AÑO 2021 N° 2 GERENTIA

LOS ÓRGANOS DE CONTROL

FISCAL EN VENEZUELA. UNA
MIRADA DESDE LA
COMPLEJIDAD

Autora: Diana Herrera

dianaherrera22@gmail.com

RESUMEN

La Contraloría General de la República, es una institución que forma parte del

Poder Ciudadano, de conformidad con lo establecido en el Artículo 273 de la
Constitución de la República Bolivariana de Venezuela (1999), a la cual le
corresponde el control, vigilancia, fiscalización de los ingresos, gastos y bienes
públicos, así como diversas actuaciones inherentes a la gestión del control fiscal
orientadas a la realización de auditorías e inspecciones en los organismos y
entidades sujetos a su control, con la finalidad de evitar la comisión de ilícitos o
delitos contra el patrimonio público. En este ensayo argumentativo se describe al
Sistema Nacional de Control Fiscal (SNCF), como una organización que
constituye un desafío enorme para quienes asumen tal responsabilidad, cuyo
propósito radica en fortalecer la capacidad del Estado para ejecutar su función de
gobierno, lograr la transparencia y eficiencia en el manejo de recursos públicos,
además de establecer el compromiso por la comisión de irregularidades
relacionadas con la investigación de responsabilidades y atribuciones de los
órganos o entes. Por tal motivo, la estructura organizacional de los Órganos de
Control Fiscal en Venezuela, es inmanente a una organización compleja,
entendida esta como un sistema adaptivo de carácter social, conformado por
personas que cumplen diferentes funciones en una estructura apropiada de
división del trabajo, para consumar con la misión y los objetivos que integran tanto
al sistema como sus integrantes. Así mismo, la metodología utilizada en el
desarrollo de esta investigación científica es deductiva porque se parte de las
ideas generales para después llegar a las particulares; de igual manera está
dentro de la perspectiva teórica de la fenomenología debido a que se describen
las cosas tal y como se manifiestan y se muestran los fenómenos.
Palabras Clave: Complejidad, estructura organizacional, órganos de control fiscal.

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THE BODIES OF FISCAL CONTROL IN VENEZUELA. A LOOK FROM

COMPLEXITY

Autor: Diana Herrera

dianaherrera22@gmail.com

ABSTRACT

The Office of the Comptroller General of the Republic, is an institution that is part
of the Citizen Power, in accordance with the provisions of Article 273 of the
Constitution of the Bolivarian Republic of Venezuela (1999), which is responsible
for the control, surveillance, supervision of income, expenses and public goods, as
well as various actions inherent to the management of fiscal control aimed at
conducting audits and inspections in the bodies and entities subject to their control,
in order to avoid the commission of illicit or crimes against public heritage. In this
argumentative essay, the National Fiscal Control System (SNCF) is described as
an organization that constitutes an enormous challenge for those who assume
such responsibility, whose purpose is to strengthen the capacity of the State to
carry out its government function, achieve transparency and efficiency in the
management of public resources, in addition to establishing the commitment for the
commission of irregularities related to the investigation of responsibilities and
attributions of the organs or entities. For this reason, the organizational structure of
the Fiscal Control Bodies in Venezuela is immanent to a complex organization,
understood as an adaptive system of a social nature, made up of people who fulfill
different functions in an appropriate structure of division of labor, in order to
consummate with the mission and objectives that make up both the system and its
members. Likewise, the methodology used in the development of this scientific
research is deductive because it starts from the general ideas and later reaches
the particular ones; in the same way, it is within the theoretical perspective of
phenomenology because things are described as they manifest themselves and
phenomena are shown.

Keywords: Complexity, organizational structure, fiscal control bodies.

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INTRODUCCIÓN las regiones, los estados se ven

obligados a reclamar recursos al
Dentro de los valores gobierno central, lo que tiende a
fundamentales que consagra la generar tensión intergubernamental.
Constitución de la República El sistema político territorial,
Bolivariana de Venezuela (1999), se formalmente federal, determina los
encuentra la existencia de un “Estado principios reguladores de la
Social, Democrático de Derecho y de organización político administrativa,
Justicia”, siendo este modelo el que en este sentido conforme lo señala el
condiciona la actuación del Estado Artículo 16; el Estado venezolano
para la consecución de sus objetivos, está conformado por tres niveles
proclamándose la garantía procesal territoriales: los municipios, los
efectiva de los Derechos Humanos, estados y la República, los cuales
así como la tutela judicial efectiva. tienen autonomía, personalidad
De acuerdo con los términos jurídica y una estructura orgánica
previstos en el Artículo 2 de la Carta propia. Es así como estas entidades
Magna, se hace mención al Estado públicas ejecutan sus respectivas
Federal Descentralizado dentro de los actividades en ejercicio de su cuota
términos en ella establecidos, de participación en el Poder Público;
situación ésta que, hoy en día, no o lo que es lo mismo, ejercen las
tiene una estrecha relación con el atribuciones conferidas a los órganos
contenido teórico normalmente del Poder Municipal, Estadal y
atribuido a ese término. Nacional.
Lo dicho anteriormente, se debe En efecto, es notorio tener
al modelo de acento distributivista, lo presente que la Constitución de la
cual genera carencia fiscal que inhibe República Bolivariana de Venezuela
el desarrollo de las capacidades de (1999), estatuye una serie de
gestión del gasto público regional, de principios ligados a los Derechos
tal manera, que en las necesidades Fundamentales, dejando muy clara la
eventuales de nuevos recursos para importancia acentuada de esas

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disposiciones, es así como el Artículo Para comprender el término de

19, consagra: Administración Pública, primero hay
“El Estado garantizará a toda que definir lo que significan varios de
persona, conforme al principio de sus vocablos: Administrar viene de la
progresividad y sin discriminación palabra “ministrare” que significa
alguna, el goce y ejercicio servir y Administración se deriva del
irrenunciable, indivisible e vocablo “ad manus traer” y significa
interdependiente de los derechos manejo o gestión. Por todo lo anterior
humanos. Su respeto y garantía son se puede decir que es la acción del
obligatorios para los órganos del gobierno al dictar y aplicar las
Poder Público, de conformidad con disposiciones necesarias para: 1) El
esta Constitución, con los tratados cumplimiento de las Leyes; 2) La
sobre derechos humanos suscritos y conservación y fomento de los
ratificados por la República y con las intereses públicos; y 3) Resolver las
leyes que los desarrollen”. reclamaciones de los justiciables.
Lo anterior a su vez envuelve la En este orden de ideas, Lares
protección de los derechos (2001) define a la Administración
fundamentales estatuidos en la Carta Pública, como la actividad realizada
Magna, entendiendo como tales al por la rama ejecutiva del Poder
conjunto de facultades e instituciones Público, es decir, por el conjunto de
que concretan las exigencias de órganos estadales, regidos por
dignidad, libertad e igualdad, las relación de dependencia a los cuales
cuales deben ser reconocidas por los corresponde frecuentemente la
ordenamientos jurídicos a nivel misión de ejecutar las leyes. Desde
nacional e internacional a la par de la este punto de vista, se define desde
Tutela Judicial Efectiva que implica el dos perspectivas: una subjetiva, que
“debido proceso” y el “derecho a la se refiere al sujeto orgánicamente
defensa”. considerado, cuya función es la de
Desarrollo satisfacer las necesidades colectivas,
como un conjunto de órganos

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estructurados en el Poder Ejecutivo y Estado Moderno se conformaron

la perspectiva objetiva, referida a la plenamente, entendiéndose al
actividad, cuya función se concreta al gobierno (a partir de las ideas de los
satisfacer las necesidades colectivas, filósofos políticos de la época), como
dentro del ámbito del ordenamiento uno de los elementos del fenómeno
jurídico. estatal, al cual la población (que es
A partir de la Revolución la esencia de la existencia del
Francesa, la Administración Pública Estado) puede organizar, estructurar
se identifica con la actividad realizada y modificar para lograr el beneficio de
por el Poder Ejecutivo, al referirse a la sociedad. De lo anterior, se
las actividades de gestión, que el evidencia, que la Administración
titular del mismo desempeña sobre Pública es el contenido de la
el Estado para suministrarlos de actividad del Poder Ejecutivo, referida
forma inmediata y permanente, a la a todas aquellas gestiones, que el
satisfacción de las necesidades titular de la misma desempeña sobre
públicas, logrando con ello el bien los bienes del Estado para
general (ya que dicha atribución suministrarlos a la satisfacción de las
tiende a la realización de un servicio necesidades públicas y lograr con ello
público), con sometimiento al marco el bien general.
jurídico especializado que norma su Al respecto en la República
ejercicio. Hasta el Siglo XVIII, la idea Bolivariana de Venezuela, el control
de Estado se encontraba confundida público es un mandato constitucional
con la persona del monarca, basta que obliga a los órganos de poder al
recordar la frase de Luis XV “L’Etat seguimiento, observación,
c’est moi” (el Estado soy yo), con la fiscalización y examen de la gestión
cual se ilustra el fenómeno de pública, con el fin de prevenir daños
plenipotencia. al patrimonio, permitir mayor
Con el advenimiento de la eficiencia, eficacia y efectividad en los
ilustración en Occidente, la precisión servicios prestados, corregir las fallas
de los elementos que integran al y sancionar a los infractores. Se

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puede inferir entonces, al control administración hacendística y están a

público como atributo del Poder cargo de la Contraloría General de
soberano de la sociedad e inherente República, las Contralorías Estadales
a la democracia, por lo tanto, ninguna y Municipales, y de los órganos de
actividad que tenga por objeto la control interno -actualmente de
administración del patrimonio público Auditoría Interna- de los Entes de la
puede ser inescrutable, vedada a la Administración Pública Nacional” (p.
vigilancia popular o gestionada con 46).
arbitrariedad. Debe resaltarse que este
Es importante señalar que, control, se realiza A posteriori,
dentro del ordenamiento jurídico mediante la realización de auditorías,
venezolano, se encuentran previstos inspecciones y cualquier tipo de
diferentes sistemas de control los actuaciones fiscales en los
cuales inciden en la Administración organismos como a entidades sujetos
Pública y en la disposición de sus a su control. Paralelamente a esto,
fondos y bienes, siendo uno de ellos Hernández (2009), señala que la
el Control Fiscal, relacionado con la gestión de control fiscal hoy en día se
administración de fondos, así como encuentra restringida exclusivamente
de los bienes nacionales, estatales y a labores de auditoría como fin, ante
municipales. Para Castro (2010), el lo cual se corre el riesgo de su
Control Fiscal se encuentra dirigido identificación con una tarea
de forma especial a la administración burocrática que puede extraviar el
de recursos financieros del erario norte, su finalidad y el sustento para
público y está a cargo de órganos la gestión y la política.
especializados, es así como destaca Al profundizar sobre los
el mencionado autor: planteamientos anteriores, se hace
necesario traer a colación el
“Existe en el tiempo y en el contenido del Artículo 23 de la Ley
espacio, sus funciones recaen Orgánica de la Contraloría General
fundamentalmente sobre los actos de de la República y del Sistema

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Nacional de Control Fiscal (2010), el rutas paralelas que permitan el

cual señala: control así como la auditoría de
“El Sistema Nacional de Control gestión.
Fiscal tiene como objetivo fortalecer En el mismo orden de ideas,
la capacidad del Estado para ejecutar afirma López (2003), que los
eficazmente su función de gobierno, instrumentos legales en los cuales se
lograr la transparencia y la eficiencia apoya el Sistema Nacional de Control
en el manejo de los recursos del Fiscal, se identifican en las políticas,
sector público y establecer la leyes, reglamentos, normas,
responsabilidad por la comisión de procedimientos e instructivos, que
irregularidades relacionadas con la deben ser adoptados eficientemente
gestión de las entidades aludidas en para: 1) Salvaguardar los recursos de
el artículo 9, numerales 1 al 11, de los entes sujetos a las leyes; 2)
esta Ley”. Verificar la exactitud y veracidad de
Tal como lo afirma Otero (2011), su información financiera y
el Sistema Nacional de Control Fiscal administrativa; 3) Promover la
pretende ser un sistema integral e eficiencia, economía y calidad de sus
integrado en donde el control interno operaciones; 4) Lograr el
y externo estén debidamente cumplimiento de su misión, objetivos
coordinados y se armonicen para y metas, y 5) Desarrollar el potencial
coadyuvar al logro de una efectiva, humano, en el resguardo de los
eficiente y económica administración recursos económicos y los materiales
del patrimonio público, así contribuir a destinados al ejercicio del control.
mejorar la calidad de vida del Por consiguiente, la función
ciudadano, a través de la contralora, evaluativa y prospectiva
implementación de mecanismos de del control fiscal, señala su
seguimiento de control a la ejecución realización bajo criterios gerenciales,
de la planificación y a la administrativos y contables, con el fin
presupuestaria, simultáneamente a la de asegurar su desarrollo sistémico,
actividad del administrador, siguiendo auditable y discutible, de manera

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clara e inteligible para todas las complejidad es un hecho, no aislado

partes interesadas. Sin embargo, la ni particular a un fenómeno en
gestión del Control Fiscal, se especial. De lo antes expuesto,
contextualiza en una política Pascale (1999) sostienen que la
gubernamental que promulga el complejidad de los sistemas se
Estado venezolano, con respecto a la genera en virtud de la propensión de
transformación de la Administración las estructuras simples a generar
Pública, modificando la ejecución modelos novedosos, variedad infinita,
presupuestaria. conformando con frecuencia un todo
De lo anterior deviene la mayor a la suma de las partes.
complejidad del Sistema Nacional de Para el análisis del Sistema
Control Fiscal, evidenciándose por la Nacional de Control Fiscal como
heterogeneidad de sus funciones, la organización, y más específicamente
cantidad requerida de recursos de como una formación compleja, es
todo tipo, la diversidad de actividades importante analizar los postulados de
llevadas a cabo en el mismo, la red la Teoría de la Contingencia, esta se
de intereses y la conformación de basa en considerar sus condiciones o
características en los estamentos; eventualidades para desarrollar el
convirtiéndolo en una organización enfoque de las acciones
cuya conducción constituye un administrativas, asegurando a su vez
desafío enorme para quienes asumen que el diseño estructural sea el
tal responsabilidad. adecuado según cada situación. Aun
Sobre este particular, es cuando los inicios de esta Teoría, se
importante analizar y entender el ubican en los trabajos de Burns y
concepto de complejidad, según Peris Stalker (1961), al manifestar que las
y otros (2001), “se refiere a las formas de organización y los
características de cualquier sistema, procesos gerenciales están
fenómeno o conjunto de fenómenos relacionados con ciertos elementos
de carácter natural y/o social” (p.47), del entorno, no fue sino hasta 1964
de lo cual se desprende que la cuando el psicólogo Fiedler,

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estableció las bases de la registro, memoria y distribución

productividad organizacional, (sistema de información).
desarrollando los estilos de liderazgo Lo anterior permite colegir, que
y control situacional dentro del las organizaciones complejas
llamado Modelo de Contingencia que coexisten en un mundo revestido de
dará como resultado final la incertidumbre, ya que tienen una
productividad del grupo. presencia propia que se va llenando
Es en el marco de la definición con base a un sistema de vivencias y
clásica de complejidad, que surgen haceres cubiertos en diversidad de
los planteamientos de las etapas, estas transcurren desde su
organizaciones complejas, nacimiento hasta la madurez o
entendidas estas como sistemas decrepitud; vale decir que estas
adaptivos de carácter social, representan una construcción social
conformados por personas que porque se solidifican en el devenir
cumplen diferentes funciones en una histórico transitado, entre los
estructura apropiada de división del acontecimientos cambiantes de sus
trabajo, para cumplir con la misión y estructuras, y en la manera cómo se
los objetivos que tienen. Como el relacionan con su entorno frente a
termino en cuestión es la mixtura de los diversos desafíos de su evolución.
dos variables (organización y Sobre estos planteamientos,
complejidad), son varios los teóricos surgen las primeras características de
o autores que han escrito sobre ellos, las estructuras organizativas
es así como Le Moigne (1990), define mecánica y orgánica, siendo
a la organización sistémica, como las ahondados años más tarde, por
múltiples interrelaciones y Lawrence y Lorsch (1967) quienes
retroacciones entre las operaciones partieron de la idea relativa de cuál es
tangibles (sistema operativo), la la estructura organizativa más
elaboración de estrategias adecuada para una organización
inteligentes (sistema de decisión) y el compleja en un entorno determinado,
siendo las más eficaces aquellas

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poseedoras de la capacidad de factores culturales y sociales, la

ajustar sus variables internas con las competencia, entre otros, afectan
demandas y exigencias de ese tanto a las estructuras de las
entorno. Así, las organizaciones que organizaciones mecánicas (tendiendo
mejor se adapten y ajusten sus a desarrollar una estructura
variables a los factores del entorno, organizativa estable o dispuesta a
serán las más eficientes y tendrán, permanecer sin muchos cambios por
por tanto, una mayor probabilidad largos periodos de tiempo), como a
para desarrollarse, alcanzar mejores las orgánicas (al adaptarse mejor a
resultados o de simplemente ser más los entornos dinámicos y complejos).
competitivas para poder sobrevivir. Desde este punto de vista, las
Paralelamente a lo anterior, se características del entorno se
tiene el punto de vista teleológico o observan principalmente bajo dos
intencional de Ackoff y Emery (1972), dimensiones: 1) El Dinamismo,
tomado en cuenta para considerar determinado por una variedad de
tanto la influencia de mecanismos factores no inherentes a la estructura
causales como de mecanismos organizacional, y 2) La Complejidad,
teleológicos y anticipatorios en el en la medida que la organización
comportamiento del sistema y de sus requiere de una gran cantidad de
integrantes, lo que permite considerar conocimientos acerca de los
la organización motivada por sus productos, sus procesos productivos,
objetivos y, al mismo tiempo, la tecnología, entre otros.
visualizarla con un enfoque causal, Lo anterior, permite un
para poder tomar en cuenta los acercamiento a la idea de la
factores históricos y estructurales que organización vista tanto en el sentido
han llevado a la organización a su de un texto como en el de una
situación actual. semiósfera o espacio de sentido
En líneas generales, se puede particular cuya naturaleza le ha
inferir que tanto los cambios en la permitido, a través de una cierta
tecnología, como los mercados, los sintaxis, imponer un orden mediador

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entre un cúmulo de estructuras convocar sentidos pertinentes de su

particulares e interdependientes que lectura.
han cedido parte de su esfera de Ahora bien, en el ámbito del
sentido para establecer convenciones control fiscal Giannini (2011), afirma
productivas tendentes a alcanzar que la gestión de una responsabilidad
objetivos comunes. En concordancia importante en el tema de la
con estos postulados, Morín (1997) valoración de procesos
desarrolla a la complejidad como un administrativos de las organizaciones
tejido o entramado de eventos, públicas, se relaciona con modelos
acciones, interacciones, gerenciales que aún en el presente
retroacciones, determinaciones, siglo, están caracterizados por
contradicciones y azares, que estructuras de tipo funcional,
constituyen el mundo fenoménico. jerárquica, piramidal, burocráticas,
Actualmente, la sociedad luego tradicionales y cargadas de vicios. El
de haber pasado por la era de la precitado autor describe; en
agricultura y la industria se encuentra momentos cuando las instituciones
en una etapa de transición entre la deben cambiar las maneras de
era de los servicios y la era de la contactarse con la realidad, existen
información, en donde surge la nuevas formas de hacer efectiva la
globalización como un fenómeno, con gestión del control fiscal, a fin de
influencia en el ámbito social, promover autoridades con capacidad
económico y cultural, rompiendo las para impulsar modificaciones reales y
fronteras y paradigmas existentes. profundas dentro de la estructura
En este sentido, el contexto global organizacional.
presenta retos que estiman la Adicionalmente, Pateiro (2012),
emergencia de necesidades hace énfasis en la posibilidad de esa
orientadas hacia escenarios de transformación demandando la
transformaciones sociales y nuevas sociedad donde se encuentra
interpretaciones de la realidad, al inmersa, sin embargo, la gran
mayoría de los Órganos de Control

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Fiscal de hoy en día, no han sufrido social, se hace necesario reconocer

mutaciones significativas en su nuevas formas de pensar que
manera de pensar ante la provean otras maneras de actuar en
complejidad de escenarios la complejidad, pues la realidad de
involucrados como parte del ejercicio hoy no se puede enfrentar con las
de desempeño eficiente de los recetas del pasado. Es por ello que
sujetos que las conforman. No se comprende la necesidad de asumir
obstante, lo anterior se pone de una realidad organizacional con
manifiesto como un hecho cierto que dominio ético en la gestión del control
la cotidianidad del desempeño fiscal, siendo ésta una prioridad en el
gerencial se orienta a todos los logro de la inserción equitativa en la
aspectos de planificación y control de sociedad.
las actividades propias; las mismas De allí la prioridad para centrar
tropiezan a diario con carencias la mirada sobre el escenario del
económicas, restricciones de la estudio inherente a los Órganos de
estructura institucional y limitaciones Control Fiscal en Venezuela, ya que
impuestas por circunstancias los mismos se constituyen como
excedidas en los límites del contexto organizaciones complejas que pasan
administrativo. a ser la forma en que una
organización se proyecta ante el
POSTURA CONCLUSIVA público y comunica su promesa de
valor ante distintos grupos, pues
Dada la esencialidad de las representa un valioso activo de la
funciones de los Órganos de Control organización que le proporciona valor
Fiscal contempladas en su al administrado. Lo expresado
representatividad, y que tienen como anteriormente invita a reflexionar en
objetivo ejercer esta situación de la gerencia y gestión de los Órganos
control del patrimonio público y de Control Fiscal, los cuales deberán
promover la participación ciudadana admitir las señales de cambio en la
en el proceso de control fiscal y manera de lograr su supervivencia,

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