acompañado por sectores académicos y varios sectores del arco político, más allá de luego no
haber podido llevar adelante los cambios impulsados por el ejecutivo. También podemos
mencionar la experiencia del 2019, donde también impulsada desde el ejecutivo, pero con
participación del legislativo y todos los sectores políticos, se conformaron comisiones para
debatir cuestiones relacionadas a la autonomía municipal, referidas en principio a las
cuestiones electorales. Las reformas deben plantearse, discutirse y encararse, pero en forma
gradual y planificada. Debemos salir de la lógica en la cual las reformas se dan en base a los
intereses electorales. Hay predisposición de sentarse a debatir temas referidos a la Ley
Orgánica de las Municipalidades. Creemos entonces que la discusión de esta reforma tiene
que ser el ámbito que se abra en la provincia de Buenos Aires para debatir los gobiernos
locales y la gestión municipal. Es necesaria una buena reforma, orientada en lo electoral, lo
tributario, el control de cuentas, el asociativismo intermunicipal, los regionalismos
municipales y con una planificación gradual. Pensar en otorgar mayor autonomía y salir del
inmovilismo en el que estamos ya es un avance.

Por otro lado, la autonomía municipal es una herramienta que ya tiene carácter constitucional
e incluso tiene una normativa legal que se debe aplicar. Esto hace que sea más real la
posibilidad de avanzar en acuerdos políticos, porque no es necesario modificar la
constitución. Dar mayor capacidad en términos de autonomía a los gobiernos locales puede
ayudar a mejorar la administración de la Provincia de Buenos Aires, que es una -y creemos
que debe seguir siendo una-. La autonomía municipal, puede ser una de las salidas a un
problema que excede a los gobiernos locales y tiene que ver con la mejora en la
administración de la Provincia en su conjunto.

La respuesta de por qué la Provincia no se acopla a la Constitución Nacional sobre el tema de

las autonomías municipales, es netamente política. Una modificación de este calibre, lleva
necesariamente a modificar el statu quo. Se debe establece, como ya mencionamos, un
replanteo en el reparto de fondos, una modificación institucional tanto en la Provincia como
en los Municipios, y esto siempre conlleva resistencias, sobre todo de la burocracia
provincial. Pero en definitiva es algo que debe hacerse, hay que dar el primer paso.
Conclusión: Acuerdos, consensos y una mirada integral

La crisis actual, con la pandemia como escenario, puso al descubierto muchas de las
desigualdades y problemas que tiene nuestro país. En el caso de los gobiernos locales, y
particularmente en los municipios de la Provincia de Buenos Aires, puso en evidencia algo
que venía pasando hace años: los municipios son los que se hacen cargo en el territorio de
numerosas responsabilidades en materia de salud, seguridad, educación, asistencia
alimentaria, control de precios y muchas cosas más. Esto es algo que se da de hecho.
Podemos pensar en términos legales, constitucionales y jurídicos, pero lo cierto es que la
realidad va siempre un paso adelante que estos marcos normativos. Hoy asistimos a una
realidad compleja y es momento que la política discuta y lleve adelante las mejoras
necesarias para poder brindar mejores herramientas a los gobiernos locales.

La discusión de fondo sigue siendo por los recursos, pero también por el diseño institucional.
Claramente existe una tensión entre autonomía y descentralización, mientras hubo en nuestro
país algunos procesos de descentralización de responsabilidades que cayeron en los gobiernos
locales, muchas veces esto entró en tensión con la autonomía que tienen estos de poder
generar recursos propios. Es en este sentido que estas dos dimensiones van a la par. La
cuestión de los recursos y el diseño institucional, como factores claves a la hora de pensar un
esquema de gobierno local que pueda resolver de la mejor manera las necesidades de los
ciudadanos. También es cierto que la Provincia de Buenos Aires sufre un gran problema de
recursos, por lo que no hay solución posible sin acuerdos nacionales que intenten saldar esta
deuda con la provincia. No es cuestión de sacarle al Estado Nacional o Provincial
responsabilidades o recursos y dárselos a los municipios, sino que es necesaria una
organización general del sistema que permita organizar mejor al Estado. No se trata entonces
de una cuestión de disputa por los recursos solamente, sino de una mirada más profunda
sobre cómo mejorar en todos los planos los gobiernos locales.

Es tiempo de poner las cartas sobre la mesa y plantear que esto ocurre, que es algo que se
necesita abordar y que debemos lograr los acuerdos y consensos necesarios para mejorar el
estado de situación. Para esto seguro que algunos deben ceder, o quizá todos; pero debemos
dar el primer paso, nombrar el problema y ponerlo arriba de la mesa, para que en forma
franca y sincera podamos discutir la mejor manera de resolverlo. Entre tantas cosas que se
deben resolver en nuestro país creemos sinceramente que, ayudando a los gobiernos locales a
poder desarrollar mejores políticas públicas, podremos mejorar la llegada del Estado al
ciudadano. Es hora de hacernos cargo: quienes hacemos política en la Provincia y en los
territorios municipales debemos buscar acuerdos, consensos y desde una mirada integral
empezar a recorrer el sendero de las soluciones a estos problemas estructurales que traemos
hace tiempo.

Bibliografía:

Agradecemos a los intendentes por sus charlas y aportes:

- Martin Yeza Intendente de Pinamar

- Javier Osuna Intendente de Gral. Las Heras
- Iván Villagran Intendente de Carmen de Areco

Agradecemos también al Prof. Daniel Cravacuore, presidente de la Fundación Internacional

para el Desarrollo Local y director de la Maestría en Gobierno Local de la UNQ, por su
charla y aportes.

 Reca, R. P. (2013). “Reflexiones sobre el Régimen Municipal Bonaerense”. La Plata:

Editorial Platense.
 Cravacuore, D. (2007). “Los municipios argentinos (1990 – 2005)” en Cravacuore
Daniel e Israel, Ricardo (comp.) Procesos políticos municipales comparados en
Argentina y Chile (1990 – 2005). Buenos Aires. Editorial de la Universidad Nacional
de Quilmes.
 Fallo “Municipalidad de la ciudad de Rosario c/ Provincia de Santa Fe” de junio de
1991
 Marchiaro, E. (2020). “Treinta años de autonomía municipal en la Corte Suprema de
Justicia de la Nación”. En Gobierno, política y gestión local en Argentina (pp. 24 -
34). Buenos Aires: Editorial UNQ. Libro digital, PDF.
 García Delgado, D. (1997). “Hacia un nuevo modelo de gestión local: municipio y
sociedad civil en Argentina”. Buenos Aires. Editorial FLACSO.
 Centro Regional de Estudios Económicos de Bahía Blanca Argentina. (2009). “Las
Provincias y la coparticipación”. julio, 2020, de CREEBA Sitio web:
http://creebba.org.ar/iae/iae104/Las_provincias_y_la_coparticipacion_IAE_104.pdf
 Zarazaga, R & Ronconi, L. (2017). "Conurbano Infinito". Buenos Aires: Editorial
Siglo Veintiuno.
 Rodríguez, F. (2019). “Presupuestos Municipales del Gran Buenos Aires”. julio,
2020, de Revista Cordón UNLZ Sitio web:
http://cordon.unlz.edu.ar/2019/09/09/presupuestos-municipales-del-gran-buenos-
aires/
 Cesio, A. (2019). “Hacer visible al conurbano”. julio, 2020, de Revista Cordón
UNLZ Sitio web: http://cordon.unlz.edu.ar/2019/09/09/hacer-visible-el-conurbano/
 Desarrollo I. (2018). “Las limitaciones normativas de los municipios bonaerenses”.
julio, 2020, de Desarrollo I Sitio web: http://desarrolloi.org/las-limitaciones-
normativas-de-los-municipios-bonaerenses/
 Tenaglia I. D. (2009). “Autonomía Municipal”. Buenos Aires. Editorial Scotti.
 Cao H (2007). “Introducción a la Administración Pública Argentina. Nación,
Provincias y Municipios”. Buenos Aires, Editorial Biblos.
 Hernandez A M (1997) “Derecho Municipal”, Tomo 1, Buenos Aires. Depalma.
 Valenzuela, D. (15 de Julio del 2020) “Conurbano discriminado en el medio de la
pandemia” La Nación.