EL SISTEMA DE FINANCIACION DE LA

SEGURIDAD SOCIAL

J. A. MACÓN y E. J. REIG

En el más reciente Congreso Internacional de Derecho Financiero y Fiscal or-

ganizado por la International Fiscal Association (I.F.A.) en la ciudad de Buenos
Aires en 1984, se escogió como segundo tema “Las contribuciones de seguridad
social como carga fiscal sobre las empresas que desarrollan actividades inter-
nacionales”.

Se reproduce a continuación parte de la Ponencia General preparada por J. A.

Macón y E. J. Reig, que se considera de interés general por cuanto pone de
manifiesto el profundo cambio que se ha producido respecto al concepto y fun-
ción de las contribuciones de seguridad social. Se señala que “ya pocos autores
vacilan en declarar que las contribuciones sobre salarios son lisa y llanamente
un impuesto” y de otro lado, se destaca que en muchos países estas
contribuciones han dejado de constituir la fuente exclusiva de financiamiento de
la seguridad social.

Estimamos que la lectura de este trabajo motivará en nuestro medio una re-
flexión acerca de la naturaleza de las aportaciones al IPSS y de la convenien-
cia de mantener o cambiar el actual sistema de financiamiento de la seguridad
social.

1. FORMA DE FINANCIACION. El hecho histórico radica en que el

ORIGEN Y EVOLUCION
En materia de financiación la regla
-no absoluta pero muy general- es la
financiación a través de gravámenes
sobre salarios, por lo menos parcial, en
parte formalmente a cargo del em-
presario y en parte del dependiente,
siendo normalmente esta última menor
que la anterior.
origen de este tipo de prestaciones se
encuentra en un sistema de seguro,
primero voluntario, luego obligatorio,
siendo a partir de este último momento
que fue modificando sus características
hasta el punto que ya pocos autores
vacilan en declarar que las con-
tribuciones sobre salarios son lisa y
llanamente un impuesto.

Esta casi uniformidad en la forma de Mientras se trataba de un seguro,

financiación es consecuencia de un he- resultaba apropiado que su magnitud
cho histórico y otro financiero. se hallara ligada al salario, ya que,

3
por lo menos en los casos más impor-
tantes, los beneficios se cuantifican
también de acuerdo con el monto del
salario, aunque no siempre en exacta
proporción. Pero en cuanto se trata
de un impuesto comienza a cobrar ma-
yor importancia el principio de solida-
ridad, en el sentido de que la socie-
dad en su conjunto es responsable de
la financiación de los servicios. Esto
es especialmente cierto a partir de las
últimas décadas en que se comenzó a
reemplazar en la mayor parte de los
países, el sistema financiero de capi-
talización por el de reparto.
Esta circunstancia debería dejar en
mayor libertad a quienes diseñan los
gravámenes, de crear nuevas formas
de imposición y acrecentar la recauda-
ción en las existentes, al menos si exis-
tieran, como parece ser el caso, serias
objeciones a aquella forma de imposi-
ción. Pero entonces aparece el obs-
táculo financiero. Hallar formas de im-
posición para reemplazar los tributos
sobre salarios, en un mundo en el que
hace años ciertos sectores sostienen
que se ha llegado al límite de la impo-
sición posible, es una tarea nada fácil,
aun cuando el límite no se halle tan
cerca, especialmente teniendo en cuen-
ta la magnitud de las sumas que recau-
dan estos gravámenes con escasa opo-
sición de los contribuyentes.
Dentro de la uniformidad que signi-
fica tomar como base de imposición el
volumen de salarios, existen variantes,
especialmente en lo que se refiere al
hecho de que no siempre la magnitud
total de los salarios es objeto del gra-
vamen. Existen casos en que ello ocu-
rre pero en otros existe un tope por
arriba del cual no se tributa. Este to-
pe es una obvia consecuencia de la
época en que el sistema era de segu-
4
ro, básicamente porque el límite de los
beneficios está establecido también en
función de ese tope.
Sin embargo, el hecho evidente de
que este sistema implica una fuerte re-
gresividad, determinó que en algunos
países se estableciera también un míni-
mo a partir del cual recién se comienza
a tributar.
2. EXPERIENCIA DE LOS PAISES
A continuación se examinan en for-
ma sucinta las características esencia-
les de la tributación sobre salarios en
los países que presentaron informe.
A ese respecto se ha intentado dar
una idea aproximada del total de la
carga tributaria sobre salarios, cosa
que no siempre es posible y pocas ve-
ces exacta. En parte porque no siem-
pre está gravada la totalidad del sala-
rio, en parte porque existen tributos
que gravan sólo ciertas actividades,
etc. Sin embargo se ha tratado de cuan-
tificar la magnitud de la carga tenien-
do en cuenta la mayor generalidad po-
sible. Para mayores detalles ver infor-
mes nacionales.
Cuando existen límites mínimos o má-
ximos, éstos se han cuantificado en
US$ anuales al tipo de cambio de fi-
nes de 1982 como forma de mejorar la
comparabilidad. Este procedimiento
dista sin embargo de ser perfecto, co-
mo muy bien lo saben los estadígrafos
que hacen comparaciones internacio-
nales.
Alemania Federal
En Alemania Federal el costo de los
servicios sociales que recae sobre los
salarios es de aproximadamente un 35%,
mitad a cargo de cada parte, que re-
cae sobre los salarios menores a un to-
pe que, según el servicio financiado,
va de US$ 17,000 y US$ 22,000 al año.
Argentina
En Argentina el costo total es de
31.5%, 16.5% a cargo de las empresas
y el 15% restante a cargo de dependien-
tes. No existe tope alguno, ni inferior
ni superior.
Bélgica
En Bélgica tampoco existe límite al-
guno para imponer los salarios. La ta-
sa a cargo de los dependientes es
10.82% mientras que en los que se re-
fiere al aporte empresario la tasa es de
24.07% para los empleados y de
30.07% para los obreros manuales.
Brasil
En Brasil existe un régimen progre-
sivo en lo que se refiere a los apor-
tes de los dependientes que va del
8.5% al 10% del salario y del 3% al
5% de los haberes de los retirados. Los
empresarios tributan entre el 16.2% y
el 18.3% sobre los mismos salarios.
Colombia
En Colombia tampoco existen límites
al monto gravable individual y los apor-
tes totales son de 17.4% para los empre-
sarios y 3.34% para los dependientes.
España
En España las tasas son de 31.8%
para los empresarios y 5.9% para los
dependientes pero existen límites má-
ximo y mínimo según profesión, que
oscilan el primero entre US$ 7,200 y
US$ 18,000 anuales mientras que los
segundos lo hacen entre US$ 2,400 y
US$ 4,800 anuales.
Estados Unidos
En Estados Unidos la tasa es de
13.4% mitad a cargo de las empresas
y mitad de los dependientes. No exis-
te límite inferior pero el superior es
de US$ 35,700 anuales. La vigencia
difundida de regímenes de seguridad
social privados explica esta desusa-
damente baja tasa en un país indus-
trializado.
Francia
En Francia las tasas para seguridad
social son de aproximadamente 35%
para los empleadores y 12% para los
dependientes para importes de hasta
US$ 15,000 anuales. Pero existen ta-
sas adicionales optativas para niveles
mayores.
Gran Bretaña
La llamada clase 1, que cubre la ge-
neralidad de la mano de obra emplea-
da, está financiada mediante una tasa
de 10.45% para las empresas y 9%
para los dependientes. Los límites son
de US$ 2,600 anuales para el inferior y
US$ 20,000 para el superior.
Holanda
Aunque existen algunos rubros opta-
tivos, el gravamen total puede llegar a
68.50%; 27.75% el empleador y
40.75% el dependiente. El límite en la
mayor parte de los casos es de US$
24,000 al año.
Italia
En Italia, donde no existen límites,
la tasa para empresas aproximadamen-
te es de 46.21% mientras que para de-
pendiente es de 8.65% lo que hace un
total de casi 54%.
5
México
En México las tasas de contribucio-
nes sociales varían entre 11.475% y
16.375% para las empresas y son
3.75% para los dependientes. Existen
límites inferiores y superiores.
Noruega
En Noruega existen límites inferior y
superior, respectivamente US$ 1,700 y
US$ 35,000. Los aportes de los depen-
dientes alcanzan a 10.1% mientras que
los de empresas son variables según la
región, más altas en las zonas den-
samente pobladas, variando entre 8.6%
y 14.6%. Es decir que el gravamen
total varía entre 18.7% y 24.7%.
Suecia
En Suecia los dependientes no efec-
túan aportes y la contribución de em-
presas es de 35.75%. No existen lí-
mites.
Suiza
En Suiza los aportes son bajos debi-
do a que existen recursos originados
en otros impuestos. Llegan al 10.0%
aportado por mitades entre depen-
dientes y empresas. No existen
límites salvo sobre una pequeña parte
del porcentaje mencionado.
3. INFORMACION ESTADISTICA
ADICIONAL
Como información cuantitativa adi-
cional se agregan las cifras de los cua-
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dros I y II. En el primero se incluye
información sobre las contribuciones
sociales sobre salarios y en el segundo
datos sobre la financiación de la segu-
ridad social, con otros recursos de la
tesorería.
Como puede observarse de las cifras
relativas incluidas en los cuadros pre-
cedentes, en muchos de los países par-
ticipantes en el estudio las contribu-
ciones sociales ocupan una posición
significativa en el total de los ingresos
fiscales llegando en algunos casos,
tales como Francia, España y Suiza, a
porcientos tan importantes como del
51.7%, 46.5% y 42.4%, respectivamen-
te. En relación con el producto bruto
interno, también Francia mantiene el
porcentaje más alto siguiéndole Holan-
da y luego Italia, con el 21%, 18.3% y
15.8%.
Sin embargo, el análisis de los datos
del Cuadro I, por sí solo, no es indi-
cativo de la importancia de la necesi-
dad de financiación de la seguridad
social en el respectivo país en rela-
ción a los demás estudiados, para lo
cual debe necesariamente considerar-
se la información dada en el Cuadro
II, pues difiere significativamente de
uno a otro país, como puede verse de
la primera columna del mismo, la parte
de financiación que se hace con apor-
tes de la Tesorería. En algunos países,
como en Suecia y en Gran Bretaña, la
financiación de este origen supera a la
financiación mediante contribuciones
sociales.
 CUADRO I CUADRO II
Contribuciones sociales sobre salarios Financiación de la seguridad social con
Recaudaciones año 1980 aportes de la tesorería
Datos de 1980
como % del Como como % del como
total de % total de %
ingresos del ingresos del
fiscales PBI fiscales PBI

Alemania Federal 38,6 15,0 Alemania Federal 5,3 2,0

1 1
Argentina 37,5 10,5 Argentina (1982) 11,3 2,3
1 2
Bélgica 28,8 11,2 Bélgica 15,2 5,9
3 3
Brasil 31,2 3,8 Brasil 2,1 0,3
4 4
Colombia 21,3 2,2 Colombia 1,4 0,1
1 2
España 46,5 11,7 España 7,6 1,9
EE.UU. 24,9 5,6 EE.UU. 1,3 0,3
Francia 51,7 21,0 Francia 5,9 2,4
5 5
Gran Bretaña (1982/83) 18,6 6,8 Gran Bretaña (1980/81) 27,2 10,3
Holanda 39,7 18,3 Holanda 9,6 4,4
Italia 40,4 15,8 Italia ND ND
2 1 4 2
México 21,5 3,3 México 3,1 0,5
Noruega 23,6 12,0 Noruega 4,7 2,4
3 4 4
Suecia 23,4 10,1 Suecia ND 19,0
Suiza 42,4 15,1 Suiza 7,6 2,7
Uruguay 19,9 5,9 Uruguay 4,6 1,3

Nota: El concepto “total de ingresos fisca-
les” (“total tax revenue”) compren-
de las contribuciones sociales. En
los casos en que los relatores nacio-
nales no han dado las cifras de esta
manera, se han convertido para ha-
cerlas comparables.
1 Expresado como % del producto nacio-
nal bruto a precios de mercado.
2 Expresado como % del total de Ingresos
Fiscales Federales, que incluye algunos
ingresos no tributarios pero no a los
recursos locales de ese origen.
3 Datos del presupuesto 1982/83, sumando
al total de ingresos fiscales los impues-
tos a la renta locales.
4 Datos del presupuesto 1982/83, expresa-
dos como % del PBI estimado para 1982.
Nota: Se da por reproducida la del Cua-
dro I.
1 Los aportes del tesoro fueron mínimos
hasta 1980, la reforma de fines de ese año
llevó las cifras en 1982 a estos valores.
2 Expresado como % del PNB (GNP).
3 El concepto de Aportes de la Tesorería
incluye en Brasil los provenientes de la
denominada “cuota para seguridad so-
cial” (social security quota), resultante
de suplementar la alícuota de ciertos im-
puestos, con tal destino.
4 Calculado en base a datos del informe
nacional e información complementaria
dada por el relator del país.
5 Los Aportes de Tesorería y los porcien-
tos de la 1ra. columna, se refieren al año
fiscal 1980/81 (tabla 3 del informe na-
cional); el porciento de la 2da. columna
se ha calculado respecto del PBI del año
calendario 1982.