Políticas públicas y formación de trabajadores desocupados en Argentina.

Entre el derecho y la compensación

"Prepared for delivery at the 2009 Congress of the Latin American Studies
Association, Rio de Janeiro, Brazil June 11-14, 2009".

Mgtr. Esther Levy

Facultad de Filosofía y Letras

Universidad de Buenos Aires, Argentina

1
 Índice

I. Nuevo modelo productivo y cambios en la formación de trabajadores

a. Formar al trabajador ayer y hoy

II. Los jóvenes expulsados del sistema educativo en los 90

a. Los programas aplicados como políticas en sí mismos

a. 1. El supuesto de empleabilidad

III La crisis de 2001 y el Plan Nacional Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

(PNJJHD)

a. El Plan. Características generales.

b. La población destinataria
c. La contraprestación
d. Señalamientos al PNJJHD

IV. El PNJJHD y los derechos económicos, sociales y culturales (DESC)

V. La educación como contraprestación ¿ejercicio de un derecho?

VI. Reflexiones finales

VI. Bibliografía

2
 Políticas públicas y formación de trabajadores desocupados en Argentina.
Entre el derecho y la compensación 1

En este trabajo nos proponemos cuestionar el lugar de la educación en los programas sociales
de asistencia al empleo destinados a la inclusión socio laboral de los desocupados sin
escolaridad o con escolaridad incompleta implementados en la Argentina a partir de la crisis de
2001. Tales políticas públicas y sociales están direccionadas a mejorar las condiciones
formativas de los desocupados/beneficiarios a través de la educación formal, incorporándola
como dispositivo de contraprestación a cambio del cobro de un subsidio. Desde esta
perspectiva, a la educación se le otorga un carácter de estrategia compensatoria, colocando en
segundo plano la discusión acerca del ejercicio efectivo del derecho a la educación por parte de
los trabajadores jóvenes y adultos desocupados.

Desde esta perspectiva, aquí se intenta poner en consideración:

- las características generales de un programa que involucra a la Educación de Jóvenes y

Adultos (EDJA) como herramienta estratégica para lograr el acceso al empleo: Plan
Nacional Jefes y Jefas de Hogar Desocupados (PNJJHD) 2 ;

- si este tipo de Programas toma en cuenta el derecho a la educación, entendido como

uno de los Derechos Económicos, Sociales y Culturales (DESC) asumidos como
compromiso por parte del gobierno argentino con la jerarquía constitucional que les da
el artículo 75 inciso 22 de la Constitución Nacional y la ratificación del Pacto
Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (PIDESC)

El modelo de política social llevado adelante durante la década del 90 estuvo caracterizado por
la focalización en la pobreza generando de ese modo un círculo vicioso en el cual no estaban
previstas estrategias que tendieran a convertir las medidas en políticas de corte universal
respetuosas de los derechos antes mencionados. Creemos que, el actual modelo de política
social en la Argentina no necesariamente representa una continuidad o una ruptura (casos
dicotómicos puros) en relación al de las políticas implementadas en la década anterior, sino que,
en todo caso, estamos frente a una expresión del modelo resultante de los procesos neoliberales
en la región.

I. Nuevo modelo productivo y cambios en la formación de trabajadores

La educación suele ser interpelada cuando se pretende atribuir responsabilidades en relación a

los grandes problemas de una sociedad. La desocupación, la pobreza, la exclusión social, las
dificultades de desarrollo económico, la corrupción, la violencia (fuertemente ligada a la
delincuencia), entre otros tantos problemas, suelen encontrar explicación en el mal
funcionamiento del sistema educativo. Por ejemplo: si las personas no consiguen trabajo es
porque no están “formados o capacitados” para ocupar los puestos ofertados en el mercado. Y si
consiguen emplearse pero al poco tiempo son despedidos es porque en la escuela no han sido
formados correctamente como trabajadores (disciplinados, responsables y flexibles). Lo mismo
ocurre si pensamos en ejemplos relacionados con la violencia social: los inadaptados son

1
Las ideas que se exponen forman parte de los avances logrados en la tesis de doctorado en educación, dirigida por la
Dra. Laura PAUTASSI, que la autora está desarrollando en la Universidad de Buenos Aires, así como de la
experiencia profesional como consultora en organismos estatales y asesora en temáticas de políticas sociales en
general, y educativas en particular.
2
En adelante se utilizará la denominación Plan o Programa indistintamente.

3
consecuencia de una educación que no les transmitió los valores morales adecuados para
comportarse como ciudadanos respetuosos de la ley. De estos ejemplos podemos encontrar
infinidad en los discursos de la vida cotidiana (padres, políticos, empresarios/empleadores, etc)
reforzados por los mensajes de los medios masivos de comunicación. Existe una percepción
compartida sobre la “decadencia y deterioro” de la institucionalidad de la educación pública.
Responder que hay de cierto y que de falso en estas ideas llevaría un debate largo que escapa a
los objetivos de este trabajo. Sólo corresponde señalar aquí que la escuela lejos está de ser la
responsable de resolver los problemas sociales. No es su función ni cuenta con herramientas
para ello. Sin embargo, en ella repercuten estos problemas y su impacto se reconoce en su
organización y funcionamiento diario. Creemos que en la Argentina resultante de los procesos
reformistas de los 90 3 , la fragmentación y la heterogeneidad se han naturalizado, situación que
se agudiza sobre todo en las escuelas donde concurren niños y jóvenes cuyos núcleos familiares
viven y sobreviven en condiciones de pobreza y exclusión social. El fenómeno de la
escolarización traducida en la masificación de la escuela primaria y secundaria, así como el
aumento de la pobreza, fueron acompañados por marcados procesos de exclusión socio laboral
de los padres de la mayoría de estos niños y jóvenes que acudían a las escuelas. Esta condición
de exclusión social hoy en Argentina representa para estas poblaciones ”haber transitado
condiciones estructurales de pobreza, estar desocupado, haber sido obrero y hallarse hace
varios años sin trabajo y/o mal empleado o subempleado, lo que se acentúa si se es mujer,
anciano o niño, vivir en villas, asentamientos, barriadas populares u ocupar de modo precario
tierras fiscales, no tener posibilidades de reconversión laboral para ser nuevamente empleable,
ser jefe o jefa de familia de un grupo familiar numeroso y no contar con ingresos estables ni
con acceso a educación ni ningún tipo de protección social” (REDONDO, P. 2004, p. 67).

Hoy, la escuela, que ha sido pensada como dispositivo igualador y formador de ciudadanos y
trabajadores, al parecer no estaría cumpliendo ninguna de estas funciones. Adquirió valor por
las credenciales que otorga más que por los conocimientos que brinda y ya no posee el
monopolio de la distribución de saberes sino que comparte con otros espacios sociales la
experiencia educativa.

a. Formar al trabajador ayer y hoy

En este escenario, excluyente y elitista, ser trabajador calificado, competente, ni siquiera

garantiza el acceso a un puesto de trabajo en el mercado laboral formal como sucedía hasta la
segunda mitad del siglo XX. Por entonces, la formación de trabajadores se definía, en toda la
escala ocupacional, en función de los requerimientos y saberes específicos para ocupar
determinado puesto. Al hablar de calificaciones laborales se hacia referencia a las características
del puesto de trabajo y no a las del trabajador y esto se correspondía con las formaciones
diferenciales ofrecidas en el sistema educativo, es decir, cada nivel del sistema educativo se
correspondía con formaciones para puestos de trabajo específicos. Siguiendo los planteos de
GRINBERG “hasta los años ochenta, la educación se pensaba como un proceso a término: los
jóvenes recibían una formación que les permitía ocupar, a lo largo de sus vidas, algún puesto
de trabajo. (…) en la actualidad, este paradigma ya no funciona. Tenemos la creencia, o la
certeza, de que deberemos cambiar de puestos de trabajo más de una vez a lo largo de nuestras
vidas. Paralelamente, sabemos que deberemos pasar por distintos momentos de formación a lo
largo de nuestra vida profesional. También, hemos aprendido que adquirir un título no nos
garantiza encontrar un empleo ni mantenernos en él” (2007, pag 124).

La organización del trabajo flexible, la expansión del sector ocupacional informal (ocupaciones
calificadas y semicalificadas), la rotación en los puestos de trabajo ya sea por despido o en la
misma empresa, la exigencia de perfiles polivalentes, el desarrollo e inclusión de nuevas
tecnologías en el ámbito laboral y el efecto de la reestructuración productiva, han redefinido

3
Reforma estructural del Estado como marco para las reformas sectoriales específicas (laboral y educativa)

4
literalmente los modos de reclutamiento y remuneración de los trabajadores. La lógica de las
calificaciones ha sido reemplazada por la lógica de las competencias 4 y esto marca un cambio
sustantivo en el modelo de formación para el trabajo en la actualidad: ya no se demandan
perfiles rígidos para puestos de trabajo rígidos, sino, por el contrario, la demanda se direcciona
hacia perfiles vinculados a familias ocupacionales que exigen competencias similares a los
trabajadores que las van a desempeñar. Esta perspectiva ha sido plasmada en el informe para
América 2000: Lo que el trabajo requiere de las escuelas, de la SCANS (Secretary´s Comission
on Achieving Necessary Skills) creada por EEUU cuya misión era evaluar y definir los términos
de la vinculación entre la educación y el trabajo para el nuevo siglo. La concepción de
educación como motor de desarrollo y crecimiento y, por lo tanto responsable de su ausencia y
en consecuencia del desempleo, vuelve a poner sobre la mesa los postulados de las teorías del
Capital Humano (TCH) 5 las cuales planteaban que, a través de la educación, las desigualdades
sociales y económicas se resolverían. De este modo, la responsabilidad se traslada a los
individuos y no sobre las políticas macroeconómicas. Es decir, no es correcto responsabilizar
del deterioro social y económico y su impacto en la redefinición de la función de la escuela
como formadora de trabajadores y ciudadanos a la cristalización del modelo excluyente del
neoliberalismo en la decada del 90. La reestructuración capitalista iniciada a nivel mundial a
principios de la década del 70 impuesta en los países de la región a través de la violencia de los
golpes de Estado primero, y de mercado después, definieron un modelo de acumulación que ya
no necesita un trabajador formado para responder al modelo de producción a gran escala. Ahora,
el trabajador debe disponer de “capacidad de producir una variedad creciente de productos en
plazos cada vez más cortos, en cantidades reducidas y a precios más bajos” (GORZ, 1997; Pág.
37). Estamos hablando de un nuevo tipo de trabajador, obediente, flexible, capaz de adaptarse
rápidamente a los cambios y que acceda a trabajar por salarios bajos y en condiciones de
precariedad amenazado por el riesgo de la desocupación.

Durante los 90 la formación de trabajadores se ha redefinido en correspondencia directa con los

cambios vinculados al nuevo paradigma productivo, caracterizado por la consolidación de un
modelo de acumulación que provocó la profunda retracción del sistema productivo en
detrimento de las economías regionales, las cuales se presentan cada vez más subordinadas a la
lógica del mercado financiero internacional. NEFFA sostiene que este modelo es resultante de la
crisis del paradigma socio productivo taylorista/fordista provocada esencialmente por la caída
de las tasas de crecimiento de la productividad en las principales economías industrializadas del
mundo, el proceso de mundialización y la crisis del proceso de trabajo. Afirma que “los
procesos de trabajo taylorista y fordista no fueron meras tecnologías productivas y
organizacionales para economizar tiempo y hacer más eficiente el trabajo; fueron también
formas de disciplinamiento y coerción social, de fijación de la mano de obra (fordismo), que
facilitan su rápida formación y reemplazo (taylorismo), que buscaron la implicación de los
asalariados (otorgando estímulos monetarios según el rendimiento y el salario indirecto), con
la finalidad de lograr un aumento de su productividad y que realizaran las tareas tal como
fueron prescritas”. En el caso argentino durante los 90, podríamos decir que las políticas de
formación para el trabajo destinadas a jóvenes desocupados de sectores populares fueron un
mix de ambos sistemas, es decir contenían elementos de disciplinamiento y control social así
como de formación de mano de obra en perfiles semicalificados 6 (1999).

4
En este trabajo entendemos por competencias laborales al conjunto de saberes puestos en juego por los trabajadores
para resolver situaciones concretas del trabajo. Según GALLART (1995) “La noción de competencia, tal como es
usada en relación al mundo del trabajo, se sitúa a mitad de camino entre los saberes y las habilidades concretas; la
competencia es inseparable de la acción, pero exige a la vez conocimiento”
5
Establece indicadores para demostrar la existencia de una relación positiva entre la inversión educativa individual y
la percepción futura de ingresos, así como entre el gasto gubernamental en educación y el producto nacional. El
indicador central es la "tasa de retorno" que da cuenta de la medida en que el gasto educativo se convierte en
ganancia. También consideró que debía concederse importancia a las distintas formas de capital y no creer que el
capital físico es la clave para el crecimiento y desarrollo de los países. Es justamente la inversión en Capital Humano
la que a los países pobres, sin capital en términos de bienes materiales, les permitiría convertirse en competitivos y
superar el estancamiento que produce el subdesarrollo (SCHULTZ, 1972).
6
Véase LEVY, E. (2005c).

5
El fin del crecimiento fordista tuvo sus explicaciones en el nuevo tipo de competitividad que se
impuso a nivel mundial, el cual abandonó el patrón de producción a gran escala. Esta modalidad
de producción impuso exigencias permanentes para la actualización y modernización de los
productos que se colocaban en el mercado los cuales, entonces, debían imponerse no por la
necesidad de uso sino por su imagen o novedad. Por lo tanto, la respuesta a la demanda debía
ser inmediata y permanente en virtud de las modas efímeras y la diversidad de los gustos. Es
este sentido, GORZ, en el mismo trabajo, señala la incapacidad del modelo fordista/taylorista
para actuar frente a un escenario tan cambiante en el cual la rigidez que imponía la producción
estandarizada se convertía en una traba que debía ser eliminada. El Toyotismo o sistema Toyota
fue un método de organización del trabajo introducido en EEUU por los japoneses en los 80
basado en la producción aligerada (learn production) el cual se ajustaba perfectamente a este
nuevo modelo de respuesta a la demanda y el consumo masivo. Logró resolver el tema del
aumento de la productividad cuando las cantidades a producir no aumentan, fomentando el
desarrollo de la autogestión de los obreros en el proceso de producción, lo cual redituaría en
mayor flexibilidad y rapidez en las técnicas de ajuste a la demanda. La explicación radica en
que mientras el Taylorismo la organización científica del trabajo fabril se basaba en extraer del
obrero el mayor rendimiento posible, restringiendo cualquier margen de iniciativa, para el
Toyotismo la autoorganización, el ingenio y la creatividad obreras eran recursos que se debían
fomentar y desarrollar al interior de las fábricas. ”Sólo semejante ausencia de formalización
permite esa “cooperación productiva” espontánea y flexible de la que resultará la flexibilidad
del proceso, la gestión óptima de los tiempos, la armonización de cada conjunto de operaciones
con el que precede y el que le sigue” (GORZ, 1997; Pág. 40).

El modelo resultante plantea otro tipo de exigencias a los trabajadores, vinculadas a un nivel
general de conocimientos e implica la capacidad de flexibilizar su perfil para una mejor y veloz
adaptación a diferentes puestos de trabajo. En esto la educación aparece como un dispositivo
central para propiciar el desarrollo de las “competencias” para que esto se produzca. El
posfordismo modificó las características organizativas y de gestión en las fábricas con el sólo
objetivo de asegurar el crecimiento de sus ganancias, generando una falsa creencia de
apropiación del trabajo en la conciencia de los trabajadores. Es decir, el compromiso que se le
exige hace confundir los intereses y lugares al punto de colocar el interés de la empresa por
encima del interés personal, logrando una identificación casi total. De esta manera, la
responsabilidad de la pérdida del puesto de trabajo deja de ser del dueño de la fábrica y pasa a
ser del empleado quien no se capacitó para desempeñar el rol que le confiaron. Sobre esto
volveremos más adelante al referirnos a la empleabilidad.

En definitiva, decimos que las relaciones capitalistas de producción no han variado

sustancialmente. Sólo han modificado su estrategia de sumisión apuntando a lograr en los
trabajadores la identificación con la empresa y su cultura (lo cual genera un sentido ficticio de
seguridad frente al avance del desempleo) a través de diversas estrategias, entre ellas “la
formación profesional en la empresa”. Siguiendo a GORZ (1997) “la emancipación virtual de
los trabajadores posfordistas en el seno de su trabajo corre pareja así con un control social
reforzado” (GORZ, 1997; Pág. 57).

II. Los jóvenes expulsados del sistema educativo en los 90

En los últimos años del siglo XX, la Argentina participó de un proceso de reconfiguración de su
aparato estatal en un escenario marcado por el alarmante aumento de los índices de pobreza,
desocupación y la exclusión social. Según los diagnósticos de los organismos internacionales,
especialmente el Fondo Monetario Internacional (FMI) y el Banco Mundial (BM), la crisis era
producto de la acción ineficiente del Estado en materia de regulación del gasto público que

6
derivó en el aumento del déficit fiscal. Esta impugnación al Estado, sumada a la propagación de
discursos privatistas fueron elementos que propiciaron el desarrollo del proceso de ajuste
estructural, entendido como un proceso de índole política, pero también con presencia de
agentes económicos, que involucró una dimensión de largo plazo, estructural, y otra de corto
plazo, de tipo coyuntural (PAUTASSI, 2001; Pág. 2). De este modo, desde el Estado se
pusieron en marcha programas destinados a crear un orden económico-social orientado hacia el
mercado, reduciendo la capacidad de intervención del aparato estatal.

Para comprender las características de este proceso necesariamente hay que remitirse a la matriz
ideológica del Consenso de Washington basada en la aplicación de diez instrumentos de política
económica 7 , donde la vida social se concibe funcionando bajo las leyes del mercado espacio en
el que sobrevive el más apto en detrimento del más débil. Esta lista de diez políticas se convirtió
en un programa de aplicación uniforme en los países de la región. De este modo, las políticas
públicas en general y las políticas sociales en particular, se ajustaron a los patrones del
liberalismo económico cumpliendo un papel compensador frente al impacto negativo producido
por este modelo. En este contexto, los programas focalizados se presentaron como herramientas
estratégicas en la lucha contra la pobreza, mientras los organismos multilaterales otorgaban
préstamos acompañados de recetas de implementación (LEVY, 2005b; pág. 24).

a. Los programas aplicados como políticas en sí mismos

En los países de la región durante la década pasada se implementaron programas focalizados en

los jóvenes de sectores vulnerables cuyos contenidos formativos estaban relacionados con la
Formación Profesional (FP), capacitación laboral o pasantías en el sector productivo. Estas
iniciativas compartían un origen común vinculado a las recomendaciones, monitoreo y
financiamiento de los organismos de crédito multilateral, especialmente el BM. Algunos de
estos programas fueron Proyecto Joven (Argentina), Chile Joven (Chile), y Projoven (Perú).

El Proyecto Joven de Argentina se puso en marcha en un escenario atravesado por el ajuste

estructural y cambio del perfil del Estado. Integró uno de los cuatro componentes del Programa
de Apoyo a la Reconversión Productiva (PARP), financiado por un crédito otorgado por el
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) 8 . Se inició en 1993 y estuvo a cargo de la Unidad
Ejecutora de Proyectos Especiales, creada ad hoc, dependiente del Ministerio de Economía y
Obras y Servicios Públicos, siendo transferida a principios de 1996 a la Secretaría de Empleo y
Capacitación Laboral del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

El programa estaba destinado a jóvenes de ambos sexos de sectores de escasos recursos, cuya
edad mínima debía ser 16 años, sin empleo, subocupados o inactivos, con nivel de instrucción
no superior a secundario incompleto y escasa o nula experiencia laboral. El mecanismo de
selección fue la autofocalización 9 , apuntando a que el programa alcanzase a una población meta
que representaba el 30% de la población objetivo, es decir 200.000 jóvenes. En palabras de
MITNIK (1997; Pág. 109) “Se trataba de diseñar un dispositivo de ajuste entre oferta y
demanda de trabajo focalizado en un grupo en situación de desventaja en el mercado laboral
que incrementase la posibilidad de que los miembros del mismo obtuviesen un empleo y lo
retuviesen. El elemento central del dispositivo elegido fue la capacitación”.

7
Disciplina fiscal; Reordenamiento de las prioridades del gasto público; Reforma Impositiva; Liberalización de las
tasas de interés; Una tasa de cambio competitiva; Liberalización del comercio internacional (trade liberalization);
Liberalización de la entrada de inversiones extranjeras directas; Privatización; Desregulación; Derechos de propiedad.
8
El aporte financiero del BID ascendió a US$ 154 millones, a través de dos préstamos que representan el 70% de los
costos previstos. Los fondos de contrapartida local, estimados en US$ 67 millones, provinieron del Presupuesto
Anual de la Nación (CEPAL, 2001, Pág. 12)”.
9
Es decir se previó que la oferta y nivel de los cursos no resultara atractiva para los jóvenes de estratos sociales más
altos y que por lo tanto los que respondieran a la convocatoria tuvieran las características socioculturales antes
mencionadas.

7
La oferta de formación del Proyecto Joven fue eminentemente práctica, atendiendo a la escasa
mano de obra disponible para ocupar puestos en ciertos rubros. Su duración era de 6 meses y
estaba organizada en dos etapas de 3 meses cada una: capacitación y pasantía laboral 10 .

Respecto a los resultados del Proyecto Joven en relación a los beneficiarios, el número total de
jóvenes capacitados, según datos oficiales del MTSS para 1999 era de 89.000. En la evaluación
de resultados e impacto de ese mismo año, sobre una muestra de 698 beneficiarios distribuidos
en 63 cursos seleccionados (de Ciudad de Buenos Aires y Conurbano Bonaerense) los
resultados en términos generales serían los siguientes:

Al momento del estudio:

• El 69,2% estaba ocupado.
• el 73,9% ocupaban puestos de obreros o empleados;
• el 19,7% trabajaba por cuenta propia;
• el 1,7% eran trabajadores sin salario y
• el 4,8% se desempeñaba en el servicio doméstico.

Según la evaluación realizada por CEPAL antes mencionada el programa produjo efectos
diferenciales, cuya tendencia se puede describir como positiva o neutra en la condición de la
población beneficiaria 11 :

• “Los impactos diferenciales aparecen asociados al sexo, la experiencia laboral y a las regiones
del país en las que residen los beneficiarios;
• Los indicadores de impacto positivo se concentran en mujeres y varones menores con escasa
experiencia laboral, los cuales corresponden al 70% de la población atendida por el Programa;
• Los indicadores positivos de impacto en las mujeres ocupadas se distribuyen en forma más
homogénea, independientemente de la condición de edad o experiencia laboral;
• No hay información que permita inferir impacto alguno del Programa en beneficiarios
varones con mayor experiencia laboral o edad, no observándose diferencias favorables en
relación con el grupo de comparación en ninguna zona del país;
• Mientras que el impacto positivo en el nivel de ocupación de varones con menor
experiencia se observa en regiones en las que se distribuye cerca del 40% de la población total
de ese sexo, en el caso de las mujeres los impactos positivos se distinguen con mayor nitidez en
el conjunto de regiones en las que se distribuye alrededor del 80% del total de beneficiarias;
• La persistencia del desempleo promedio en las beneficiarias mujeres desocupadas presenta
mayor gravedad, similar a lo que ocurre a las mujeres del grupo de comparación, en tanto
triplica el período de búsqueda promedio de los beneficiarios varones desocupados.;
• La capacitación produce efectos importantes en el incremento de la autoestima, las relaciones
personales y actitudes de los beneficiarios varones y mujeres, aspectos asociados a la
empleabilidad;
• El Programa contribuye a la “recuperación” de la educación como alternativa en jóvenes que
han abandonado tempranamente la escuela”

Al respecto podemos señalar algunas observaciones:

No debería llamar la atención que el impacto positivo de la formación que brindaba el Programa
(70%) esté concentrado en aquellos beneficiarios con escasa experiencia laboral, debido a que el
precario nivel de formación que ofreció el Programa sólo puede afectar positivamente a quienes
10
Primera etapa: o fase de capacitación que les permitirían a los destinatarios adquirir conocimientos, destrezas,
hábitos y habilidades necesarios para el desempeño en un puesto de trabajo; Segunda etapa: o fase de pasantía laboral
que se realiza en empresas en las cuales los jóvenes realizan actividades en un puesto de trabajo directamente
vinculado al tipo de ocupación para la cual han sido capacitados en la etapa anterior.
11
Estas afirmaciones están basadas en base al documento PARP Evaluación de Impacto de Proyecto Joven.
Beneficiarios del 5 llamado a licitación. Informe de avance, 7 de agosto de 1998.

8
con nada cuentan en términos de preparación para el trabajo. Por otro lado, los datos acerca de
las diferencias entre hombres y mujeres, no dan cuenta de un avance en materia de
incorporación de estas últimas al mercado de trabajo, sino más bien de la continuidad de su
situación más allá de la incorporación al Programa.

Por último, sabemos que los programas que involucran acciones de capacitación o formación
destinada ala inserción en el mundo del trabajo generan expectativas positivas y mejoran la
autoestima de los destinatarios, para quienes tal vez sea la primera oportunidad de acceder a
estos espacios. Y si además, la experiencia formativa es placentera, despierta mayor interés por
continuar formándose y esto involucra a la expectativa de continuar o insertarse por primera vez
en el espacio de la educación formal. Sin embargo, el Proyecto Joven no contempló en ninguno
de sus tramos una estrategia conjunta con la cartera educativa que permitiera generar una
oferta formativa que contemplara, ya no sólo la necesidad política e instrumental de vinculación
con la educación formal, sino también el deseo de hacerlo por parte de los beneficiarios (LEVY,
2005b; Pág. 89).

a. 1. El supuesto de empleabilidad

La aceptación de la definición de FP que planteaba el Proyecto Joven estuvo directamente

condicionada por la definición de empleabilidad. Según la definición de la 88°
CONFERENCIA INTERNACIONAL DEL TRABAJO (2000), “la empleabilidad de una
persona individual supone su capacidad para obtener y mantener un empleo y para mejorar su
productividad y perspectivas de ingresos, compitiendo eficazmente en el mercado de trabajo,
así como su movilidad profesional, su capacidad de «aprender a aprender» con vistas al nuevo
mercado de trabajo y las nuevas oportunidades de empleo, de integrarse plenamente en la vida
económica y social y, en general, de trabajar y vivir bien en una sociedad de conocimiento
avanzado, de comunicaciones y de tecnología. Los activos de empleabilidad comprenden
conocimientos, capacitaciones y actitudes” (Pág. 22).

Sin embargo, creemos que este enfoque, en términos generales, no es adecuado para diseñar
políticas formativas y mucho menos para programas como el Joven. ¿Por qué?

Porque

1) La capacitación que ofrecía el Proyecto Joven en tres meses de formación teórica y tres de
pasantía, jamás podría lograr que una persona sea “empleable” en los términos que plantea
la OIT (que son los mismos que sostenía el programa);

2) El problema de la desocupación no es un problema individual, sino por el contrario la

escasez de puestos de trabajo responde a variables económicas que sobrepasan la capacidad
individual de resolverlas. La adopción del enfoque de empleabilidad corre el problema de
lugar. Ubica en el sujeto lo que no es del orden de la responsabilidad individual, reforzando
posiciones meritocráticas que actúan desconociendo diferencias de origen, de capital
cultural, de posibilidades de acceso a formaciones de diferente calidad (sistema educativo
formal, escuela técnica, universidad, FP, etc.) que posicionan también diferencialmente a las
personas en relación al mercado de trabajo. Todas estas diferencias denotan desigualdades
que nada tienen que ver con los esfuerzos individuales que los sujetos realizan, por lo cual
consideramos que la empleabilidad entendida en los términos antes mencionados tiene
ribetes falsos. La pregunta que surge inmediatamente es: ¿Se puede ubicar en el plano de la
responsabilidad individual la posibilidad de conseguir y retener un puesto de trabajo en
contextos donde la desocupación supera el 10 -15? ¿Los sujetos son los verdaderos
responsables de su situación ocupacional? ¿La educación por sí misma, independientemente
del funcionamiento del mercado de trabajo y la situación de la economía en general, puede

9
 proporcionar posibilidades “individuales” en materia ocupacional? (LEVY, GUELMAN,
2005; Pág. 11).

III. La crisis de 2001 y el Plan Nacional Jefes y Jefas de Hogar Desocupados

(PNJJHD)

a. El Plan. Características generales.

La crisis política, económica y social que se desencadenó en la Argentina a fines de diciembre

de 2001 desembocó en la renuncia del Presidente de la Nación, Fernando De La Rúa, quien fue
reemplazado – luego de la sucesión de 5 presidentes en una semana – por el senador nacional
Eduardo Duhalde. Durante el 2002 la Argentina llegó a tener el mayor índice de pobreza: el
54% y casi un cuarto de de la población total se encontraba viviendo bajo la línea de indigencia.
En el primer trimestre de ese año el desempleo abierto fue del 21.5%. El nuevo presidente
constitucional al asumir, en medio de un clima de alta conflictividad social, declaró la
emergencia ocupacional en todo el territorio nacional. “Esta emergencia reflejó una de las
crisis político-institucionales más prolongadas por las que ha atravesado Argentina en los
últimos años, en especial durante el último lustro, caracterizado por la recesión económica, las
elevadas y sostenidas tasas de desocupación y subocupación, el dramático crecimiento de la
pobreza y la indigencia, y el anuncio de la declaración unilateral de cesación de pagos de los
intereses de la deuda externa. “ (PAUTASSI, 2004, Pág. 2).

Entre las primeras medidas adoptadas por el gobierno de Duhalde se destaca el PNJJHD, primer
programa de transferencia de ingresos aplicado masivamente en el país. Se trató de un programa
asistencial de transferencias monetarias destinado a población desocupada, y que cambio exigía
contraprestación en actividades de capacitación/formación, comunitarias o productivas 12 . Es
decir, considera al sistema de contraprestaciones como vía para obtener un ingreso (Workfare).
Discursivamente el PNJJHD trata de romper con la impronta negativa del Plan Trabajar. Así, la
contraprestación se presenta como un mecanismo de dignificación del que recibe el subsidio al
cual le permite “devolver algo útil” a la sociedad, evitando su supuesta “pasividad”. Desde esta
lógica, “la obligatoriedad de la contraprestación funcionaría como un mecanismo inhibitorio del
“abuso” moral del Programa” (GRONDONA, 2007. pág. 5)

El PNJJHD fue presentado como un programa de emergencia, creado en abril de 2002 para ser
aplicado hasta el 31 de diciembre de ese mismo año con el fin de garantizar el derecho familiar
de inclusión social (artículo 1° del decreto N° 565/002) 13 . “Los considerandos del decreto
señalan que el establecimiento del Derecho Familiar de Inclusión Social se origina en el
cumplimiento del mandato del art. 75 inciso 22 de la Constitución Nacional, que establece el
rango constitucional de los tratados y pactos internacionales, y expresamente en las
disposiciones del Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales
(PIDESC)”(CELS, 2003, pág. 5). Este Programa constituyó una herramienta central de la
política social duhaldista que priorizó en primera instancia la contención del conflicto social a
través de la asistencia a los desocupados. Dicha asistencia, en términos monetarios, consistió en
el pago de un subsidio no remunerativo a cada titular del Plan de $150. El plazo de inscripción
como beneficiario del Plan finalizó el 17 de mayo de 2002, siendo formalmente imposible
ingresar con posterioridad a esa fecha 14 .

12
Entre los años 2003 y 2004 se implementaron nuevos programas sociales como el Programa Familias (PF) por la
Inclusión Social, el Programa Manos a la Obra (PMO) y el Programa Adulto Mayor Más (PAMM).
13
En enero de 2003, a través del decreto 39/03, se prorrogó la vigencia del PNJJHD hasta el 31 de diciembre de ese
año.
14
El Ministerio de Trabajo, paralelamente, creó el Programa de Emergencia Laboral (PEL) con el objetivo de atender
las demandas de los trabajadores jóvenes que no reunían los requisitos para ingresar al PNJJHD. El valor del subsidio
era igual al que otorgaba el otro Plan, $150. A comienzos de 2003 el PEL fue reemplazado el Programa de Empleo
Comunitario (PEC).

10
Los beneficiarios eran trabajadores desocupados que:

• se encontraran desocupadas y que tuvieran hijos menores de 18 años a cargo, hijos

discapacitados sin límite de edad a cargo o hallarse en estado de gravidez la cónyuge del
jefe o la beneficiaria;
• que acreditaran, para el caso de los hijos menores, su condición de escolaridad regular y el
cumplimiento de los controles sanitarios correspondientes;
• si eran mayores de 60 años, debían acreditar su condición de desocupados y la no
percepción de beneficios previsionales de ningún tipo.

El origen de los fondos para el financiamiento del Plan en un principio (2002) provinieron de
recursos del Tesoro Nacional, incrementándose con dinero de partidas presupuestarias de otros
programas, así como de las retenciones a las exportaciones. En 2003, además de los recursos
antes mencionados, se obtuvo un préstamo de 600 millones de dólares del Banco Mundial.

b. La población destinataria

Siguiendo los datos obtenidos en un estudio por Roca (2005a) las características
sociodemográficas de la población beneficiaria del PNJJHD se pueden sintetizar del siguiente
modo:

- Alta participación femenina (71%) Mientras que entre los desocupados ambos sexos (que no
son beneficiarios del Programa) se distribuyen casi en igual proporción.

- El 60% de las beneficiarias se encontraba sola, sin cónyuge, a cargo de los hijos.

- Casi la totalidad de los beneficiarios tiene hijos menores de 18 años (el 60% tiene uno o dos
hijos menores y el 16% tiene tres). Aproximadamente el 20% tiene cuatro o más hijos menores.

- Casi el 50% de los beneficiarios tiene menos de 35 años (14% menores de 25 años y 33%
entre 25 y 34 años). Es decir, estamos hablando de una población joven, aunque si estos datos se
comparan con la población total de desocupados vemos que 50% tiene hasta 28 años. El estudio
explica esta situación por el requisito del Plan que exige tener hijos para ser beneficiario.

- El nivel educativo de los beneficiarios es bajo: el 20% tiene nivel primario incompleto y el
37% completó dicho nivel. El 25% tiene estudios secundarios incompletos y el 11% lo finalizó.
Sólo el 7% avanzó en estudios terciarios o universitarios.

- El nivel educativo de los beneficiarios del Plan es inferior al de los desocupados en general.
Por ejemplo el nivel más bajo, primario incompleto, que agrupa al 20% de los beneficiarios sólo
alcanza al 7% de los desocupados en general. Los que completaron el primario agrupan al 37%
de los beneficiarios y al 22% de los desocupados.

- Sin embargo, los niveles educativos más altos tienen mayores en la población desocupada en
general. El menor nivel educativo relativo ubicaría a los beneficiarios en un segmento de
población con mayores dificultades de reinserción.

Roca concluye que estos datos muestran que los beneficiarios del PNJJHD constituyen un grupo
poblacional altamente vulnerable debido a que “la baja calificación, asociada además con
servicio doméstico y construcción, (los) vinculan estrechamente con la problemática del empleo
no registrado” (ROCA, 2005a).

11
Desde otra perspectiva de análisis de los datos, GRONDONA plantea que si se toman en
cuanta los datos de edad, sexo y trayectoria laboral, hay un “esquema de agrupamiento” que
permite distinguir tres grupos poblacionales:

1) Beneficiarios que tienen bajo nivel educativo, elevada motivación y predisposición

para actividades de formación. Para ellos caben políticas que mejoren la
“empleabiliadad”
2) Beneficiarios con niveles educativos adecuados a los parámetros del mercado, con
experiencia laboral. Para ellos cabe acciones de intermediación laboral.
3) Beneficiarios inactivos, especialmente mujeres con hijos a cargo. Ellos (ellas) son una
población “típicamente asociada a la política social”. GRONDONA (2007, Pág. 17)

c. La contraprestación

Las actuales políticas de emergencia, basadas en subsidios a los sectores desocupados (el Plan
Jefas y Jefes, pero antes el Plan Trabajar) plantean la figura de contraprestación como
condición - al menos formalmente - para la incorporación de los beneficiarios a los programas.
Se trata de un mecanismo coercitivo cuyo propósito manifiesto es asegurar que el otorgamiento
del subsidio implique una obligación a los trabajadores desocupados. Tal obligación puede ser
cuestionada tanto por sus supuestos como por su operatividad (ARIAS y SADIER, 2003). Los
beneficiarios del Plan deben realizar algún tipo de contraprestación - actividades de
capacitación/formación 15 (formación profesional, cursos de capacitación en oficios, finalización
de estudios obligatorios), comunitarias (actividades colectivas vinculadas a las necesidades
comunitarias) o productivas (microemprendimientos)- como condición para percibir el subsidio,
de lo contrario podrían perder el derecho a recibirlo. La dedicación no puede ser menor a cuatro
horas diarias ni mayor a seis.

Según la Dirección General de Estudios y Estadísticas Laborales (DGEyEL), el cumplimiento

de la contraprestación durante los primeros tramos del programa fue elevado, registrándose a
principios de 2003 a más del 80% de los beneficiarios realizando alguna de las actividades de
contraprestación., porcentaje que se redujo al 62% en el primer trimestre de 2006.

Cuadro 1:
Distribución de los beneficiarios según el tipo de prestación

8%
20%

2%

60%

6%
4%

Microemprendimientos productivos Gestión adm. Municipal

Otra Asistencia a la escuela
Curso de Capacitación Proyecto comunitario

15
Hoy el Componente Formación del PNJJHD forma parte del Programa Formación para el Trabajo.

12
Fuente: Segunda Evaluación del PJJH del MTSS, junio del 2004 (MTSS, 2004).

Según muestran los datos obtenidos en la Segunda Evaluación del Programa realizada en junio
de 2004, en la contraprestación educativa finalización de estudios obligatorios la presencia de
mujeres es superior a la de los hombres (5,8% y 4%) y ocurre lo mismo con los datos de los
cursos de capacitación (3,6% y 1,5%). Es decir, la participación femenina es casi el doble de la
masculina en este componente de contraprestación. El estudio muestra que los beneficiarios se
deciden por este componente porque ven posibilidades de llegar a conseguir un empleo gracias a
la obtención de credenciales educativas (79.8% para las mujeres y 78,1% para los hombres) o
porque les permite actualizarse en el oficio que ya tienen (ROCA, 2005b) 16 . La elección de los
cursos de oficios está, según los datos del estudio, condicionada por el género. En el caso de los
hombres, eligen aquellos cursos de capacitación que forman en perfiles vinculados a la
producción (carpintería, electricidad del automóvil), mientras que las mujeres optan por los
cursos relacionados con las actividades reproductivas, domésticas (cuidado de enfermos y
ancianos, costura, repostería, peluquería, tejido, pintura sobre tela, etc.).

d. Señalamientos al PNJJHD

Hasta el primer trimestre de 2003, según los datos oficiales del Consejo Nacional de
Administración, Ejecución y Control, el número de beneficiarios del Plan era de 1.987.875.
Actualmente, permanece vigente aunque con menor número debido a: 1) el proceso de
recuperación económica que el país experimentó en los últimos años y que modificó el mapa de
oportunidades de empleo; b) las propuestas de “salida” del Plan generadas desde el Ministerio
de Trabajo y del de Desarrollo Social (Seguro de Capacitación de Empleo, Plan Familias,
Programa Manos a la Obra, etc.). Sin duda, uno de sus principales logros ha sido el alcance
cuantitativo que tuvo el Plan en un breve lapso de tiempo: a diferencia de los planes de empleo
transitorio de los años noventa, se caracterizó por ser un plan que se presentó como universal –
con cerca de dos millones de receptores en los primeros meses – más allá de los señalamientos
que se le pueden hacer a su implementación concreta.

Una investigación del mes de mayo de 2003 realizada por el Centro de Estudios Legales y
Sociales (CELS) plantea que si bien el decreto de creación del PNJJHD hace referencia al
derecho familiar de inclusión social, los beneficios que otorga de ninguna manera alcanzan para
“definir el reconocimiento de un auténtico derecho (sino que) se trata de una política de
transferencia de ingresos, que presenta características similares a los programas sociales
desarrollados durante la década de los noventa (…) lejos de la pretensión de consagrar un
derecho, el plan se limita a distribuir beneficios asistenciales precarios, que no alcanzan a
cubrir las necesidades mínimas de la población en situación de indigencia” (CELS, 2003, Pág.
3). El estudio plantea que se trata de una estrategia que dista mucho de ser una política de
distribución de ingresos generando más exclusión y desigualdad, poniendo límites al desarrollo
de un proceso político democrático. En esta línea argumentativa, el estudio plantea que “la
lógica de intervención del Estado en materia social, debe apuntar a generar auténticos
espacios de inclusión y fortalecer el ejercicio de derechos tanto económicos, sociales y
culturales, como civiles y políticos, evitando acciones asistenciales y de corto plazo que si bien
pueden mitigar las condiciones más extremas de la pobreza estructural, reproducen la
exclusión y ahondan la brecha entre los sectores sociales relegados y el sistema político”
(CELS, 2003. Pág. 4).

16
La especialidad de los cursos varía según el sexo. Los varones se concentran en: carpintería (46%) electricidad
(27%) y electricidad del automóvil (26%). Las mujeres eligen mayormente: auxiliar administrativa (20%), cuidado de
enfermos y ancianos (14%), costura (13%), computación (12%) y pintura sobre tela (9%), repostería (7%), magisterio
(6%), peluquería (6%), tejido (4%), corte y confección (3,5%), violencia familiar (3,4%).

13
Cabe destacar que el programa presupone que la inclusión social de los desocupados se dará en
tanto y en cuanto estas personas “excluidas” reciban subsidios o la posibilidad de acceder a la
educación/capacitación laboral. Sabemos que, por lo menos en relación a la educación, ésta no
resuelve por sí misma la situación de vulnerabilidad de una persona y su familia, sino que deben
darse otras condiciones de la macro economía que le permitan, entre otras cosas, conseguir
trabajo. Es decir, la inclusión social es un tema que trasciende lo económico y debe ser tratado
desde una óptica más amplia: la de los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Los
señalamientos vinculados al enfoque de derechos los retomaremos más adelante cuando
hagamos referencia al derecho a la educación vinculado a la contraprestación.

Otro elemento importante a tener en cuenta es que este programa no promueve la redistribución
del ingreso ni el logro de la autonomía de los trabajadores desocupados a través del acceso al
ejercicio de los derechos, sino que los mecanismos que plantea (subsidio a cambio de
contraprestación) llevan a una mayor dependencia de programas asistenciales 17 focalizados de
transferencia de ingresos despojando cada vez más a los sujetos de su capacidad de ejercicio
pleno de la ciudadanía. Sin embargo, cabe recordar que uno de sus principales logros ha sido el
alcance cuantitativo, su masividad, cuestión que lo diferenció de los planes de empleo
transitorio de la década del noventa. Según GRONDONA “se trataría aún de una política activa
de empleo en la que la supervivencia del requisito de contraprestación laboral respondería a una
actitud inercial de parte de los funcionarios políticos y técnicos involucrados con respecto a este
tipo de intervenciones, a cierta “imagen negativa” del subsidio sin contraprestación laboral
(gratuito), o a la presión “tácita” de los organismos financieros internacionales” (2007, PÁG.
11).

IV. El PNJJHD y los derechos económicos, sociales y culturales (DESC)

En términos generales se puede decir que el “enfoque de derechos” 18 conforma un

marco conceptual para el proceso de desarrollo humano basado en principios y
estándares internacionales de Derechos Humanos (DDHH) dirigido a respetarlos,
protegerlos y satisfacerlos. Un enfoque de este tipo, pretende integrar estos principios en
la legislación, programas, planes y procesos de desarrollo de cada uno de los países
(CEPAL; 2006, pag15). Así, queda “definido con mayor precisión no solo aquello que
el Estado no debe hacer, a fin de evitar violaciones, sino también aquello que debe hacer
para lograr la plena materialización de los derechos civiles y políticos y también
económicos, sociales y culturales” (ABRAMOVICH, 2006, Pág 38). El “enfoque de
derechos” plantea que el primer paso es reconocer a los ciudadanos como titulares de derechos
que “obligan al Estado”. Es decir, los desocupados, por ejemplo, no son personas con
necesidades y por ello deben ser “asistidas” sino que son sujetos con derechos a demandar
prestaciones al Estado. De este modo, al introducir el enfoque de derechos lo que se intenta es
cambiar la lógica de formulación de las políticas estatales. “Las acciones que se emprendan en
este campo no son consideradas solo como el cumplimiento de mandatos morales o políticos,
sino como la vía escogida para hacer efectivas las obligaciones jurídicas, imperativas y
exigibles, impuestas por los tratados de derechos humanos. Los derechos demandan

17
El estudio del CELS ubica al Plan JJHD entre estos programas considerándolos como complementarios de las
instituciones de Política Social, las cuales tienen como misión proteger a los individuos de “los riesgos materiales y
de las inseguridades materiales individuales (enfermedad, maternidad, desempleo, vida pasiva)” a través del
Sostenimiento del Ingreso (transferencias monetarias) y del Sostenimiento Directo de las Capacidades (salud,
educación, etc). Para el CELS el PNJJHD es un programa asistencial, considerando que estos pueden ser de dos tipos:
“Por un lado, aquellos que operan intermediando con la situación de empleo de las personas y cuya estrategia es
exigir como contraprestación el desempeño de un empleo; por el otro, aquellos que asisten directamente a las familias
y a las personas, reclamando como contraprestación el cumplimiento de ciertas características personales (por caso,
mujer embarazada entre 15 y 30 años)” (CELS, 2003, Pág. 13).
18
Para un abordaje conceptual véase: ABRAMOVICH, V. (2006), ABRAMOVICH y PAUTASSI (2006), CELS
(2006).

14
obligaciones y las obligaciones requieren mecanismos para hacerlas exigibles y darles
cumplimiento” (ABRAMOVICH, 2006. Pág. 36).

La nueva concepción de los DDHH supera la perspectiva tradicional que los consideraba como
un mecanismo para limitar las acciones abusivas del poder del Estado. En la actualidad son
entendidos como un programa que guía y orienta el diseño de las políticas públicas de los
Estados contribuyendo al logro de la inclusión social. Como señalan ABRAMOVICH y
PAUTASSI (2006, pag. 24), no implica que no quede margen de acción para los tomadores de
decisiones: “No se trata de imponer a los Estados ni a los sujetos obligados una determinada
manera de hacer las cosas, ni de cercenar la creatividad de los decidores sujetándolos a
esquemas rígidos o inflexibles. La idea que prevalece es que cada Estado debe ser dueño de su
estrategia y aquí hay un punto de relación entre la idea afianzada en el campo del desarrollo
sobre la propiedad del Estado” y el derecho de autodeterminación”.

El Comité DESC 19 plantea que “un Estado en el que un número importante de individuos está
privado de alimentos esenciales, de atención primaria de salud esencial, de abrigo y vivienda
básicos o de la formas más básicas de enseñanza, prima facie no está cumpliendo sus
obligaciones. Si el Pacto se ha de interpretar de manera que no establezca una obligación
mínima, carecería en gran medida de su razón de ser”. Es decir, los Estados, en la formulación
de sus políticas, tienen la obligación de respetar un contenido mínimo de los derechos, lo cual
apunta a la satisfacción de niveles básicos y esenciales de cada derecho. Esta obligación se
complementa con otra obligación del Estado: la utilización del máximo de los recursos
disponibles para adoptar medidas que garanticen la plena efectividad de los derechos.

Un elemento central del “enfoque de derechos” es el rol de los destinatarios de las políticas del
Estado a quienes se los reconoce como titulares de derechos quienes, como tales, generan
obligaciones al Estado. Este elemento es central en relación a los programas y políticas sociales
focalizadas en los sectores vulnerables que se implementaron desde la década del noventa en los
países de la región, en tanto los destinatarios fueron perdiendo en su relación con el Estado su
condición de ciudadanos para convertirse en “beneficiarios” (LEVY, 2003, Pag. 12). Así, los
beneficiarios del PNJJHD convertidos en “deudores” del Estado por recibir un subsidio, deben
“contraprestar” con derechos como la educación. Sobre este tema volveremos más adelante.

Como señala ARCIDIÁCONO (2008, PAG. 6) la adopción del enfoque de derechos “implicaría
fortalecer la idea de que los individuos y los grupos son los titulares de derechos y a la vez
pretende brindarle a quienes sufren las consecuencias de las tomas de posiciones del Estado
(tanto por acción como por omisión) la potencialidad necesaria para generar cambios sociales.
Consecuentemente, esta mirada sobre el rol de los receptores se puede enmarcar dentro de otro
principio rector del “enfoque de Derechos”, “participación en las políticas públicas”, en tanto
resulta clave en las estrategias y políticas de desarrollo, al mismo tiempo que resulta un método
para identificar necesidades y prioridades sociales”.

El PNJJHD, desde su origen, incorpora el lenguaje de derechos como elemento central de su

creación. “En el marco de una situación de emergencia, el PJJH se construyó discursivamente
en torno al “Derecho Familiar de Inclusión Social”, lo cual no tiene un correlato en la propia
implementación de la política, y mucho menos aún con el propio diseño y concepción de la
misma” (ARCIDIÁCONO y ZIBECCHI, 2007). Podemos decir, entonces, que en este plano la
ruptura con los discursos de los noventa es aparente y que sólo se da en el plano discursivo. A
su vez, el argumento de “los derechos” del PNJJHD tenía un antecedente inmediato: la
propuesta del Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) 20 que difiere de la propuesta

19
Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales de las Naciones Unidas (Comité DESC), órgano que
supervisa el cumplimiento de las obligaciones previstas por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales
y Culturales (PIDESC) por parte de los gobiernos. Citado en CELS (2003, Pág. 15).
20
El FRENAPO fue una iniciativa gestionada desde la Central de Trabajadores Argentinos (CTA) junto con un
amplio grupo de organizaciones sociales que, en diciembre de 2001 y días antes de la renuncia del Presidente de la

15
oficial en materia de estrategia financiera (recursos para implementar el seguro) y de
concepción ideológica en términos de ciudadanía y políticas sociales. La propuesta dirigía los
esfuerzos a recomponer el escenario local en el plano político, económico y social, atendiendo a
la situación del país en el plano internacional.

El PNJJHD, más allá del amplio alcance en términos cuantitativos, se encuentra lejos de ser una
política congruente con el “enfoque de derechos”. Más aún, “el derecho familiar de inclusión
social no se encuentra definido en el decreto de origen y no tiene correlato con la normativa
constitucional, ni con los tratados internacionales de derechos humanos incorporados a la
Constitución Nacional” (CELS, 2004. PAG. 9), aunque se “reconoce la trascendencia del valor
reconocido por la sociedad argentina al trabajo como ejercicio de un derecho” (Decreto 565/02).

Por otro lado, aunque el Plan lograra universalizar el pago de subsidios a todos los Jefes y jefas
de hogar desocupados, no lograría tampoco resolver la situación de exclusión y vulnerabilidad
social de estas personas, debido a que el abordaje de la problemática es mucho más complejo y
de mayor alcance que el económico. Estamos hablando de un sistema que además garantice el
acceso universal a las instituciones de salud, educación, previsión social, etc. En términos de
ABRAMOVICH (2006. PAG. 37) “Si bien la pobreza está relacionada con la insuficiencia de
recursos económicos (de ingresos personales, por ejemplo) esto no significa forzosamente que
los factores económicos sean los principales causantes de la pobreza. Ciertas prácticas
culturales y algunos marcos políticos y jurídicos que facilitan o promueven la discriminación
contra ciertos individuos o grupos, como las mujeres, los indígenas o las minorías étnicas,
actúan como mecanismos de exclusión social que causan o contribuyen a causar pobreza”.

Siguiendo el análisis que realiza el CELS, en la formulación y normativa del PNJJHD se

observa la inexistencia de mecanismos administrativos y judiciales de reclamo. Este dato no es
menor si se tiene en cuenta que por ejemplo la inscripción de beneficiarios se cerró en mayo de
2002 y nunca más se abrió, con lo cual se congelaron todas las posibilidades de acceso al
mismo, aunque se encuentre en condición de desocupación y sea jefe o jefa de hogar.

No obstante, podemos señalar un avance que, de algún modo, marcaría una ruptura con los
planes y programas anteriores de esta naturaleza: la inclusión de los beneficiarios en el
sistema educativo de finalización de los estudios obligatorios 21 . Si, por ejemplo, analizamos
el Plan Trabajar o el Proyecto Joven, - ambos destinados a atender a la población joven y adulta
desocupada -, en ningún caso se planteaba la necesidad de inclusión educativa de los
beneficiarios 22 . Por el contrario, las carteras de Educación y Trabajo a pesar de tener como
destinatarios a las mismas personas, no tenían planes conjuntos para el inicio y la culminación
de las trayectorias educativas de estas personas (LEVY, 2005; Pág. 12).

Nación Fernando De La Rua, realizó una consulta popular (no obligatoria) para demandar un seguro universal contra
la pobreza. La propuesta partía de la base de que es posible revertir la situación de la población desocupada
atendiendo a la distribución del ingreso en forma equitativa. Para ello propone la implementación de un seguro de
empleo y formación para los jefes de hogar desocupados, y una asignación por hijo por hijo menor de 18 años para
todos los trabajadores desocupados o no, y universalizar la cobertura previsional para los mayores de 65 años. Este
seguro estaría fijando de esta manera un nuevo piso salarial para aquellos trabajadores ocupados, recomponiendo
además la situación del sector más necesitado del conjunto de la población. Esta propuesta se podría aplicar
destinando el 3% de la riqueza que produce el país (de las asignaciones familiares; por aumento de la recaudación
impositiva a partir del mayor consumo; restituyendo los aportes patronales de bancos, hipermercados y empresas
privatizadas; eliminando exenciones en impuestos las ganancias; gravando consumos no esenciales; reasignando
recursos de políticas sociales "clientelares”).
21
Nivel primario y secundario según lo establecido en la Ley de Educación Nacional N° 26.206
22
La posibilidad de acceso y permanencia en el Plan Trabajar dependía de la participación del beneficiario en un
proyecto productivo a cargo de una Organización No Gubernamental, gubernamental o un municipio durante 4 o 6
horas diarias.

16
El PNJJHD, al incluir el componente de contraprestación educativa, hoy Programa de
Formación para el Trabajo 23 , lo que hace es facilitar a los beneficiarios el acceso a los estudios
primarios, secundarios y de formación profesional a cambio de la recepción del subsidio de
$150.

Ahora bien, acá hay dos cuestiones a tener en cuenta:

a) el componente intenta mejorar las condiciones de empleabilidad de los desocupados a

partir de la educación (art 17del decreto 565/02);

b) este componente se plantea como una contraprestación y no como el ejercicio de un

derecho: el derecho a la educación.

Es decir, ambas cuestiones ponen de manifiesto el carácter instrumental de la inclusión de la

educación en las políticas sociales de empleo.

V. La educación como contraprestación ¿ejercicio de un derecho?

Si bien el eje de análisis en este trabajo es la contraprestación (punto (b) del apartado anterior),
haremos primero algunas referencias al enfoque de empleabilidad que subyace a la formulación
de políticas de asistencia al empleo. En líneas anteriores hemos hecho referencia al contenido de
este concepto en relación al diagnóstico y tratamiento de los problemas de desempleo. Ya en la
formulación del Plan Trabajar se planteaba como objetivo de la intervención estatal: “El
programa orienta sus acciones a los grupos de trabajadores desocupados más vulnerables con
el objeto de que a través de proyectos de infraestructura económica y social se contribuya al
desarrollo de las comunidades y a mejorar las condiciones de empleabilidad de los
beneficiarios” (art. 1, resolución 576/95).

En la actualidad, su uso en el campo de la definición de políticas sociales está vinculado a la

clasificación de beneficiarios de los planes sociales: según lo establecido en el decreto 1506/04,
los ministerios de Trabajo y Desarrollo Social (MDS) deben elaborar una clasificación de los
beneficiarios del PNJJHD que determine la condición de empleabilidad de cada uno de modo de
definir dos grupos: aquellos que cuentan con posibilidades de empleo (empleables) y aquellos
que no lo son (inempleables o con menor grado de empleabilidad). Los primeros son aquellas
personas con mayores posibilidades de insertarse en el mercado de trabajo y que continuarán
bajo la órbita del MTEySS como destinatarios de planes y programas de capacitación y/o
empleo transitorio acotados en el tiempo, complementados con acciones que faciliten la
inserción. El segundo grupo de beneficiarios, constituido por personas mayores de 60 años y
mujeres con responsabilidades familiares, pasará a depender del MDS como beneficiarios de
programas destinados a grupos vulnerables, concretamente el Plan Familias 24 . Ahora bien, esta
clasificación entre “empleables” e “inempleables” para diferenciar las poblaciones y sus
tratamientos tiene un sesgo claramente discriminatorio, que no ha pasado inadvertido por el
CELS que sostiene que “asumiendo que el Programa Familias focaliza casi de manera
insoslayable en las mujeres, resulta inadmisible la total ausencia perspectiva de género en el
diseño e implementación del mismo en absoluta contradicción con lo establecido y
recomendado reiteradamente por distintos órganos especializados en la materia (…)
recomendaciones que, por otra parte, tienen garantía de protección constitucional en la

23
En la actualidad el componente de contraprestación educativa del PNJJHD es denominado Programa Formación
para el Trabajo (PFT), el cual además de atender a los beneficiarios del jefes, está direccionado a posibilitar la
finalización de estudios primarios o secundarios y/o realizar cursos de formación profesional; así como ofrecer
actividades orientación profesional para el fortalecimiento de la empleabilidad
(www.trabajo.gov.ar/planesyprogramas)
24
Para un análisis del programa, véase CELS (2007) Programa Familias por la inclusión social. Entre la discusión de
derechos y la práctica asistencial. Buenos Aires.

17
CEDAW 25 (art. 75 inc. 22) a partir de la reforma de la Constitución de la Nación Argentina en
1994” (CELS, 2007; págs. 27 y 39).

Cabe preguntar, entonces, ¿se puede pensar en que la formación por sí sola puede ser
generadora de posibilidades de acceso al empleo, independientemente del contexto, del
funcionamiento del mercado de trabajo y de los niveles de actividad económica? Si la respuesta
implica que el desempleo o la imposibilidad de conseguir, retener y cambiar de empleo no están
bajo la exclusiva órbita de decisión de los sujetos, entonces, el concepto de empleabilidad
plantea importantes inconvenientes. Ubicar en los sujetos aquello que no es del orden de la
responsabilidad individual, es reforzar posiciones meritocráticas que actúan desconociendo
diferencias de origen, de capital cultural de posibilidades de acceso a formaciones de diferente
calidad (sistema educativo formal, escuela técnica, universidad, FP, etc.) que posicionan
también diferencialmente a las personas en relación al mercado de trabajo. Todas estas
diferencias denotan desigualdades que nada tienen que ver con los esfuerzos individuales que
los sujetos realizan, por lo cual la empleabilidad entendida en los términos que hasta aquí se
mencionaron tiene ribetes falsos (LEVY, GUELMAN, 2005, Pág. 7).

Independientemente del programa que se trate, el concepto de empleabilidad tiene un efecto

discursivo muy evidente vinculado a la responsabilización del trabajador/pobre respecto de
su estado de des/ocupación.

Con respecto a la contraprestación, en el campo de las políticas sociales y de empleo existe la

visión que propone a la contraprestación educativa como una de las vías de inclusión social, y
el PNJJHD no es ajeno a esta tendencia 26 . Aquí también el concepto de contraprestación tiene
un fuerte peso en el plano discursivo: contraprestar el subsidio con una actividad “útil” para la
sociedad.

Partiendo de considerar que la educación es un derecho que no prescribe con la edad, el Estado
argentino desde 2003 impulsó acciones tendientes a recuperar el espacio de la EDJA generando
y garantizando las condiciones de accesibilidad a la educación para los jóvenes y adultos que no
han podido ejercer el derecho a educarse cuando estaban en edad escolar. Así, entre las medidas
adoptadas encontramos que aumentó la inversión en esta modalidad (ley de Financiamiento
Educativo); destinó mayores recursos del presupuesto del Ministerio de Educación de la Nación
(Programas nacionales de alfabetización y de finalización de estudios primarios y secundarios);
generó un acercamiento, aunque en gran medida quedó en el plano formal, entre las carteras
involucradas: ME y MTEySS, e impulso a la Formación Profesional y Capacitación Laboral,
desatendida por la cartera educativa desde la reforma del sector, a partir de la sanción de
legislación para el área técnica (Ley de Educación Técnico Profesional N° 26.058)27 .

25
Comité para la eliminación de la discriminación contra la mujer de la ONU.
26
En los informes de gestión del MTEySS se sostiene que “estudiar es contrarrestar”. También, entre los objetivos
del componente, se sostiene la prioridad de “incrementar la empleabilidad de los trabajadores a través de la
certificación de estudios formales y de formación profesional” (MTEySS, 2007. Pág. 4).
27
Caben estas menciones porque la Argentina de los noventa desatendió este tema a partir del proceso de reforma
educativa, más precisamente desde la sanción de las leyes de Transferencia de los Servicios Educativos 24.049/91 y
Federal de Educación 24.195/93, normativas que modificaron sustancialmente la estructura pedagógica y
administrativa del sistema educativo. Por entonces, la EDJA lejos estuvo de ser un tema de la agenda estatal. Por el
contrario, sólo fue mencionada en el artículo 30 de la Ley Federal de Educación, como uno de los regímenes
especiales junto con la Educación Especial y la Educación Artística. Tampoco formó parte de los debates reformistas,
tanto en el plano técnico como en el económico, y las consecuencias al poco tiempo se hicieron notar: existencia de
un sistema fragmentado y desarticulado a nivel nacional, provincial e intraprovincial, sin definiciones sobre su
organización y objetivos específicos (el Acuerdo Marco A 21 del año 1999 aprobado por el Consejo Federal de
Cultura y Educación, sólo avanza en definiciones demasiado generales). Esta situación contrasta con lo que sucedió
en el sistema regular, donde la transformación educativa impactó profundamente sobre la estructura y la organización
curricular.

18
Ahora bien, en este trabajo nos interesa mencionar que el acercamiento de las carteras de
Trabajo y Educación se vio plasmado especialmente en la formulación de las acciones del
componente de contraprestación educativa cuya cara visible fue el aumento de la matriculación
en las escuelas de jóvenes y adultos de todas las provincias conveniantes. Sin embargo, y a
pesar de la relevancia y el impacto positivo que ha tenido esta experiencia - no necesariamente
en términos de calidad sino de cobertura - surge inmediatamente una reflexión que es ineludible
en el campo de las políticas sociales: ¿es correcto vincular los programas de asignación
monetaria a la condición de escolarización?

Obviamente, es inobjetable la puesta en marcha acciones estatales que les permitan a los adultos
estudiar y capacitarse. Sin embargo, es cuestionable la naturalización de la obligación de
contraprestar a cambio del ejercicio de un derecho. Así, inmediatamente surgen preguntas que
complejizan más aún el debate: La contraprestación educativa y el derecho a la educación ¿son
compatibles?, ¿Quiénes contraprestan en Argentina?, ¿Cuál es la diferencia entre ser
considerado un beneficiario y un ciudadano por las políticas de Estado?, ¿En qué se diferencia
el concepto de subsidio con el de seguro?, ¿Cómo se vincula esta última cuestión con los
enfoques y propuestas de universalidad y focalización? No es intención de este trabajo
responder estas preguntas, sino sólo plantearlas a los fines de poner en discusión una
perspectiva que se naturalizó en el campo de las políticas sociales.

En este trabajo tomamos como marco para el análisis de estas cuestiones el enfoque de derechos
a partir de lo establecido por el Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y
Culturales (PIDESC). El mismo establece en el artículo 13, adoptado por resolución 2.200
(XXI) de la Asamblea General de las Naciones Unidas, que “Los Estados Partes en el presente
Pacto reconocen el derecho de todo persona a la educación. Convienen en que la educación
debe orientarse hacia el pleno desarrollo de la personalidad humana y del sentido de su
dignidad, y debe fortalecer el respeto por los derechos humanos y las libertades fundamentales.
Convienen asimismo en que la educación debe capacitar a todas las personas para participar
efectivamente en una sociedad libre,…”. Como hemos mencionado en líneas anteriores, los
Estados están obligados al menos a garantizar el contenido mínimo de los derechos económicos,
sociales y culturales, no pudiendo justificar su incumplimiento por falta de recursos. Es decir,
los Estados Parte deben asegurar como mínimo los niveles esenciales de estos derechos hasta
llegar a la satisfacción plena del derecho en cuestión.

Con respecto al derecho a la educación, “el Comité ha establecido que la obligación mínima de
los Estados comprende el velar por el derecho de acceso a las instituciones y programas de
enseñanza públicos sin discriminación alguna, proporcionar enseñanza primaria a todos de
conformidad con el párrafo 1 del artículo 13 del PIDESC, adoptar y aplicar una estrategia
nacional de educación que abarque la enseñanza secundaria, superior y fundamental, y velar
por la libre elección de la educación sin la intervención del Estado ni de terceros (citado en
CELS, 2003. Pág. 16).

Ahora bien, no sólo se trata de que el Estado tiene la obligación de garantizar el derecho a la
educación de los ciudadanos, conforme a lo firmado en los partos internacionales y ratificando
por la Constitución Nacional, sino que además tiene la obligación de velar por el ejercicio de
esos derechos. En este sentido, el argumento de contraprestar educándose constituye una
verdadera contradicción. No hay ninguna posibilidad de lograr la inclusión social por esta vía en
tanto a cambio del subsidio se establece el ejercicio de un derecho social el cual debiera estar
garantizado por el mismo Estado y no concedido como un beneficio asistencial. Los derechos
no pueden estar sujetos al cumplimiento de obligaciones/condiciones para ejercerlos.

En el caso del PNJJHD, los beneficiarios al encontrarse en situación de vulnerabilidad y

necesitados del cobro del subsidio, no cuentan con la fuerza necesaria para poner en discusión
estas cuestiones, ya que saben que el no cumplimiento de la “obligaciones” de contraprestación
implica la baja inmediata del padrón del Plan. Si bien la contraprestación educativa tiene un

19
importante impacto personal entre estos ciudadanos en términos de beneficios personales
(acreditar estudios) en relación con otras contraprestaciones (por ejemplo barrer una plaza,
pintar los cordones de las veredas, etc.), no es correcto, igualmente, contraprestar con un
derecho.
Es decir, la contraprestación educativa en sí misma es una estrategia contradictoria no sólo
porque estudiar “no es ni debería ser” una acción de contraprestación en tanto derecho humano
básico, sino porque además pone en evidencia a un Estado que no cumplió con sus obligaciones
de garantizar el ejercicio del derecho en el momento oportuno y que ahora, a pesar de la
adhesión a los pactos internacionales, tampoco lo hace en relación a los sectores de la población
más postergados: los pobres/desocupados/vulnerables.

VI. Reflexiones finales

Hemos intentado recuperar algunas de las preguntas y planteos que se realizaron a lo largo del
trabajo cuya principal preocupación es analizar si las políticas sociales en Argentina incorporan
o no el derecho a la educación cuando incluyen algún componente de esta naturaleza. Es decir,
en qué medida el Estado abandona la retórica sólo discursiva y se preocupa – y ocupa - del
reconocimiento efectivo del derecho a la educación de las personas jóvenes y adultas
destinatarias de planes y programas sociales.

En este sentido, se ha mencionado la exigibilidad hacia el Estado del cumplimiento de sus

obligaciones a fin de lograr la plena realización de los derechos civiles y políticos (DCP) y
también los derechos económicos, sociales y culturales (DESC). Sin embargo, en el campo de la
educación nos encontramos con que para un sector de la población – la que cuenta con menos
herramientas económicas, sociales y culturales - el ejercicio de su derecho de acceso y
permanencia es considerado como una contraprestación a cambio de un subsidio. Es decir, en
Argentina los que contraprestan en los programas sociales son los pobres y justamente por su
condición de pobres deben demostrar que tienen que dar algo “socialmente útil” a cambio, así
como “generar un compromiso por parte de (ellos) con la superación de su pobreza, además de
suponer que la gente pobre no necesariamente sabe lo que es mejor para ellos y sus familias”
(CELS, 2007; Pág. 28).

En este trabajo hemos planteado argumentos a favor de la incompatibilidad del ejercicio del
derecho a la educación y contraprestar con ese derecho a cambio del subsidio. En ese sentido,
cabe recordar la distinción entre la consideración de beneficiario y de ciudadano y la incidencia
que esto tiene en relación a ser receptor de un subsidio o un seguro vinculado al desempleo.

La implementación del seguro social en la República de Bismark a fines del siglo XIX y su
consolidación como pilar central del Estado de Bienestar en el siglo XX a partir de la 2°
posguerra, marcó una ruptura definitiva con la beneficencia y la filantropía, imponiendo un
paradigma basado en la concepción universal de la seguridad social y creando derechos
garantizados jurídicamente e incorporados como derechos adquiridos en la conciencia de la
población (ISUANI, LO VUOLO, ISUANI, 1991, Pág. 11), los cuales actualmente (por lo
menos en nuestro país) parecieran haber desaparecido. El seguro estaba directamente
relacionado con la condición de asalariado y no de indigente, lo cual implicó promover la
emancipación del obrero, preocupación no compartida por todos los sectores: ... la vacilación
que se expresaba a principios de siglo es perfectamente comprensible. Con la asistencia uno
sabía a qué atenerse: las técnicas asistenciales habían sido experimentadas durante varios
siglos y bastaba con ampliar su jurisdicción (....). En cambio, el seguro movilizaba una
tecnología de intervención totalmente distinta, susceptible de aplicaciones nuevas y casi
infinitas. La imposición del seguro obligatorio encontró esa resistencia porque el tipo de
protección que promovía era inédito y concernía a poblaciones que no eran sólo los asistidos
tradicionales. Lo que estaba en juego no era nada menos que la emergencia de una nueva
función del Estado, una nueva forma de derecho y una nueva concepción de la propiedad ... es

20
lícito calificar esas apuestas como propiamente revolucionarias: el seguro obligatorio
realizaría una revolución tranquila en la condición de los asalariados” (CASTEL, 1997, Pág.
291).

La política de subsidios se basa, en líneas generales, en brindar “asistencia” a aquellos que más
lo necesitan (predomina la categoría de pobre y no la de ciudadano), aliviando al resto de la
sociedad de los gastos que implica que parte importante de su contribución en materia de
impuestos sea destinada a un colectivo social que no siempre lo necesita (o por lo menos no lo
necesitan todos por igual). Estas argumentaciones legitiman el discurso que sostiene que de esta
manera lo que se logra es optimizar la disponibilidad de los recursos e incentivar el trabajo. “La
única responsabilidad del Estado consiste en garantizar a cada individuo y/o familia la
posesión de un ingreso mínimo. El resto lo hace el mercado. De este modo se pasa del Estado
de Bienestar, al bienestar del mercado (welfare market)” (ISUANI, LO VUOLO, ISUANI,
1991; Pág. 17).
En la Argentina, el otorgamiento de subsidios como mecanismo para paliar los efectos
devastadores de la crisis ha cobrado un lugar de relevancia, legitimando a su vez el discurso
acerca de que el Estado sólo debe intervenir en relación a los sectores que no logran obtener la
satisfacción de sus necesidades por medio del mercado. Así se explica por qué el Estado centró
las acciones de política social en programas focalizados destinados a los trabajadores pobres (no
a trabajadores con derechos), quienes para acceder a un subsidio deben contar con un certificado
de pobreza mostrando de este modo que son merecedores de ayuda. No se considera los costos
sociales de la discriminación y la estigmatización

Decimos nuevamente que para analizar la vinculación entre el componente formación de

contraprestación educativa del PNJJHD y el derecho a la educación, es fundamental distinguir
entre la concepción de subsidio y la de seguro ya que, como vimos, el subsidio del PNJJHD
remite directamente a la idea de beneficio desplazando de su carácter de ciudadano con
derechos al beneficiario.

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