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PROYECTO DE GRADO II
TUTOR:
UNIVERSIDAD ICESI
SANTIAGO DE CALI
2012
FINANCIACIÓN DE LA EDUCACIÓN BÁSICA Y MEDIA EN COLOMBIA
RESUMEN
La teoría económica nos indica que la inversión en capital humano contribuye a las
naciones a superar las trampas de la pobreza y alcanzar escenarios con mayor nivel de
crecimiento y desarrollo económico. Sabemos que, “ante todo, la formación de cada
hombre es un bien en sí mismo; además, es ingrediente fundamental en la promoción del
desarrollo económico y social de los países, aunque la educación no debe reducirse a la
dimensión económica ni a la utilidad de corto plazo” 1, no es un secreto que si los
individuos deciden invertir en la formación de capital humano potencializarán sus
posibilidades de aumentar su diferencial en ingresos. Tal y como lo indica FORERO N y
RAMIREZ M (2008) esto se puede apreciar desde dos perspectivas, la primera en la
decisión de intervenir o no en educación superior y la consecuentemente área de
conocimiento; segundo, para quienes ya terminaron educación superior los diferenciales
salariales pueden afectar decisiones sobre continuar acumulando capital humano a través
de postgrados.
Por lo cual, tendremos que en la medida que se decida invertir en capital humano se podrá
generar que los individuos alcanzarán salarios reales superiores a los que obtendrían si no
se incentiva a ello. Por otro lado, el acceso a la educación superior está condicionada al
hecho de haber accedido inicialmente a una buena educación primaria y secundaria por
parte de los individuos; de lo cual, se desprende que si el Estado garantiza el acceso a una
buena educación superior, pero antes de proveer esta no ha garantizado una buena
educación básica y media, muy posiblemente estará generando un filtro en la cantidad de
profesionales de calidad que están saliendo al mercado laboral.
1
CALGANO A. (1997).Pág. 18.
académico posterior y sobre el desempeño laboral. En pocas palabras, la calidad de la
educación secundaria es un factor clave en el logro socioeconómico y, por ello, un factor
determinante de la distribución de las oportunidades y de la movilidad social.
Quizás es por ello que al ser declarado un derecho fundamental en la declaración mundial
sobre la educación para todos (1990), es competencia del Estado velar porque se garantice
y se provea por lo menos en los niveles básicos y medios. Es importante resaltar que la
educación es un derecho fundamental, más no un bien público, pues el costo privado de
proveerla es superior a cero, razón por la cual su consumo es excluyente, lo cual genera que
puede ser el Estado el que provea este servicio, sin que con ello se deslegitime el papel de
los privados como proveedores de la educación.
De hecho lo anterior genera que se empiece a abrir el debate acerca de los siguientes
cuestionamientos referentes a ¿Cómo deben las naciones encaminar sus políticas para
incentivar la inversión en capital humano? ¿Es únicamente una función de los Estados
invertir en capital humano? O ¿Es también una responsabilidad de las empresas y de la
sociedad en su conjunto apostarle al crecimiento económico mediante la inversión en
capital humano? Algunas de las respuestas sugeridas a estos interrogantes han sido
parciales, sin embargo, la principal respuesta que se ha dado a estos cuestionamientos es
que la mejor forma de invertir en capital humano es mediante la educación, ya sea, básica,
media, técnica o profesional. Sin embargo, es importante resaltar que si no se cuenta con
buenas bases en las primeras etapas del proceso de educación, difícilmente se alcanzará
estándares de crecimiento económico óptimo, o lo que es peor, las personas nunca
escaparán a la trampa de la pobreza al no poseer una educación adecuada.
Para responder a estas y otras preguntas referentes a los modelos que se han de
implementar en los procesos de formación de capital humano, se ha de revisar el papel que
desempeña tanto el Estado como proveedor de la educación, como el papel de los privados
como oferentes de este recurso.
EN EL MUNDO
Para responder a las preguntas de ¿Cómo deben las naciones encaminar sus políticas para
incentivar la inversión en capital humano? ¿Es únicamente una función de los Estados
invertir en capital humano? O ¿Es también una responsabilidad de las empresas y de la
sociedad en su conjunto apostarle al crecimiento económico mediante la inversión en
capital humano? Analizaremos en primer lugar cómo los gobiernos destinan parte de sus
rubros para la financiación pública u oficial, que corresponde al gasto del gobierno como
porcentaje del PIB. En segundo lugar, se analizara la inversión privada, correspondiente a
la financiación por parte de empresas o por parte de la familia del individuo que se está
educando. Por último, tenemos el financiamiento de entidades multilaterales, las cuales
promueven proyectos en los que se realizan esfuerzos por reducir la brecha en cuestión de
educación. Sin embargo, se ha de tener en cuenta, que el financiamiento de la educación
suele funcionar de manera conjunta, es decir, cada uno de estos focos de financiamiento
aporta para que se desarrolle este proceso educativo.
Dentro de las características del modelo de financiamiento a nivel global, se tiene que en
general los recursos destinados desde el punto de vista de lo público tienen dos afluentes:
En primer lugar, se caracteriza o especifica el rubro fiscal, el cual depende de las
contribuciones locales o regionales y nacionales o centrales, dependiendo del nivel de
centralización que tenga el país, la financiación es mayormente local o nacional, por
ejemplo como indica la CEPAL (2009) las ventajas derivadas de la administración
centralizada de las modalidades más modernas y difundidas de tributación sobre los
consumos comercio exterior, rentas y nomina. Ha posibilitado que el manejo de las fuentes
de financiación que van dirigidos a la educación se maneje por medio de un sistema
jerarquizado y centralizado; por otro lado, los recursos financieros a nivel local son
principalmente los derivados de impuestos al patrimonio y ocasionalmente impuestos al
consumo.
Sin embargo, como indica un estudio realizado por la Cepal, la Unesco y las Naciones
Unidades en el año 2004, sin duda es importante jerarquizar los cambios educativos según
su impacto en logros de los educandos, porque ello permitiría reorientar la inversión en
educación a fin de optimizar el destino de la misma. Pero es importante, igualmente,
insistir en que no es suficiente darle mayor eficiencia y eficacia al gasto social en
educación. También es fundamental, tal y como lo han sostenido los países de la región en
sus esfuerzos de reforma educativa durante los años 90, el compromiso de los gobiernos en
elevar la inversión pública en educación, tanto en términos absolutos como en porcentajes
del PIB, así como mejorar y aumentar otras fuentes de recursos públicos, privados y
externos. Este último aspecto, nos permite pensar en un agente diferente al gobierno en el
proceso de financiación de la educación, no sólo en América Latina, sino en general para
los países en vía de desarrollo.
En segundo lugar, otro posible rubro con el que cuenta la educación y que se ha de tener en
cuenta es el endeudamiento o financiación internacional. Es decir, prestamos realizados por
el Estado para cofinanciar los proyectos y proceso educativos emprendidos en la sociedad,
este tipo de casos se presenta, por organismos de financiación multilaterales,
principalmente por el Banco Mundial y el Banco Interamericano de Desarrollo, entre otros.
Sin embargo, es requerido tener en cuenta que el destino que se le suele dar a este tipo de
financiamiento va encaminado a infraestructura, equipamiento y gastos salariales no
tradicionales.
Una de las alternativas con las que cuenta el estado para financiar la educación son los
bonos, estos como lo indica RIVEROS H. (2004) son un mecanismo que busca aumentar
la participación privada en el suministro de la educación y mejorar la calidad y la
cobertura educativa a través del estimulo de la competencia entre planteles educativos. Lo
cual permite que los padres de familia escojan el colegio al cual enviar a sus hijos,
generando de esta manera, que los colegios no solo deban proveer el servicio de educación,
sino que adicionalmente al estar en una situación donde no monopolizan un sector o región
determinada, sino que compiten con los otros colegios por retener a los alumnos, se
posibilita que se estructure un libre mercado donde aquellas entidades prestadoras del
servicio de educación que tiendan a ser ineficientes deberían salir de dicho mercado o
mejorar sus procesos educativos.
Por ende, como bien es sabido el efecto generado al proveer este bono para la educación es
un incremento en el monto social de la externalidad positiva mediante la creación de capital
humano, así mismo, otro factor adicional que surge como externalidad es el desarrollo de
un proceso equitativo en la adquisición de la educación por parte de los padres de familia.
Este proceso equitativo surge a partir de que los padres que no pueden costear una mejor
educación para sus hijos dado que el costo marginal de educar y de brindar una buena
educación es mayor a cero, razón por la cual, al ser la educación un bien excluyente en
precios y rival en su acceso, lo que se busca es compensar esa incertidumbre aportando
capital para que personas de niveles económicos bajos especialmente puedan acceder a un
colegio que ofrece una educación privada.
1. Cerrar la brecha relativa entre la alta tasa de matrícula en educación primaria y la baja
tasa existente en educación secundaria, usando la capacidad instalada de los colegios
privados. La meta fijada del programa Paces fue incrementar la cobertura en educación
secundaria del 46 al 70% en 5 años (en promedio, 80 mil nuevas admisiones por año).
2. Reconstruir 700 colegios públicos de educación secundaria, beneficiando a más de 420
mil estudiantes.
3. Expandir la muy limitada selección de colegios que tenían las familias de bajos
recursos para enviar a sus hijos a colegios de secundaria, creando los incentivos en el
sistema educativo para incluir a este segmento poblacional.
4. Mejorar la calidad de la educación en los colegios privados y públicos: los diseñadores
de política creían que, dado la creación de nuevos establecimientos de educación
secundaria, en el mediano y en el largo plazo la eficiencia y la calidad mejoraría.
5. Incentivar a los departamentos y municipios a invertir más recursos en este sector bajo
los lineamientos y cofinanciación del gobierno nacional, tendiendo así a profundiza la
descentralización educativa, apoyando financieramente a los distritos y municipios en
sus nuevas funciones.
Dentro de los resultados obtenidos por este programa cabe resaltar que el progreso que se
desarrollo en los planteles educativos de control y con los individuos o beneficiarios
pertenecientes al programa Paces no fueron significativos con relación al avance general
presentado en el periodo de prueba, esto se debe a un problema de interferencia de
múltiples tratamientos al problema que generan que los resultados de este no sean
identificados realmente. Sin embargo, cabe resaltar que se generó un aumento en la
cobertura de educación, mejoraron los promedios de las pruebas estado, ya que como lo
presentan RIVEROS H. (2004) el desempeño entre colegios Paces fue muy superior
llegando a obtener mejores resultados en los exámenes del ICFES. Una reflexión
adoicional que se realiza en Rivero H (2004) es que los beneficios de la educación, social e
individualmente, deben ser alcanzados por todos los individuos. Esto implica que la
cobertura de la educación es muy importante, pero sin calidad, los beneficios de la
educación no serán plenamente realizados.
De esta manera, para Colombia la tasa de crecimiento del gasto total de educación para el
periodo 2002-2010 fue de 48,4% (ver Anexo 1). Adicionalmente, la tasa de crecimiento del
gasto en educación oficial o gasto público para este mismo periodo fue de 67,3%, mientras
que el gasto privado tuvo un crecimiento del 25%.
Así mismo, el anexo 1 muestra cual fue la participación de gasto público y del gasto
privado para cada año del periodo 2002-2010. Estos datos tienen dos fuentes diferentes, el
gasto pública en educación se desprende del presupuesto general de la nación (PGN)
mientras que para calcular el gasto privado en educación, se basan estos resultados en
información disponible en el DANE, donde se calcula en primer instancia para el periodo
2002-2007 con datos recogidos por la encuesta de ingresos y gastos, y segunda instancia
periodo 2008-2010 de las proyecciones realizadas por la Oficina de Planeación y Finanzas
del MEN. Adicionalmente, se ha de tener en cuenta que estos datos, se encuentran medidos
en billones de pesos de 2010.
El anexo 2 presenta en un gráfico de barras el nivel de gasto privado, publico y el total para
tres periodos 2002, 2006 y 2010, periodos donde se realizó elecciones de presidente y por
ende se escogió a un nuevo mandatario. En estos periodos se aprecia que para la diferencia
entre el gasto público y privado en educación para los periodos de 2002, 2006 y 2010 es de
2.8, 7.2 y 10.1 billones de pesos de 2010 respectivamente. Por lo cual, se aprecia que la
diferencia entre lo que invierte el estado y lo que invierte cada agente en su educación
aumento significativamente, incluso, se podría pensar que el hecho de que el estado este
cada vez más interesado en la formación de capital humano, mientras que el costo privado
no ha aumentado.
Donde se señalan la normatividad general para la regulación del servicio educativo, que
cumple una función social acorde con las necesidades e intereses de las personas, de la
familia y la sociedad. Esta ley está fundamentada en los principios de la Constitución
Política sobre el derecho a la educación (artículos 44, 67, 68 y 69) que tiene toda persona,
en las libertades de enseñanza, aprendizaje, investigación. Además, establece que la
educación es un proceso de formación permanente, cultural y social que fundamenta en
una concepción integral de la persona humana, de su dignidad, de sus derechos y deberes,
según lo establecido en el artículo 1°.
El servicio educativo está estructurado por la educación no formal, que es la que se ofrece
con el objeto de complementar, actualizar, suplir conocimientos y formar en aspectos
académicos o laborales. La educación informal conocida como todo conocimiento libre y
espontáneamente adquirido, proveniente de personas, entidades, medios masivos de
comunicación, medios impresos, tradiciones, costumbres, comportamientos sociales y otros
no estructurados. Y por último la educación formal que consta de: preescolar, básica y
media. El enfoque de la financiación en Colombia dado en este trabajo es el de la educación
formal conformada por la educación básica y media que puede ser llevada a cabo por el
estado mediante instituciones oficiales o mediantes particulares (no oficiales).
3. Educación artística.
6. Educación religiosa.
7. Humanidades, lengua castellana e idiomas extranjeros.
8. Matemáticas.
9. Tecnología e informática.
Para alcanzar los objetivos de la educación media serán obligatorias y fundamentales las
mismas aéreas de la educación básica en un nivel más avanzado, además de ciencias
económicas, políticas y filosofía.
5. MANEJO DE RECURSOS
Para la financiación de la educación estatal, se deberá utilizar los recursos del situado fiscal,
con los demás recursos públicos nacionales dispuestos en la ley, más el aporte de los
departamentos, los distritos y los municipios, según lo dispuesto en la Ley 60 de 1993.
Adicionalmente todo tipo de recursos que sea destinado a la educación se considerara un
gasto público social.
Para dar controlar y regular a estos recursos los fondos educativos regionales (FER), harán
parte de la estructura de las Secretarías de Educación de las entidades territoriales
respectivas, o de los organismos que hagan sus veces en los términos establecidos en la Ley
60 de 1993 y sus funciones serán:
La participación para educación del Sistema General de Participaciones será distribuida por
municipios y distritos atendiendo los criterios que se señalan a continuación.
A cada distrito o municipio se le podrá distribuir una suma residual que se calculará así: se
toma un porcentaje del número de niños en edad de estudiar que no están siendo atendidos
por instituciones oficiales y no estatales, y se multiplica por la asignación de niño por
atender que se determine, dándoles prioridad a las entidades territoriales con menor
cobertura o donde sea menor la oferta oficial, en condiciones de eficiencia. El Consejo
Nacional de Política Económica y Social (Conpes) determinará cada año el porcentaje de la
población por atender que se propone ingrese al sistema educativo financiado con los
recursos disponibles del Sistema General de Participaciones durante la siguiente vigencia
fiscal. La asignación para cada niño por atender se calculará como un porcentaje de la
asignación por niño atendido y será fijado anualmente por la Nación.
Cuando la matrícula en educación en una entidad territorial sea del 100% de la población
objetivo, ésta no tendrá derecho a recibir recursos adicionales por concepto de población
por atender en condiciones de eficiencia. Igualmente, cuando la suma de los niños
matriculados, más el resultado de la multiplicación del factor de población por atender que
determine el Consejo Nacional de Política Económica y Social (Conpes) por la población
atendida, sea superior a la población objetivo (población en edad escolar), sólo se podrá
transferir recursos para financiar hasta la población objetivo.
5.3 Equidad
A cada distrito o municipio se podrá distribuir una suma residual que se distribuirá de
acuerdo con el indicador de pobreza certificado por el DANE. Los recursos de la
participación de educación serán transferidos así:
3. Los recursos de calidad serán girados directamente a los municipios y no podrán ser
utilizados para gastos de personal de cualquier naturaleza.
Los departamentos, los distritos y los municipios certificados administrarán los recursos del
Sistema General de Participaciones en cuentas especiales e independientes de los demás
ingresos de las entidades territoriales. Estos dineros no harán unidad de caja con las demás
rentas y recursos de la entidad territorial. Estos recursos, del sector educativo, no podrán ser
objeto de embargo, pignoración, titularización o cualquier otra clase de disposición
financiera. Cada año, los departamentos, distritos y municipios suministrarán al Ministerio
de Educación la información del respectivo año relativa a los factores indispensables para
el cálculo de los costos y de los incentivos del año siguiente. En caso de requerirse
información financiera, ésta deberá ser refrendada por el Contador General o por el
contador departamental previa delegación. En caso que la entidad territorial no proporcione
la información, para el cálculo de la distribución de los recursos se tomará la información
estimada por el Ministerio de Educación y la respectiva entidad no participará en la
distribución de recursos por población por aten-der en condiciones de eficiencia y por
equidad.
Los funcionarios de los departamentos, distritos y municipios que no proporcionen la
información en los plazos establecidos por el Ministerio de Educación incurrirán en falta
disciplinaria y serán objeto de las sanciones correspondientes, establecidas en el Régimen
Disciplinario Único.
Una vez cubiertos los costos de la prestación del servicio educativo, los departamentos,
distritos y municipios destinarán recursos de la participación en educación al pago de
transporte escolar cuando las condiciones geográficas lo requieran para garantizar el acceso
y la permanencia en el sistema educativo de niños pertenecientes a los estratos más pobres.
1. Libertad regulada, según el cual los establecimientos que se ajusten a los criterios
fijados por el Gobierno Nacional, a través del Ministerio de Educación Nacional,
sólo requieren para poner en vigencia las tarifas, comunicarlas a la autoridad
competente con sesenta (60) días calendario de anticipación, acompañadas del
estudio de costos correspondiente. Las tarifas así propuestas podrán aplicarse, salvo
que sean objetadas.
2. Libertad vigilada, según el cual los diferentes servicios que ofrece un
establecimiento serán evaluados y clasificados en categorías por el Ministerio de
Educación Nacional, en cuyo caso las tarifas entrarán en vigencia sin otro requisito
que el de observar los rangos de valores preestablecidos para cada categoría de
servicio, por la autoridad competente.
3. Régimen controlado, según el cual la autoridad competente fija las tarifas al
establecimiento educativo privado, bien por sometimiento voluntario de éste o por
determinación del Ministerio de Educación Nacional, cuando lo considere necesario
para evitar abusos del régimen de libertad.
Para identificar el régimen cada institución debe diligenciar una serie de formularios a
partir de los cuales se sacan unas puntuaciones para establecer el régimen correspondiente a
la educación, los manuales pueden ser encontrados en el manual de autoevaluación y
clasificación de los establecimientos educativos. Estas evaluaciones evalúan la estructura
de ingresos y costos del establecimiento educativo. Adicional el Ministerio de Educación
Nacional, en coordinación con las entidades territoriales, hará evaluaciones periódicas que
permitan la revisión del régimen que venga operando en el establecimiento educativo para
su modificación total o parcial.
5. CONCLUSIONES
6. BIBLIOGRAFIA
7. ANEXOS