EL PROCESO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO

1. Introduccin

La finalidad de un procedimiento administrativo es la emisin de un acto que otorgue o
deniegue un derecho solicitado por un administrado y, en el caso del procedimiento
sancionador, la aplicacin de sanciones por la comisin de una infraccin.

Para la emisin de dicho acto administrativo existe un procedimiento que contempla las
formalidades necesarias para que el acto cumpla con los requisitos de validez previstos
por ley.

Asimismo, el acto contiene la motivacin y fundamentacin del funcionario o entidad
competente, por los cuales se decide otorgar o denegar el derecho solicitado, o aplicar la
sancin correspondiente a la infraccin cometida.

Pero, qu ocurre cuando en el procedimiento administrativo no se han seguido las
formalidades establecidas por ley, o cuando el funcionario competente no ha
fundamentado adecuadamente su decisin?

En tales casos, procede la interposicin de los recursos administrativos, como son la
reconsideracin, la apelacin y la revisin, que tienen por objeto que se haga un nuevo
anlisis del expediente, a fin de que se emita un acto que subsane las omisiones formales
cometidas por el funcionario en la instancia anterior o que corrija el sentido de su
decisin.

Sin embargo, puede ocurrir que el rgano superior en jerarqua no subsane las omisiones
o no corrija el sentido de la resolucin, agotndose la va administrativa al no haber otro
rgano administrativo de revisin.

En tal situacin, procede el inicio de un proceso judicial destinado a la revisin del
procedimiento administrativo. ste es el proceso contencioso administrativo, regulado
por la Ley N 27584.

En el presente informe analizaremos las disposiciones que regulan el proceso contencioso
administrativo, con especial atencin en los aspectos referidos a sus principios, actos
impugnables, efectos del inicio del proceso, plazos y medidas cautelares.



2. Marco normativo

El proceso contencioso administrativo est regulado por la Ley N 27584 y, en forma
supletoria, por las disposiciones del Cdigo Procesal Civil.

3. Finalidad del proceso contencioso administrativo

El proceso contencioso administrativo es el proceso destinado a revisar, en sede judicial,
los actos emitidos en un procedimiento administrativo, ya sea porque se omitieron las
formalidades establecidas o porque la decisin del funcionario no se ajusta a derecho.

As, el artculo 1 de la Ley N 27584 seala lo siguiente: Artculo 1.- Finalidad La accin
contencioso administrativa prevista en el artculo 148 de la Constitucin Poltica tiene
por finalidad el control jurdico por el Poder Judicial de las actuaciones de la
administracin pblica sujetas al derecho administrativo y la efectiva tutela de los
derechos e intereses de los administrados.

Para los efectos de esta Ley, la accin contencioso administrativa se denominar proceso
contencioso administrativo.

Como vemos, el proceso contencioso administrativo surge como la manifestacin del
control judicial que debe existir sobre las actuaciones de las entidades administrativas,
protegiendo al administrado frente a los errores, de forma y de fondo, que pueden
cometerse al interior de un procedimiento administrativo.

4. Agotamiento de la va previa

Para que proceda el inicio del proceso contencioso administrativo, la actuacin
impugnada debe haber agotado la va administrativa, es decir, el acto materia del proceso
no pueda ser cuestionado a travs de los recursos administrativos previstos por ley.

Sin embargo, se excepta de este requisito al administrado cuando:

La demanda sea interpuesta por una entidad administrativa en el
supuesto contemplado en el segundo prrafo del artculo 11 de la
Ley N 27584.
La pretensin formulada en la demanda sea la prevista en el
numeral 4 del artculo 5 de la Ley N 27584.
En tal caso, el administrado deber reclamar por escrito ante el titular de la respectiva
entidad el cumplimiento de la actuacin omitida. Si en el plazo de quince das contados
desde el da siguiente de presentado el reclamo la entidad no cumpliese con el
requerimiento, el administrado podr presentar la demanda.
La demanda sea interpuesta por un tercero al procedimiento
administrativo en el cual se haya dictado la actuacin impugnable.
Cuando la pretensin planteada en la demanda est referida al
contenido esencial del derecho a la pensin y, haya sido denegada
en la primera instancia de la sede administrativa.

5. Principios que rigen el proceso contencioso administrativo

As como al interior del procedimiento administrativo deben respetarse ciertos principios
que aseguren que el procedimiento sea llevado en forma adecuada, en el proceso
contencioso administrativo tambin deben observarse determinados principios. stos son
los siguientes:

a) Principio de integracin. En virtud del cual los jueces no deben dejar de resolver la
controversia por defecto o deficiencia de la ley. En tales casos debern aplicar los
principios del derecho administrativo.
b) Principio de igualdad procesal. Por el cual las partes en el proceso contencioso
administrativo debern ser tratadas con igualdad, independientemente de su
condicin de entidad pblica o administrado.
Este principio es de suma importancia para eliminar el desequilibrio que se
presenta naturalmente por el hecho de que una de las partes del proceso es una
entidad pblica.
c) Principio de favorecimiento del proceso.

En virtud del cual el juez no podr declarar improcedente la demanda cuando por
falta de precisin de la ley exista incertidumbre respecto del agotamiento de la
va previa.
De la misma manera, ante cualquier duda razonable sobre la procedencia o no de
la demanda, el juez deber preferir darle trmite.
d) Principio de suplencia de oficio.

Cuando sea posible, el juez deber suplir las deficiencias formales en las que
incurran las partes. Cuando ello no sea posible, deber disponer su subsanacin
en un plazo razonable.

Estos principios se han previsto especialmente para el proceso contencioso
administrativo debido a la naturaleza particular de las pretensiones que pueden
ser materia del proceso y a la naturaleza de las partes. Pero, cuando sea
pertinente, sern de aplicacin tambin los principios del derecho administrativo,
del derecho procesal civil y los principios generales del Derecho.

6. Actos impugnables

Los actos que pueden ser materia del proceso contencioso administrativo son los
siguientes:

a) Los actos administrativos y cualquier otra declaracin administrativa.

Estn comprendidas en este inciso las resoluciones administrativas emitidas por
los funcionarios o entidades administrativas mediante las cuales se resuelve la
solicitud o recurso del administrado o se le impone una sancin. Tambin se
comprenden aquellas resoluciones que, aunque no resuelvan la controversia,
pongan fin al procedimiento administrativo.

b) El silencio administrativo, la inercia y cualquier otra omisin de la administracin
pblica.

Como sabemos, el silencio administrativo es un mecanismo por el cual se le
atribuye sentido a la ausencia de pronunciamiento por parte de la entidad
administrativa, de tal manera que, cuando corresponda aplicar el silencio
administrativo negativo, el administrado deber dar por denegada su solicitud o
recurso cuando la entidad no emita su pronunciamiento en el plazo previsto para
tal efecto.
En tal situacin, el silencio administrativo negativo puede ser objeto de
impugnacin en el proceso contencioso administrativo.

c) La actuacin material que no se sustenta en acto administrativo.

Adems de los actos contenidos en resoluciones, las entidades administrativas
tambin pueden efectuar actos materiales que no estn contenidos en
resoluciones. Estos actos materiales, en tanto pueden constituir el otorgamiento
o la denegatoria de un derecho para el administrado, tambin pueden ser objeto
del proceso contencioso administrativo.

d) La actuacin material de ejecucin de actos administrativos que transgrede
principios o normas del ordenamiento jurdico.

Este caso particular est referido a los actos de ejecucin de un acto
administrativo a travs de los cuales se vulneran principios o normas legales.

Es decir, no se cuestiona el acto administrativo en s mismo, sino los actos que se
realizan para su ejecucin.

e) Las actuaciones u omisiones de la administracin pblica respecto de la validez,
eficacia, ejecucin o interpretacin de los contratos de la administracin pblica,
con excepcin de los casos en que es obligatorio o se decida, conforme a ley,
someter a conciliacin o arbitraje la controversia.

Aqu estn comprendidos los actos y omisiones de las entidades pblicas referidas
a los contratos celebrados con el Estado. Estos supuestos tambin pueden
someterse al proceso contencioso administrativo, salvo en aquellos casos en los
que se hubiera sometido la controversia a arbitraje, lo cual ocurre en una gran
cantidad de contratos celebrados con el Estado.

f) Las actuaciones administrativas sobre el personal dependiente al servicio de la
administracin pblica.
Las acciones de la administracin pblica con respecto a sus funcionarios y
personal se someten tambin al proceso contencioso administrativo.

7. Pretensiones

Contra los actos antes sealados, el administrado puede formular como pretensin las
siguientes:

a) La declaracin de nulidad, total o parcial o ineficacia de actos administrativos.
b) El reconocimiento o restablecimiento del derecho o inters jurdicamente
tutelado y la adopcin de las medidas o actos necesarios para tales fines.
c) La declaracin de contraria a derecho y el cese de una actuacin material que no
se sustente en acto administrativo.
d) Se ordene a la administracin pblica la realizacin de una determinada actuacin
a la que se encuentre obligada por mandato de la ley o en virtud de acto
administrativo firme.
e) La indemnizacin por el dao causado con alguna actuacin impugnable,
conforme al artculo 238 de la Ley N 27444, siempre y cuando se plantee
acumulativamente a alguna de las pretensiones anteriores.
La acumulacin de pretensiones es posible tanto en forma originaria o sucesiva,
siempre que se cumplan con las siguientes condiciones:
Sean de competencia del mismo rgano jurisdiccional;
No sean contrarias entre s, salvo que sean propuestas en forma
subordinada o alternativa;
Sean tramitables en una misma va procedimental; y,
Exista conexidad entre ellas, por referirse a la misma actuacin
impugnable o se sustenten en los mismos hechos, o tengan
elementos comunes en la causa de pedir.
Asimismo, es posible que el demandante incorpore al proceso otra pretensin
referida a una nueva actuacin administrativa, siempre que se cumplan con los
requisitos de acumulacin antes sealados.
En estos casos, la acumulacin debe solicitarse antes de la expedicin de la
sentencia en primera instancia, pedido que se resolver previo traslado a la otra
parte. Cuando sea necesario, se deber citar a audiencia para actuar los medios
probatorios correspondientes a la nueva pretensin.

8. Competencia

El juez competente, para conocer un proceso contencioso administrativo, es el juez
especializado en lo contencioso administrativo del lugar del domicilio del demandado, es
decir, la entidad administrativa que emiti el acto impugnado, o el juez del lugar donde se
produjo la actuacin impugnable, a eleccin del demandante.

En primera instancia, el proceso es conocido por el juez especializado en lo contencioso
administrativo, siendo la Sala Contencioso Administrativa de la Corte Superior respectiva,
la que conocer el proceso en instancia de apelacin.

En los lugares donde no exista Juez o Sala Especializada en lo Contencioso Administrativo,
es competente el Juez en lo Civil o el Juez Mixto en su caso, o la Sala Civil
correspondiente.

9. Va procedimental

El proceso contencioso administrativo puede tramitarse en dos vas: la del proceso
sumarsimo y la del procedimiento especial.
9.1. Proceso urgente

Se tramitan como proceso urgente las siguientes pretensiones:
El cese de cualquier actuacin material que no se sustente en
acto administrativo.
El cumplimiento por la administracin de una determinada
actuacin a la que se encuentre obligada por mandato de la
ley o en virtud de acto administrativo firme.
Las relativas a materia previsional en cuanto se refieran al
contenido esencial del derecho a la pensin.
Para acceder a la va del proceso urgente se debe acreditar en
la demanda la concurrencia de los siguientes elementos:

Inters tutelable cierto y manifiesto,
Necesidad impostergable de tutela, y
Que sea la nica va eficaz para la tutela del
derecho invocado.
En el proceso urgente la demanda es notificada al demandado por un plazo de tres
das para su contestacin. Vencido el plazo, con o sin absolucin de la demanda, el
juez dictar en la sentencia la medida que corresponda a la pretensin invocada
dentro del plazo de cinco das.
El plazo para apelar la sentencia es de cinco das, contados a partir de su
notificacin y se concede con efecto suspensivo.
Las demandas cuyas pretensiones no satisfagan los requisitos para la tutela
urgente, se tramitarn conforme a las reglas establecidas para el proceso especial

9.2. Procedimiento especial

El procedimiento especial creado por la Ley N 27584 se aplica a las pretensiones no
comprendidas en el proceso urgente.

En el procedimiento especial no es procedente la reconvencin de la demanda, se
puede prescindir de la audiencia de pruebas cuando as se considere pertinente,
existe obligacin de solicitar informe del Ministerio Pblico y puede solicitarse
informe oral por las partes.

En este proceso, los plazos aplicables son los siguientes:

Tres das para interponer tacha u oposiciones a los medios probatorios,
contados desde la notificacin de la resolucin que los tiene por ofrecidos.
Cinco das para interponer excepciones o defensas, contados desde la
notificacin de la demanda.
Diez das para contestar la demanda, desde la notificacin de la resolucin
que la admite a trmite.
Quince das para emitir el dictamen fiscal, contados desde la expedicin del
Auto de Saneamiento o de la realizacin de la audiencia de pruebas, segn
sea el caso.
Tres das para solicitar informe oral, contados desde la notificacin del
dictamen fiscal a las partes.
Quince das para emitir sentencia, contados desde la notificacin del
dictamen fiscal a las partes o desde la realizacin del informe oral, segn sea
el caso.
Cinco das para apelar la sentencia, contados desde su notificacin.

10. Plazos para la interposicin de la demanda

La demanda que da inicio al proceso contencioso administrativo debe ser interpuesta
dentro de los siguientes plazos:

Cuando el objeto de la impugnacin sean las actuaciones a que se refieren los
numerales 1, 3, 4, 5 y 6 del artculo 4 de la Ley N 27584, el plazo ser de tres
meses contados desde el conocimiento o notificacin del acto material de
impugnacin, lo que ocurra primero.
Cuando la ley faculte a las entidades administrativas a iniciar el proceso
contencioso administrativo de conformidad al segundo prrafo del artculo
11 de la Ley N 27584, el plazo ser el establecido en la Ley N 27444 Ley del
Procedimiento Administrativo General, salvo disposicin legal que establezca
plazo distinto.
Cuando se trate de silencio administrativo negativo, se observar lo
establecido en el numeral 188.5 del artculo 188 de la Ley N 27444 - Ley del
Procedimiento Administrativo General. El pronunciamiento hecho por la
entidad administrativa demandada una vez que fue notificada con la
demanda no surte efectos. Si el acto expreso es emitido antes de dicha
notificacin, el rgano jurisdiccional podr, a solicitud del actor, incorporar
como pretensin la impugnacin de dicho acto expreso o concluir el proceso.
Cuando se trate de inercia o cualquier otra omisin de las entidades distinta
del silencio administrativo negativo, no se computar plazo para interponer la
demanda.
Cuando se trate de silencio administrativo positivo por transcurso del plazo
previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General o por normas
especiales, el plazo para el tercero legitimado ser de tres meses.
Cuando se pretenda impugnar actuaciones materiales que no se sustenten en
actos administrativos el plazo ser de tres meses a contar desde el da
siguiente en que se tom conocimiento de las referidas actuaciones.

Si la pretensin es planteada por un tercero ajeno al procedimiento
administrativo que haya sido afectado con el acto administrativa impugnable,
los plazos antes sealados se computarn desde que el tercero haya tomado
conocimiento de la actuacin impugnada.

Todos los plazos sealados son de caducidad, por lo que no cabe interrupcin
ni suspensin del cmputo del plazo.

11. Efectos de la admisin de la demanda

El artculo 23 de la Ley N 27584 establece que la admisin de la demanda no impide la
ejecucin del acto administrativo.

Sin embargo, en el caso de que los efectos del acto administrativo sean susceptibles de
ser exigidos mediante cobranza coactiva, como ocurre en el caso de las multas, debemos
tener en cuenta que el inciso e) del artculo 16 de la Ley N 26979 - Ley de Procedimiento
de Ejecucin Coactiva, dispone que el procedimiento de cobranza coactiva debe
suspenderse si se encuentra en trmite o pendiente de vencimiento el plazo para la
interposicin de la demanda contencioso administrativa.

Sin perjuicio de ello, los efectos del acto impugnado debern suspenderse si as lo dispone
el juez a travs de una medida cautelar.

12. Medidas cautelares

Durante la tramitacin del proceso contencioso administrativo o antes de su inicio,
pueden solicitarse medidas cautelares que tengan por finalidad asegurar la eficacia de la
resolucin final, siendo de especial aplicacin las medidas de innovar y de no innovar.

Para que se conceda la medida cautelar se deben cumplir los siguientes requisitos:

Se considere verosmil el derecho invocado. Para tal efecto, se
deber ponderar la proporcionalidad entre la eventual
afectacin que causara al inters pblico o a terceros la
medida cautelar y, el perjuicio que causa al recurrente la
eficacia inmediata de la actuacin impugnable.
Se considere necesaria la emisin de una decisin preventiva
por constituir peligro la demora del proceso, o por cualquier
otra razn justificable. No es exigible este requisito cuando se
trate de pretensiones relacionadas con el contenido esencial
del derecho a la pensin.
Se estime que resulte adecuada para garantizar la eficacia de
la pretensin.

13. Contenido de la sentencia y ejecucin

Cuando la demanda sea declarada fundada, la sentencia podr declarar, de acuerdo a las
pretensiones planteadas, lo siguiente:

La nulidad, total o parcial, o ineficacia del acto administrativo
impugnado, de acuerdo a lo demandado.
El restablecimiento o reconocimiento de una situacin jurdica
individualizada y la adopcin de las medidas que sean
necesarias para el restablecimiento o reconocimiento de la
situacin jurdica lesionada, aun cuando no hayan sido
pretendidas en la demanda
La cesacin de la actuacin material que no se sustente en
acto administrativo y la adopcin de las medidas que sean
necesarias para obtener la efectividad de la sentencia, sin
perjuicio de poner en conocimiento del Ministerio Pblico el
incumplimiento para el inicio del proceso penal
correspondiente y la determinacin de los daos y perjuicios
que resulten de dicho incumplimiento.
El plazo en el que la administracin debe cumplir con realizar
una determinada actuacin a la que est obligada, sin perjuicio
de poner en conocimiento del Ministerio Pblico el
incumplimiento para el inicio del proceso penal
correspondiente y la determinacin de los daos y perjuicios
que resulten de dicho incumplimiento.
El monto de la indemnizacin por los daos y perjuicios
ocasionados.

Asimismo, la sentencia deber sealar el tipo de obligacin a
cargo de la entidad, el titular de la obligacin, el funcionario a
cargo de cumplirla y el plazo para su ejecucin.

La ejecucin de la sentencia le corresponde al juzgado o sala
que conoci del proceso en primera instancia.
El personal de la entidad administrativa est obligado a dar cumplimiento a la sentencia, sin
calificar su contenido o sus fundamentos, restringir sus efectos o interpretar sus alcances, bajo
responsabilidad civil, penal y administrativa; estando obligados a realizar todos los actos para la
completa ejecucin de la resolucin judicial.
El responsable del cumplimiento de la sentencia es la autoridad de ms alta jerarqua de la
entidad, el que podr comunicar por escrito al juez qu funcionario ser encargado en forma
especfica de la misma.
Cuando la sentencia ordene el pago de una suma de dinero, dicho mandato ser atendido por el
pliego presupuestario en donde se gener la deuda, bajo responsabilidad del Titular del Pliego.
Para tal efecto, la oficina general de administracin o la que haga sus veces del pliego
presupuestario requerido deber proceder conforme al mandato judicial y dentro del marco de las
leyes anuales de presupuesto.
Si para el cumplimiento de la sentencia el financiamiento del pliego presupuestario previsto en las
normas de presupuesto resultara insuficiente, el Titular del pliego, previa evaluacin y priorizacin
de las metas presupuestarias, podr realizar las modificaciones presupuestarias dentro de los
quince das de notificada, hecho que deber ser comunicado al rgano jurisdiccional
correspondiente.
Si el requerimiento contenido en la sentencia superara las posibilidades de financiamiento del
presupuesto de la entidad, el Titular del Pliego, mediante comunicacin escrita de la oficina
general de administracin, pondr en conocimiento de la autoridad judicial su compromiso de
cumplir la sentencia en el ejercicio presupuestario siguiente, para lo cual se obligar a destinar
hasta el 3% de la asignacin presupuestal que le corresponda al pliego por la fuente de recursos
ordinarios.
El Ministerio de Economa y Finanzas y la Oficina de Normalizacin Previsional, segn sea el caso,
calcularn el 3% antes referido deduciendo el valor correspondiente a la asignacin para el pago
del servicio de la deuda pblica, la reserva de contingencia y las obligaciones previsionales.
Si luego de seis meses contados desde la notificacin de la sentencia sin que se hubiera iniciado el
pago o se hubieran efectuado las gestiones presupuestarias antes detalladas, se podr iniciar el
proceso de ejecucin de resoluciones judiciales previsto en el artculo 713 y siguientes del Cdigo
Procesal Civil.
En caso de retraso en la ejecucin de la sentencia imputable a la entidad administrativa, quedar
obligada al pago de los intereses correspondientes.
Finalmente, en el proceso contencioso administrativo no procede la condena de costos y costas.