Federalismo

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CAPÍTULO 14
Federalismo
CC CCCC
INTRODUCCIÓN
El federalismo alude a una forma de organización del gobierno y de las relaciones intergubernamentales.
Es campo de estudio de la ciencia política. Las teorías sobre éste reflejan la preocupación por estudiar los
modos de organi- zación política que vinculan unidades políticas distintas (por su sistema jurí- dico,
cultural, religioso e idioma) en un sistema global, y que permiten, al mismo tiempo, que cada una de ellas
mantenga su integridad política fundamental. Los sisternas federales existen en la mayor parte del mundo y
se en- cuentran muy desarrollados en los países altamente industrializados. Una de las teorías más
importantes es el federalismo fiscal, se trata de una parte importante de la teoría de las finanzas públicas y
permite analizar los problemas fiscales que se presentan en los países cuya estructura de gobierno es federal y
que involucra simultáneamente aspectos económicos, administrativos, institucionales, jurídicos y
financieros, así el federalismo puede enfocar- se como un arreglo espacial del poder político entre
gobiernos.
El federalismo se apoya en distintas teorías que forman parte de la eco- nomía pública. Entre las principales
destacan: la teoría de los bienes públi- cos, en particular la teoría de los bienes públicos locales y el modelo
de Tie- bout, se usan para estudiar los problemas relacionados con la provisión de estos bienes por parte
del gobierno federal y de los gobiernos locales. Bus- ca responder, entre otras, a las preguntas: ¿Qué nivel
de gobierno es más eficiente en la provisión de bienes y servicios públicos? ¿La provisión debe ser
descentralizada (gobiernos locales) o centralizada (gobierno federal)? ¿Cuál nivel de gobierno mejora la
equidad en la provisión de bienes públicos?
La teoría de la incidencia fiscal se aplica para analizar la capacidad de pago de los gobiernos locales con
respecto a su contribución a los impuestos federales. Esta teoría ayuda a responder a preguntas
importantes: ¿Cuá- les gobiernos locales deben pagar más impuestos? ¿Cuáles son los gobiernos de la
Federación que deben recibir más ayuda fiscal? ¿Cuál es la capacidad de endeudamiento de los distintos
gobiernos de la Federación? ¿Cuáles son los criterios que deben normar las relaciones financieras inter-
gubernamentales? ¿Cuáles son los criterios normativos para establecer el
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IV. FEDERALISMO
nivel de participaciones federales de los recursos fiscales entre los gobiernos de la Federación?
Finalmente, la teoría de la elección pública se aplica al estudio del papel de los procesos políticos que
intervienen en la determinación del presupues- to federal, las participaciones a los estados de la Federación y
las negociaciones sobre la responsabilidad de los gobiernos federales en la provisión de bienes y servicios
públicos (educación, salud, infraestructura, etcétera).
La teoría del federalismo fiscal busca proveernos de respuestas sobre las razones para adoptar una estructura
de gobierno federal, reglas para la asignación de recursos federales entre niveles de gobierno, las transferen-
cias intergubernamentales de ingreso y, finalmente, el establecimiento de los modelos más deseables para
garantizar una estructura federal eficiente y equitativa. En el federalismo confluyen aspectos jurídicos,
fiscales, financieros, económicos, políticos y administrativos.
La importancia de las preguntas anteriores ha estimulado el estudio del federalismo fiscal como un enfoque
valioso en muchos aspectos de las finanzas públicas. Recientemente, algunos procesos económicos y
políticos han puesto estos temas como centro de atención. En efecto, la formación de bloques económicos y
la globalización, por ejemplo, en la Unión Euro- pea y el Tratado de Libre Comercio en América del Norte
(TLC) destacan estos temas. Tanto los de países en desarrollo como los desarrollados han comenzado a
revisar la política fiscal desde la perspectiva de las relaciones intergubernamentales y del federalismo
fiscal. Por ejemplo, en los ochenta se inició la discusión sobre las ideas del nuevo federalismo fiscal en Esta-
dos Unidos y otros países de Europa. Con el federalismo se buscan nuevos modelos que permitan mayor
descentralización en la toma de decisiones, mayor eficiencia en la asignación de recursos y mejor distribución
de responsabilidades fiscales entre niveles de gobierno para atender a la necesidad de la equidad fiscal. La
reforma tributaria en muchos países del mundo conlleva la obligación de revisar los modelos de federalismo
existentes.
Implicaciones orgánicas del federalismo

El federalismo implica orgánicamente una colaboración del conjunto federado en la formación y
participación de los recursos del Estado mexicano. Un mejor federalismo en materia fiscal tiene dos
perspectivas a compatibilizar: las garan- tías para que en el ámbito de competencias de sus gobiernos puedan
constituir- se haciendas públicas consistentes y, la formación de recursos comunes que permitan, por
una parte, sustentar los programas de gobierno de la Federación dirigidos por el gobierno federal, y por
otra, apoyar a las entidades menos favo- recidas en sus procesos de desarrollo social y económico.
El federalismo fiscal es concebido como un proceso (económico y políti- co) que refleja los costos y los
beneficios de la descentralización en los di-
14. FEDERALISMO
CUADRO 14.1. Aspectos integrantes del Estado federal

Jurídicos
La Constitución Las leyes reglamentarias La autonomía de los es-

tados
La participación de los estados en la reforma del orden jurídico federal y en el desarrollo nacional
Decretos presidenciales Anteproyectos de ley
Políticos
Autonomía política Pluralismo político
Fiscales y financieros
Autonomía financiera Delimitación de fuentes

tributarias Aplicación de recursos Garantía de crédito Fuentes seguras de ingresos a estados y municipios
Coordinación en ingresos
Participación política a través de parti-

dos políticos
Mejoramiento del sistema federal Alternancia política
FUENTE: Reyes López, Federalismo.....

Económicos
351
Actividades económicas Presupuesto público Asignación de recursos Planeación y presu-

puestación Obra pública
Coordinación en gasto
Desconcentración
dustrial
Administrativos
Administración pública
Recursos humanos
Coordinación administrativa
in-
Mejoramiento institucional
Disminución de costos de transacción
Desregulación
1998, p. 48.
ferentes niveles de gobierno, en los modelos de la administración pública, en los mecanismos de vigilancia y
control del gobierno y, en general, en la toma de decisiones. En teoría, la descentralización cerraría la brecha
entre las necesidades de los gobiernos locales y las posibilidades del gobierno federal, para mejorar la
eficiencia y la equidad en la distribu- presupuestarias ción de recursos fiscales.
Evidentemente no se trata de una solución práctica y sencilla. La des- centralización no puede ser ilimitada
porque existen problemas de escala en muchos aspectos, por ejemplo, en la provisión de bienes públicos,
sino se tienen las escalas de producción mínimas, sería poco eficiente o incluso in- viable su producción.
Pero existen otras restricciones a la descentralización. Por ejemplo, Musgrave señaló que la descentralización
permite ganancias de eficiencia en la función de asignación del gobierno, sin embargo, esto significa
pérdidas en las funciones de estabilización y distribución. Este últi- mo aspecto, insiste que una profunda
descentralización y federalización en la distribución de recursos afectaría sensiblemente a los gobiernos
locales más pobres y, en consecuencia, incrementaría la desigualdad social entre los gobiernos que forman
parte de la Federación.
FC
CCCC C
C C CCCCFCCCccccccc
CC C C C
352
IV. FEDERALISMO
Una estructura crecientemente descentralizada difícilmente resuelve problemas de externalidades entre los
gobiernos de la Federación, sobreto- do por el manejo del medio ambiente y la explotación racional de
recursos naturales no renovables. Además, puede generar conflictos interjurisdiccio- nales, lo cual
obstaculiza los arreglos institucionales y sociales de las jurisdicciones locales. Por ejemplo, los impuestos
federales y locales en la ex- plotación de ciertos recursos que comparten dos gobiernos federales pueden ser
diferentes y afectar de algún modo diferente sus finanzas públi- cas locales. Con el cobro de impuestos la
descentralización puede producir un efecto negativo en la carga fiscal total del gobierno, y afectar negativa-
mente la capacidad del gobierno para realizar sus funciones clásicas de es- tabilización y distribución.
El federalismo fiscal procura que ciertos servicios y bienes públicos estén presentes independientemente
de la capacidad de pago de los gobiernos locales. Por ejemplo, la impartición de justicia, la seguridad
pública, la edu- cación básica, la atención en la salud pública (vacunación, prevención de epidemias, atención
a niños y viejos, etcétera). Enfrentar estos problemas no depende sólo de consideraciones económicas sino de
la seguridad y so- beranía nacionales. El gobierno federal los proporciona por razones éticas y sociales.
Así, el federalismo fiscal garantiza una mayor equidad en el tratamiento fiscal de las transferencias, los
subsidios y las participaciones, como un medio privilegiado para equilibrar las deficiencias de un gobierno
local atribuibles a problemas demográficos, catástrofes naturales, conflictos sociales, falta de recursos
naturales. Por ejemplo, dependencia de fuentes energéticas, incapacidad administrativa para cobrar
impuestos, entre los más destacados. Las transferencias intergubernamentales se han manteni- do y crecido
en las direcciones anteriores porque son la base que justifica la
oy existencia del federalismo. La teoría del federalismo fiscal contribuye significativamente en atender estos
problemas. El siguiente esquema muestra los tipos de regímenes de gobierno según su grado de
centralización.
Los temas que aborda la teoría del federalismo fiscal se refieren más al ámbito normativo que al positivo. En
efecto, muchas de las decisiones po- líticas en esta materia, son justificadas y racionalizadas a posteriori,
pero no se usan para su análisis positivo, ello no es un defecto, pero sí es una de las limitaciones de la
teoría del federalismo.
Queda mucho por analizar sobre las implicaciones del federalismo y su impacto en la descentralización de
decisiones y la transferencia de responsabilidad desde el gobierno central hacia los gobiernos locales.
De lo que no cabe duda es en el proceso y la disciplina del federalismo, mantendrán un lugar importante en
la economía pública del siglo XXI.
El federalismo en la economía mexicana plantea un conjunto de preguntas: ¿Qué es el federalismo? ¿Cómo
nace? ¿Quién lo rige? ¿Cuáles son sus elementos? ¿Cómo se organiza dicho federalismo? ¿Cuál es la
situación
14. FEDERALISMO
ESQUEMA 14.1. Tipos de regímenes de gobierno según su grado de centralización
Gobiernos unitarios
Gobiernos federales
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Gran Bretaña, Francia, Japón y Chile México, Estados Unidos, Alemania, Brasil y Nigeria
Constitución
Gobierno central
Regional Autoridades locales

Constitución
Gobierno central
Gobierno local
Estatal y municipal
de las finanzas públicas municipales? ¿Cuál ha sido el comportamiento del federalismo a últimas fechas?
¿Cómo funcionan los gobiernos locales en México? ¿Se cuenta o no con una distribución apropiada de los
recursos en los estados?
Actualmente las administraciones públicas estatales y municipales ga- nan terreno cada vez más, a raíz del
nuevo papel que se les ha asignado. A estos medios de gobierno se les demandan mejoras en la
eficiencia, en la asignación de recursos, en sus procesos administrativos, y en los organiza- cionales. El
federalismo mexicano tiene como principales objetivos los siguientes:
▸ El fortalecimiento de los ingresos y gasto de los estados y municipios. > El perfeccionamiento de los
sistemas de control.
> Seguimiento y evaluación en todos los niveles de gobierno.
El sistema federal mexicano busca una distribución del poder entre el gobierno central y los gobiernos
estatales, aunque no se logre plenamente; asimismo garantiza jurídicamente la protección sobre la
existencia y autoridad del gobierno en sus tres niveles. Aunque estos objetivos todavía no se alcancen
completamente, en los últimos años ha sido posible avanzar, gra- cias a que las políticas públicas son
elaboradas y puestas en práctica, mediante una negociación formalmente federal. El sistema federal permite
normativamente que todos los niveles de gobierno participen en los procesos de decisión y se superen las
dificultades reales que supone relacionar las entidades federativas con diferentes intereses, tradiciones y
grados de desarrollo económico y social. Muchos esfuerzos se tienen que hacer para llevar a la práctica
el mandato federal de la Constitución.
Desafortunadamente, el federalismo mexicano, coexiste en una estructura central de gobierno que limita el
cumplimiento de los principios federa-
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IV. FEDERALISMO
les. El gobierno central ha disminuido la capacidad de acción y decisión de los gobiernos estatales y
municipales, aunque jurídicamente son entidades autónomas, los estados están sujetos a una regulación por
parte de la Fe- deración para la toma de decisiones locales, y por tanto, esta misma situa- ción se reproduce
entre las relaciones de los estados y municipios. El recuadro siguiente muestra el origen del federalismo
mexicano.
Surgimiento del federalismo mexicano

El federalismo surge en la Independencia, para combatir los intentos centralistas, imperiales y monárquicos,
con el propósito de unir a la nación a través del reconocimiento de las aspiraciones regionalistas de libertad y
autonomía de las provincias. Fue una fórmula de unión para organizar al Estado. Con los liberales el
federalismo se convierte en bandera de partido cuando se define como forma indeclinable de libertad.
Los liberales luchan constantemente por el federalismo. A pesar del aliento fe- deralista de las constituciones
del siglo xx, los reclamos y aspiraciones de auto- nomía estatales y municipales ceden un proceso
centralizador ante la búsqueda de integrar al Estado-nación, y articular un proyecto de temprana industriali-
zación.
Este periodo centralizador se fue incrementando con las reformas constitucionales y la expansión de la
administración pública. La intervención del Estado cobra importancia en diferentes actividades económicas,
como en la adminis- tración y explotación de los recursos, en la creación de organismos descentralizados.
INSTITUCIONALIDAD DEL FEDERALISMO MEXICANO
La Constitución de 1917 permite organizar a los poderes federales y a sus estados asociados, y con ella se
inicia propiamente la creación de un Esta- do federal. Jacinto Faya Viesca escribió: "La Constitución escrita
es el in- dispensable documento que permite conocer con una absoluta precisión, la forma cómo están
estructurados los poderes públicos; este texto permite precisar las facultades otorgadas al poder federal y
legitimar las competencias de los estados".!
El pacto federal queda consagrado en la Constitución, otorgando a sus estados asociados la seguridad de
que los poderes de la Unión no tendrán más actividad que la pactada y definida en el texto constitucional.
Las constituciones de los estados miembros, como expresión de la soberanía y au- tonomía forman parte del
orden jurídico del país, que necesariamente de-
Jacinto Faya Viesca, Finanzas públicas, Porrúa, México, 1981. Para profundizar sobre el origen del
federalismo véase Raúl Martinez Almazán, 1996.
1
14. FEDERALISMO
355
ben sujetarse en la Constitución federal. Precisamente esta supremacía de la Constitución garantiza la eficacia
del federalismo, permitiendo el pleno ejercicio de la soberanía en los estados.2
En los siguientes esquemas se presenta la organización del federalismo mexicano, así como la
jerarquización de las leyes que lo rigen. Como puede observarse, el federalismo mexicano es un régimen
formalmente com- plejo, y que tiene, al menos en teoría, muchos de los rasgos del modelo federal
anglosajón, particularmente el estadounidense, aunque ciertamente en la práctica no tiene plena vigencia.
En la evolución del federalismo mexicano existen muchos e importantes antecedentes, algunos de los
principales se resumen en los siguientes re- cuadros.
Vigencia de la Constitución de 1857

En esta Constitución queda establecida la República con las características de ser democrática,
representativa y federal. Tanto el sistema fiscal como el financiero se caracterizaban por ser caóticos. En
cuanto al primero, prevalecía una concurrencia impositiva que lesionaba a los estados.
Las relaciones fiscales y financieras intergubernamentales se limitaban a algunas disposiciones y acuerdos
de ayuda a los estados. Se provocó una especie de guerra económica entre los estados debido a que cada uno
poseía su propio sistema de hacienda y medidas fiscales. En 1891 se presentó una conferencia de economistas
donde fue propuesta la iniciativa de reforma constitucional para abolir las alcabalas.
Después de 30 años de lucha política perenne entre liberales y conservadores, además de crisis
secuenciales junto con la inestabilidad del gobierno e interven- ciones extranjeras, se afianzó el federalismo
en la Constitución de 1857. Este nuevo federalismo no se centra exclusivamente en principios, sino en la
aplica- ción de los mismos, es decir se afianza no sólo como una forma de gobierno reconociendo que los
estados son soberanos en este aspecto, sino reconociendo un grado de libertad para los mismos. Además de
comprender las funciones y lími- tes del poder federal liberal, se rechazó la asignación de recursos para las
co- mandancias generales y principales de la República. [David Serrano Vernet, 1998.]
Dentro del sistema de gobierno federal destacan intereses comunes entre los diferentes órdenes de gobierno
que configuran el perfil del federalismo, tales como:
2 La Constitución federal, como expresión de la soberanía popular, es aplicable en la totalidad del
territorio nacional, es escrita y rígida, escrita para definir con precisión las materias que corresponden al
gobierno federal y a los estados miembros, y rígida para establecer un procedimiento especial de reformas a
la Constitución para proteger la existencia de la norma
suprema.
Ccc cccccccccc
cccccccccc ccc
356
IV. FEDERALISMO
ESQUEMA 14.2. Organización del sistema federal mexicano
Sistema federal
mexicano
Superioridad
constitucional
Constituciones estatales
Distribución de
competencias y atribuciones de los tres niveles de gobierno
Órdenes de gobierno (federal y estatal) con poder para legislar
Municipio
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial
Congreso de los estados
Presidente municipal
Poder Ejecutivo Poder Legislativo Poder Judicial
Reglamentos propios sin

Poder Legislativo
FUENTE: Benjamín Reyes López, Federalismo..., 1998, p. 7.
ESQUEMA 14.3. Jerarquización de la legislación
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Constitución política de cada uno de los 31 estados soberanos de la Federación

Legislación local
Ley Orgánica Municipal

Ley de Hacienda Municipal
Leyes anuales de ingresos municipales Presupuesto de egresos municipales
FUENTE: Ibidem, p. 129.

‣ La planeación nacional.
14. FEDERALISMO
▸ El desarrollo nacional y regional.

357
‣ La autonomía financiera y política (la disponibilidad de recursos sufi-

cientes para atender sus necesidades públicas).
▸ Mayor participación democrática.
▸ Eficiencia administrativa, ahorro de costos e intercambio de servicios.
La facultad de atender desequilibrios regionales en materia de distri- bución del ingreso.
En este plano, las relaciones fiscales y financieras intergubernamentales constituyen una derivación del amplio
espectro de acciones que pueden realizarse en el marco del sistema federal. Por su parte, el Estado central
deriva de un orden supremo que es la Constitución, la cual, establece un solo orden jurídico válido para todo
el territorio nacional. En lo jurídico y en lo político parte del vértice superior, es decir, del acuerdo que hace
posible la vida nacional, hasta las normas inferiores, que regulan aspectos par- ticulares, forman una
estructura jerarquizada y centralizada. Las regiones que conforman el Estado central no tienen autonomía
política y financiera, ni ordenamientos jurídicos y constitucionales propios.3
Algunos aspectos del federalismo fiscal en México

Rasgos derivados de la Constitución de 1917
La existencia de dos órdenes jurídicos: federal y estatal y tres niveles de gobierno. federal, estatal y municipal.
Coexistencia de dos sistemas constitucionales, la Constitución federal y la Cons- titución estatal.
Supremacía de la Constitución federal.
Compuesto de estados libres y soberanos.
Los estados tienen como elementos, población, territorio y poder público.
Los estados tienen la obligación de adoptar la forma de gobierno: republicana, democrática y representativa.
La existencia del municipio libre.
Prohibiciones a los estados en términos del artículo 117 constitucional.
Distribución de competencias para cada esfera de gobierno.
[Raúl Martínez Almazán, 1996.]
ESTRUCTURA DEL FEDERALISMO
Para 1917, el Congreso Constituyente de Querétaro confirmó la vigencia del sistema federal en el artículo
40 de la Constitución. Paralelamente, se con-
3 Véase Raúl Martínez Almazán, 1996.

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14. FEDERALISMO
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IV. FEDERALISMO
servó la tradición histórica del monopolio del Estado en materia de correos y servicios de telégrafos y
radiotelegrafía, así como la emisión de billetes por un banco central. Posteriormente, la participación del
Estado en la eco- nomía tuvo como objetivo desarrollar áreas prioritarias, ante la ineficaz in- versión de
capitales privados. Cabe mencionar, que la intervención estatal sirvió para destacar áreas susceptibles de
participación de capital privado en relación con aquellas que, por razones estratégicas son manejadas y ad-
ministradas exclusivamente por el Estado, tales como:
Las comunicaciones para satélites.

Los hidrocarburos.
‣ La petroquímica básica.
Los minerales radiactivos.
> La energía nuclear.
La electricidad.
En materia fiscal y financiera la Constitución de 1917 no establece una distribución de las fuentes para la
Federación, las entidades federativas y los municipios, sino que otorga facultades a los estados para
establecer las contribuciones necesarias al presupuesto local (artículo 124) y los presu- puestos municipales
(artículo 115). Además de prohibiciones para establecer impuestos a los estados (artículo 117).
La Constitución de 1917 menciona la organización de los poderes de los estados. En el artículo 115, se
señala que los estados adoptarán para su ré- gimen interior la forma de gobierno republicano,
representativo, popular, teniendo como base de su división territorial y de su organización política y
administrativa, el municipio libre. Lo anterior se ve complementado por el artículo 116 constitucional
ordenando que el poder público de los estados se dividirá, para su ejercicio, en Ejecutivo, Legislativo y
Judicial y no podrán reunirse dos o más poderes en una sola persona o corporación, ni depositarse el
Legislativo en un solo individuo (véase el próximo recuadro). Las reformas constitucionales mexicanas
durante este siglo han generado un sistema en el cual los estados tienen muy pocas competencias exclu-
sivas, por el contrario, la mayoría de las áreas de política pública tienen una naturaleza concurrente, lo que
implica cierto control federal sobre nume- rosos asuntos. En las materias concurrentes las responsabilidades
administrativas comúnmente están a cargo del nivel federal, dejándole un papel muy limitado a los otros
ámbitos de gobierno. Las propuestas hechas al respecto incluyen, entre otros aspectos, que las provisiones
constitucionales en materias concurrentes cambien por disposiciones que explícitamente den competencias
exclusivas a los estados.4
4 Enfoque, Reforma, núm. 129, México, 23 de junio de 1996, p. 14.

Vigencia de la Constitución de 1917
México adopta como forma de gobierno la República, representativa, democrá- tica y federal, compuesta por
estados libres y soberanos (art. 40). En esta Cons- titución no se establece la distribución de las fuentes
tributarias propias para el gobierno federal y propias para los estados, pero se adopta un sistema de con-
currencia contributiva de la Federación y los estados en la mayoría de las fuentes de ingreso.
La anterior anarquía fiscal llevó a la celebración de convenciones nacionales fiscales en 1925, 1933 y 1947.
Con las dos primeras se trató de resolver la concurrencia contributiva existente mediante la distribución de las
fuentes de ingreso a los tres niveles de gobierno, sin embargo, esto no se logró, y continuó la doble
tributación.
Como resultado de la tercer convención se avanzó en materia de federalismo fiscal ya que se estableció un
sistema de coordinación entre la Federación y los estados. Con ello se fortaleció el sistema hacendario y las
relaciones fiscales y financieras a través de la cancelación de recursos fiscales hacia las entidades fe-
derativas y los municipios.
La Constitución de 1917 en su artículo 115 establece la autonomía polí- tica, la elección directa de los
ayuntamientos, la libre administración de su hacienda y la suficiencia económica, así como la atribución de
personalidad jurídica como elementos integradores del municipio libre. En 1983, se reformó este artículo
para introducir nuevos aspectos del federalismo. En- tre los puntos más relevantes están los siguientes:
▸ Se consolida la personalidad jurídica del municipio para ejercer facultad reglamentaria de los
ayuntamientos, a través de: bandos de policía y buen gobierno, reglamentos, circulares y disposiciones
administrativas de observancia general.
La facultad reglamentaria, subsana una omisión del constituyente de 1917, establecida como un derecho de
los ayuntamientos sin que se tenga que contar con la aprobación de las legislaturas locales, sola- mente
observando las bases normativas a efecto de reglamentar su procedimiento y de asegurar el orden jurídico,
federal y local.
▸ Se otorga seguridad a los ayuntamientos, mediante la participación ex- clusiva de las legislaturas locales
en los procedimientos de suspensión del ayuntamiento, declaración de desaparición de los mismos y sus-
pensión o revocación del mandato de alguno de sus miembros. Estos procedimientos tienen que fundarse y
motivarse en la ley local que al efecto se expida; se otorga a los afectados la garantía constitucional de
audiencia y se requiere de quórum calificado de dos terceras partes que el Congreso local resuelva.
СОСС С С С С С
O ccc cccc ccccc
CC CCC
360
IV. FEDERALISMO
En cuanto a las características de libertad municipal se refrenda con el establecimiento de la hacienda

municipal, ya que se incorporan los siguientes nuevos aspectos:
‣ Se precisa un mínimo de competencias tributarias del municipio, atri- buyéndosele la exclusividad

impositiva en lo que se conoce como tri- butación predial.
▸ Se eleva a rango constitucional la obligación de hacer participar a los
ayuntamientos en los rendimientos de los impuestos federales.
El destino del gasto público está garantizado y depositado a la exclusividad de los ayuntamientos, con
base en sus ingresos disponibles. Los municipios pueden adecuar sus ingresos previstos, para que los
propósitos presupuestales libremente fijados se cumplan y garanticen una honrada gestión administrativa
municipal a través de la aproba- ción de su Ley de Ingresos, la contratación de empréstitos y la apro-
bación de su Cuenta Pública Anual.
▸ Se fija un ámbito de competencia mínimo del municipio con relación a los servicios públicos que estarían a
cargo del mismo y se precisan sus facultades para mejorar el desarrollo urbano, adicionando materias como
protección ecológica y la regulación de tenencia de la tierra y del crecimiento urbano.
En el campo de las relaciones laborales municipales se otorga seguridad jurídica a los servidores públicos,
debiendo las legislaturas estatales expedir leyes que regulen la función pública municipal con base en lo
dispuesto por el artículo 123 de la Constitución federal y sus disposiciones reglamentarias.
▸ Se prevé la asociación municipal, previo acuerdo de sus ayuntamientos para prestar con mayor eficacia
los servicios públicos a su cargo. Con ello, existe la tendencia al reagrupamiento municipal en función de su
unidad natural, como respuesta a su pulverización y como factor del desarrollo regional.
Asimismo, la reforma proporcionó el sustento jurídico y facilitó la posi- bilidad para que la coordinación de
las entidades federativas y los municipios se realice por medio de convenios, a efecto de que los propios
municipios asuman la prestación de servicios públicos, el ejercicio de funciones, o la ejecución y
operación de obras públicas que corresponden por competencia a la Federación o a los propios estados
(véase el siguiente recuadro).
DESCENTRALIZACIÓN FISCAL
La descentralización política, económica y administrativa supone que es posible mejorar la eficiencia y

equidad de las relaciones intergubernamen-
!
14. FEDERALISMO
Convenciones nacionales fiscales

361
La primera convención tuvo lugar en 1925 teniendo por objetivos: delimitar las competencias de la Federación y
de los estados en materia de impuestos, determinar el Plan Nacional de Arbitrios para simplificar el sistema
fiscal y, crear un órgano permanente encargado de estudiar las necesidades de la econo- mía nacional.
Sin embargo, la falta de antecedentes que permitieran sentar bases firmes de co- laboración entre las
autoridades fiscales de la Federación y de los estados dieron lugar a que las resoluciones de ésta sólo tuvieran
el carácter de recomendaciones generales que fueron de gran valor, porque implicaron el reconocimiento
unánime del problema y la urgencia de corregirlo.
En 1993, tiene lugar la segunda convención persiguiendo lo siguiente: estudiar de nuevo el problema de la
delimitación de las jurisdicciones fiscales, formar las bases de unificación en los sistemas locales sobre
tributación y la coordinación de los mismos con el sistema federal, y analizar los medios adecuados para las
decisiones de la asamblea y constituir el órgano más capacitado para su ejecu- ción. Sin embargo, ninguna
conclusión fue incorporada al derecho positivo.
tales. En efecto, una política de descentralización fiscal representa la bús- queda de una adecuada localización,
por nivel de gobierno, de los impuestos y del ejercicio del gasto público.5 En México ha comenzado un
proceso de descentralización del gasto federal, por ejemplo, por medio de la transferencia de recursos del
Ramo 26 hacia los municipios. Esta medida implica que el 65% de los recursos de dicho ramo sea ejercido
directamente por los ayuntamientos bajo un esquema de coordinación entre los tres niveles de gobierno. El
esfuerzo de descentralización comienza a reflejarse en el presupuesto de egresos de la Federación. Por
ejemplo, en 1996, las erogaciones previstas para el Ramo 26 representaron 11 000 millones de pesos, de los
cuales 7 150 millones fueron ejercidos directamente por los ayuntamientos a través del Fondo de Desarrollo
Municipal, es decir, el equivalente a 1.57% del gasto programable y participaciones.
Recursos descentralizados del Ramo 26 como porcentaje del total Gasto programable y participaciones
Gasto en desarrollo social
Participaciones a entidades federativas
1.57
3.53
9.79
Elaborado con base en el Presupuesto de Egresos de la Federación para el ejercicio fiscal de 1996.
[Véase Federalismo y desarrollo, año 9, núm. 53, enero-febrero-marzo de 1996, BANOBRAS, México.]
5 Véase Federalismo y desarrollo, año 9, núm. 53, enero-febrero-marzo de 1996, BANOBRAS, México, pp.
21-26.
00000
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362
IV. FEDERALISMO
A últimas fechas, y como parte de un ejercicio sobre el fortalecimiento del federalismo y modernización del
Estado, el gobierno federal ha estado instrumentando una estrategia de descentralización a la vida nacional
que tiene como fin promover el desarrollo regional equilibrado y evitar la con- centración de las actividades
públicas, económicas en la capital del país. Por lo tanto, impulsan e implantan instrumentos fundamentales
de redis- tribución entre el nivel federal y el estatal.
Con relación a esto último, existen analistas y políticos que apoyan la ins- trumentación de un sistema de
reglas claras y estrictas que determinen no so- lamente las participaciones de la Federación hacia los
niveles estatal y municipal, sino también provisiones federales e incluso constitucionales. Sin embargo,
con la distribución de fondos para combatir la pobreza, el gobierno federal recientemente descentralizó dos
terceras partes del Ramo 26 (supera- ción a la pobreza) del presupuesto federal en favor de los gobiernos
municipales mediante una fórmula que considera niveles de pobreza y provisión de bienes públicos
básicos en el ámbito local. La descentralización por tanto, de- bería considerar que toda la política social
fuera hecha en los estados y en el ámbito municipal. Para que esta descentralización de recursos sea
exitosa, se tendrá que tomar varias acciones concretas en forma coordinada entre Fede- ración y gobiernos
locales. Se requiere fortalecer la recaudación por ingresos propios de los gobiernos locales haciéndolos
menos dependientes de las participaciones; ampliar la capacidad de los gobiernos locales para acceder,
por sí solos y sin garantías federales implícitas, a los mercados financieros.
Por lo tanto, se necesitarán cambios sustanciales en, por lo menos, tres áreas:7
Primero. No se puede dejar de insistir en la importancia que tiene para los estados y municipios el
fortalecimiento de sus haciendas locales. Sin embargo, algunos de los gobiernos locales incurren en altos
costos políticos al cobrar mayores impuestos en sus jurisdicciones, por lo tanto, siguen de cerca el principio
de beneficio, es decir, que esos impuestos tengan como contraparte una mayor obra pública o un mejor
desempeño gubernamen- tal. No obstante, esto último se logrará siempre y cuando el gobierno local que
reciba el crédito, lo administre eficientemente para disminuir los costos de las obras que realiza y los
servicios que presta. Por ello las participaciones deben quedar más ligadas al desempeño recaudatorio,
pues las transferencias tienen el efecto de que los gobiernos locales sean responsables porque carecen
de incentivos para asumir con seriedad sus funciones. El cuadro 14.2 muestra la importancia de las
participaciones a estados y municipios dentro de los ingresos tributarios.
Segundo. Se tienen que eliminar las ambigüedades en la fórmula de re-
Enfoque, Reforma, núm. 129, México, 23 de junio de 1996, p. 12.

7 Enfoque, Reforma, núm. 140, México, 8 de septiembre de 1996, p.14.
14. FEDERALISMO
363
CUADRO 14.2. Importancia de las participaciones a estados y municipios dentro de los ingresos
tributarios del gobierno federal (Millones de pesos, 1993=100)
Año
1988
Participaciones a estados
Participaciones
(incluye el D. F) a municipios
Ingresos tributarios
A
y municipiosa
Participaciones (%)
B
C
B/A
C/A
120 547.6
29 858.9
4 904.25
24.8
4.1
1989
127 459.4
28 387.7
5 055.84
22.3
4
1990
126 114.0
31 367.9
5 523.61
24.9
4.4
1991
126 278.7
32 640.2
6 053.76
25.8
4.8
1992
138 843.0
34 861.4
6 685.98
25.1
4.8
1993
143 138.0
36 505.9
6 953.30
25.5
4.9
1994
148 030.8
38 269.7
7 801.29
25.9
5.3
1995
114 069.5
32 897.1
1996
114 898.9
36 014.6
6 624.05 n.d
28.8
5.8
31.3
n.a
Se refiere a las participaciones pagadas. Incluye Fondo General de Participaciones, Fi- nanciero
Complementario y de Fomento Municipal, participaciones por tenencia, comercio exterior, 5% sobre
hidrocarburos, fiscalización conjunta e incentivos económicos. No se incluyen los gastos por la
administración financiera de las participaciones de ingresos federales.
n.d. No disponible
n.a. No aplica
FUENTE: Reyes López, Federalismo..., 1998, p. 59.
partición de los recursos del Fondo de Desarrollo Social Municipal (FDSM), así como hacer públicos y
explícitos los criterios de repartición de los estados entre sus municipios; es decir, los recursos del FDSM se
deben asignar conforme a los criterios de pobreza y marginación, se deben eliminar em- brollos e
indefiniciones que pudieran dar lineamientos demasiado amplios de discrecionalidad a los gobiernos
locales que redunden en incertidumbres sobre los recursos disponibles para proyectos de inversión a escala
local. Los siguientes cuadros ilustran a los estados que perciben más o menos recursos del FDSM así
como la distribución de la intervención de acuerdo con el grado de marginación de los municipios.
Tercero. Es necesario reflexionar sobre la manera en que los gobiernos locales contratan su deuda pública. La
normatividad de la deuda pública local se ha modernizado significativamente. En los últimos años la mitad
de los estados ni siquiera tenían leyes de deuda pública, o cuando existían és- tas, se trataba de leyes
claramente obsoletas. Sin embargo, habrá que reconocer que una tercera parte de los estados,
decretaron nuevas leyes.
Los tres aspectos anteriores, permiten reconocer la diversidad municipal que existe en México, y así
promover al municipio como un espacio de gobierno vinculado con las necesidades básicas de la
población y representativo de las comunidades, de nuevas iniciativas y de administraciones mucho más
eficientes con relación a las que gobernaron.
C CCCCC CCC C
CC C
364
IV. FEDERALISMO
CUADRO 14.3. Los cinco estados que recibieron una mayor y menor cantidad de recursos del FDSM en
1996 y 1997 (Millones de pesos corrientes)
Chiapas
Los que más recibieron 1996
569 455.9
526 257.4
Guerrero
1997
Veracruz
566 269.2
Oaxaca
Chiapas
588 731.0
Veracruz
525 105.9
Oaxaca
545 151.8
Puebla
418 741.4
México
541 862.7
377 799.3
Puebla
508 150.5
Los que menos recibieron
Baja California Sur
76 695.6
79 673.5
Baja California Sur Colima
92 914.2
98 674.8
Baja California
81 392.7
108 537.0
Aguascalientes
91 018.2
Quintana Roo
119 226.3
Sonora
101 610.2
127 346.0
Colima
FUENTE: Reyes López, Federalismo..., 1998, p. 140.

Aguascalientes
Baja California
CUADRO 14.4. FDSM distribución de la inversión según grado de marginación de los municipios
(Porcentaje de inversión en 1996)
Nivel de marginación
Muy bajo
Bajo
Medio
Alto y muy alto
FUENTE: SEDESOL Internet.
%
14.2
27.9
9.1 38.8
Un federalismo fiscal renovado impulsa el principio de correspondencia, es decir, propicia que las
autoridades regionales financien con derechos y tarifas apropiadas el suministro de los bienes y servicios a su
cargo, fomentando así la responsabilidad y eficacia del gobierno. Esta nueva dele- gación de
responsabilidades conlleva la exigencia por parte de todos los ciudadanos y contribuyentes, para
demandar administraciones estatales y municipales eficientes, ya que el pago de impuestos y derechos se
deberá reflejar en más y mejores servicios públicos locales.
Algunos resultados en materia federativa
Las entidades federativas recibieron mayores ingresos como resultado de incrementos en su participación
directa en la recaudación de algunos impuestos federales. Los siguientes resultados destacan por su
importancia:
14. FEDERALISMO
365
▸ Con la aplicación del artículo 3-A de la Ley de Coordinación Fiscal, la Fe- deración entrega directamente
el 20% de la recaudación que obtiene por el impuesto especial sobre productos y servicios que se aplica a
bebidas alcohólicas y cerveza, así como el 8% que se obtiene por el tabaco. ‣ Las participaciones que la
Federación otorga directamente a los municipios fronterizos o marítimos en los que se realizan
operaciones de ex- portación de petróleo crudo y gas natural registraron en 1996 un in- cremento real del
18 por ciento.
› Los fondos creados conjuntamente entre la Federación, estados y municipios donde existen puentes
de peaje, se destinan a la construcción, mantenimiento, reparación y ampliación de las obras de vialidad en
esos municipios. Para apoyar esa decisión, a partir de 1996 se realiza- ron los siguientes cambios:
1. Se incrementó en 150% las aportaciones de la Federación a dichos fondos, pasando del 10 al 25% de los
ingresos brutos. Esto significa otorgar aproximadamente 50% de los ingresos netos que se captan en los
puentes de peaje.
2. Con el fin de que las entidades poseedoras de dichos puentes puedan extender los beneficios del
fondo a todos sus municipios, se di- vide la aportación de la Federación entre el estado y el municipio en
partes iguales.
3. Hasta 1995 los estados y municipios debían contribuir con un peso cada uno, por cada peso que
aportaba el gobierno federal al Fondo. A partir de 1996 se modificó el esquema de aportaciones de tal for-
ma que por cada peso que la Federación aporte los estados y municipios contribuyen 20 centavos.
Además se tomaron otras medidas que ayudaron al fortalecimiento de las finanzas estatales, entre las más
importantes las siguientes:
‣ Las reformas a la Ley de Coordinación Fiscal facultan a las entidades federativas para establecer derechos
por la expedición de licencias para el funcionamiento de establecimientos de venta de bebidas alco-
hólicas, así como por la colocación de anuncios y carteles o la realiza- ción de publicidad.
▸ A partir de 1996 se suprimió la exclusividad que mantenía el gobierno de establecer el Impuesto sobre
Tenencia o Uso de Vehículos. Para 1997 se establece en los gobiernos municipales.
▸ Se derogó la Ley del Impuesto sobre Adquisición de Inmuebles que hasta 1995 tenía carácter federal, con lo
cual las entidades federativas en ejercicio de sus potestades pueden establecer los impuestos que de-
terminen en la materia.
▸ Se reformó la Ley del Impuesto al Valor Agregado a fin de eliminar la
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000 0 0 0 0 0 0 0 00 0
366
IV. FEDERALISMO
exclusividad que tenía la Federación para detentar el gravamen de los servicios de hospedaje, con el fin de
otorgar competencia a los estados para gravar la prestación de dichos servicios.
‣ Se realizó la suscripción de un nuevo Convenio de Colaboración Ad- ministrativa ante la SHCP y las
entidades federativas para que los estados puedan auditar y fiscalizar, además del IVA el ISR, el IMPAC, y
el IEPS, otorgándose a los estados como incentivos económicos por dichas actividades: 100% del monto
efectivamente pagado a los créditos deter- minados en las auditorías del IVA, 75% en ISR e IMPAC; y 100%
del IEPS.
Alcances del sistema de participaciones federales

El actual sistema de participaciones federales ha incrementado de forma paula- tina los fondos asignados a
estados y municipios, sin embargo no han sido sufi- cientes para cubrir las necesidades de gasto y
financiamiento locales, en particular las incrementadas por la descentralización de algunos rubros de
bienes y servicios hacia los gobiernos estatales y locales. Aunque los objetivos de equidad y eficiencia
están incorporados en el esquema de distribución de participaciones, sin embargo, el alcance de su
estructuración es demasiado limitado. Por lo tan- to es necesario definir de manera clara los objetivos del
esquema de distribución de participaciones y elaborar mecanismos más adecuados para su logro.
Alternativas en transferencias de funciones y responsabilidades
Existen varias alternativas de transferir funciones y responsabilidades en materia de ingresos y gastos de los
niveles centrales a los niveles subnacio- nales. Entre ellas destacan tres:
Promover procesos de descentralización en ambos agregados fiscales: gasto e ingreso público. Esto
consiste en dejar que el nivel subnacional decida libremente acerca del monto y la calidad del gasto público
en que ha de incurrir y los ingresos que recaudará. Cada una de las jurisdicciones del nivel subnacional
puede hacerlo en libre competencia con las otras jurisdicciones de su propio nivel y con el gobierno
central.
Mantener un cierto criterio restrictivo y/o limitado. Consiste en fijar lí-- mites estrictos entre los niveles de
gobierno y dejar que las jurisdicciones de los niveles territoriales actúen como lo deseen, siempre que no
se excedan los límites. En materia de gastos, esa restricción significa que se permite a cada nivel de
gobierno emplear el dinero únicamente para fines que figuren dentro de sus propias atribuciones; en materia
8 Véase Serrano Vernet, 1998.

14. FEDERALISMO
367
de ingresos, se permite que las unidades descentralizadas recauden fondos públicos sólo de cierta manera,
por ejemplo mediante algunos impuestos en el marco de su propia competencia.
‣ Una tercera manera de defender los esquemas centralistas de la gestión pública es a través de una
mayor restricción de las atribuciones de los gobiernos descentralizados en materia de gastos e ingresos
fiscales.
Para llevar a cabo un proceso exitoso de descentralización es necesario que concurran las siguientes
condiciones básicas:
▸ Política macroeconómica global. La descentralización debe ser parte de la estrategia general de

desarrollo. El federalismo y la descentrali- zación fiscal al nivel del sector público local están relacionados
con la liberalización comercial y financiera al nivel macroeconómico. La des- centralización debe concebirse
como una estrategia global donde el esfuerzo fiscal se fortalezca y el país obtenga el beneficio de un mayor
crecimiento y productividad en el largo plazo.
▸ Secuencia de la descentralización. Primero, se requiere una evaluación de las funciones de
descentralización y establecer los objetivos de polí- tica que permitan asignar los recursos necesarios.
Difícilmente se puede descentralizar la defensa nacional, la política comercial interna- cional o la política
monetaria, entre otras. Sin embargo, los consensos nacionales en cuanto a qué descentralizar cambian con el
tiempo. Y, segundo, determinar con precisión el ritmo al cual las jurisdicciones locales podrán desarrollar
su capacidad de absorción para utilizar eficazmente los recursos adicionales y manejar sus nuevas
responsabilidades.
▸ Requerimientos institucionales y de información. Tener la información disponible es necesario para
conocer el efecto que tendrán en las transferencias sobre la eficiencia, equidad y el esfuerzo fiscal local.
Además de apoyar el proceso de descentralización es necesario contar con un marco institucional
adecuado, incluso con una autoridad institucional encargada de manejar el proceso.
at
▸ Descentralización del gasto social. Un programa exitoso de descentra- lización puede definirse por la
eficiencia en la asignación de dos bienes públicos: educación básica y salud primaria. Al nivel del sector lo-
cal y mediante los efectos de ese gasto en materia de equidad y redistribución.9
9 Serrano Vernet, 1998.

368
IV. FEDERALISMO
c c c c co
14. FEDERALISMO
CCCCCC C
369
POSIBLES IMPLICACIONES DE LAS TRANSFERENCIAS

INTERGUBERNAMENTALES
Tomando en cuenta la fuerte dependencia de los gobiernos estatales y municipales de México de las
transferencias del gobierno federal y que la actual política de descentralización fiscal parece concentrarse en
el gasto, deben considerarse las capacidades tributarias de los estados. Por ejemplo, entre 1989-1993, el
65% de los recursos del Ramo 26 fue equivalente, en promedio a 34.4% de los egresos efectivos ordinarios de
los municipios, 10
CUADRO 14.5. Distribución del 65% de los recursos ejercidos por el Ramo 26 de los egresos efectivos
ordinarios de los municipiosa
Año
1989
1990
1991
1992
1993 Promedio
Porcentaje
24.15
31.92
36.94
40.50
38.67
34.44
a Los egresos efectivos ordinarios son los ingresos brutos menos ingresos por cuenta de ter- ceros,
disponibilidad y amortización de deuda pública.
FUENTES: Elaborado con cifras de INEGI. Finanzas públicas estatales y municipales de Méxi- co 1989-1993 y
Primer Informe de Gobierno de Ernesto Zedillo.
La teoría económica de transferencias intergubernamentales sostiene que éstas tienen implicaciones sobre la
recaudación de impuestos locales y la efectividad del gobierno para alcanzar el nivel de provisión
deseado de los servicios públicos, dependiendo del tipo de transferencias que se le otor- gue. Por ejemplo,
el caso de transferir los recursos, a los gobiernos locales o estatales, sin especificar el destino de los
mismos. En este caso, la comu- nidad receptora de los recursos incrementa el presupuesto de su gobierno.
Otro caso consiste en que la transferencia establecida deba utilizarse para un programa específico dentro de
un conjunto de programas públicos. O bien, otorgar una transferencia de gasto especificando el programa al
cual deben destinarse los recursos y además, decidiendo los recursos locales que completen dicha
transferencia, cubriendo así parte del costo del programa. Por ejemplo, el gobierno federal otorga durante
cinco años a un gobierno local la transferencia de siete pesos anuales para un programa de alcantarillado cuyo
costo es de diez pesos anuales, debiendo aportar los tres restantes del gobierno local.
10 Véase Federalismo y desarrollo, año 9, núm. 53, enero-febrero-marzo de 1996, BANOBRAS, México, pp.
21-26.
La teoría económica, supone que las transferencias intergubernamentales conlleva al menos dos efectos
negativos. El primero, presupone que una parte de los recursos transferidos se utilicen para financiar el
consumo de bienes privados y no el de los bienes o servicios públicos objeto de la transferencia. El
segundo, sugiere una disminución en la recaudación por fuentes de ingreso locales, ocasionando dudas
sobre la efectividad de este tipo de descentralización para fortalecer las finanzas locales.
SISTEMA DE COORDINACIÓN FISCAL EN MÉXICO

En México el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es la institución más reciente e importante del
federalismo mexicano. Su objetivo principal consiste en eliminar las situaciones de desequilibrio e
inequidad que aún existen en materia de distribución del ingreso fiscal entre el gobierno federal, los estados
y los municipios. Sus organismos principales son los siguientes:
Reunión Nacional de Funcionarios Fiscales.
‣ Comisión Permanente.
▸ Junta Nacional de Coordinación Fiscal.
El Instituto para el Desarrollo Técnico, de las Haciendas Públicas (INDETEC).
Estos organismos se consideran las bases centrales de su desenvolvi- miento, lo cual constituye el soporte de
coordinación intergubernamental más importante con relación a la cantidad de las recaudaciones fiscales y
a sus instrumentos de actualización.
Este sistema es la institución fundamental para el propio desarrollo demo- crático del país, así como para la
justa canalización de recursos a los estados y municipios. Por ejemplo, las participaciones totales en el
periodo 1989-1995 crecieron a una tasa de 29.9% en términos reales, mientras que para algunos estados se
hizo en las proporciones que se indican en el cuadro 14.6.
Para 1991, se integró el Fondo General de Participaciones por medio de dos fondos y dos reservas:
▸ Fondo General de Participaciones (FGP), que representó aproximada-

mente 95% de las participaciones.
▸ Fondo de Fomento Municipal (FFM), que representó 2.7% de las parti-
cipaciones.
▸ Reserva de Compensación.
▸ Reserva de Contingencia.
En 1996 cinco entidades concentraron 43% de las participaciones como lo muestra el cuadro 14.7.
000 00000 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000
370
IV. FEDERALISMO
CUADRO 14.6. Participaciones totales en el periodo 1989-1995

%
}
107.5
76.4
Guerrero
74.4
65.4
--57
21.2
Oaxaca Puebla
14. FEDERALISMO
CUADRO 14.8. Los estados con menores participaciones en 1996

Tlaxcala Campeche
Quintana Roo
Colima
Baja California Sur
FUENTE: Idem.
C
1.09
1.03
0.83
0.77
0.65
371
Hidalgo
San Luis Potosí Chiapas*
"Chiapas quedó abajo de la media nacional y es el estado que más recursos recibe por la vía del Fondo de
Desarrollo Social Municipal, 570 millones de pesos en 1996; seguido de Oa- xaca (526), Puebla (418) y
Guerrero (370).
FUENTE: Enfoque, Reforma, núm. 143, México, 29 de septiembre de 1996, p. 8.
CUADRO 14.7. Los estados con más participaciones en 1996
FUENTE: Idem.
Distrito Federal
Estado de México
Veracruz
Jalisco
Nuevo León
%
14.6
10.85
6.33
6.17
4.55
Mientras que los cinco estados con menores participaciones representan 4.37%. El reparto entre estas
entidades puede observarse en el cuadro 14.8. A fines de 1994, la relación per cápita entre el estado que
más recibe y el que menos es de aproximadamente 3.2 a 1; aunque en 1988 la minima era de 8 a 1; en 1984,
de 10 a 1 y en 1979 de 15 a 1. Las participaciones representan 22.86% de la recaudación federal
participable, cuando en 1989 era 20.42%, pasando de 2.93% del PIB a 3.11%. Actualmente, se ha dado un
intenso debate, en el cual los gobernadores con diferentes enfoques e intereses, coinciden en la necesidad
de revisar el marco de relaciones entre el gobierno federal y los gobiernos estatales. El saldo de la fórmula
actual de participaciones durante los últimos cinco años ha beneficiado a la mayoría de los estados,
particularmente a Oaxaca, Puebla, Guanajuato, Michoacán, Hidalgo, Guerrero, San Luis Potosí, Tlaxcala
y Yucatán, todos con incrementos muy significativos, en términos reales, en contraste con los estados de
Tabasco y Distrito Federal con 17% y -0.5% respectivamente. 12
La fórmula de participaciones intenta mantener un mecanismo compen-
11 Véase Economía informa, núm. 248, Facultad de Economía, UNAM, México, junio de 1996, p. 5.
12 Ident.
satorio que apoye más a los estados con menores porcentajes de participaciones, así como la ubicación
atinada de la recaudación del impuesto predial y de los derechos de agua como criterios para la distribución
del Fon- do de Fomento Municipal. Pero lo anterior, no se podría llevar a cabo si se toman en cuenta los
principios básicos del fortalecimiento de este nuevo federalismo fiscal, esto es, siguiendo las reglas
institucionales ya establecidas. En particular conviene subrayar tres aspectos:
‣ La coordinación entre los diferentes órdenes de gobierno. Se debe analizar y ejecutar de manera conjunta en
sus diferentes responsabilidades, respetando las decisiones de cada nivel de gobierno y fomentando la
unidad nacional.
La subsidiariedad que indica que las responsabilidades impositivas, de gasto y de regulación deben ser ejercidas
por el menor nivel de gobierno, a menos que por alguna razón sean asignadas a órdenes mayores. ▸ La
solidaridad, cuya preocupación esencial es la marginación de nu- merosos municipios obligaría a lograr un
desarrollo más equitativo, justo e inmediato.
Por lo tanto, se debe subrayar la necesidad del fortalecimiento en el federalismo por medio del equilibrio real
entre los poderes de la unión, tomando en consideración los principios de independencia, autonomía y co-
rresponsabilidad. También se deben establecer los mecanismos jurídicos adecuados para asegurar que la
Constitución de ninguna manera sea trans- gredida por normas secundarias o por actos de la misma
autoridad, para ello, los reglamentos o las bases jurídicas correspondientes a los convenios y mecanismo de
coordinación entre la Federación, las entidades federativas y los municipios deben estar muy claramente
definidas para poder defender sus propios intereses políticos y patrimonios dentro del marco de la ley. La
necesidad de un nuevo federalismo en México es una demanda exigi- da por muchos grupos, partidos políticos
y, aun por el mismo Estado. Sin embargo, el avance hacia un federalismo real debe darse simultáneamente
en varios frentes, esto es, el fortalecimiento de los ingresos y del gasto de los estados y municipios habrá de ir
acompañado de mayores poderes y
Occcc cc cCCCCCC CC
372
IV. FEDERALISMO
competencia; así como el perfeccionamiento de los sistemas de control, seguimiento y evaluación en
todos los niveles de gobierno. De este modo se podrá asegurar esa eficiencia tanto en los esquemas de
administración tributaria como en las políticas de gasto.
El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal
Al instituirse un mecanismo de coordinación intergubernamental legal- mente, las autonomías de las

entidades federativas y municipios se cir- cunscriben a las reglas de este sistema nacional. Se trata de un
mecanismo formal del federalismo fiscal para introducir nuevos temas en la agenda legal y jurisdiccional.
Entre los cuales destacan los siguientes:
‣ La fundamentación jurídica para la aprobación técnica y legal por parte de los congresos locales con
relación a los actos de concertación, convenio y/o contratación que celebra el Ejecutivo del Estado con
otras personas jurídicas y representantes de otros gobiernos locales, ‣ La acreditación del punto de vista de los
ayuntamientos como instancias gubernamentales autónomas reconocidas constitucionalmente, en la ce-
lebración de convenios Estado-Federación en materia tributaria y fiscal. ▸ Desde la perspectiva de la
subordinación de ordenamientos secundarios con respecto a ordenamientos superiores, el mecanismo de
convenio re- vierte el orden tradicional de obligatoriedad: ley, reglamento, disposiciones administrativas, por
lo que se presenta un nuevo esquema donde el ordenamiento secundario induce normativamente la
definición de otros primarios (leyes de ingresos estatales y municipales), con lo que se pro- duce la
subordinación del orden jurídico local por un accesorio admi- nistrativo de una ley federal (Ley de
Coordinación Fiscal).
Las bases jurídicas de la coordinación fiscal no están concluidas, a pesar de su institucionalización.
Existen avances en su instrumentación técnica, especialmente en las razones de proporcionalidad de las
fórmu- las de participación. Sin embargo, falta mucho por avanzar en materia de fuentes tributarias,
mecanismos de descentralización y la forma- ción de recursos humanos (véase recuadro).
DESCENTRALIZACIÓN DE FUNCIONES Y PROGRAMAS PÚBLICOS
La idea fundamental de los procesos de descentralización de funciones se- ría el dar una atención más
oportuna y eficaz sobre las necesidades de la población, precisamente allí donde su vida cotidiana y su
organización bá- sica lo demandan. Ello implicaría una eficiente asignación de recursos y
{
CC CCCC C CCCCCCC
14. FEDERALISMO
Ley de Coordinación Fiscal

373
Es el ordenamiento que establece la parte orgánica del sistema, sus participaciones y los principales procesos
de recaudación de ingresos fiscales federales, la Constitución y distribución de fondos, y los mecanismos
de coordinación y co- laboración para operativizar el sistema.
La coordinación fiscal se instituye formalmente en un sistema creado por una ley federal, con el fin de
compatibilizar las competencias federales y estatales en la materia, y además pretende:
Disminuir y eliminar la práctica de concurrencia impositiva.

• Establecer un reparto de competencias entre estos gobiernos en materia impositiva.
⚫ Buscar que cada fuente de ingresos se aproveche en su totalidad como medio
para financiar los gastos públicos.
• Unificar la carga impositiva para los contribuyentes.
• Efectuar un reparto entre los gobiernos federal y estatales de los rendimientos de cada fuente de ingresos.
una distribución más equitativa de los beneficios sociales que se podría ob- tener por medio de la
aplicación de los programas o proyectos públicos planteados por los distintos niveles de gobierno.
La cercanía de la población beneficiada por los programas sociales con la autoridad responsable de la provisión
de servicios públicos permite un mejor diseño y control del gasto, por esta razón se promueve la descentra-
lización de los proyectos públicos con la participación de los estados y la Federación, particularmente
aquellos de desarrollo regional que busquen combatir desigualdades macrorregionales y la pobreza a
través de la pres- tación de los servicios básicos y de apoyo al empleo y la producción. Es importante
hacer notar que la mera transferencia de recursos no garantiza por sí misma una mayor eficacia de las
políticas, ni una mejor atención a la so- ciedad; por ello, es importante realizar el proceso de manera
ordenada y con las previsiones institucionales pertinentes, y en esa medida, volver a revisar el marco
jurídico e institucional que precise claramente las responsabilidades federales, estatales y municipales.
Este nuevo sistema debe fortalecer las finanzas en los tres niveles de gobierno, a través de las siguientes
líneas fundamentales:
> La transferencia de algunas potestades tributarias de la Federación (y del Estado al cual pertenezcan) a los
municipios; lo que vincularía más estrechamente la imposición fiscal según las preferencias y necesida-
des de las comunidades.
▸ El aumento de los recursos transferidos a los gobiernos estatales y municipales y la modificación de los
mecanismos de asignación para ha-
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 000
374
IV. FEDERALISMO
cerlos transparentes y generales (lo que ayudaría a reducir la iniquidad de las erogaciones que se hacen a
todas las entidades).
▸ El mejoramiento de la colaboración administrativa para las tareas de fiscalización entre los tres niveles de
gobierno, en particular sería muy viable la introducción de incentivos para los gobiernos locales que con-
tribuyan a fomentar el cumplimiento de las obligaciones fiscales.
Si bien la reasignación de responsabilidades hacia estados y municipios es uno de los ejes fundamentales
del federalismo es muy importante reconocer que existen funciones que algunos gobiernos locales no son
capaces de realizar mientras que otros por limitaciones de capital físico o humano no están en condiciones
de hacerlo, por tanto es viable realizar ciertas eva- luaciones de calificación de los municipios de acuerdo
con el establecimiento de datos financieros económicos y de capacidades locales para fa- cilitar esa
descentralización de responsabilidades hacia los objetivos de equidad y eficiencia en la distribución de las
participaciones.
En México la fórmula de participaciones establecida en 1990 distribuye el 45.17% de la Recaudación
Federal Participable en proporción directa al número de habitantes de cada estado, esto implica favorecer el
criterio de equidad al distribuir recursos de los estados con mayor recaudación per cápita a los estados que
participan con una menor recaudación. Sin embargo, la distribución per cápita presupone que la
necesidad de servicios públicos es la misma para los ciudadanos independientemente del estado donde se
encuentren; además, en este esquema se presupone que el costo de proporcionar servicios públicos es el
mismo en dos estados diferentes, es decir, que este criterio no sólo considera la homogeneidad en
necesidades de servicios públicos interestatales, sino también una homogeneidad interes- tatal en la
capacidad para proveerlos.
Otro monto, equivalente al 45.17% se reparte según el criterio de eficiencia: más para los estados cuya
recaudación de impuestos asignable esté por arriba de la media nacional y consecuentemente menos a
aquellos que no alcancen dicho límite. Este esquema se considera como de "suma cero" y se considera
"óptimo" si tomamos en cuenta que todas las entidades son homogéneas. Naturalmente esto no se cumple,
por tanto, es necesario que se revise este criterio de eficiencia, para buscar esquemas que propicien los
incentivos adecuados, por ejemplo, la asignación directa de una proporción del IVA y de la recaudación
del impuesto predial y por derechos de agua a los estados donde estos se generen. El cuadro 14.9 muestra las
brechas de iniquidad y participaciones.
1
14. FEDERALISMO
CUADRO 14.9. Las brechas de iniquidad en las participaciones 1989

Entidades (Cinco mayores)
Distrito Federal
México Tabasco
Veracruz
Jalisco
Subtotal
375
20.04
Entidades (Cinco menores)
%
Aguascalientes
0.93
9.03
Tlaxcala
0.85
6.09
Quintana Roo
0.70
5.91
Colima
0.71
5.55
B. C. Sur
0.68
46.63
Subtotal
3.87
Participaciones 1994
Distrito Federal
14.41
Aguascalientes
1.02
México Veracruz
10.83
Tlaxcala
0.95
6.41
Quintana Roo
0.74
Jalisco
5.82
Colima
0.69
Nuevo León
4.34
B. C. Sur
0.60
Subtotal
41.87
Subtotal
4.41
FUENTE: Dirección general de coordinación con entidades federativas, SHCP, 1995.
RESUMEN
El federalismo es una forma de organización de gobierno y de las relaciones intergubernamentales,

tomando en cuenta la unidad y diversidad de un país, en lo económico, político, cultural o religioso. Una de
las teorías más importantes de este sistema económico político, es el federalismo fiscal que da tratamiento a
los problemas fiscales que surgen en los países con estructura de gobierno federal.
El federalismo se estudia con el auxilio de otras teorías de la economía pública: los bienes públicos locales,
la incidencia fiscal en gobiernos locales, las relaciones intergubernamentales, etcétera.
La teoría de la elección pública se aplica al estudio del papel de los procesos políticos que intervienen en
la determinación del presupuesto federal, las participaciones a las entidades federativas y las
negociaciones sobre la determinación de responsabilidad de estas últimas en la provi- sión de bienes como
educación, salud, infraestructura, etcétera.
El federalismo fiscal es un proceso que refleja los costos y los beneficios de la descentralización en los
distintos niveles de gobierno, en los modelos de la administración pública, en los mecanismos de vigilancia y
control del gobierno y en general, en la toma de decisiones.
En México se optó por una forma de gobierno federal después de un largo periodo de conflictos entre
federalistas y centralistas, y quedó esta-
CCCCC ccccC CCO
CO O OOC
376
IV. FEDERALISMO
blecido por mandato constitucional, las atribuciones y competencias de los tres niveles de gobierno.
El federalismo mexicano establece dos órdenes de gobierno: el federal y el estatal. Ambos cuentan con Poder
Legislativo. El municipal sólo puede crear sus propios reglamentos, pero no cuenta con poder para legislar.
Dada la gran dependencia de estados y municipios con el gobierno federal y de que la política de
descentralización en México parece cen- trarse en el gasto, deben también ser consideradas las
capacidades tributarias de las entidades federativas.
En México el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal es la institución más reciente e importante del
federalismo mexicano y tiene como objetivo eliminar las situaciones de desequilibrio e iniquidad que
existen en materia de distribución del ingreso fiscal entre el gobierno federal, los estados y los municipios.
Es necesario el fortalecimiento del federalismo a través del equilibrio real entre los poderes de la Unión,
tomando en consideración los principios de independencia, autonomía y corresponsabilidad.
Las características principales que se presentan en los países con sistema federal de gobierno son: se
admiten varios niveles de gobierno, no pierden su individualidad y autonomía, pueden crear sus propias
constituciones y leyes, cuentan con una forma de gobierno constitucional, tienen una estructura
representativa, democrática y casi siempre republicana.
El federalismo es un sistema, que relaciona a otras entidades políticas distintas que forman parte de un
sistema global sin que pierdan su integridad política y donde se distribuye el poder entre un gobierno central
y los estados miembros o constitutivos con el fin de proteger la existencia y autonomía de cada uno.
Para recordar:
PREGUNTAS
¿Cuáles son las características principales del sistema de gobierno federal?
¿Qué es el Sistema Nacional de Coordinación Fiscal?
¿Qué teorías se aplican al estudio del federalismo fiscal?
Para reflexionar:
‣ ¿La Constitución de México define de manera precisa las competencias
y atribuciones de cada nivel de gobierno?
14. FEDERALISMO
377
‣ ¿Qué propuestas puede hacer para que sea eficiente el sistema de dis-
tribución de recursos vía participaciones en México?
¿Qué diferencia existe entre un país con sistema de gobierno unitario y uno con sistema federal?
Para discutir:
¿Qué nivel de gobierno es más eficiente en la provisión de bienes y servicios públicos?
¿Qué nivel de gobierno mejora la equidad en la provisión de bienes pú- blicos?
¿Es correcto dotar de un mayor grado de autonomía a estados y municipios?
Para investigar:
¿Cuántos países con sistema federal existen?
¿Cómo afecta la disminución de la tasa general del IVA y la baja de los precios internacionales del
petróleo a las participaciones federales? ¿Qué cambios institucionales se requieren en México para lograr un
auténtico federalismo?
BIBLIOGRAFÍA
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América Latina, Un análisis comparativo, División de De- sarrollo Económico, CEPAL, Chile, 1994.
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O ОО
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
378
IV. FEDERALISMO
Iniciativa de Ley de Ingresos de la Federación para el Ejercicio Fiscal 1992, Mé- xico, 1991.
Reyes López, Benjamín, Federalismo fiscal en México como base del desarrollo regional. El caso de los
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Serrano Vernet, David, Hacia un nuevo federalismo fiscal, tesis de licenciatura, Fa-
cultad de Economía, UNAM, México, 1998.
SHCP, Dirección General de Planeación Hacendaria, Estudio sobre las legislaciones
fiscales y estatales, SHCP, México, 1988.
SPP, Presupuesto de Egresos de la Federación, México, varios años.
CAPÍTULO 15
Finanzas estatales
y municipales
INTRODUCCIÓN
La marcha de un gobierno local depende en buena medida de sus finanzas. Probablemente el asunto más
importante del federalismo mexicano es la obtención y el uso de los recursos financieros de los gobiernos
locales. En- tre los principales temas destacan:
› Cómo fortalecer las haciendas estatales y municipales para que los gobiernos locales financien sus
actividades con recursos propios, y así ser verdaderamente responsables de las mismas.
‣ Cómo establecer una distribución políticamente aceptable y económi- camente viable de las transferencias
federales repartidas entre los estados y municipios, especialmente en lo que concierne a los recursos
compensatorios para el combate a la pobreza.
▸ Cómo hacer que la contracción de deuda pública en los ámbitos estatal y municipal sea
responsabilidad local, para que dichos gobiernos se conviertan en verdaderos sujetos de crédito.
La distribución de los recursos financieros ha generado conflictos intergubernamentales que a pesar de
algunas dificultades se han procesado en el marco del federalismo mexicano. El modo cómo se resolvió esta
distri- bución determinó, el rumbo del país en su conjunto. La solución a problemas como la eliminación
de la alcabala, la creación de impuestos moder- nos como el Impuesto sobre la Renta (ISR), el de Ingresos
Mercantiles (ISIM) y al Valor Agregado (IVA), o la compensación de regiones deprimidas ante la
coordinación, transferencia y generación de recursos financieros entre los ámbitos de gobierno locales y el
federal, siempre han sido temas contro- vertidos. El siguiente cuadro muestra los riesgos potenciales de la
descen- tralización.
En los últimos años, el tema de las participaciones federales (el Ramo 28 del presupuesto) ha adquirido
especial importancia porque constituye una parte esencial de los recursos con que cuentan los gobiernos
locales para fi-
379

Federalismo

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FCCCCC

Implicaciones orgánicas del federalismo

CUADRO 14.1. Aspectos integrantes del Estado federal

La Constitución Las leyes reglamentarias La autonomía de los es-

Autonomía financiera Delimitación de fuentes

Participación política a través de parti-

FUENTE: Reyes López, Federalismo.....

Actividades económicas Presupuesto público Asignación de recursos Planeación y presu-

ESQUEMA 14.1. Tipos de regímenes de gobierno según su grado de centralización

Regional Autoridades locales

Surgimiento del federalismo mexicano

INSTITUCIONALIDAD DEL FEDERALISMO MEXICANO

Vigencia de la Constitución de 1857

ESQUEMA 14.2. Organización del sistema federal mexicano

Órdenes de gobierno (federal y estatal) con poder para legislar

Congreso de los estados

Reglamentos propios sin

ESQUEMA 14.3. Jerarquización de la legislación

Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos

Constitución política de cada uno de los 31 estados soberanos de la Federación

Ley Orgánica Municipal

FUENTE: Ibidem, p. 129.

▸ El desarrollo nacional y regional.

‣ La autonomía financiera y política (la disponibilidad de recursos sufi-

Algunos aspectos del federalismo fiscal en México

ESTRUCTURA DEL FEDERALISMO

3 Véase Raúl Martínez Almazán, 1996.

Las comunicaciones para satélites.

4 Enfoque, Reforma, núm. 129, México, 23 de junio de 1996, p. 14.

En cuanto a las características de libertad municipal se refrenda con el establecimiento de la hacienda

‣ Se precisa un mínimo de competencias tributarias del municipio, atri- buyéndosele la exclusividad

La descentralización política, económica y administrativa supone que es posible mejorar la eficiencia y

Convenciones nacionales fiscales

Enfoque, Reforma, núm. 129, México, 23 de junio de 1996, p. 12.

FUENTE: Reyes López, Federalismo..., 1998, p. 140.

Algunos resultados en materia federativa

Alcances del sistema de participaciones federales

Alternativas en transferencias de funciones y responsabilidades

8 Véase Serrano Vernet, 1998.

▸ Política macroeconómica global. La descentralización debe ser parte de la estrategia general de

9 Serrano Vernet, 1998.

POSIBLES IMPLICACIONES DE LAS TRANSFERENCIAS

SISTEMA DE COORDINACIÓN FISCAL EN MÉXICO

▸ Fondo General de Participaciones (FGP), que representó aproximada-

CUADRO 14.6. Participaciones totales en el periodo 1989-1995

CUADRO 14.8. Los estados con menores participaciones en 1996

CUADRO 14.7. Los estados con más participaciones en 1996

El Sistema Nacional de Coordinación Fiscal

Al instituirse un mecanismo de coordinación intergubernamental legal- mente, las autonomías de las

DESCENTRALIZACIÓN DE FUNCIONES Y PROGRAMAS PÚBLICOS

Ley de Coordinación Fiscal

Disminuir y eliminar la práctica de concurrencia impositiva.

CUADRO 14.9. Las brechas de iniquidad en las participaciones 1989

El federalismo es una forma de organización de gobierno y de las rela- ciones intergubernamentales,

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