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Federalismo / Unitarismo, Centralismo /

Descentralizacin: hacia dnde va la agenda


de investigacin?
Egon Montecinos
Universidad de Los Lagos, Osorno, Chile
emontecinos@ulagos.cl

Resumen
Este artculo hace una revisin de la literatura sobre
las bondades y dificultades del federalismo para resolver problemas de centralismo burocrtico y tratamiento de la diversidad territorial, en contraposicin a los estados unitarios. La pregunta central que
orienta esta revisin es si el federalismo por su composicin institucional garantiza mejor el tratamiento de la diversidad territorial y si, en s mismo, garantiza mayor descentralizacin del aparato estatal.
La metodologa utilizada fue revisin documental
de literatura especializada. La principal conclusin a
la cual se llega con esta revisin es que los estados
federados acomodan mejor la diversidad territorial
pero no garantizan mayor descentralizacin que los
estados unitarios; asimismo, se finaliza con un conjunto de preguntas orientadoras de investigacin en
la materia.

Abstract
This article does a review of the literature on the
kindness and difficulties of the federalism to solve
problems of bureaucratic centralism and treatment
of the territorial diversity, in contraposition to the
unitary states. The central core is if the federalism
for his institutional composition guarantees better
the treatment of the territorial diversity and guarantees more decentralization of the state bureaucracy.
The used methodology was a documentary review
of specializing literature. The principal conclusion
to which comes near with this review is that the
federated states accommodate better the territorial
diversity but do not guarantee major decentralization
that the unitary states; likewise, it concludes with a
set of questions of research in the matter.
Key words: federalism, decentralization, unitary state.

Palabras clave: federalismo, descentralizacin, estado unitario.

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Imaginales

Introduccin
Este ensayo se estructura de dos partes. La primera
se refiere a la discusin sobre qu rgimen de gobierno distribuye mejor el poder.1 En este punto se
caracteriza al Estado unitario y federal y su relacin
con la descentralizacin, en el cual se seala que un
rgimen federal no necesariamente distribuye mejor
el poder que uno unitario y ste no necesariamente
concentra el poder en el centro nacional. Esta discusin se enmarca en lo que se ha denominado los
estudios de primera generacin del federalismo. La
segunda parte abarca la discusin actual sobre el
federalismo y puntualmente sobre qu tipo de rgimen acomoda mejor la diversidad tnica y territorial
en los estados y sociedades contemporneas. Estudios que se denominan los de segunda generacin
del federalismo. Finalmente el artculo cierra con
preguntas surgidas de las dos discusiones que se dan
sobre el tema.

Tipo de rgimen y los estudios de primera generacin del federalismo


Los Estado-Nacin en Amrica Latina presentan
distintas formas de organizacin y distribucin territorial del poder; por un lado, tenemos estados con
rgimen unitario, los cuales representan la mayora
de los pases de la regin y, por otro lado, tenemos
estados federados como Mxico, Brasil, Argentina y
Venezuela.
El rgimen unitario se puede definir como aquel
en donde existe un nico centro nacional organizador de la vida poltica, econmica y social de la nacin (Meja, 2002). Cuestin que lleva implcito que
la decisin respecto de los asuntos pblicos est
concentrada en ese nico centro. En este caso, los
organismos subnacionales se transforman en imple1
En este artculo la distribucin territorial del poder se
entender como descentralizacin.

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mentadores de polticas pblicas diseadas en el centro poltico, bajo una racionalidad homogeneizadora
que responde a objetivos fundamentalmente de carcter nacional pero con alcance local. En los estados unitarios la autonoma decisional de los organismos subnacionales se vuelve limitada y generalmente se fortalece un proceso ms desconcentrador
de funciones que de descentralizacin poltica.
No obstante, esto no significa que los estados
unitarios sean ms descentralizados que los estados
federados, ya que existen estados unitarios que han
avanzado considerablemente en materia de descentralizacin poltica, fiscal y administrativa; tal es el
caso de Colombia, que en la dcada de los aos
ochenta comenz a impulsar una serie de reformas
descentralizadoras transfiriendo competencias de
carcter administrativo, fiscal y polticas a los organismos subnacionales. Esto lo llev a ser considerado el pas que probablemente ms haya avanzado
en Amrica Latina en esta materia (Willis, Garman y
Haggard, 1999), aun cuando algunos estudios sealan que los objetivos que originaron la descentralizacin no dieron los resultados esperados, acrecentando las diferencias municipales que en un principio pretenda atenuar (Carrillo, 2003).
Por su parte, el rgimen federal puede ser entendido como la conformacin de entidades territoriales que gozan de autonoma poltica, fiscal y administrativa que comparten poderes con el centro conferidos por el demos. Para comprender de mejor
forma este tipo de estructura y distribucin territorial del poder, se hace necesario distinguir algunos
conceptos subyacentes a este rgimen. Los conceptos a los cuales se hace referencia son: federalismo,
sistemas polticos federales y federacin, que pueden
ayudar a clarificar la esencia de un rgimen federal.
El federalismo se refiere a la idea de lograr la
integracin junto con la libertad poltica combinando el gobierno compartido en ciertos temas con la

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autonoma en otras (Fossas, 2002). Por su parte, los


sistemas polticos federales se refieren a aquellos diseos institucionales que garantizan lo planteado en
la idea de federalismo; estos diseos pueden estar
relacionados con: confederaciones, federacy, uniones,
liga o federacin.
La federacin hace alusin al sistema poltico
implementado por primera vez en Filadelfia en 1787
por los fundadores de Estados Unidos, sistema que
establece la unidad mientras preserva la diversidad,
integrando a las unidades polticas previamente independientes en una nueva unidad nacional, combinando el gobierno entre las unidades subnacionales
y el centro. A partir de este fenmeno poltico se
comenz a introducir la idea del estado federal en
diversos pases; a su vez, se incorpor esta variable
en los estudios cientficos en diversas disciplinas de
las ciencias sociales. Estos estudios desde el enfoque del federalismo fiscal y la economa poltica constitucional se caracterizaron por comparar y analizar
las dimensiones ptimas de la distribucin competencial entre la federacin y los estados miembros,
destacando la relacin entre la distribucin territorial del poder poltico y la adecuacin de las decisiones, las polticas pblicas y la provisin de bienes
pblicos con las preferencias y necesidades de los
ciudadanos (Beramendi y Maiz, 2003).
En la actualidad, las preocupaciones tericas y
las investigaciones sobre el federalismo han estado
orientadas por tres preguntas y cuatro principios que
marcan la agenda: la primera pregunta es cmo y
por qu surgen los federalismos, la segunda hace
referencia a cules son los factores internos y externos que hacen que perduren o no y que se diferencien entre un pas y otro y, la ltima, sera cules son
los efectos e incentivos que genera y qu relacin
existe con las dems instituciones polticas, as como
su relacin con los procesos de democracia y desa-

rrollo poltico y econmico.2 Respecto a los principios, stos se refieren a la distribucin eficiente de
los recursos, la participacin poltica, la cohesin de
una comunidad democrtica y la proteccin de las
libertades bsicas de los ciudadanos (Inman y
Rubinfeld, 1997).

Los enfoques tericos y las investigaciones de


segunda generacin sobre el federalismo
Alfonso Hernndez (1998) seala que existen tres
tendencias mediante las cuales se ha abordado la temtica: la lnea sociolgica, en la cual se seala que
el federalismo no debe evaluarse en funcin de las
instituciones polticas que lo definen, sino, ms bien,
en torno a las caractersticas o cualidades de la sociedad en la que tiene lugar, por lo que es de suma
importancia la construccin de una cultura poltica
federal. Por su parte, la perspectiva institucional del
abordaje del federalismo seala que el sustento est
en la divisin de poderes entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central, lo que implica coordinacin, independencia, interdependencia e interaccin estratgica entre los actores. Esta divisin debe,
a juicio de Hernndez (1998), estar garantizada constitucionalmente y funcionar en la prctica; o sea, no
quedarse en el plano del diseo institucional. Por
ltimo, estn las definiciones de corte econmico
que asocian el federalismo a la descentralizacin fiscal (abordada fundamentalmente desde el federalismo fiscal). Aquella aproximacin la entiende como
la consideracin de la provisin o asignacin de bienes pblicos y la transferencia de competencias fiscales a los niveles subnacionales.
En este contexto, tambin podemos encontrar
definiciones sobre el federalismo adscritas a los diversos enfoques sealados anteriormente. Uno de
2
Para profundizar sobre los temas sealados en este apartado vase Hernndez (1998).

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los principales exponentes de la lnea institucionalista, Wiliam Riker, define al federalismo como la organizacin poltica en la
que las actividades del gobierno estn divididas entre los gobiernos regionales y el gobierno central de modo que cada tipo de gobierno tiene ciertas actividades sobre las que
toma decisiones finales. Por su parte, Daniel Elazar se centra en la garanta de la divisin del poder, o sea en la no centralizacin
de ste y lo define como la distribucin fundamental del poder entre una multiplicidad de centros y no la devolucin del poder desde un nico
centro de poder o hacia abajo de la pirmide. Tambin seala que ninguno de estos centros es de mayor o menor importancia respecto del otro.
Este acercamiento terico posibilita entender al
federalismo como un sistema poltico que distribuye poder no tan slo a los segundos niveles subnacionales sino que tambin a los terceros niveles, que
en la mayora de los casos est representado por los
municipios,3 instituciones polticas que, a mi juicio,
han estado ausentes de los procesos de descentralizacin en Amrica Latina, a pesar de que en el contexto de la globalizacin el policentrismo se desplaza tanto a las dimensiones polticas supraestatales
como a las dimensiones municipales (Caminal, 2002).
Fundamentalmente afectados por ello han sido los
municipios intermedios o de menor tamao relativo, los cuales han visto como los procesos de centralizacin se trasladan desde el nivel central hasta
los niveles provinciales, regionales o estaduales, es
decir, se descentraliza hasta el segundo nivel, generando en algunos casos una centralizacin intrarregional. Distinto es el caso de los municipios metro3
En Amrica Latina existen alrededor de diecisis mil
municipios, de los cuales setenta por ciento son de tamao
intermedio o de menor tamao relativo. A su vez, del total de
municipios, ochenta por ciento entran dentro de la categora
de rural (Sierra, 1998).

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politanos o capitales de distritos, regiones o estados,


quienes, por su magnitud fiscal y poltica, representan un nivel subnacional importante que genera incentivos polticos distintos a quienes son los encargados de impulsar estos procesos.
Los estudios recientes sobre el federalismo ofrecen un espectro ms amplio para evaluar su utilidad
y ciertas ventajas frente a los estados unitarios, los
cuales no se centran solamente en el modelo de Estados Unidos de Norteamrica. Uno de sus exponentes es Alfred Stepan (1999), quien seala que el
federalismo adquiere diversas formas en los pases
que lo adoptan, planteando una necesidad de
reconsiderar los riesgos potenciales y sus beneficios.
El riesgo ms grande que se le adjudica al federalismo
es la posibilidad de que pueda ofrecer oportunidades a los movimientos nacionalistas tnicos para movilizar sus recursos y separarse del Estado-Nacin.
No obstante, a pesar de estos potenciales problemas, los estados federales, a diferencia de los unitarios, se asocian con mayor frecuencia con democracias multinacionales con grandes poblaciones, extensos territorios y fragmentacin territorial basada en
la diversidad lingstica o tnica. De hecho cada democracia de larga duracin que tiene diversidad lingstica o basada en estados multinacionales se conforma de un estado federal, tal es el caso de Blgica,
Espaa, Suiza y Canad, entre otros (Stepan, 1999).

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Stepan (1999) identifica tres factores que estn


determinando las caractersticas que adopta un sistema federal en los distintos pases, dando especial
nfasis a tres variables: el origen del sistema federal,
la representacin de los territorios en el legislativo y
las atribuciones constitucionales o consecuencias de
las instituciones.
Respecto al origen, se supone que un sistema
federal emerge de un pacto en el cual el soberano
poltico cede parte de su soberana con el objeto de
compartir decisiones, recursos y ciertos objetivos
estratgicos. Por tanto, a esto subyace la idea de pacto voluntario; en l la diversidad se organiza en funcin de la unidad y de la idea de avanzar juntos, lo
que se ha denominado en la literatura como coming
together; tambin lo podemos encontrar como federalismo integrativo. Este ltimo designa un orden constitucional que persigue la unidad desde la diversidad
entre entidades previamente independientes o relacionadas confederalmente; ambos hacen referencia
al caso de los Estados Unidos de Norteamrica; este
sistema es perfectamente capaz de reconocer la existencia de un pluralismo social entre las distintas entidades componentes. Es una forma de organizar
el poder en un territorio amplio y diverso, con independencia de la composicin etnocultural de la poblacin y con la finalidad de proporcionar mayor
eficacia al gobierno, ms proximidad del poder a los
ciudadanos y una mayor garanta de su libertad, lo
cual se consigue dividiendo el poder territorialmente,
al cual tambin se le puede llamar federalismo territorial (Fossas, 2002).
No obstante, existen otros federalismos que han
surgido no slo por la necesidad de avanzar juntos por medio de un pacto, sino por la necesidad
de sostener la unidad nacional, lo cual ha llevado a
optar por reconocer la autonoma decisional a ciertos territorios que la reclaman. Estos estados generalmente han tenido un pasado como estado unita-

rio, tal es el caso de Espaa y la India, a los cuales se


les llama holding together, y a quienes tambin Fossas
(2002) los denomina federalismo devolutivo y los
caracteriza como un orden constitucional que redistribuye el poder entre entidades componentes de un
previo Estado unitario y su principal objetivo es organizar la diversidad desde la unidad.
A este mecanismo generalmente se le puede ver
asociado a la necesidad de acomodar en un mismo
espacio poltico a diversas comunidades nacionales
que reclaman el reconocimiento de su identidad diferenciada y reivindican un nivel de autogobierno
suficiente para garantizar el mantenimiento y el desarrollo de aqulla, a lo que tambin se le puede llamar federalismo plurinacional (Fossas, 2002). De este
ltimo punto se desprende uno de los argumentos
que pone al federalismo como un sistema territorial
de distribucin de poder altamente asociado a movimientos tnicos que terminan en separatismos, ya
sea por la va pacfica o por la va armada, lo cual se
ha sustentado empricamente por las sangrientas
guerras que sucedieron en la ex europa comunista,
ya que de los nueve estados que conformaron la
Europa comunista, seis eran unitarios y tres federales. Los seis estados unitarios ahora son cinco (por
la unin de las dos Alemanias), mientras que los tres
estados federales Yugoslavia, Checoslovaquia y la
ex URSS ahora son 22 estados independientes, la
mayora de las etnocracias europeas poscomunistas
y los derramamientos de sangre tnicos han ocurrido en estos estados posfederados (Stepan, 1999).
Por tanto, en esta segunda generacin de estudios
de investigacin surge la pregunta: qu sistema de
distribucin del poder acomoda mejor la diversidad
y la heterogeneidad territorial?
Al respecto, Hugo Amoretti y Nancy Bermeo,
en el ao 2004, organizaron una investigacin de
carcter internacional que pretenda responder a esta
pregunta en funcin de develar los mritos del fede15

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ralismo y el unitarismo en sociedades divididas. La


autora esperaba que la investigacin arrojara resultados que llevaran a concluir que el federalismo exacerbaba el conflicto tnico; no obstante, al considerar una diversidad de casos los autores concluyeron
casi de manera unnime que las instituciones federales promueven con xito la acomodacin de la diversidad tnica (Amoretti y Bermeo, 2004). Planteaban que la negacin al federalismo o, ms bien, a la
autonoma decisional que demandan las minoras
concentradas geogrficamente, es lo que produce los
movimientos separatistas violentos ms que el federalismo en s mismo. El estudio arroj que la discriminacin poltica y econmica que sufren las minoras es menor en estados federados que unitarios; a
su vez, es en los derechos culturales donde no existe
un mejor tratamiento a las minoras de un sistema u
otro. Este estudio ayuda a desmitificar la asociacin
que suele hacerse entre federalismo y separatismo.
Con respecto al diseo institucional que adoptan los federalismos, especialmente con relacin a la
proteccin de los derechos y libertades individuales
frente a la tirana de la mayora y el potencial del
gobierno central, Stepan (1999) seala que podemos
encontrar un continuo de las democracias federales
donde se pueden ubicar los diversos pases que disean sus instituciones, fundamentalmente de representacin, para reflejar la expresin del demos. A esta
variable el autor la denomina demos constraining y/o
demos enabling, segn sea el caso, y le asigna tres dimensiones para visualizarla: la sobrerrepresentacin
de la cmara territorial, el mbito poltico de sta y
el grado en el cual la capacidad de formular polticas
pblicas est constitucionalmente asignada a las
subunidades nacionales (Stepan, 1999).
La sobrerrepresentacin en la cmara alta, combinada con atribuciones constitucionales que requieren de una supermayora para aprobar ciertos temas,
y que no necesariamente son de alcance territorial o
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tnico, puede conducir a una situacin en la cual los


legisladores, representando menos de diez por ciento del electorado son capaces de oponerse o impedir el deseo de noventa por ciento de la poblacin
(Stepan, 1999). Esto puede traer inconvenientes
polticos para impulsar decisiones sobre determinados temas, haciendo menos eficaz las decisiones sobre ellos, daando a su vez la legitimidad del funcionamiento de la democracia. A los pases federales
que cuentan con estos sistemas de representacin
se les llama demos constraining; por ejemplo, Brasil y
Argentina, quienes a su vez replican esta sobrerrepresentacin en la cmara baja. En el otro extremo
del continuo podemos encontrar sistemas federales
que se acercan ms a la idea democrtica de un hombre un voto, haciendo de las representaciones entre
estados ms asimtricas y de acuerdo al nmero de
la poblacin; con esto se persigue garantizar las expresiones del demos evitando la interferencia territorial, a los cuales se les llama demos enabling; por ejemplo, Blgica, Espaa, India y Alemania estn ms
cerca de esta categora.
La segunda variable relacionada con el mbito
competencial o poltico administrativo de las cmaras territoriales (alta y baja cuando corresponde) se
refiere a las competencias constitucionales que tiene sta. Es as como en el caso de Estados Unidos
ambas cmaras tienen iguales atribuciones en materia de poltica pblica, pero se diferencian en las atribuciones que desempean en materia de inicio del
presupuesto, donde la cmara baja tiene mayores
atribuciones constitucionales, no as Brasil, que tiene el sistema ms demos constraining en el mundo. En
este pas prcticamente no hay rea en la que el senado brasileo no vote sobre ellas, existiendo adems 12 reas donde tiene competencia exclusiva, incluyendo la autoridad para establecer los lmites sobre la capacidad de endeudamiento de los estados
(Stepan, 1999). Por el contrario, en Alemania, Espa-

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a, Blgica y Austria las cmaras territoriales cumplen ms bien una funcin de revisoras de ciertos
temas, guardando, eso s, un rol importante en materia de intervenciones federales.
La tercera variable dice relacin con el grado mediante el cual la capacidad de la elaboracin de polticas pblicas est constitucionalmente asignada a los
organismos subnacionales. Cuando existen pases
que tienen definidas constitucionalmente muchas situaciones o reas especficas, se dice que nuevamente entra en la categora demos constraining, dejando ms
atribuciones al demos central que a los estados.

Los estados federales/unitarios y la descentralizacin


Una de las preocupaciones conceptuales de los estudios de segunda generacin es no concebir a la
federacin como un sistema piramidal, jerarquizado
y basado en la ntida separacin de poderes y competencias, sino como una compleja matriz horizon-

tal y multinivel o, mejor an, multicntrica de gobernanza (Hooghe y Marks, 2003). Los estados federados por su conformacin natural y la divisin del
poder que llevan implcito deberan tender a ser ms
descentralizados en materia de decisin poltica. De
Ah se podra interpretar que la descentralizacin es
un medio que deberan profundizar con mayor fuerza
los estados unitarios, ms que los propios estados
federados. No obstante, en un estudio realizado por
Willis, Garman y Haggard en el ao 1999, se demostr que, en materia de descentralizacin poltica, dos de los pases ms centralizados de Amrica
Latina (en su estudio) eran estados federados, lo cual
lo atribua a la estructura, cohesin y disciplina que
en su momento tenan los partidos polticos. Esto
demuestra, en primera instancia, que la descentralizacin en un contexto altamente abierto y globalizado es un proceso necesario a los estados-nacin,
independientemente de cmo organizan sus sistemas territoriales del poder.
La dispersin del poder que esto implica es una
tendencia mundial (Burky, Perry y Dillinger, 1999),
para la cual se han propuesto diversas explicaciones,
como, por ejemplo, se sugiere que es el fruto de la
decreciente credibilidad del Estado centralizado, el
cual es producto de largos procesos histricos que
incluyeron conflictos y guerras que llevaron a su
consolidacin. Esto ha generado que los grupos a
quienes histricamente se les ha negado el poder,
ahora lo exigen, y los gobiernos centrales estn cada
vez ms renuentes a combatir esta exigencia por la
fuerza. Tambin ha contribuido la emergencia de
clases medias urbanas instruidas, con una consiguiente disminucin de las tradicionales relaciones de tipo
patrn-cliente entre el gobierno y los gobernados
(Burky, Perry y Dillinger, 1999). No cabe duda que
estos procesos han influido en la aparicin de la
descentralizacin; no obstante, el dinamismo, la intensidad, la profundidad y los contrastes del proce17

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so han sido distintos tanto entre los pases de la regin como al interior de ellos (Montecinos, 2004).
Respecto al concepto de descentralizacin, existe consenso en la literatura de que se trata en primer
lugar de un proceso de transferencia o distribucin
de competencias desde la administracin central a
sus administraciones inferiores. Pero, qu se transfiere?, a quin se transfiere?, por qu se transfiere?
y quines influyen en esa transferencia? La transferencia la podemos clasificar en tres tipos: poltica,
administrativa y fiscal, las cuales pueden ser transferidas de manera gradual, parcial o conjuntamente a
los distintos niveles de gobierno subnacional. Casi
la totalidad de los pases de la regin cuentan con
tres niveles de gobierno, pero disminuye el porcentaje cuando se trata de cuntos de esos niveles gozan de atribuciones polticas, administrativas o fiscales en materia decisional.
En algunos casos tenemos que tanto las provincias o regiones (segn como se llame) y los municipios tienen autonoma poltica y que sus autoridades, ya sean regionales o municipales, son elegidas
popularmente, como en el caso de Argentina, Brasil, Colombia y Mxico. Por otro lado, existen pases
que, teniendo los mismos niveles, presentan asimetra en este caso, es decir, en un nivel eligen sus autoridades y en otro nivel no sucede, como en el caso
de Chile, donde se eligen alcaldes pero son designados los intendentes en las regiones. Por lo tanto, la
dinmica de la descentralizacin pareciera ser que
responde a diversas variables y arreglos institucionales que, a su vez, generan incentivos y se relacionan con la intencin y objetivos polticos, econmicos y sociales que existen detrs de ella.
Cabe preguntarse, entonces, qu actores estn
promoviendo los procesos de descentralizacin en
Amrica Latina: el Estado, la sociedad civil, los organismos internacionales?, qu objetivos persiguen?, qu incentivos tienen?, por qu pases fe18

derales, como en el caso de Mxico y Venezuela, que


en su esencia se supone debieran ser ms descentralizados, no lo son?, cules son las motivaciones para
descentralizar en pases federados y en pases unitarios? Frente a ello nos encontramos con diversos
nfasis, diversas respuestas y diversos caminos que
se proponen para descentralizar. Uno de ellos es la
que nos ofrece la visin pluralista, la cual seala y le
da nfasis a la necesidad de tomar parte en las decisiones en espacios ms individuales de la escala social (comunidades de base), de la escala poltica (municipios o regiones) y de la escala econmica (Meja,
2002); visin que estara ms cercana a la organizacin de estados federados. Otro de los aspectos centrales de esta orientacin es que el proceso de descentralizacin permitira al ciudadano ejercer un
mayor control sobre la actividad de la res pblica
(accountability), ejercer mayor presin poltica sobre
sus autoridades y fortalecer la ciudadana haciendo
ms responsable al sujeto sobre las decisiones que
se toman en su entorno, lo cual llevara a fortalecer
la democracia. Los pluralistas parten del supuesto
que la poblacin est dispuesta a organizarse, a participar, a tomar parte en las decisiones, a contar con
gobiernos locales abiertos y democrticos. De ser
as, podemos estar frente a soluciones altamente eficientes y garantizar la agregacin de preferencias de
un nmero muy elevado de ciudadanos.
La evidencia emprica demuestra que se corren
una serie de riesgos potenciales y otros reales que se
expresan a la hora de hacer efectivo los planteamientos de la perspectiva pluralista en pases federales y
unitarios. Los estudios de Willis, Garman y Haggard
(1999) demuestran que la descentralizacin en Amrica Latina (los casos exitosos y no exitosos) estn
mediatizados por la participacin de instituciones
polticas relevantes como los partidos polticos, los
cuales, en algunos casos, ven en los niveles subnacionales incentivos para continuar sus carreras, ms

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que intenciones altruistas de fortalecer al ciudadano


o promover espacios de participacin ciudadana;
adems se corre el riesgo de que los procesos de
descentralizacin sean atrapados por ciertas elites
locales o, en el peor de los casos, caciques locales
que mantienen un dominio y un fuerte control sobre la poltica local, transformando la intencin inicial en una fuente de inspiracin y ejercicio autoritario del poder por parte de stos. Por su parte, las
capacidades tcnicas y profesionales existentes en
municipios de menor tamao relativo en ocasiones
son altamente deficitarias, generando despilfarro
en la utilizacin de recursos, haciendo del proceso
de descentralizacin un esfuerzo frustrado (Willis,
Garman y Haggard, 1999).
No obstante, si creemos que uno de los beneficios de la descentralizacin es su capacidad de mejorar la eficiencia y la capacidad de respuesta del
gobierno, ya no tendramos que asumir, sino garantizar que los funcionarios locales conocen mejor las
condiciones locales que los funcionarios del gobierno central y, por consiguiente, estn mejor capacitados para responder a los gustos y preferencias locales; por lo tanto, dado que son ms accesibles a los
electores, es ms fcil hacerlos responsables de los
resultados (Burky, Perry y Dillinger, 1999). Esto tambin supone que deben tener la capacidad local
para formular o, por lo menos, participar parcialmente en la elaboracin de la poltica pblica local.
Otra de las visiones difundidas de la descentralizacin es la planteada por la llamada nueva derecha, que sustenta su visin en una perspectiva de
mercado, o sea, desde la demanda y desde la oferta.
Desde la demanda, el Estado tendra que asumir un
rol neutral y remitirse a satisfacer todas las necesidades de los ciudadanos, eso s, con un rol mnimo. El
Estado tendra que actuar bajo la racionalidad de una
empresa y aumentar y hacer ms eficiente la dotacin del presupuesto. Segn esta teora cada gobier-

no subnacional deber competir por los ciudadanos


ofreciendo mejores servicios para atraer su atencin
y, por cierto, su contribucin, tendiendo a homogeneizar las preferencias de los ciudadanos, esto es lo
que se ha llamado el voto con los pies (Meja, 2002).
Una de las crticas que se le puede hacer a este enfoque es que muestra a la descentralizacin como una
nueva forma de centralizar, pero ahora ya no tan slo
el poder, sino que, demogrficamente, la riqueza, ya
que los ciudadanos tendran la oportunidad de movilizarse de un territorio a otro, asumiendo que tienen los medios para poder hacerlo. Es probable que
para un sujeto que puede hacerlo y tiene los recursos y la capacidad de elegir pueda ser vlido, pero
para quienes no pueden porque no tienen mayores
oportunidades estaran condenados a vivir en condiciones de pobreza o en territorios altamente excluidos. Esta visin parte adems de la consideracin de un hombre no territorial, es decir, que no
tiene apego con su terruo, que carece de identidad
con alguna localidad y que no cree probable la construccin de un proyecto colectivo y el compromiso
endgeno con el otro que pueda generar procesos
de desarrollo y crecimiento en su territorio (Montecinos, 2005).
Los riesgos posibles al impulsar procesos de descentralizacin sin considerar la capacidad de los gobiernos locales, la captura del proceso por parte de
caciques o elites locales, los incentivos que puede
generar para polticos subnacionales y la disciplina
partidaria y las consecuencias de la mala utilizacin
de recursos, pueden ser altamente dainos, ineficientes y destiles socialmente, en comparacin con
las situaciones iniciales de los territorios subnacionales, lo cual, adems, puede transformarse en un
motivo para volver a centralizar. Por tanto, exige una
clarificacin sustantiva de los objetivos que se quieren perseguir: para qu descentralizar?, quien lo

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demanda?, por qu lo demanda?, hasta dnde descentralizar?


Los estudios realizados en Amrica Latina demuestran que la descentralizacin claramente est
motivada por factores polticos (Montero y Samuels,
2004; Rojas, 1999; Willis, Garman y Haggard, 1999),
y el avance en el proceso, es decir, en mejorar la prestacin de los servicios pblicos, perfeccionar y mejorar la democracia y controlar riesgos macroeconmicos dependen de la articulacin astuta de los
actores polticos. Los aciertos que un pas pueda tener dependern de sus condiciones histricas especficas y de los dems imperativos a los que se vea
enfrentado.
Los estudios sobre el tema han intentado develar
los logros a nivel general haciendo especial hincapi
en las bondades del proceso; no obstante, se ha descuidado un aspecto importante de la agenda que tiene relacin con los objetivos planteados y los resultados obtenidos; Jess Carrillo (2003), Ivan Finot
(1999) y Di Gropelli y Cominetti (1998), entre otros,
han abordado parte de esta agenda y ponen en evidencia ciertos riesgos que puede traer el proceso,
como, por ejemplo, lo perjudicial que puede ser para
los municipios, especialmente los de menor tamao
relativo, en cuanto a la produccin y acentuamiento
de las inequidades regionales y municipales. Esta situacin nos abre una serie de interrogantes; entre
otras: qu privilegian con la descentralizacin los
estados unitarios en contraposicin a los estados
federados en el nivel nacional y en el nivel subnacional?, lo cual puede estar marcando las diferentes
dinmicas que adopta en los pases. Cuando se habla de fortalecer procesos de descentralizacin en
estados federados y unitarios, se est haciendo alusin a eficacia, eficiencia, legitimidad y utilidad social? En este sentido, qu objetivos persiguen con
la descentralizacin los estados latinoamericanos?,
qu es lo que se pretender mejorar y, en aquellos
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pases donde ya se han iniciado estos procesos, se


ha mejorado? De qu actores polticos provienen
las demandas por descentralizar?, cmo se relaciona o, ms bien, cmo se ha relacionado la utilidad
social con la descentralizacin en los niveles subnacionales de estados federados y unitarios? Hacia qu
niveles subnacionales se est descentralizando y por
qu?, qu sucede con la centralizacin intrarregional
en estados federados y unitarios? Cualquiera de las
preguntas que sean abordadas requiere de un esfuerzo por reconocer la multiplicidad de variables, los
actores e incentivos que estn en juego en los estados y las tensiones que se generan entre las instituciones. Finalmente, parece ser que en el centro del
debate se encuentra la probabilidad de mejorar las
condiciones de vida, promover desarrollo e incorporar de manera creciente al ciudadano en el centro
del quehacer poltico, independiente de si se trata de
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