LA QUEJA COMO MEDIO DE DEFENSA

Conforme al criterio del Tribunal Fiscal, la queja es un remedio procesal que

permite a los administrados cuestionar las actuaciones indebidas de la
Administración que puedan vulnerar sus derechos o intereses, a fin que se
pueda corregir las actuaciones y encauzar el procedimiento. En ese sentido,
la queja no constituye un recurso impugnativo, ni procede cuando existan
otros procedimientos o vías idóneas para conocer el asunto cuestionado.

La queja contra las actuaciones de la Administración Tributaria se

encuentra regulada de manera general en el artículo 155° del TUO del
Código Tributario-Decreto Supremo N° 133-2013-EF (En adelante CT),
siendo el Tribunal Fiscal, a través de la Oficina de Atención de Quejas, el
competente para resolverla, de ahí resulta la jurisprudencia del Tribunal
Fiscal que nos da los criterios sobre su regulación.

En el caso que se necesite defender contra actuaciones irregulares del

Tribunal Fiscal, también se puede interponer queja ante la Defensoría del
Contribuyente, la cual será resuelta por el Ministerio de Economía y
Finanzas.

También contamos con la queja administrativa, regulada en la Ley de

Procedimiento Administrativo General.

1. La naturaleza de la queja:

El artículo 155 del CT establece que “La queja se presenta cuando existan
actuaciones o procedimientos que afecten directamente o infrinjan lo
establecido en este código, en la Ley General de Aduanas, su reglamento y
disposiciones administrativas en materia aduanera; así como en las demás
normas que atribuyan competencia al Tribunal Fiscal”. Esta norma debe ser
concordada con el literal h) del artículo 92 del mismo cuerpo normativo,
según el cual los deudores tributarios tienen derecho, entre otros,
a: “Interponer queja por omisión o demora en resolver los procedimientos
tributarios o por cualquier otro incumplimiento a las normas establecidas en el
presente código“.
Así mismo cabe tener en cuenta lo establecido en el numeral 5) del Artículo
101 del CT, según el cual, son atribuciones del Tribunal fiscal “Atender las
quejas que presenten los administrados contra la Administración Tributaria,
cuando existan actuaciones o procedimientos que los afecten directamente o
infrinjan lo establecido en este Código; las que se interpongan de acuerdo con la
Ley General de Aduanas, su reglamento y disposiciones administrativas en
materia aduanera, así como lo demás que sea de competencia del Tribunal
Fiscal conforme al marco normativo aplicable”.

Como se puede visualizar la norma ya no hace referencia a la queja como

un recurso como antes lo hacía, este error fue corregido con el Decreto
Legislativo N° 1315 publicado el 31 de Diciembre del 2016. La explicación de
ello es que la queja no puede ser un recurso porque tiene una naturaleza
de un medio excepcional procedimental, es un remedio procesal mediante
el cual se busca corregir las actuaciones de la administración que afecten
de manera indebida al deudor tributario y reencauzar el procedimiento.

Es decir, mediante el recurso administrativo, se promueve el control de la

legalidad de un acto emanado de la autoridad administrativa, con la
finalidad que se le revoque o modifique, con el objeto de restablecer el
interés que ha sido lesionado o vulnerado por este acto administrativo que
se impugna mediante el recurso. En ese sentido, la nota característica de
los recursos es su finalidad impugnatoria de actos o disposiciones
preexistentes que se estiman contrarias a Derecho, en cambio, la queja no
es instrumento para impugnar, sino para corregir, por lo que su finalidad es
distinta.

Esta diferencia se nota cuando analizamos el recurso de reclamación,

reconsideración, oposición, o revocación, el cual se interpone ante el mismo
órgano que emitió el acto administrativo que es materia de controversia, a
fin que considere nuevamente el asunto sometido a su pronunciamiento,
ya que el Administrado tiene el derecho de impugnar un acto
administrativo y la Administración tiene el deber de revisar su propio acto.
Sin embargo, la queja es diferente, no ha sido diseñada para impugnar acto
administrativo alguno; por el contrario, la queja en materia tributaria
procede cuando existen actuaciones o procedimientos que infrinjan lo
establecido en el Código Tributario. Entonces podemos apreciar que la
naturaleza de una queja es la de un remedio procesal que el legislador ha
regulado; de tal manera que los administrados puedan utilizarla para que
se corrijan los defectos que se pudieran presentar en la tramitación de
cualquier procedimiento administrativo, de tal manera que puedan
subsanarse los errores cometidos dentro del procedimiento[1].

1. La queja en la Ley de Procedimiento Administrativo General:

Contamos con una queja Administrativa para defectos de tramitación

regulada en los artículos 158º, 239º y 240º de la Ley del Procedimiento
Administrativo General, aprobada por Ley Nº 27444 (LPAG) donde se señala
que se puede interponer cuando la Administración incurra en falta
administrativa en el trámite de los procedimientos a su cargo, debido a:

1. Demorar injustificadamente la remisión de datos, actuados o expedientes o la

producción de acto procesal sujeto a plazo;
2. Resolver sin motivación algún asunto sometido a su competencia;
3. Intimidar de alguna manera a quien desee plantear queja administrativa;
4. Incurrir en ilegalidad manifiesta; y
5. Otras

Esto significa que, si bien es cierto el Código Tributario regula la queja

procedimental, también existen otro tipo de quejas, por ejemplo en la LPAG
donde también se desarrolla la figura de la queja, aplicable a las
actuaciones de las administraciones distintas a las tributarias, pues en este
caso existe el procedimiento especial regulado en el Código Tributario y en
la Ley Nº 26979, omitiendo en el caso de la LPAG calificar a la queja como
un recurso.

Así, el artículo 158º de la LPAG establece que, en cualquier momento, los

administrados pueden formular queja contra los defectos de tramitación y,
en especial, los que supongan paralización, infracción de los plazos
establecidos legalmente, incumplimiento de los deberes funcionales u
omisión de trámites que deben ser subsanados antes de la resolución
definitiva del asunto de la instancia respectiva.

También se indica que la queja se presenta ante el superior jerárquico de la

autoridad que tramita el procedimiento, citándose el deber infringido y la
norma que lo exige. La autoridad superior resuelve la queja dentro de los
tres días siguientes, previo traslado al quejado, a fin de que pueda
presentar el informe que estime conveniente al día siguiente de solicitado.

Finalmente precisa que la autoridad que conoce de la queja puede disponer

motivadamente que otro funcionario de similar jerarquía al quejado, asuma
el conocimiento del asunto; y en caso de declararse fundada la queja, se
dictarán las medidas correctivas pertinentes respecto del procedimiento, y
en la misma resolución se dispondrá el inicio de las actuaciones necesarias
para sancionar al responsable[2].

3. Características de la queja:

• Tiene por objeto encausar el procedimiento: La queja es un medio por el

cual se pretende impugnar el acto administrativo irregular que proviene de la
potestad discrecional que tiene la autoridad tributaria. La Administración
Tributaria debe revisar y subsanar el vicio procesal indicando el cauce correcto
que debe seguir el procedimiento. En consecuencia, mediante la queja no se
cuestionan aspectos de fondo, sino actuaciones meramente procedimentales.
• Es excepcional: La queja es un medio excepcional de naturaleza
procedimental, lo cual tiene sentido porque busca subsanar los errores de
tramitación incurridos en el procedimiento tributario. La queja se presenta
cuando no hay ninguna otra vía alterna a la que se puede acudir para corregir
la actuación que considere está vulnerando sus derechos.
• No procede contra actos consumados: La queja tiene por objeto corregir los
defectos de tramitación, restableciendo los cauces procedimentales frente a las
desviaciones de que sean objeto; de manera que, si el procedimiento ya
concluyó con la emisión del acto administrativo que termina el procedimiento
de fiscalización (resolución de determinación u orden de pago) se tendrá que
iniciar un procedimiento contencioso (recurso de reclamación).

1. Requisitos de Admisibilidad de la queja:

El CT no ha señalado requisitos de admisibilidad de manera expresa,

tampoco existe un plazo pero se entiende que debe tramitarse durante el
procedimiento donde ocurre el hecho del cual el interesado legitimado. Sin
embargo, el Tribunal Fiscal es quien ha ido indicando en sus resoluciones
cuáles son estos requisitos.

En ese sentido, el Tribunal Fiscal ha precisado que el escrito de la queja se

presenta ante el Tribunal Fiscal y se deberá señalar de manera clara los
hechos y precisar cuál es la actuación de la Administración Tributaria que se
cuestiona. Asimismo, se señala que deberá adjuntarse al escrito de la queja
los medios probatorios correspondientes. No se necesita firma de abogado,
puede ser firmado sólo por el quejoso.

1. Queja contra el Tribunal Fiscal:

Existen supuestos en los que el contribuyente se puede ver afectado contra

las actuaciones del Tribunal Fiscal. En ese caso, puede presentar una queja
contra el Tribunal Fiscal ante la Defensoría del Contribuyente.

Requisitos para presentar una queja contra el Tribunal Fiscal ante la

Defensoría:

• Se presenta mediante escrito.

• Identificando sus Nombres y Apellidos (persona natural) o razón social o
denominación social (persona jurídica) del contribuyente, su domicilio fiscal,
número del Registro Único de Contribuyente (RUC), número de Documento
Nacional de Identidad (DNI), Pasaporte o Carnet de extranjería y, en su caso, la
calidad de representante de la persona que suscribe el escrito.
• La expresión concreta de lo pedido, los fundamentos de hecho que lo apoye y,
cuando sea posible, los de derecho.
• Lugar, fecha, firma o huella digital, en caso de no saber firmar o estar
impedido.
• Deberá estar dirigido al Ministro de Economía y Finanzas. No obstante, procede
continuar con el trámite en caso esté dirigido al Tribunal Fiscal o a la
Defensoría del Contribuyente y Usuario Aduanero.
• La dirección del lugar donde se desea recibir las notificaciones del
procedimiento, cuando sea diferente al domicilio fiscal. Este señalamiento de
domicilio surte sus efectos desde su indicación y es presumido subsistente,
mientras no sea comunicado expresamente su cambio.
• La relación de los documentos y anexos que acompaña.
• La identificación del expediente de la materia, tratándose de procedimientos ya
iniciados.
• Acreditar la representación, de ser el caso, mediante poder por documento
público o privado con firma legalizada notarialmente o por fedatario designado
por el Ministerio de Economía y Finanzas.

1. Plazo para resolver:

Será resuelto de la siguiente manera:

-Quejas presentadas contra la Administración Tributaria. El Tribunal Fiscal

tiene un plazo de veinte (20) días hábiles de presentado el documento para
resolver.
-Quejas presentadas contra el Tribunal Fiscal. Estas serán resueltas por el
Ministro de Economía y Finanzas también dentro del plazo de veinte (20)
días hábiles.

1. Informes del Ministerio de Economía y Finanzas: A continuación algunos de

los Informes que ha emitido el Ministerio:

Informe N° 065-2015-EF/10.04: Improcedencia de la Queja contra el

contenido y fallo de Resolución del Tribunal Fiscal

No resulta legalmente posible amparar en vía de Queja los

cuestionamientos efectuados por la quejosa respecto del contenido y fallo
de la Resolución emitida por la Oficina de Atención de Quejas del Tribunal
Fiscal, con la que no se encuentra conforme, solicitando que se emita un
nuevo pronunciamiento; puesto que de acuerdo con el artículo 155° del
Código Tributario y el numeral 2.1 del artículo 2 del Decreto Supremo N°
136-2008-EF, la Queja no resulta un medio idóneo para solicitar
pronunciamientos de fondo ni para cuestionar lo resuelto por el Tribunal
Fiscal. En efecto, de acuerdo con el artículo 153° del Código Tributario,
contra lo resuelto por el Tribunal Fiscal no cabe recurso alguno en la vía
administrativa, por lo que la Queja resulta improcedente.