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Anderson_Federalism.
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Capítulo Uno
Una visión general del federalismo fiscal
1.1 Federalismo político
El federalismo es un sistema constitucionalmente establecido

con al menos dos órdenes de gobierno, cada uno de los cuales
tiene cierta autonomía genuina del otro. Los gobiernos de cada
nivel son principalmente responsables ante sus respectivos
electorados.
Hay más de dos docenas de países que se llaman a sí mismos

federales o generalmente se consideran así. Son el hogar de alrededor
del 40 por ciento de la población mundial. Por lo general, las
democracias con territorios muy grandes (Canadá, Estados Unidos,
Brasil, Australia) y poblaciones muy grandes (India, Pakistán ,
Nigeria) son federales. También lo son algunos países pequeños con
poblaciones muy diversas (Suiza, Bélgica, Bosnia y Herzegovina) y
algunos estados insulares (Comoras, Micronesia, San Cristóbal y
Nieves). Algunas federaciones remontan sus orígenes federales al
siglo XVIII (Estados Unidos) o XIX (Canadá, Suiza, Alemania ,
Austria), mientras que otras son mucho más antiguas. más recientes
(Malasia, España, Sudáfrica, Etiopía) o aún en proceso de convertirse
( Irak, Sudán).
Estos países y sus sistemas políticos son muy variados. La esencia de

ser federal es tener al menos dos órdenes de gobierno establecidas
constitucionalmente, típicamente un gobierno federal y gobiernos
de unidades constituyentes (frecuentemente llamados estados o
provincias, pero también cantons, Länder, comunidades , islas y otros
nombres), cada uno de los cuales tiene una autonomía genuina y
constitucional. Relación electoral directa con su población. En
algunas federaciones (Brasil, India, Nigeria, Sudáfrica), el orden
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Fiscal Federalismo: Una comparativa Introducción

municipal o local de gobierno también se establece dentro de la
constitución.
(Las confederaciones, por el contrario, tienen gobiernos centrales

formados por los estados miembros, no elegidos directamente. La
Unión Europea es una combinación única de acuerdos confederales,
federales y de tratados.) Algunos países considerados federales
(España, Sudáfrica) pueden no usar el término para sí mismos. Dado
el papel fundamental de las constituciones en las federaciones, el
Estado de Derecho y la democracia son una característica normal de
las federaciones, aunque algunos países que pretenden ser federales .
puede fallar en ambos aspectos. Las federaciones son extremadamente
variadas en su forma y funcionamiento, cubriendo una amplia gama
desde muy descentralizada hasta altamente centralizada.
1.2 Federalismo fiscal
El federalismo fiscal estudia los respectivos roles e interacción

de los gobiernos dentro de los sistemas federales, con un
enfoque particular en la recaudación, el endeudamiento y el
gasto de los ingresos. Examina el funcionamiento de estos
sistemas y trata de proporcionar una base de principiopara
evaluarlos. El estudio del federalismo fiscal también puede ser
relevante para los arreglos fiscales en sistemas de gobierno
descentralizados que no son estrictamente federales.
Si bien los límites del federalismo fiscal son difíciles de trazar, el

núcleo del tema es claramente la recaudación, el endeudamiento y el
gasto de dinero en federaciones. Es un tema importante que
necesariamente incluye los medios por los cuales se recauda el dinero,
los propósitos para los cuales se gasta y los respectivos roles de los
gobiernos federales y federales. gobiernos constituyentes en este
proceso. Puede ser tanto explicativo como evaluativo: cómo y por
qué suceden las cosas; ¿Cuál sería una manera óptima o mejor?
Un Visión general de Fiscal Federalismo

Tomemos la recaudación de dinero, por ejemplo. El federalismo fiscal
puede considerar quién tiene la autoridad para aumentar varios tipos
de impuestos en una federación, pero también puede considerar si
recomendar una distribución particular. de las autoridades fiscales.
¿Afecta la asignación de poderes tributarios a las políticas fiscales
reales adoptadas por un gobierno u otro? Si es así, ¿es esto de interés
público? ¿La autoridad para recaudar dinero coincide con las
responsabilidades de gasto? ¿Deberían gravarse las regiones ricas para
proporcionar ingresos a las regiones más pobres? ¿Qué gobiernos
deberían tener qué derechos para pedir dinero prestado?
Del mismo modo, el gasto y la participación en los ingresos aumentan

las principales emisiones. ¿Tienen las unidades constituyentes la
autoridad adecuada para recaudar sus propios ingresos a fin de
cumplir con sus responsabilidades de gasto? De no ser así, ¿qué
arreglos existen para que compartan impuestos o reciban
transferencias del gobierno federal? ¿Las transferencias federales
incluyen condiciones y , de ser así, qué implican para la autonomía
de la unidad constituyente, el funcionamiento del programa o la
coherencia de las políticas? ¿El gasto de los gobiernos en la federación
está centralizado o descentralizado, y cómo podría afectar esto a las
relaciones y políticas?
La regulación también es importante porque ambos órdenes de

gobierno pueden hacer regulaciones que tienen implicaciones
económicas; por ejemplo, en relación con las instituciones financieras,
los mercados laborales y el comercio de servicios y bienes dentro del
mercado interno de una federación.
Eleralismo fiscal también analiza cómo se toman las decisiones. ¿Las

decisiones fiscales se toman por separado, de forma conjunta o
cooperativa? ¿Está la federación marcada por grandes tensiones o
consenso en torno a la recaudación de ingresos y el gasto? ¿Existen
acuerdos administrativos conjuntos para los programas de limpieza o

para aumentar los ingresos? ¿Cómo afectan los acuerdos políticos y
fiscales federales al desempeño económico?
Por supuesto, algunos países unitarios también han transferido

importantes poderes de gasto e impuestos a los gobiernos regionales.
Si bien tal devolución puede no ser constitucionalmente federal ,
puede ser bastante federal en la práctica. Por lo tanto, las cuestiones
de federalismo fiscal pueden aplicarse, por ejemplo, a los países
nórdicos, China y Japón, todos los cuales tienen algunas características
fiscales descentralizadas.
1.3 Variedad institucional del federalismo
Las federaciones difieren en sus orígenes históricos, el número

de unidades constituyentes, sus instituciones ejecutivas y
legislativas, sus regímenes electorales y sistemas de partidos , y
su división de poderes. . El carácter de un régimen fiscal federal
está determinado por quién, cómo, cuánto y para qué de la
recaudación de ingresos, el reparto y el gasto entre los
gobiernos. Todos estos factores pueden ser importantes al
considerar acuerdos fiscales dentro de una federación.
Si bien este libro se centra en los arreglos fiscales federales, estos están
conformados por contextos históricos, institucionales, políticos y
sociales más amplios. Tomemos el número de unidades
constituyentes, por ejemplo: puede haber tan solo dos (el antiguo
Pakistán), o tres (la Nigeria original), o hasta 83 (Rusia). ), o 50
(Estados Unidos). Las federaciones con muy pocas unidades tienden
a ser inestables y difíciles de administrar, mientras que aquellas con
muchas unidades constituyentes pueden tender hacia la centralización
y la debilidad de las unidades intergubernamentales. relaciones. Las
instituciones centrales también importan: los empleados de cabina
en los regímenes parlamentarios suelen tener más control sobre los
presupuestos que los presidentes en los regímenes del Congreso; Las

cámaras altas pueden tener un papel clave, o ningún papel, en asuntos
presupuestarios; Los partidos políticos pueden ser coaliciones
altamente disciplinadas o bastante flexibles. Todos estos factores
afectarán la dinámica fiscal de una federación.
Las federaciones difieren mucho en la asignación de poderes:
• Bajo el llamado modelo clásico o dualista de federalismo (como

en Canadá o los Estados Unidos), cada orden de gobierno
normalmente administra sus propias leyes a través de su propia
servicio civil, mientras que en el modelo integrado de federalismo
(como en Alemania, Suiza o España) el gobierno federal aprueba
muchas leyes que las unidades constituyentes luego administrar.
• Algunas federaciones tienen muchos poderes legislativos

concurrentes, donde cada orden de gobierno puede legislar sobre
el mismo tema (pero con la ley federal normalmente siendo
primordial), mientras que Otros tienden a una división más clara
de poderes a un orden de gobierno u otro.
• En la mayoría de las federaciones, los gobiernos toman sus

decisiones por su cuenta, pero algunos prevén la toma de
decisiones conjunta por parte de los gobiernos (Alemania y, en
cierta medida, Sudáfrica y Etiopía).
• La asignación de poderes específicos difiere significativamente

entre federaciones. Algunos están altamente centralizados y otros
están descentralizados. Los poderes fiscales y económicos clave se
pueden asignar de manera muy diferente entre las federaciones.
Una federación donde el gobierno federal recauda la mayoría de los

ingresos y financia las unidades constituyentes a través de
transferencias altamente condicionales será
5

Es diferente de uno en el que las unidades constituyentes se financian
en gran medida con impuestos y préstamos que deciden por sí mismos.
Mientras que algunos ven solo el último modelo como
verdaderamente federal, la práctica y el pensamiento federal incluyen
ambos.
1.4 Disposiciones fiscales y flexibilidad
Si bien algunos arreglos fiscales básicos, como los poderes

tributarios, generalmente se establecen en una constitución
federal , muchas características importantes no lo son . Los
arreglos fiscales suelen ser más flexibles que la división básica
de los poderes legislativo y administrativo de los dos órdenes de
gobierno. Esta flexibilidad significa que los acuerdos fiscales
son a menudo centrales en los debates políticos en las
federaciones.
Normalmente, la mayoría de las características definitorias de una

federación —el número de unidades constitutivas, sus principales
instituciones, la división de poderes legislativos y administrativos—
se establecen en la Constitución. Por lo general, son difíciles de
cambiar porque las enmiendas constitucionales normalmente
requieren mayorías especiales (aunque algunas federaciones permiten
que se deleguen poderes entre órdenes de gobierno). ). Sin embargo,
las constituciones no pueden especificar muchas características fiscales
importantes de una federación, como cuánto se debe gastar en qué,
qué impuestos se deben gastar. lo más importante, y los detalles de
las transferencias fiscales de los gobiernos centrales de las unidades
constituyentes. Tales características deben ser trabajadas en la
política cotidiana, que puede ser competitiva y cooperativa.
1.5 Evaluación de los regímenes fiscales federales
El estudio del federalismo fiscal incluye la evaluación de las

disposiciones fiscales. Los criterios de evaluación incluyen
eficiencia económica, equidad, simplicidad administrativa,
incentivos para la innovación, rendición de cuentas , equilibrio

de responsabilidades y medios, previsibilidad y estabilidad.
Algunos criterios son conceptualmente difíciles, y diferentes
criterios pueden entrar en conflicto entre sí. Muchos de estos
criterios se aplican igualmente a los regímenes unitarios. No
existe un mejor modelo de federalismo fiscal: una opción
preferida dependerá del valor y la interpretación asignados a los
diferentes criterios.
La eficiencia económica es una preocupación central de la economía.

Se centra en el uso de recursos escasos de una manera no
derrochadora. El federalismo fiscal analiza diferentes dimensiones de
la eficiencia económica:
• Una es la eficiencia de los mercados interiores. En las federaciones,

diferentes gobiernos pueden crear distorsiones del mercado interior
debido a políticas que protegen o favorecen a los productores
locales, por ejemplo, en decisiones de contratación , reglamentos
o el derecho a invertir y crear barreras al flujo eficiente de
inversiones o mano de obra entre las unidades constituyentes.
• Del mismo modo, las unidades constituyentes acomodadas pueden

utilizar su ventaja fiscal, en oposición a sus ventajas competitivas
subyacentes, para impuestos bajos y buenos servicios para atraer
inversiones y mano de obra.
• Por último, los acuerdos federales pueden afectar a la provisión

eficiente de bienes y servicios públicos, incluidos sus costos y
beneficios, así como a la simplicidad administrativa . La
eficiencia en este caso incluye consideraciones de economías de
escala, de efectos indirectos de costos y beneficios a través de las
fronteras de las unidades constitutivas, y de los distintos
preferencias de diferentes poblaciones.

La equidad o la justicia también ocupan un lugar central en muchos
debates financieros. El significado de "equidad" no siempre está
claro, aunque requiere tratar casos similares por igual y casos
diferentes con una medida justa de proporcionalidad. En los
regímenes federales, hay dos aspectos de esto:
• En primer lugar, la equidad tanto entre los gobiernos federales y de

las unidades constituyentes, dadas sus responsabilidades (equidad
vertical), como entre los gobiernos de las unidades constituyentes,
dados sus diferentes medios y Necesidades (equidad horizontal)
• En segundo lugar, la equidad entre los ciudadanos. Abordar las

disparidades entre los ciudadanos y una federación implica un papel
más intervencionista para un gobierno central que abordar las
disparidades entre los gobiernos. Poner al gobierno central en un
papel más directo con los ciudadanos puede llevarlo a áreas donde
las unidades constituyentes pueden tener majo responsabilidades.
Algunos creen que la equidad debe aplicarse solo entre individuos, en

lugar de entre gobiernos, lo que fortalece el argumento de que un
régimen proporciona estándares similares de servicios públicos en
todos los países. unidades constituyentes.
La eficiencia y la equidad puedenestar en conflicto o en armonía; Por

ejemplo, una visión de la equidad que socave las recompensas por el
trabajo duro también socavaría el funcionamiento eficiente de una
economía. Por otra parte, las inversiones en la provisión equitativa
de educación , atención médica e infraestructura en regiones
subdesarrolladas pueden construir la riqueza de una nación y
demostrar eficiencia. Nos encontraremos repetidamente con los
problemas de eficiencia y equidad porque impregnan el pensamiento
sobre el federalismo fiscal (como sobre la política pública en general).
Estos conceptos importantes no dan respuestas fáciles, y los

opositores políticos a veces usan el lenguaje de la eficiencia y la
equidad para justificar posiciones muy diferentes.
Una justificación central para el federalismo es que permite un

sistema gubernamental que es más responsable, en el que diferentes
gobiernos, federales y regionales, pueden responder a las prioridades
particulares de sus gobiernos. poblaciones. Otra justificación
alegada para el federalismo es que proporciona incentivos para la
innovación porque diferentes gobiernos pueden competir y probar
enfoques alternativos y aprender unos de otros. . Pero los tipos
equivocados de competencia pueden crear distorsiones.
Algunos criterios de evaluación se relacionan con los principios

operativos de una federación. Entre ellas se incluyen las siguientes:
• Adecuación de los acuerdos financieros para encontrar una

correspondencia razonable entre las responsabilidades de gasto y
los ingresos o poderes de ingresos (otra forma de pensar sobre la
equidad vertical).
• Previsibilidad y estabilidad, particularmente para los gobiernos de

unidades constituyentes que pueden depender en gran medida del
apoyo federal y tienen acceso limitado a amplias bases impositivas
o mercados de deuda.
• Rendición de cuentas. Los gobiernos federales a menudo

recaudan fondos que transfieren a las unidades constituyentes.
¿Ante quién deben rendir cuentas las unidades constituyentes de
estos fondos: el gobierno federal, sus propios públicos, o ambos?
Los gobiernos centrales en las federaciones pueden tener poderes

importantes en relación con las unidades constitutivas: poderes para
rechazar la legislación, imponer requisitos legales, imponer
condiciones a las transferencias fiscales , y incluso suspender los

gobiernos de unidades constituyentes. Tales disposiciones son a
menudo criticadas como no federales o cuasifederales, pero
en última instancia, la elección con respecto a tales acuerdos
corresponde a cada país, dada su o. prioridades, valores y equilibrio
entre las comunidades nacionales y subnacionales. Federaciones
como Canadá e India comenzaron con una serie de aspectos
cuasifederales y se movieron con el tiempo en una dirección más
descentralizada y clásicamente federal, mientras que otras federaciones
se convirtieron en más centralizado.
De esta visión general de los criterios para evaluar los regímenes

fiscales en contextos federales debe quedar claro que no puede haber
un único mejor arreglo, ni siquiera para una federación en particular.
Capítulo Dos
Responsabilidades de gastos
2.1 Pautas de gasto en los gobiernos
Durante el siglo pasado, el tamaño relativo del gasto público ha

crecido enormemente en las economías avanzadas; También
ha crecido en los países en desarrollo, pero generalmente a
niveles más bajos. El federalismo parece tener poco que ver con
este crecimiento. Los grandes programas de gasto suelen
destinarse a la seguridad social y el bienestar, la sanidad, la
educación y la defensa. Los gobiernos modernos proporcionan
bienes públicos, así como programas y servicios que benefician
a las personas, y tales servicios pueden tener fuertes elementos
de redistribución.
Los grandes gobiernosson un hecho de la vida en prácticamente todas

las democracias ricas. En algunas economías avanzadas, el gasto
público representa más de la mitad del producto interno bruto,
mientras que incluso en las de menor gasto , representa alrededor de
un trimestre del PIB. Las federaciones pueden ser de todo el espectro,
desde países de alto a relativamente bajo gasto. Los países en
desarrollo suelen tener un menor gasto público como porcentaje del
PIB porque gran parte de la actividad económica está fuera de la
economía monetaria, y la base de ingresos de los gobiernos puedeser
bastante limitado. Por lo general, los países en desarrollo no pueden
permitirse las elaboradas redes de seguridad social y los programas
de bienestar de las economías avanzadas. Un área en la que los
gobiernos se han retirado en los últimos años es en la propiedad
pública de las corporaciones, como las empresas de servicios
públicos, las instituciones financieras y las empresas. empresas
industriales y de recursos, ya que muchas de estas empresas se han
vendido a intereses privados.

La teoría económica sugiere que los gobiernos deberían proporcionar
los llamados bienes públicos, como la defensa y la policía, que
beneficien a todo el público porque el libre mercado no
proporcionaría lo suficiente. tales bienes.
10
Los gobiernos también proporcionan programas tan costosos como

atención médica, educación, redes de seguridad social, bienestar e
infraestructura importante, que benefician tanto al público en general
como a los usuarios directos de la salud . Estos programas, a veces
llamados bienes cuasi-públicos. Tales programas a menudo tienen
un fuerte elemento redistributivo, desde los contribuyentes más ricos
hasta los grandes consumidores de los programas .
2.2 Principios de asignación de gastos
La literatura sobre elgobierno federal fiscal ha desarrollado

varios principios para asignar responsabilidades de gasto entre
los gobiernos. En la práctica, la mayoría de las constituciones
asignan responsabilidades legislativas explícitamente y
responsabilidades de gasto sólo implícitamente. Los principios
de asignación incluyen dar responsabilidad al orden de gobierno
cuya población se beneficia de un bien público, delegar la
administración del programa cuando hay un fuerte ventaja en la
retroalimentación de la población a la que se sirve, y proporcionar
algún papel federal en los principales programas que
redistribuyen la riqueza entre los individuos. En muchas áreas
programáticas existe una justificación para que ambos órdenes
de gobierno estén involucrados.
Las constituciones generalmente asignan responsabilidades legislativas,

no de gastos. La responsabilidad de administrar los programas
pendientes normalmente se deriva de la responsabilidad legislativa.
Hay, sin embargo, excepciones, especialmente en federaciones
integradas, como Alemania , donde la constitución puede estipular
Gasto Responsabilidades
que los gobiernos de unidades constituyentes (o incluso locales).
gobiernos) adm programas inister en áreas de responsabilidad
legislativa concurrente.
La cuestión de la mejor manera de asignar responsabilidades en las

federaciones está vinculada a consideraciones más amplias sobre las
formas de gobierno descentralizadas. Los argumentos a favor de la
devolución afirman que proporciona una mayor elección pública
porque las unidades subnacionales de gobierno están más cerca y
responden mejor a las poblaciones locales, que las unidades
constituyentes múltiples Los gobiernos pueden actuar como
laboratorios de políticas y aprender unos de otros, y esa
descentralización proporciona controles contra una concentración
abusiva de poder. Sin embargo, aquellos que enfatizan el bienestar
de los ciudadanos individuales y la necesidad de políticas coherentes
en todo el país a menudo abogan por un gobierno más centralizado.
11
Cualquiera que sea el apetito general por un gobierno descentralizado,

se debe decidir la asignación de responsabilidades específicas a cada
orden de gobierno. En la historia temprana del federalismo fiscal
como tema, hubo un fuerte énfasis en hacer coincidir la población
desde un bien público hasta el nivel apropiado. del gobierno como
proveedor. Por ejemplo, la defensa es un bien público que beneficia
claramente a todo el público del país; las carreteras locales, por el
contrario, benefician principalmente a un pequeño país
geográficamente público limitado. Si bien la teoría de los bienes
públicos parece clara, su aplicación en la práctica puede ser
desordenada. La defensa y las carreteras locales parecen sencillas.
Pero muchos bienes públicos, como la policía, sirven a los públicos
nacionales y regionales en diferentes grados, por lo que es difícil
dibujar bolos.
Además, las grandes áreas de gasto de atención médica, educación,

pensiones , seguro de desempleo y bienestar complican aún más el

panorama. Por razones de rentabilidad y capacidad de respuesta
local, su gestión puede ser mejor descentralizada, pero esto puede
resultar en que los ciudadanos de todo el país se vuelvan muy
diferentes. tratamiento y crear barreras a la movilidad. Por lo tanto,
por razones de equidad e integridad del programa, el gobierno central
debe tener un papel. Esto es particularmente cierto en el caso de
algunas transferencias a individuos, como las transferencias de hijos,
las pensiones y algunas transferencias basadas en la necesidad, donde
puede no haber ventaja para la entrega por unidades constituyentes.
Puede haber que encontrar un equilibrio en el que ambos órdenes de
gobierno compartan la responsabilidad.
En la práctica, la principal asignación de la responsabilidad del gasto

en la mayoría de las federaciones se decidió con poca referencia a las
teorías del federalismo fiscal. Sin embargo, los principios pueden ser
útiles para los países que consideran constituciones federales y
federaciones establecidas que buscan reajustar responsabilidades.
2.3 Sistemas federales integrados o dualistas
En las federaciones dualistas, los gobiernos normalmente

administran sus propios programas legislados, mientras que, en
las federaciones integradas , las unidades constituyentes
administran las leyes federales en áreasespecíficas. Muchas
federaciones tienen elementos de ambos modelos. Las unidades
constituyentes en federaciones integradas pueden tener
importantes responsabilidades administrativas o de gasto, pero
la toma de decisiones limitada
12
autoridad. En las federaciones dualistas, las unidades

constituyentes no tienen la obligación de administrar los
programas legislados federalmente, pero sus poderes pueden
verse limitados por la concurrencia y una fuerte dependencia de
la condicionalidad. Transferencias.
Algunas antiguas colonias británicas que se convirtieron en
federaciones (Estados Unidos, Canadá, Australia) se basaron en el
modelo dualista, de modo que los departamentos federales están
presentes en todo el país. programas federales. Las federaciones
dualistas a menudo tienen áreas de poderes federales y de unidades
constituyentes concurrentes, por ejemplo, la agricultura en Canadá,
pero aun así, puede haber Departamentos de unidades constituyentes
trabajando codo con codo. Frente a esto, los sistemas "continentales"
(Alemania, Suiza, Austria, España) están más integrados en el sentido
de que las unidades constituyentes típicamente administran programas
federales en áreas de concurrencia. Las federaciones
latinoamericanas son básicamente dualistas; el de Sudáfrica está
integrado; y Nigeria, India y Pakistán tienen elementos de both.
Ambos sistemas tienen fortalezas y debilidades.
• En principio, el modelo integrado prevé marcos normativos

nacionales, al tiempo que permite a los gobiernos constituyentes la
libertad de adaptarlos a las circunstancias locales . En la práctica,
sin embargo, tales leyes federales son a menudo altamente
prescriptivas y dejan poca discreción a las unidades constituyentes.
El federalismo alemán aborda esto facultando a los gobiernos de
los Länder para votar en el Bundesrat sobre la legislación federal que
les afecta. Con el tiempo, este requisito de mayoríatanto en la
cámara baja elegida popularmente como en la cámara alta condujo
a un punto muerto frecuente. Después de las reformas, ahora menos
leyes necesitan la aprobación de la cámara alta. El enredo excesivo
también ha sido un problema en España, donde el gobierno central
ha negociado nuevos acuerdos con algunas comunidades
autónomas para limitar El uso de la legislación marco por parte
del gobierno central para entrar en ciertas áreas de interés local.
• El modelo dualista tiende a producir menos entrelazamiento, pero

puede conducir a la duplicación o a que los programas funcionen
con propósitos cruzados. Y mientras que las unidades constituyentes
normalmente no están obligadas a administrar

13
Leyes federales, la legislación federal es casi siempre primordial en

áreas de concurrencia. Las federaciones dualistas están
particularmente sujetas a debates sobre el uso del poder adquisitivo
del gobierno federal para influir en los programas de unidades
constituyentes en áreas más allá de la competencia legislativa federal.
.
2.4 Poder adquisitivo
La mayoría de las federaciones permiten que ambos órdenes de

gobierno gasten en áreas más allá de su jurisprudencia
legislativa. Tal poder adquisitivo puede ser utilizado por los
gobiernos federales para aumentar significativamente su papel,
especialmente en federaciones donde hay poca concurrencia de
jurisdicciones legislativas.
En todas las federaciones, una orden de gobierno no puede hacer

leyes en unamedida de la jurisdicción exclusiva de la otra orden. Sin
embargo, muchos poderes no son exclusivos, y la mayoría de las
federaciones también tienen algunas áreas de jurisdicción concurrente
donde la ley federal es casi siempre primordial. Además, las
federaciones integradas pueden tener disposiciones constitutivas que
otorguen a las unidades constituyentes la responsabilidad exclusiva
de administrar las leyes federales, efectivamente, de hacer el gasto. en
ciertas áreas de jurisdicción concurrente.
Más allá de estas asignaciones de responsabilidad legislativa y

administrativa, la mayoría de las federaciones tienen disposiciones
constitucionales o sentencias judiciales que permiten a los gobiernos
gastar en cualquier objeto, incluso en áreas donde no podían legislar.
Así, por ejemplo, una constitución puede asignar educación a las
unidades constituyentes, pero esto todavía no impide que el gobierno
federal tenga programas de gasto en el ámbito de la educación
siempre que no constituyan legislación. Los gobiernos centrales
utilizan con frecuencia este poder adquisitivo para influir en los
programas y actividades de las unidades constituyentes en áreas más
allá de la competencia legislativa federal. El poder adquisitivo es más
importante en las federaciones donde hay pocos poderes concurrentes
y las unidades constituyentes tienen poderes legislativos exclusivos en
áreas importantes. que el gobierno federal desea influir.
14

Disposiciones legales sobre el poder
adquisitivo en algunas federaciones
Los gobiernos centrales de Australia, India y Malasia tienen

autoridad constitucional explícita para gastar en áreas fuera
de su jurisdicción. El gobierno central de España tiene tal
poder, sujeto a límites estrictos impuestos por los
tribunales. Las constituciones de las tres federaciones más
antiguas, los Estados Unidos, Canadá y Suiza, no
mencionaban un poder adquisitivo, pero cada una lo emplea
para algún grado. En los Estados Unidos, la Corte Suprema
ha interpretado el poder federal de recaudar impuestos para
el bienestar general para permitir el poder adquisitivo. La
Corte Suprema de Canadá no ha afirmado ni negado los
poderes de gasto federal y provincial, y, en el pasado, el
gobierno federal hizo mucho uso de ella, aunque no
constituya legislación en un área de jurisdicción provincial .
Sin embargo, un reciente acuerdo federal-provincial exige que
la mayoría de las provincias aprueben nuevas iniciativas de
gasto en áreas de competencia provincial y permite a las
provincias, bajo ciertas condiciones, optar por no participar
con compensación. Si bien la constitución suiza no
establece un poder adquisitivo, en la práctica el único
control sobre el gasto federal sería a través de un referéndum,
que no ha sucedido. El poder adquisitivo es mucho menos
controvertido en las federaciones integradas. Alemania, por
ejemplo, tiene muchas jurisdicciones concurrentes , en cuyos
casos las leyes federales deben aprobarse por mayoría
ponderada de votos de los Länder y luego administrados
por los Länder. Bélgica es única, ya que su tribunal
constitucional ha restringido el gasto federal a áreas de
competencia legislativa federal.
Los gobiernos federales pueden utilizar su poder adquisitivo de tres
maneras:
• realizar transferencias para fines generales a los gobiernos de las
unidades constituyentes a fin de aumentar su capacidad fiscal para
cumplir con sus responsabilidades;
• hacer transferencias condicionadas de programas a los gobiernos

de las unidades constituyentes, exigiéndoles que implementen
ciertos programas de una manera definida;
15
• crear programas federales administrados directamente en un

área normalmente vista como una competencia exclusiva de las
unidades constituyentes.
Las unidades constituyentes generalmente no tienen ningún problema

con el primer poder adquisitivo, y la tercera es relativamente
infrecuente. La mayor controversia gira en torno al segundo poder,
las transferencias condicionales, que pueden permitir que un gobierno
federal tenga una fuerte influencia en un área de competencia
exclusiva de la unidad constituyente. . Tal influencia puede afectar
sus prioridades, especialmente si se requieren contribuciones
equivalentes . Además, en algunas federaciones, dicho gasto puede
tener un elemento fuertemente partidista al proporcionar más fondos
del programa a los gobiernos de las unidades constituyentes alineados
con el gobierno central. Partido gobernante de RNMENT .
Los defensores del poder adquisitivo argumentan que permite a una

federación adaptarse y responder a las circunstancias cambiantes y las
prioridades nacionales. Esto puede ser especialmente relevante en
federaciones más antiguas con constituciones redactadas en una era
premoderna. El uso del poder de terminación de sp generalmente se
realiza en áreas donde existe un interés federal en los estándares
nacionales, por ejemplo, atención médica o educación, y es De acuerdo
con la opinión de que pocas áreas temáticas importantes pueden
definirse claramente como exclusivamente de unidad federal o
constituyente interest. En la práctica, el poder adquisitivo se presenta

en el funcionamiento de prácticamente todas las federaciones, y es
especialmente importante en las federaciones donde las unidades
constituyentes tienen poderes legislativos exclusivos. A menudo, la
cuestión es tanto sobre cómo se noshace como sobre si.
• Puede haber normas legales (Alemania) o acordadas políticamente

(Canadá) que requieran cierto nivel de consentimiento de la unidad
constituyente.
• Puede haber diversos grados de condicionalidad a fin de dar a las

unidades constituyentes más o menos flexibilidad para diseñar
programas que respondan a los objetivos nacionales.
Estas cuestiones se desarrollan con más detalle en el capítulo cinco.
2.5 Distribución de las responsabilidades de gasto
Si bien hay importantes puntos en común en la asignación de

poderes a los dos órdenes de gobierno en las federaciones, hay
16
también diferencias significativas. Hay una mayor similitud en

la distribución de las responsabilidades de gasto que en la de las
responsabilidades de recaudación electrónica entre los sistemas
federales.
Los programas de gasto gubernamental más grandes suelen ser

defensa, atención médica, transferencias a individuos, asistencia social
de diversos tipos, educación e infraestructura. Lo siguiente da una
idea de los patrones generales en la asignación de los principales
poderes legislativos relacionados con estos en las federaciones:
• Defensa : Esto es siempre federal, aunque Australia y los Estados

Unidos reservan un papel restringido para que las unidades
constituyentes levanten milicias. Si bien el gasto en defensa en la
mayoría de las federaciones es del 2 al 4 por ciento del PIB, es
notablemente mayor en Rusia y Estados Unidos.
• Atención de salud: Las unidades constituyentes generalmente

administran los principales programas en esta área costosa y
creciente (los costos del gobierno varían hasta el 15 por ciento del
PIB), através del gobierno federal. El gobierno generalmente juega
un papel importante en la configuración de los programas de salud,
ya sea a través de sus poderes legislativos o de gasto. Los gobiernos
federales pueden administrar ciertos programas directamente
(veteranos, pensionistas, aborígenes).
• Seguro de desempleo, seguridad de ingresos, bienestar social

y pensiones: Estas son responsabilidades concurrentes, conjuntas
o federales con raras excepciones (en la India, los estados son
responsables para el seguro de desempleo; en Bélgica y Austria, las
unidades constitutivas son responsables de los servicios sociales).
• Educación e investigación: La educación primaria y secundaria

casi siempre son administradas por las unidades constituyentes,
aunque el gobierno federal puede tener poder concurrente con la
supremacía. La educación postsecundaria y la investigación no
muestran un patrón fundamental, pero los gobiernos federales
suelen desempeñar un papel importante (a veces con competencia
exclusiva para las instituciones postsecundarias; a veces a través
de apoyo financiero, especialmente en ayuda a los estudiantes). Los
gobiernos federales generalmente lideran el gasto en investigación.
• Infraestructura: Los gobiernos federales con frecuencia

desempeñan un papel clave de planificación y financiamiento en la
infraestructura principal, a través de la implementación
17
puede ser por unidades constituyentes. La infraestructura local suele

ser responsabilidad de las unidades constituyentes. Se trata de un

área en la que el papel del sector público frente al sector privado
varía mucho y, en muchos casos, el primero ha disminuido con el
tiempo. Si bien, en principio, los gobiernos federales deberían
centrarse en la infraestructura de importancia nacional, por razones
políticas a menudo se ven atraídos por proyectos de infraestructura
muy locales.
Las federaciones difieren significativamente en la proporción del gasto

directo (después de las transferencias) que realizan los gobiernos
centrales frente a los gobiernos de las unidades constituyentes. Los
gobiernos federales representan entre el 32 por ciento (Suiza) y el
85 por ciento (Malasia) del total de los gastos gubernamentales
después de las transferencias intergubernamentales. Parece haber
una tendencia a una mayor descentralización del gasto en varias
federaciones. Las variaciones en los patrones de gasto entre las
federaciones son amplias, aunque menores que las variaciones en las
acciones de las relaciones previas a la transferencia.
Patrones de gasto directo en varias federaciones
Suiza, Canadá, Bélgica y Alemania son las federaciones

donde el gobierno federal gasta menos, entre el 30 y el 40 por
ciento del gasto total , después de las transferencias
intergubernamentales. En Germany, y hasta cierto punto
Suiza, esto refleja la responsabilidad de las unidades
constituyentes de entregar algunos programas importantes
legislados federalmente, mientras que en Bélgica y Canadá
refleja más descentralizados legislativos, así como
Responsabilidadde gasto s. El gasto del gobierno federal en la
mayoría de las federaciones (India, Estados Unidos, Rusia,
Sudáfrica, España, Austria , México) cae dentro de un
rango de 45 a 55 por ciento.
En Australia, Nigeria y Brasil, el gasto federal se acerca al 60
por ciento, aunque está muy por debajo de las federaciones
altamente centralizadas de Venezuela (78 por ciento) y
Malasia ( 84 por ciento). por ciento).
2.6 Mandatos: financiados y no financiados
Algunas federaciones permiten que el gobierno federal

imponga obligaciones de gasto a los gobiernos de las unidades
constituyentes, sin proporcionar necesariamente ingresos para
cumplir con la obligación. Puede haber
18
También serán obligaciones constitucionales para los gobiernos

constituyentes cumplir con ciertos estándares.
Hay una diferencia significativa entre tener la autoridad para gastar

y tener la obligación de gastar. En federaciones integradas como
Alemania y España, las unidades constituyentes tienen la obligación
de llevar a cabo las leyes federales y las disposiciones
constitucionales; al mismo tiempo, Normalmente se espera que se
les otorguen poderes de recaudación de ingresos o transferencias
adecuados para cumplir con estas obligaciones. Sin embargo, puede
haber ocasiones en que la obligación de gasto no se cumpla con
provisiones de ingresos adecuadas. En la década de 1990, los Länder
alemanes de Sarre y Bremen demandaron con éxito al gobierno
federal sobre la base de que no se les habían proporcionado fondos
suficientes para cumplir con la situación de la Unión Alemana. su
obligación constitucional de garantizar servicios gubernamentales
iguales a los prestados en otras partes del país. Sin embargo, en 2006,
el Tribunal Constitucional dictaminó que tales subvenciones se
proporcionarán en el futuro solo en caso de un "estado de emergencia
federal". En consecuencia, será mucho más difícil para un solo Land
reclamar tales pagos de rescate en el futuro. Varias constituciones,
como en Brasil y Sudáfrica, establecen varios principios o derechos a
ciertos servicios básicos que podrían tener un gasto importante.
implicaciones, pero por lo general no son juiciosas.
El gobierno federal de los Estados Unidos tiene una autoridad amplia

(aunque incierta) para imponer mandatos a los estados, exigiéndoles

que ejecuten una política federal. Hubo un promedio anual de dos
o tres de estos mandatos en las décadas de 1970 y 1980 y los estados
se quejaron de que a menudo no recibían fondos. Una referencia en
la década de 1990 ha limitado su uso, pero no ha impedido la
imposición de un mandato extremadamente costoso relacionado con
la lucha contra el terrorismo. Los estados también se quejan de las
costosas condiciones asociadas a la ayuda del programa federal y, a
menudo, también llaman a estos "mandatos sin fondos".
Capítulo Tercero
La estructura de los regímenes fiscales
3.1 Ingresos propios, compartidos y transferidos
Los regímenes de ingresos federales se caracterizan por el uso de

tres elementos principales: ingresos de fuente propia para cada
orden de gobierno, ingresos compartidos y transferencias
federales. Los enfoques entre las federaciones difieren
enormemente.
La asignación y gestión de taxis ng y otros poderes de ingresos dentro

de las federaciones están íntimamente vinculados al sistema para
compartir impuestos y efectuar transferencias fiscales de la gobierno
a las unidades constituyentes. Algunas federaciones dependen en gran
medida de los impuestos y transferencias compartidos para financiar
unidades constitutivas, mientras que otras enfatizan los ingresos de
fuente propia.
Los ingresos de fuente propia son aquellos que son recaudados por
cada orden de gobierno utilizando su poder constitucional para
imponer impuestos y cobrar tarifas dentro de sus límites. Dichos
ingresos pueden obtenerse de una autoridad constitucional exclusiva
o concurrente. La autoridad concurrente otorga a ambas órdenes de
gobierno el poder de imponer un impuesto o carga sobre una fuente
particular, aunque el poder de las unidades constituyentes para
determinar su Es posible que se cobren impuestos o cargos.
Muchas federaciones han compartido impuestos. Estos son

impuestos que generalmente se legislan y recaudan a nivel federal, y
se distribuyen por fórmula entre los gobiernos federales y de varias
unidades constituyentes. Cuando la fórmula es vinculante, los
ingresos se consideran a veces "fuente propia" porque cada gobierno
tiene derecho a su parte del impuesto; pero vamos a restringir

"fuente propia" a los impuestos y cargos bajo el control de un gobierno.
20
Parece inapropiado designar los impuestos compartidos como fuente

propia para las unidades constitutivas. Sus gobiernos generalmente
tienen poca o ninguna voz en la determinación del impuesto o la
fórmula de participación, y su participación en los ingresos puede
exceder, incluso exceder en gran medida , como en la mayoría de los
estados nigerianos, lo que se recaudó dentro de sus fronteras. La
porción de los impuestos compartidos de las unidades constitutivas
puede o no aparecer en los ingresos consolidados del presupuesto
federal. Tanto los impuestos compartidos como las transferencias
fiscales pueden ser por fórmula y sin condiciones, pero incluso las
transferencias fiscales formulistas e incondicionales rara vez se
consideran de fuente propia. La falta de consistencia entre los
expertos en estos términos significa que hay una falta de datos
estandarizados que dificultan las comparaciones numéricas entre
federaciones. .
Este capítulo se centra en la estructura de los regímenes fiscales,

incluidos los diversos principios que pueden darles forma. El capítulo
cuatro examina la asignación de fuentes de ingresos específicas,
mientras que el capítulo cinco examina la distribución y las
transferencias de impuestos.
3.2 Descentralizado frente a recaudación de ingresos

centralizada
Los regímenes fiscales federales difieren mucho en el grado de

autonomía de las unidades constituyentes para determinar los
ingresos de fuentes propias. Los poderes de ingresos
autónomos pueden promover la responsabilidad política y la
capacidad de respuesta a las preferencias locales, pero una
descentralización significativa del sistema tributario conlleva
riesgos para la eficiencia económica. , simplicidad administrativa
El Estructura de Impuesto
Regímenes
y equidad. Las transferencias del gobierno federal y la
distribución de los impuestos recaudados por el gobierno federal
son alternativas a los regímenes de ingresos descentralizados.
En las federaciones, el gobierno federal casi siempre recauda más

ingresos (incluidos los préstamos) de los que utiliza directamente.
Este desequilibrio refleja la lógica más fuerte para delegar las
responsabilidades de gastos en lugar de las responsabilidades de
recaudación de ingresos. Sin embargo, la práctica varía de las
federaciones donde las unidades constituyentes recaudan la mayor
parte, incluso casi la totalidad, de sus propios ingresos a aquellas donde
las unidades constituyentes recaudan solo cantidades muy pequeñas.
21
Recaudación de ingresos en varias federaciones
Los gobiernos federales recaudan la mayor parte de los

ingresos en la mayoría de las federaciones. En Nigeria, el
gobierno federal recauda más del 90 por ciento de todos los
ingresos, lo que refleja su control sobre los ingresos del
petróleo. Los ingresos federales son alrededor del 90 por ciento
del total en Mexico, Rusia y Malasia; entre el 70 y el 85 por
ciento en
Argentina, Sudáfrica, Australia, Bélgica y Brasil; 60 a 65
por ciento en Alemania, Austria, España e India ; y alrededor
del 55 por ciento en los Estados Unidos. Los ingresos
federales son menos de la mitad de los ingresos totales del
gobierno solo en Canadá (47 por ciento) y Suiza (40 por
ciento).
Quizás el argumento más fuerte a favor de que las unidades

constituyentes tengan una amplia autonomía para financiar sus propias
necesidades es que vincula claramente sus gastos con la recaudación

de nds. Esto debería hacer que estos gobiernos respondan mejor a la
combinación deseada de impuestos y gastos de sus respectivas
poblaciones (gobierno más grande versus gobierno más pequeño).
Ciertamente, hay mezclas marcadamente diferentes de impuestos y
gastos entre las unidades constituyentes en algunas federaciones
descentralizadas. Por ejemplo, en Canadá, una medida estandarizada
de "esfuerzo fiscal" muestra que Quebec tiene impuestos y gastos
per cápita significativamente más altos que la vecina Ontario.
Algunos creen que tal autonomía también hace que las unidades
constituyentes sean más propensas a administrar su deuda de manera
responsable porque están expuestas a su costo y Es menos probable
que busque u obtenga rescates federales. Las unidades constituyentes
también pueden valorar cierta autonomía en el diseño de impuestos,
sin importar el nivel general de impuestos. Este diseño no es
políticamente neutro y los gobiernos de las unidades constituyentes
pueden tener objetivos que desean perseguir a través de la política
fiscal; por ejemplo, en la redistribución o en la desventaja de ciertos
tipos de consumo o actividad (como el alcohol o el daño ambiental
local ).
Frente a esto, los regímenes fiscales descentralizados conllevan riesgos

para el funcionamiento saludable de una economía porque las
unidades constituyentes pueden adoptar políticas tributarias que
distorsionan las decisiones de ubicación con respecto al uso. de
recursos, erosionan la capacidad colectiva de los gobiernos para gravar
un recurso particular y agregan costos administrativos y de
cumplimiento significativos.
22
Los regímenes descentralizados también pueden plantear problemas

de equidad si la capacidad de las unidades constituyentes para recaudar
ingresos varía debido a su riqueza relativa, aunque esto puede ser
contrarrestado por varios Acuerdos de transfer y ecualización
administrados por el gobierno federal. Uno de los regímenes de
ingresos federales más descentralizados se encuentra en Suiza; Su
Regímenes
experiencia demuestra que un régimen altamente descentralizado
puede funcionar incluso en un país pequeño, aunque plantea
numerosos desafíos.
3.3 Asignación de fuentes de ingresos individuales
El caso para asignar fuentes de ingresos individuales a los

gobiernos federales frente a los gobiernos de unidades
constituyentes difiere mucho según la fuente. Los principios
económicos como la eficiencia, la equidad y la simplicidad
administrativa son importantes. Otros factores, como las
previsiones constitucionales, la historia, la política regional y la
prioridad dada a la autofinanciación también pueden dar forma
a los acuerdos. Un principio puede entrar en conflicto con otro,
por lo que no hay una mejor asignación de fuentes de ingresos.
Si las unidades constituyentes controlan ciertas fuentes de impuestos,

existe el riesgo de que algunas compitan a través de tasas más bajas
para atraer inversiones, mano de obra, actividad económica o
residentes. a sus jurisdicciones. Las decisiones de ubicación basadas
en consideraciones fiscales en lugar de fundamentales económicos
dan lugar a una mala asignación de las resoluciones y socavan la
eficiencia de una economía. Este problema es más agudo con las
bases imponibles que son relativamente móviles, como cuando
algunos contribuyentes pueden elegir dónde ubicar su actividad o
residencia. Si bien es una cuestión de grado, por lo general, los bienes
inmuebles y los recursos naturales son efectivamente inmóviles;
algunos negocios de fabricación (incluido el procesamiento de
recursos) o de servicios, la elección de dónde trabajar y vivir, y la
ubicación de Algunos negocios minoristas son más móviles,
especialmente durante períodos más largos. En la práctica, el grado de
movilidad en una federación dependerá de la distancia, el idioma y la
cultura, así como de la ubicación de grandes inversiones históricas.
en plantas, instalaciones e infraestructura. Las grandes corporaciones,
con actividad en toda una federación, a veces pueden mover ciertas
actividades con bastante facilidad.

La competencia por las bases imponibles móviles (en su límite, una
"guerra fiscal") puede socavar la propia base imponible. Ciertas
unidades constituyentes pueden seguir bajando sus tasas para atraer
capital, mano de obra, residentes o actividad. Otro
23
Las jurisdicciones pueden reducir sus tasas para seguir siendo

competitivas, vaciando así la base impositiva, como sucedió en
Canadá y Australia, donde las unidades constituyentes ofertan el
impuesto a la herencia hasta cero. ; una "carrera hacia el fondo"
similar en este impuesto parece estar en marcha en España.
Las consideraciones de equidad surgen con diferentes fuentes de

ingresos debido a su distribución en toda la federación. Veremos
esto más dramáticamente donde los recursos naturales son
importantes, pero algunas federaciones tienen distribuciones muy
desiguales de grandes corporaciones, personas ricas o actividad
minorista. Dicha desigualdad puede abordarse a través de diversos
acuerdos redistributivos , como igualar las transferencias o compartir
los impuestos federales.
Algunas fuentes de ingresos pueden transferirse a unidades

constituyentes con pocos o ningún costo administrativo adicional
para los gobiernos, las empresas y los individuos, mientras que otras
resultan muy complicadas o costosas. gravar o recaudar sobre una
base descentralizada.
Si bien ninguna federación tiene unidades constitutivas que se

autofinancien por completo, un criterio que debe considerarse en la
asignación de fuentes tributarias es su tamaño o adecuación, dado
que las necesidades de las unidades constituyentes. Muchas de las
bases imponibles más claramente apropiadas para los gobiernos de
unidades constituyentes son relativamente pequeñas, por lo que el
criterio de adecuación puede ser una consideración importante para
favorecer a los constituyentes. el acceso de las unidades a ciertas
Regímenes
bases imponibles, incluso si esto puede plantear problemas de
eficiencia, equidad o costos que pueden requerir compensación.
Pocas constituciones federales se redactaron prestando mucha

atención a los criterios económicos para asignar responsabilidades de
revenu. Muchos impuestos importantes (impuestos sobre la renta y
corporativos, impuestos sobre la nómina, impuestos al valor
agregado) apenas se soñaron cuando se escribieron las primeras
constituciones federales , por lo que el La asignación de poderes de
ingresos en muchas constituciones puede parecer muy general, oscura
o obsoleta. Por ejemplo, en muchas federaciones, los impuestos
sobre las ventas han sido una fuente principal de ingresos para las
unidades constitutivas; Este tipo de impuestos ha sido cada vez más
criticado como ineficiente, pero su sustitución por impuestos al valor
agregado ha demostrado ser difícil en algunos contextos federales.
En otras federaciones, el papel federal en el impuesto sobre la renta
es secundario o limitado, y esto también puede plantear problemas. Y
en muchas federaciones, el acceso de las unidades constituyentes a
los ingresos de fuentes propias está muy limitado. Tales asignadores
pueden haber evolucionado
24
a través de interpretaciones judiciales y compromiso político. Aun

así, las consideraciones de eficiencia, equidad, costo administrativo y
adecuación son constantes a medida que las federaciones examinan,
debaten y ajustan sus arreglos fiscales .
3.4 Bases imponibles concurrentes y margen fiscal
En muchos sistemas federales, ciertas bases impositivas

individuales están disponibles para ambos órdenes de gobierno
en lugar de asignarse a uno u otro. Esto puede tener una serie
de ventajas, pero también plantea cuestiones de armonización
fiscal y el reparto de la "sala de impuestos".

Varias constituciones federales proporcionan autoridad concurrente
para que ambos órdenes de gobierno recauden impuestos, como
impuestos sobre la renta, impuestos especiales o sobre las ventas, sobre
la misma fuente. Esto es diferente de compartir los impuestos
recaudados federalmente, ya que las unidades constitutivas tienen
poderes autónomos para establecer tasas y, a veces, para definir la
base impositiva en sí. La jurisdicción fiscal concurrente tiene ventajas
y problemas.
Una ventaja es que ambos órdenes de gobierno pueden tener acceso

a grandes fuentes de ingresos, lo que ayuda a abordar el criterio de
adecuación . Al mismo tiempo, cuando los dos órdenes de gobierno
ocupan conjuntamente una fuente de impuestos, el gobierno federal a
menudo puede desempeñar un papel central en la promoción de un
enfoque armonizado. En algunos de estos casos, la autoridad de los
gobiernos de las unidades constituyentes puede ser limitada; por
ejemplo, en España, las comunidades autónomas pueden determinar
los tipos del impuesto sobre la renta sólo dentro de las categorías
básicas definidas centralmente y para el tercio del impuesto sobre la
renta que es asignado a ellos. (Escocia en el Reino Unido y las regiones
de Italia disponen también de poderes limitados para efectuar ajustes
marginales en determinados impuestos determinados centralmente.)
Cuando ambos órdenes de gobierno tienen plena concurrencia y son

completamente libres de determinar sus propios impuestos sobre una
fuente, digamos el impuesto sobre la renta personal, se enfrentan al
problema de su cuotas respectivas de impuestos de esa fuente. El
margen para extraer impuestos de cualquier base en particular es
limitado, por ejemplo, si todas las ganancias fueran gravadas, las
empresas irían a la quiebra o evadirían impuestos , por lo que el El
espacio ocupado por un orden de gobierno puede limitar la capacidad
del otro para aumentar los impuestos de la misma fuente. Este
problema de la sala de impuestos generalmente evoluciona con el
tiempo.
25
Regímenes
Durante la Segunda Guerra Mundial, los gobiernos federales de
Australia, Canadá, Suiza y los Estados Unidos aumentaron
drásticamente su participación en la recaudación de impuestos.
Canadá hizo esto a través de acuerdos formales de "alquiler de
impuestos" y, después de la guerra, firmó nuevos acuerdos por los
cuales el gobierno federal y los "puntos fiscales" fueron desocupados
por el gobierno federal y los "puntos fiscales". luego reocupado
por la provinces. Los gobiernos federales australiano y suizo nunca
han desocupado la sala de impuestos que ocupaban (aunque el
gobierno suizo debe obtener renovaciones regulares), mientras que el
gobierno federal de los Estados Unidos La participación del gobierno
ha cedido efectivamente algo de margen fiscal durante la mitad del
siglo, pero con fluctuaciones significativas en períodos particulares.
Por supuesto, la cantidad de espacio fiscal disponible no es fija, sino
que es un juicio político.
Por último, a menudo hay más de una forma de gravar el mismo

artículo, de modo que, incluso cuando la asignación de la
responsabilidad de recaudación electrónica de revenu proporciona
diferentes autoridades fiscales para Los dos órdenes de gobierno,
ambos pueden usar estas autoridades distintas para extraer ingresos de
lo que es esencialmente la misma fuente. Por ejemplo, en las
federaciones donde las unidades constituyentes reciben regalías sobre
los recursos naturales, los gobiernos federales han utilizado los
impuestos a la exportación, los impuestos corporativos y los
impuestos especiales para obtener una parte de rentas de recursos.
3.5 Competencia fiscal
Los regímenes fiscales descentralizados abren la posibilidad de

competencia fiscal, que puede tener ventajas y costos. El control
de la competencia fiscal destructiva se puede hacer de varias
maneras.
En un nivel, la idea de que diferentes gobiernos en un sistema federal

puedan determinar sus propios impuestos es muy atractiva: promueve

la rendición de cuentas, la capacidad de respuesta, la experimentación.
y autosuficiencia. En otro nivel, evoca preocupaciones de una jungla
fiscal, altos costos administrativos y de cumplimiento , y competencia
destructiva.
Algunos expertos argumentan que la competencia fiscal hace que las

unidades constituyentes sean más responsables porque si sobrecargan
las bases imponibles móviles, las verán alejarse y ser más
responsables porque su Los ciudadanos pueden comparar sus
impuestos con los de otras jurisdicciones. Sin embargo, la competencia
puede promover políticas de empobrecer al vecino que erosionan una
base imponible móvil. Eso
26
También puede llevar a que las decisiones de ubicación se tomen

sobre la base de impuestos, no de factores económicos subyacentes,
y así imponer costos ocultos en una economía.
Suiza ilustra una fuerte competencia fiscal en una federación pequeña:

por ejemplo, un contribuyente de clase media alta podría pagar tres
veces más impuesto sobre la renta en un cantón que en otro, por lo
que Algunos han optado por viajar a cantones de bajos impuestos
en lugar de residir donde trabajan. Brasil ha tenido una guerra fiscal
con los estados que compiten por la inversión extranjera a través de
exenciones en el impuesto al valor agregado. La competencia fiscal
también ha sido una característica constante del federalismo
estadounidense.
Hay dos formas principales de abordar la competencia fiscal

destructiva:
• centralizar la toma de decisiones de ingresos en el gobierno federal,

que ha sido la opción de muchas federaciones;
Regímenes
• armonizar los impuestos clave de las diferentes jurisdicciones, lo que
es un desafío para los regímenes descentralizados.
Además, los acuerdos de equiparación pueden hacer que las unidades

más pobres de los países se sientan menos necesitadas de competir
por los contribuyentes móviles.
3.6 Armonización fiscal
La armonización fiscal entre jurisdicciones puede limitar la

competencia fiscal destructiva y evitar una jungla fiscal. La
armonización es más fácil si el gobierno federal desempeña un
papel importante en un campo tributario, o tiene otras palancas
para influir en las unidades constituyentes.
La armonización fiscal se persigue en la mayoría de las federaciones

donde diferentes gobiernos comparten un campo de impuestos. Puede
ser vertical entre los gobiernos federal y de unidades constituyentes
o horizontal entre unidades constituyentes. Ambos pueden ser
importantes. Por lo general, abarca todo el sistema, pero a veces un
gobierno federal llega a acuerdos de armonización asimétricos con
solo algunas unidades constituyentes.
Los gobiernos pueden armonizar una base impositiva, así como una
tasa impositiva. Una base imponible
(digamos para el impuesto sobre la renta) se define en términos de
diferentes categorías (nivel de
27
ingresos), con definiciones (lo que constituye un ingreso), deducciones

permitidas (como los costos de obtener ingresos o de los hijos ), etc.
La tasa impositiva es la cantidad de tax aplicada a las diferentes
categorías en la base (digamos cero por ciento por debajo de $ 15,000;
10 por ciento para los próximos $ 15,000; y así sucesivamente). Las

ventajas de armonizar una base imponible en todas las jurisdicciones
radican en la simplificación del sistema tributario, la reducción de los
costes administrativos y de cumplimiento, y la posibilidad de recaudar
mediante un impuesto único. autoridad. También permite a las
diferentes jurisdicciones cierta flexibilidad con respecto a sus tasas,
aunque la facilidad para hacerlo varía según el campo de los impuestos.
Si existe un riesgo de competencia destructiva, tanto la base como
las tarifas pueden armonizarse, pero esto obviamente limita la libertad
de constituyente. unidades (y quizás del gobierno federal,
dependiendo del acuerdo).
Es más probable que la armonización fiscal tenga éxito cuando el

gobierno federal desempeña un papel importante en el
establecimiento y la recaudación de impuestos de una base impositiva.
A continuación, puede aprovechar su papel rector para crear un
sistema armonizado, generalmente con alguna consulta y ajuste mutuo
con las unidades constituyentes. Además, los gobiernos federales
pueden ofrecer o hacer arreglos para recaudar impuestos armonizados,
lo que puede ahorrar dinero a las unidades constituyentes (y a los
contribuyentes).
Algunos gobiernos federales tienen poderes legales que les permiten

establecer reglas para los impuestos unitarios constituyentes. Por
ejemplo, el Congreso de los Estados Unidos, basándose
principalmente en el poder del comercio interestatal, puede declarar
su intención de hacer del gobierno federal la principal fuente de
derecho en un y expresamente evitar que los estados aprueben leyes
en el área (incluso si no contradicen una ley federal específica) o se
adelantan a las leyes fiscales estatales tener ciertas características. Este
poder se ha utilizado para restringir los poderes estatales en relación
con los impuestos sobre las ventas y los impuestos sobre la renta
personal y corporativa.
La armonización fiscal entre las unidades constituyentes, pero sin la

participación del gobierno federal, ha tenido pocos éxitos. El liderazgo
federal generalmente depende de que el gobierno federal tenga un
papel importante con respecto a una fuente de ingresos. La Unión
Regímenes
Europea no tiene un poder fiscal independiente en el centro, pero
tiene considerables recursos institucionales para promover un
mercado único. Sin embargo, con la práctica ausencia de impuestos
centrales en la UE, la armonización ha resultado muy difícil y algunos
28
Los Estados miembros utilizan sus sistemas fiscales para fomentar la

migración de determinados contribuyentes y actividades e incluso para
facilitar la evasión fiscal.
3.7 Administración tributaria
Los sistemas de administración tributaria deben aplicar las leyes

tributarias de manera uniforme para lograr un equilibrio óptimo
de alto rendimiento de recaudación y bajo costo de recaudación.
El costo de la recaudación debe ser aceptable tanto para los
gobiernos como para los contribuyentes, y el sistema debe
promover el cumplimiento voluntario. Mientras que los sistemas
de administración tributaria pueden ser centralizados o
descentralizados, un solo sistema centralizado suele ser más
eficiente cuando una base impositiva se comparte con el
gobierno federal. gobierno.
La administración tributaria es una responsabilidad técnica compleja

que requiere una interpretación clara y coherente de una ley tributaria
por parte de quienes recaudan el impuesto. Un sistema de
administración tributaria saludable depende en gran medida del
cumplimiento cuasi voluntario de los contribuyentes en la
presentación de formularios de impuestos, y es más probable que esto
funcione bien en un país con altos alfabetización, buenos registros y
estándares profesionales de administración pública. Tales sistemas
deben estar bien dotados de personal, rendir cuentas adecuadamente
a los gobiernos que imponen los impuestos y ser adecuadamente
transparentes.

En las federaciones, la administración tributaria puede ser centralizada
o descentralizada, incluso cuando la toma de decisiones sobre los ejes
no lo es. Hay tres modelos básicos, que se pueden combinar de
diferentes maneras:
• Cada gobierno recauda sus propios impuestos. En casi todas las

federaciones, al menos algunos impuestos son recaudados por cada
orden de gobierno.
• El gobierno federal recauda impuestos para las unidades

constituyentes. Ya sea por disposición constitucional o por
delegación, la administración del gobierno federal actúa como un
agente para las unidades constituyentes. Este modelo funciona
especialmente bien en los casos de campos fiscales conjuntos
armonizados y puede producir ahorros administrativos
significativos y un mayor rendimiento fiscal.
• Las unidades constituyentes recaudan impuestos para el gobierno

federal. Esto es inusual, pero es el modelo básico en Alemania y
Suiza. Eso
29
Parece que este modelo puede ser significativamente más costoso

tanto para los contribuyentes como para las administraciones, y
plantea desafíos para la aplicación coherente de las normas fiscales.
Regímenes
Administración Tributaria en diversas federaciones
En Australia, el gobierno federal recauda todos los impuestos

federales, incluido el impuesto al valor agregado cuyos ingresos
están reservados para los estados. Los estados recaudan sus
propios impuestos. En los Estados Unidos y la India, ambos
órdenes de gobierno recaudan sus propios impuestos. La
agencia tributaria federal de Canadá tiene representantes
provinciales en su junta: por acuerdo, recauda prácticamente
todos los impuestos federales y los impuestos personales,
corporativos y al valor agregado para algunas provincias;
Quebec recauda todos sus propios impuestos, así como el
impuesto federal al valor agregado en Quebec. En España,
cada orden de gobierno normalmente administra y recauda sus
propios impuestos, y el gobierno central recauda impuestos
compartidos; la excepción es en el País Vasco y Navarra
donde, por acuerdo histórico, estas dos
comunidadesautónomas recaudan todos los impuestos , de los
cuales pagar un gravamen por su parte de los gastos del
gobierno central. En Malasia y Rusia, el gobierno federal
administra y recauda impuestos para las unidades
constituyentes. El acuerdo menos común para la
administración de impuestos es que las unidades constituyentes
recauden para el gobierno federal. Alemania es el principal
ejemplo: los Länder participan en las decisiones sobre
impuestos federales a través del Bundesrat. En Suiza, los
gobiernos cantonales y locales recaudan todos los impuestos.
Encuanto a las estructuras institucionales para la administración
tributaria, hay muchas cuestiones técnicas que requieren resolución,
como la doble imposición y la elusión fiscal. Debe haber reglas que
determinen en qué unidad constitutiva se considera residente un
individuo o corporación, así como dónde las ganancias, pérdidas o
ciertos Se considera que las transacciones han ocurrido. Esas normas
pueden formar parte de un régimen armonizado o ser similares a los
acuerdos internacionales sobre doble imposición. Dentro de las
federaciones, un gobierno puede no poder gravar a otro, lo que puede

ser especialmente importante para las tierras y corporaciones
propiedad de los gobiernos. Esta situación puede abordarse a través
de
30
disposiciones equivalentes a impuestos; por ejemplo, en Canadá, el

gobierno federal hace payments en lugar de impuestos sobre
propiedades federales (pero las provincias no hacen pagos del
impuesto sobre la renta de las empresas). al gobierno federal de sus
servicios públicos de propiedad pública).
Capítulo Cuarto
La asignación de fuentes
específicas de impuestos e
ingresos
4.1 Tipos y valor de las fuentes de ingresos
El tamaño de los ingresos del gobierno en relación con la

economía varía mucho entre las federaciones, lo que refleja
diferentes niveles de desarrollo económico, dotaciones de
recursos y filosofías de impuestos. y el gobierno. Algunas
fuentes de ingresos importantes suelen dominar los ingresos del
gobierno, pero la importancia de las fuentes individuales difiere
notablemente entre las federaciones. Por lo general, el gobierno
federal tiene acceso a todas las principales fuentes de ingresos,
mientras que las unidades constituyentes pueden limitarse a
fuentes menos lucrativas; Pero hay excepciones importantes.
El nivel de ingresos del gobierno en las federaciones refleja el

desarrollo económico de un país, la filosofía del gobierno y los
impuestos y, en algunos casos, las dotaciones de recursos naturales.
Las cuotas de ingresos de todos los gobiernos en las federaciones
oscilan entre menos del 20 y casi el 50 por ciento del producto interior
bruto: los rendimientos más altos se encuentran en ciertos países
europeos. Las federaciones son ricas y apoyan un estado de
bienestar fuerte, mientras que los rendimientos más bajos se
encuentran en ciertas federaciones de países en desarrollo con un
público débil. infraestructura y pocos recursos naturales. Países
aparentemente similares pueden tener niveles muy diferentes de
ingresos del gobierno: el 43 por ciento de Austria frente al 29 por

ciento de Suiza; el 34 por ciento de Canadá frente al 25 por ciento de
Estados Unidos; El 37 por ciento del PIB de Brasil frente al 19 por
ciento de México.
Si bien los factores sociales tienen una amplia influencia en el tamaño

del gobierno en las federaciones, el desempeño real de una federación
en particular puede
32
cambiar rápidamente. Los ingresos fiscales crecieron dramáticamente

en Australia, Canadá y los Estados Unidos para satisfacer las
necesidades de la Segunda Guerra Mundial. Desde el año 2000 , los
ingresos fiscales del gobierno han disminuido ligeramente en
promedio en los países de la OCDE, pero la experiencia varía de los
países que continuaron aumentando a aquellos, como Australia y
Canadá, donde se han producido caídas sustanciales después de
sucesivas rondas de recortes de impuestos. En algunos casos, un nuevo
régimen fiscal puede tener un impacto dramático. Argentina, por
ejemplo, tenía una larga historia de bajos rendimientos tributarios (
menos del 15 por ciento del PIB), pero en menos de diez años duplicó
su rendimiento. con la recuperación económica y la imposición de
impuestos a la exportación y al movimiento financiero. Por
supuesto, las federaciones que dependen mucho de los recursos
naturales han visto cambios dramáticos en los ingresos totales debido
a la alta volatilidad del petróleo y otros productos básicos. precios.
Los impuestos sobre la renta son muy lucrativos en todas las

federaciones industrializadas y son a menudo la fuente de ingresos más
importante; Son mucho menos importantes en las federaciones con
economías en desarrollo. Los impuestos sobre el valor añadido, las
ventas o el volumen de negocios son importantes en todas las
federaciones. Las cotizaciones a la seguridad social, que suelen ser un
impuesto sobre la nómina, varían de ser la mayor fuente de ingresos
en algunas federaciones industrializadas a ser inexistentes en algunas
federaciones industrializadas. otros; Los impuestos sobre la nómina
para otros fines tienden a ser menores. Los ingresos de los recursos
naturales pueden variar de ser la fuente dominante a inexistente. Los
El Asignación de Específico Impuesto y Ingresos Fuentes

impuestos de importación y exportación suelen ser bastante menores,
aunque son significativos en algunas federaciones con economías en
desarrollo. Los impuestos a la propiedad son una característica
común de los sistemas tributarios, pero su valor suele ser una pequeña
fracción de fuentes más importantes y varía mucho entre
federaciones.
Los gobiernos federales suelen tener un poder de recaudación de

ingresos significativamente mayor que las unidades constituyentes:
generalmente tienen acceso a todas las fuentes de ingresos más
importantes, mientras que las unidades constituyentes. puede ser
significativamente más restringido y limitado a fuentes menos
lucrativas. Sin embargo, hay casos en que el gobierno federal ha
limitado significativamente el acceso a una fuente de ingresos
potencialmente importante: el impuesto sobre las ventas en la India;
impuesto sobre la renta en Nigeria, Suiza y el País Vasco en España;
IVA en Brasil; ingresos por recursos en Australia y Canadá. Esta falta
de acceso completo puede resultar en que el gobierno federal adopte
impuestos que son menos eficientes que los que tendría si no fuera
así. Restringido.
33
4.2 Impuesto sobre la renta de las personas físicas
Los impuestos sobre la renta de las personas físicas son

generalmente muy importantes en las economías
industrializadas, pero mucho menos en los países en desarrollo.
El gobierno federal generalmente tiene la mayor parte de ellos,
pero muchas federaciones permiten que la unidad constituyente
y los gobiernos locales también los impongan. Cuando los
gobiernos de las unidades constituyentes recaudan impuestos
sobre la renta, existen fuertes ventajas para su funcionamiento
en el marco del régimen fiscal del gobierno federal.
Los impuestos sobre la renta personal son la mayor fuente de ingresos,

representando del 40 al 50 por ciento de los ingresos totales del
gobierno en Australia, Canadá, Alemania y los Estados Unidos. Los

impuestos pueden ser bastante progresivos, con tasas más altas sobre
los ingresos más altos, y por lo tanto sirven como instrumentos
efectivos de redistribución. Los impuestos sobre la renta suelen ser
limitados en las sociedades menos desarrolladas debido a los menores
ingresos en efectivo y las dificultades con un sistema basado en la
presentación generalizada de informes voluntarios (que requiere una
población mayoritariamente alfabetizada); Además, la evasión fiscal
generalizada puede desacreditar los impuestos sobre la renta como una
herramienta redistritiva. Sudáfrica es una excepción entre los países
en desarrollo y logra recaudar un tercio de los ingresos a través de un
impuesto federal sobre la renta.
Cuando se considera que el gobierno federal tiene un fuerte papel

de liderazgo en la "equidad" dentro de una federación, el potencial de
redistribución de los impuestos sobre la renta (que puede incluir
créditos fiscales para los pobres) es un argumento para su
centralización. Este caso es aún más fuerte si el ingreso imponible
se define para incluir fuentes de ingresos más móviles, como los
ingresos de capital. La integridad de la base imponible del impuesto
sobre la renta variará con la geografía de la federación (puede ser
fácil residir en una unidad constitutiva y trabajar en otra). ), la lengua
y la cultura (los ciudadanos suelen estar vinculados a su región
lingüística o cultural) y las oportunidades de empleo. Si bien el caso
de una ventaja federal en el impuesto sobre la renta es fuerte, la
importancia potencial de esta fuente de ingresos es en sí misma un
argumento para los constituyentes. unidades que tengan acceso a ella.
Además, algunas unidades constitutivas pueden tener sus propios
objetivos de equidad que desearían perseguir a través del impuesto
sobre la renta.
En la práctica, las unidades constituyentes a menudo tienen el derecho

constitucional, junto con el gobierno federal, de recaudar impuestos
sobre la renta personal . En algunos
34
Federaciones, ciudades también se les puede permitir recaudar un

impuesto sobre la renta. Cuando ambos (o los tres) órdenes de

gobierno ocupan este campo, hay fuertes argumentos económicos
para armonizar la base mientras se permiten las unidades
constituyentes. (alguna) flexibilidad en la estructura de tarifas. Sin
embargo, ha habido federaciones, especialmente Suiza, donde algunas
unidades constituyentes han utilizado tasas agresivamente bajas para
atraer a personas de altos ingresos como residentes , que puede haber
erosionado la base imponible del impuesto sobre la renta en todo el
país.
Asignación del impuesto sobre la renta en varias
federaciones
En los Estados Unidos, el gobierno federal domina los

impuestos sobre la renta , pero algunos estados también los
recaudan sobre sus propias bases (y algunos estados
permiten impuestos municipales sobre la renta). En
México, también, el impuesto es, en principio, concurrente
pero abrumadoramente federal , aunque los estados tienen
un impuesto especial para los pequeños contribuyentes. En
Brasil, las tres órdenes tienen el derecho constitucional,
pero en la práctica a los estados se les permite una tasa
suplementaria sobre el impuesto federal (pero la herencia y
la herencia y la herencia Algunas ganancias de capital son
impuestos estatales). En Canadá, el impuesto sobre la renta
es concurrente y las provincias, excepto Quebec, una vez
recaudaron su parte a través de un recargo; Las reformas
recientes les dan mayor flexibilidad para adaptar las tasas
y los descuentos, lo que ha hecho que el sistema sea más
complejo. En Australia, Rusia, Sudáfrica y Bélgica (con un
impuesto sobre la renta local muy pequeño), el gobierno
federal establece y recauda impuestos sobre la renta.
(aunque pueden ser compartidos, como en Rusia). En
Alemania, la ley del impuesto sobre la renta es federal,
pero requiere el consentimiento del Bundesrat que
representa a los Länder. Los impuestos sobre la renta
representan el 30 por ciento de los ingresos totales del
gobierno en la India, donde el gobierno central grava los
ingresos no agrícolas y los impuestos estatales renta
agraria. El gobierno federal nigeriano sólo tiene acceso a

los impuestos sobre la renta de sus propios empleados y
residentes del territorio de la capital , mientras que los
estados tienen el descanso; El impuesto está
subdesarrollado. Los impuestos sobre la renta en Suiza son
recaudados por igual por comunas, cantones y el gobierno
federal, y el sistema es bastante competitivo.
35
4.3 Impuesto sobre sociedades
Los impuestoscorporativos han sido una fuente importante de

ingresos, pero, en muchos casos, una fuente de ingresos
decreciente. Hay razones de peso para centralizar estos
impuestos o garantizar que formen parte de un régimen
estrechamente armonizado.

Los impuestos sobre los beneficios empresariales están vinculados a
los impuestos personales, en el sentido de que son un impuesto en la
fuente sobre los beneficios que podrían distribuirse a los accionistas
o capitalizarse y gravarse. como ingresos (incluidas las ganancias de
capital). Por lo tanto, los gobiernos deben diseñar sus impuestos sobre
la renta personal, los dividendos y las ganancias corporativas en
relación entre sí. Los impuestos corporativos también permiten a los
gobiernos extraer un impuesto sobre las ganancias que iría a los
accionistas extranjeros, pero otros mecanismos, como la retención de
impuestos , pueden lograr el mismo resultado. En la mayoría de los
países, los impuestos corporativos han tendido a disminuir en
importancia porque la movilidad internacional de gran parte de la
inversión corporativa está obligando a los gobiernos a ser competitivo
en este sentido.
Dado el papel típicamente fuerte de los gobiernos federales en los

impuestos sobre la renta personal y los vínculos entre los impuestos
personales y corporativos, es lógico que los gobiernos centrales
desempeñen un papel clave en Impuestos corporativos. La
complejidad administrativa de tratar con corporaciones que operan
en muchas partes de la federación fortalece aún más el caso de un
diseño centralizado o fuertemente armonizado. y administración de
impuestos corporativos. Dicha centralización reducirá los costos de
cumplimiento por parte de las empresas, establecerá reglas sobre la
asignación estimada de ganancias a varias unidades constitutivas (si es
necesario), y proteger la integración de los mercados interiores de
capitales. En la práctica, la mayoría de las federaciones del mundo en
desarrollo han centralizado los impuestos corporativos. Mientras que
algunas de las federaciones más antiguas, especialmente Canadá, Suiza
y los Estados Unidos, permiten que ambos órdenes de acceso del
gobierno a los impuestos corporativos. , esto ha requerido medidas,
de éxito variable , para armonizar el sistema.
4.4 Impuestos sobre las ventas, el valor añadido y el

volumen de negocios
Los impuestos al valor agregado han sido ampliamente

adoptados para reemplazar los impuestos sobre las ventas y el

volumen de negocios menos eficientes. El IVA ha demostrado
ser
36
lucrativo y económicamente eficiente, pero, a diferencia de los

impuestos sobre las ventas , es difícil de diseñar y administrar
sobre una base descentralizada.
Muchas federaciones solían tener disposiciones que permitían a las

unidades constituyentes recaudar impuestos sobre las ventas y el
volumen de negocios de diversos tipos. Estos impuestos
convencionales sobre las ventas y el volumen de negocios se
imponían sobre el valor total de una venta o transacción y los ingresos
de ellos solían ser significativos. Eran bastante simples de
administrar y fáciles de administrar sobre una base descentralizada en
las federaciones. Además, los impuestos sobre las ventas y la urna
no suelen ser un impuesto redistributivo significativo, por lo que los
gobiernos centrales preocupados por la equidad no siempre vieron
una gran necesidad de influir en ellos. (aunque en muchos países en
desarrollo eran la fuente más importante de impuestos).
Hubo una serie de problemas con los impuestos convencionales sobre

las ventas y el volumen de negocios:
• Si se volvían demasiado onerosos (digamos el 10 por ciento),

parecían inducir una gran cantidad de evasión fiscal e incluso
contrabando.
• La imposición de bienes y servicios que eran insumos para una

mayor producción, suponía el coste de los productos finales,
especialmente aquellos con largas cadenas de producción, y destruía
la igualdad de condiciones. .
• La producción nacional sufrió en relación con las importaciones,

cuyos insumos no fueron gravados.

• Finalmente, en un sistema federal, estos impuestos podrían alentar a
las compras transfronterizas a evadir impuestos o a encontrar tasas
más bajas.
En la década de 1950, un funcionario fiscal francés inventó el

impuesto al valor agregado, que era un nuevo tipo de impuesto al
consumo diseñado para abordar la ineficiencia de los impuestos sobre
las ventas. Desde entonces, la mayoría de los países de renta media y
avanzada ( y varios países menos desarrollados) han adoptado esta
forma de imposición y, en muchos casos, es el más grandes, o una
de las más grandes, fuentes de ingresos. Si bien un impuesto al valor
agregado tiene ventajas, plantea desafíos especiales en las federaciones
cuando las unidades constituyentes pueden establecer sus propias
bases y tasas.
37
Un impuesto al valor agregado es, en última instancia, un impuesto

sobre el consumo de un producto o servicio final. Sin embargo, se
aplica en cada transacción en la cadena de producción a medida que las
empresas compran insumos y venden sus productos a otras empresas
hasta el producto final. llega al consumidor. Cada empresa recauda
el IVA en su punto de venta, pero se le acredita el IVA que ya ha pagado
sobre sus insumos; Por lo tanto, en cualquier transacción, el nuevo
impuesto neto es sólo sobre el "valor añadido" en esa etapa de la
cadena. El consumidor final paga a la última empresa el importe
íntegro del IVA. Este sistema garantiza un régimen fiscal neutral (a
menos que haya exenciones) que grava todos los productos finales
de la misma manera, por muchos pasos que puedan han pasado por
la producción. La característica final del IVA es que normalmente se
reembolsa cuando se exporta un producto, por lo que no es un
"impuesto sobre las exportaciones". Y el IVA se aplica a todas las
importaciones.
Es evidente que este sistema depende de un alto nivel de

cumplimiento por parte de las empresas a lo largo de toda la cadena.
Cuando funciona bien, mantienesus niveles mucho más altos de
impuestos eficientes que los impuestos convencionales sobre las

ventas porque no distorsiona al no favorecer a los productos o
servicios con cadenas de producción más cortas. El sistema también
puede aumentar otros pagos de impuestos, como los negocios y los
ingresos, porque aporta una mayor transparencia a lo que está
sucediendo en la economía.
Todas las federaciones principales, excepto los Estados Unidos, han

adoptado un IVA, al menos en parte. (En los Estados Unidos y
algunas otras federaciones, los regímenes de impuestos sobre las
ventas de unidades constituyentes están siendo erosionados por la
movilidad e Internet). Brasil combina un impuesto federal sobre
bienes industriales con un IVA estatal sobre otros bienes. Brasil y
Argentina han mantenido importantes impuestos sobre el volumen de
negocios junto con el IVA porque el gobierno federal en Brasil y las
provincias en Argentina tienen alternativas limitadas para aumentar
los ingresos de fuente propia que no tienen que compartir. Estos
impuestos sobre el volumen de negocios son económicamente menos
eficientes que un IVA porque no implican créditos.
La Unión Europea, que tiene características cuasi-alimentadas,

demuestra los problemas de un régimen de IVA altamente
descentralizado . Promovió un IVA a escala de la UE mediante la
definición de un piso común de tipos impositivos para evitar las
distorsiones creadas por los impuestos sobre las ventas en cascada
en su mercado interior. Sin embargo, no existe una autoridad fiscal
central, por lo que la UE ha pasado por varias etapas y todavía tiene
sólo un régimen de IVA "transitorio". Su problema central es que
38
Cada Estado miembro puede variar el tipo básico y crear disposiciones

y exenciones especiales. Con la abolición de los controles fiscales, la
Comisión Europea quería pasar a un régimen basado en el origen en
el que el tipo del IVA dependiera de la ubicación de los derechos
humanos. el proveedor, no un régimen basado en el destino que
dependía de la ubicación del comprador. Sin embargo, debido a que
las tasas diferían tan much, los Estados miembros habrían recibido
beneficios muy diferentes de estas alternativas. Como no pudieron

ponerse de acuerdo, se adoptó un régimen híbrido con muchos
arreglos especiales. La UE también ha tenido importantes problemas
de fraude con el IVA, que surgieron con la eliminación de los controles
fronterizos. La experiencia de la UE contiene lecciones valiosas para
las federaciones.
Si bien un sistema basado en el origen es más fácil de administrar, ya

que no requiere que las ventas transfronterizas sean monitoreadas
de cerca, tiene la desventaja de gravar la producción en lugar de
consumo, que puede distorsionar la ubicación de las actividades de
producción. Un sistema basado en el destino evita estas distorsiones,
pero requiere la autoevaluación de las empresas que compran y venden
a través de las fronteras interiores cuando existen distintos tiposde IVA
en el conflicto. unidades constituyentes. Una administración federal es
una necesidad virtual como parte de tal régimen, pero, aun así , la
complejidad administrativa puede ser muy costosa para los gobiernos
y los contribuyentes. Un régimen puramente federal es mucho más
simple y barato.
Una complejidad financiera con los impuestos al valor agregado es la

participación de los ingresos. Este ha sido un obstáculo importante
para el progreso en Europa y Brasil, porque los regímenes basados en
el origen y en el destino pueden tener resultados muy diferentes en
términos de dónde se encuentra el Los impuestos se recaudan. Esto
es importante si las unidades constituyentes tienen derecho a reclamar
sus ingresos de "fuente propia", especialmente si la federación tiene
acuerdos de igualación débiles. Australia, que tiene un régimen de
igualación muy fuerte, asigna todo el IVA a los estados, pero no lo
hace sobre la base del origen o el destino. ; en cambio, los ingresos
del IVA son parte de la financiación del régimen general de
transferencia del país a los estados, incluidas las transferencias para
lograr la equiparación. Alemania es similar.
Algunas federaciones no permiten que las unidades constituyentes

recauden impuestos sobre el consumo; Sin embargo, muchos lo hacen
porque los impuestos a las ventas alguna vez fueron vistos como
principalmente locales. Cuando se ha transferido este derecho a

recaudar impuestos sobre las ventas, la introducción exitosa de un IVA
en una federación requiere voluntad política.
39
y consenso, sistemas administrativos sólidos y simplicidad de enfoque.

Quizás el ejemplo más exitoso es Australia, donde los estados fueron
persuadidos para comprar un nuevo régimen de IVA administrado por
el gobierno federal, en parte porque los tribunales habían definido su
gravar a los prisioneros de manera muy estricta; a cambio, los estados
se quedan con los ingresos del IVA. Canadá y la India han hecho
progresos modestos, mientras que Brasil tiene un sistema de IVA
gravemente distorsionador que no puede cambiarse sin el
consentimiento unánime.

Impuesto sobre el valor añadido en diversas
federaciones
En Nigeria, Rusia, Suiza y Sudáfrica, solo el

gobierno central puede imponer un IVA o impuestos
especiales al consumo, y todos tienen algún tipo de
IVA. (La situación de España es similar, excepto en
el País Vasco). En Malasia, este impuesto también es
una prerrogativa federal, y hay planes para reemplazar
los impuestos actuales sobre las ventas y los servicios
con un IVA. En Canadá, el gobierno federal persuadió
a algunas provincias para que renunciaran a sus
impuestos provinciales sobre las ventas a cambio de
un IVA que el gobierno federal administra en su
nombre. ; Quebec ha aceptado la estructuración de sus
impuestos en este sentido, pero administra su propio
IVA (no totalmente armonizado), así como el IVA
federal sobre una base delegada con un sistema de
créditos. Alemania tiene un IVA nacional decidido por
el gobierno federal y los Länder, y administrado por
los Länder .
En Brasil, el gobierno federal puede aplicar un

impuesto a la manufactura sobre una base estrecha de
productos industrializados, y debe compartir los
ingresos con los gobiernos estatales y locales; Los
estados y los gobiernos locales pueden aplicar un IVA
a otros bienes y son libres de establecer sus propios
tipos sobre una base definida en la Constitución. Esto
ha dado lugar a una intensa competencia para atraer
inversiones y ha erosionado enormemente su base
imponible. Además, como el IVA se recauda en
origen, a los estados más pobres del norte les ha ido
menos bien, por lo que ahora hay diferentes tasas para
los bienes hacia el norte y hacia el sur. lo que ha dado
lugar a la evasión fiscal.

Argentina introdujo un IVA federal como parte de
una importante reforma en
1974. En la década de 1990, promovió un pacto
fiscal que impulsó la
40
Eliminación del impuesto provincial sobre las ventas de

volumen de negocios en los sectores manufacturero y
primario, y logró aumentar considerablemente los

rendimientos. Con una administración modernizada, el IVA va
a un fondo común con ciertos otros impuestos que se
comparten con las provincias. Las instalaciones del IVA
colapsaron en la crisis económica de Argentina y sólo se han
acercado lentamente a su nivel anterior, a pesar de la alta tasa.
Desde 2005, los estados de la India han acordado

progresivamente reemplazar el impuesto sobre las ventas con
un IVA armonizado, pero el régimen basado en el destino es
débil en términos de cumplimiento y diseño. con muchos
impuestos distorsionadores aún no integrados en el IVA, y sin
créditos fiscales sobre los servicios comerciales interestatales
incluidos.
4.5 Contribuciones al seguro social e impuestos sobre la

nómina
Las cotizaciones a la seguridad social, que pueden administrarse

como deducción de la nómina, pueden ser una importante
fuente de ingresos y constituyen una alternativa amplia a los
impuestos sobre el consumo y sobre la renta. Otros impuestos
sobre la nómina suelen ser menores y sus ingresos se pueden
utilizar para fines generales. Pueden ser administrados
eficazmente por ambas órdenes de los gobiernos federales.
Los impuestos sobre la nómina en el sentido más amplio son

impuestos deducidos en el punto de empleo y pueden incluir
impuestos sobre la renta, contribuciones al seguro social e impuestos
no relacionados con los ingresos sobre empleo. Los impuestos sobre
la renta generalmente se consideran por separado. Sin embargo, las
contribuciones al seguro social a menudo se consideran un impuesto
sobre la nómina cuando se deducen en la fuente, y se utilizan en
muchas federaciones para financiar el seguro social, la salud. seguros,
seguro de desempleo, compensación de trabajadores y planes de
pensiones. En algunas federaciones, como Alemania, estos impuestos
son esencialmente un cargo sobre el empleo, no relacionado con los
ingresos, y sirven como un impuesto de propósito general . En
algunas federaciones, como Bélgica y Austria, los impuestos sobre

la nómina para la seguridad social son la mayor fuente de ingresos y
siempre son administrados por la Gobierno federal. Los impuestos
sobre la nómina para la seguridad social son muy altos en el Brasil y
han fomentado una economía de trabajo sumergido; Sin embargo, el
mayor crecimiento en las contribuciones asignadas a los programas
de seguridad social proviene de los impuestos sobre el volumen de
negocios. La mayoría de las otras federaciones hacen un uso limitado
de los impuestos sobre la nómina.
41
Si bien los impuestos sobre la nómina suelen ser fuertemente

federales (Australia es una excepción), son, en principio, buenos
candidatos para la devolución a las unidades constituyentes porque
son relativamente simples. administrar. Cuando las unidades
constituyentes los utilizan para financiar programas de seguro social,
es necesario abordar cuestiones como la transferibilidad de las
prestaciones entre las unidades constituyentes.
4.6 Impuestos sobre la propiedad
Los impuestos a la propiedad son muy adecuados para ser un

impuesto local o constituyente y generalmente están
descentralizados en federaciones, a menudo siendo la fuente
más importante de ingresos fiscales para los gobiernos locales. .
La importancia y el diseño de los impuestos a la propiedad varían
ampliamente.
Los impuestos a la propiedad son el impuesto local clásico por varias

razones. La base impositiva es inmóvil, los beneficios a menudo
están vinculados al impuesto, el rendimiento es bastante estable y los
impuestos se administran efectivamente a nivel local. Mientras que
en la mayoría de las federaciones estos impuestos son
predominantemente locales, en algunas, como Rusia, las unidades
constituyentes también tienen un papel . En Brasil, los gobiernos
locales urbanos controlan los impuestos sobre sus propiedades,
mientras que es una responsabilidad federal en las zonas rurales . En
Argentina, las tres órdenes de gobierno recaudan impuestos a la

propiedad: el gobierno federal sobre lasempresas personales, incluida
la propiedad; las provincias sobre la propiedad rural; los municipios
en propiedad urbana. Desde el punto de vista administrativo, los
gobiernos de las unidades constitutivas (y en Sudáfrica, el gobierno
central) pueden especificar la base imponible (normalmente en
términos del valor de la propiedad). rties), mientras que los gobiernos
locales fijan sus propias tarifas.
Los impuestos a la propiedad son la principal fuente de financiación

local en federaciones como Australia, Canadá y los Estados Unidos,
pero son mucho menos significativos, en términos absolutos o
relativos , en el continente. Federaciones europeas, donde los
gobiernos locales suelen tener responsabilidades mucho mayores.
Debido a que los municipios en algunas federaciones dependen tanto
del impuesto a la propiedad, existe cierta especulación de que la
propiedad (especialmente la propiedad comercial) está sobrecargada,
pero La evidencia no está clara. Algunos estados de los Estados
Unidos han experimentado con fuentes alternativas de ingresos
locales, como los impuestos sobre las ventas o los impuestos sobre
la renta personal que se aprovechan de la administración y la
recaudación estatales. Algunos países en vías de desarrollo han tenido
verdaderas dificultades para aplicar eficazmente un impuesto sobre la
propiedad debido a la escasa capacidad y experiencia a nivel local.
42
Debido a que los gobiernos locales pueden tener capacidades muy

diferentes para recaudar ingresos de la propiedad, su gobierno de
unidad constituyente puede tener algunos arreglos para la calificación
electrónica entre los gobiernos locales .
4.7 Ingresos procedentes de los recursos naturales
Los ingresos de los recursos naturales varían de insignificantes a

dominantes en las federaciones, y se pueden recaudar de muchas
maneras. Cuando son importantes, una cuestión clave es el
control y la distribución de estos ingresos entre el gobierno
central y las unidades constituyentes productoras y

noproductoras. Estos ingresos pueden ser altamente
centralizados o muy descentralizados.
Los ingresos de los recursos naturales son muy diferentes de los de

otras fuentes porque pueden ser muy variables entre las federaciones,
así como entre las unidades constituyentes dentro de las federaciones.
En las federaciones, los recursos naturales más importantes son el
petróleo y el gas natural, que pueden producir enormes ingresos
gubernamentales, pero el carbón, los minerales metálicos y los
diamantes (Sudáfrica) son significativo en algunas federaciones. La
madera y el agua (especialmente cuando se desarrollan como energía
hidroeléctrica) también pueden producir ingresos significativos,
especialmente a nivel de unidad constituyente. Lo que todos estos
recursos tienen en común es que sus costos de extracción o desarrollo
pueden ser una pequeña fracción de su valor de mercado, por lo que
lo que se conoce como un La renta de los recursos, que es el margen
adicional de valor más allá de los rendimientos normales, está
disponible para que el propietario del recurso o los gobiernos la
extraigan y distribuir de alguna manera.
En federaciones como Nigeria, Rusia y Venezuela, los ingresos de los

recursos naturales (especialmente el petróleo) dominan o son la
mayor fuente de ingresos públicos; también son muy importantes en
Australia, Brasil, Canadá, Malasia y México. ( Son fundamentales en
las federaciones emergentes de Irak y Sudán, pero nadie ha resuelto
realmente cómo se gestionarán y compartirán). Incluso en
federaciones, como Argentina, India y los Estados Unidos, donde no
son de gran importancia a nivel nacional, los ingresos de los recursos
naturales pueden ser muy importantes para algunos constituyentes de
la ONU. Frente a esto, están las federaciones pobres en recursos en
Europa donde los ingresos de los recursos naturales no tienen
importancia.
43
Los países ricos en recursos se enfrentan a desafíos especiales de

gestión económica y política. Una industria petrolera en auge puede
hacer que la moneda suba y socavar la competitividad de otras

industrias (la llamada enfermedad holandesa). Las grandes rentas
potenciales para el gobierno pueden ser una invitación a la
corrupción. Estas son la "maldición del petróleo" y potencialmente
la maldición de otros recursos valiosos también. Además, debido a
que los recursos casi siempre se concentran solo en algunas partes
del país, con frecuencia hay tensiones en torno a los roles de los
gobiernos central y regional. sobre quién controla el ritmo de
desarrollo, la protección ambiental local y el reparto y el gasto de los
ingresos. Los precios altos y volátiles y el problema del cambio
climático se suman a esta brebaje.
Debido a que los recursos naturales son inmóviles, hay pocas

dificultades técnicas para que sean controlados y predominantemente
controlados a nivel local. Sin embargo, el control local puede dar lugar
a conflictos si las jurisdicciones ricas en recursos son agresivas en
impulsar el ritmo de desarrollo u ofrecer incentivos que hacen que
otros sectores estén en otros lugares. en el país menos competitivo.
Las mayores dificultades con el control local y los impuestos surgen
en torno a la distribución cuando los recursos son muy grandes y están
concentrados regionalmente. En principio, las desigualdades pueden
remediarse mediante transferencias de compensación, pero esto puede
ser difícil si el gobierno federal tiene un acceso limitado a los ingresos
de los recursos naturales y a los ingresos de los recursos naturales.
No hay intercambio entre las unidades constituyentes. Si bien hay
fuertes argumentos para un papel federal significativo en relación con
los recursos naturales que tienen una gran importancia en una
economía, también hay Los intereses locales importantes —en
términos de impacto económico y ambiental— que deben ser
acomodados.
Cualesquiera que sean los principios, la práctica en las federaciones

varía considerablemente. Las federaciones con constituciones muy
antiguas —Australia, Canadá y Estados Unidos— dan el control de
los recursos naturales y los ingresos predominantemente a las unidades
constituyentes ( aunque el gobierno de los Estados Unidos controla
extensas "tierras federales" ricas en petróleo dentro de algunos
estados). Las constituciones más modernas suelen dar el papel
exclusivo o comedor de gr al gobierno federal, aunque en Rusia esto

se logró recientemente. Cuando el gobierno federal controla los
recursos en tierra (India, tierras federales en los Estados Unidos),
puede haber algunos acuerdos de intercambio con las unidades
constituyentes donde la producción
44
tiene lugar e incluso con municipios locales (Brasil). En Argentina, la

propiedad de los recursos naturales de las provincias se reforzó
constitucionalmente en 1994, aunque el gobierno federal todavía tiene
importantes palancas de gestión y acceso a los ingresos.
Los recursos offshore son casi siempre de propiedad federal porque

se encuentran fuera de los límites de las unidades constituyentes. Los
acuerdos varían: a menudo no hay reparto de los ingresos
extraterritoriales (Estados Unidos, India), pero algunas federaciones
(Australia, Nigeria) han hecho algunos acuerdos de reparto con las
unidades constituyentes contiguas e incluso con los gobiernos locales
también (Brasil). Si bien el gobierno federal en Canadá ha conservado
la propiedad formal, ha cedido todos estos ingresos de recursos
federales a las provincias contiguode los Estados Unidos.
El propietario del recurso tiene derecho a regalías, pero puede

imponer derechos de licencia, participación en la producción,
regulaciones de contenido local y acuerdos de equidad (por ejemplo,
a través del petróleo estatal). empresas). Si bien la "propiedad" de
los recursos naturales es importante, otros poderes y palancas
constitucionales también importan. Por ejemplo, en la India, los
estados poseen minerales en tierra, pero el gobierno federal extrae los
mayores ingresos y tiene el control de gestión. Los controles federales
de exportación, los controles de precios y los impuestos puedenser de
importancia crítica para determinar el valor de un producto dentro del
país.
Los gobiernos pueden influir fuertemente en el ritmo de desarrollo y

también determinar la manera en que extraen rentas:

• Algunos países exportadores de petróleo han impuesto restricciones
o impuestos a las exportaciones para crear precios protegidos por
debajo del mercado para los consumidores locales, para frenar el
desarrollo, para aumentar los ingresos o para proteger la seguridad
energética. En Malasia , Pakistán e India, los gobiernos han fijado
precios a los consumidores y han sido sorprendidos teniendo que
cubrir grandes subsidios (más de $ 20 mil millones en Venezuela
cuando el petróleo superaba los $ 100).
• Alternativamente, los gobiernos federales de los Estados Unidos y

Canadá controlaron o gravaron las importaciones de petróleo
durante varios años para promover el desarrollo de sus industrias
nacionales.
45
• Los impuestos corporativos, locales y ambientales también pueden

afectar el ritmo del desarrollo y la participación en los ingresos
(aunque generalmente los gobiernos no los han utilizado
agresivamente).
• El uso local de la tierra y los controles ambientales se han utilizado

para detener el desarrollo, por ejemplo, por algunos estados de
EE.UU. en relación con el offshore controlado por el gobierno
federal.
Muchos países en desarrollo hacen un uso extensivo de las compañías

petroleras de propiedad estatal, y pueden recibir una parte significativa
(o incluso la totalidad) de los ingresos petroleros del gobierno como
pagos de estos empresas. (Por ejemplo, los pagos de Pemex al
gobierno mexicano han alcanzado alrededor de $ 100 mil millones
anuales). Estas empresas no pueden operar sobre una base comercial
normal o estar sujetas a impuestos. En tales casos, los arreglos pueden
carecer de transparencia.
Cuando los ingresos procedentes de los recursos son muy grandes,

puede haber preguntas sobre cómo tratar de estabilizar su impacto
en los presupuestos y quizás sobre el ahorro a largo plazo:

• Podrán establecerse fondos o procedimientos de estabilización
para hacer frentea las oscilaciones de los ingresos procedentes del
petróleo. El gasto público en un año en particular puede basarse
en los precios promedio de un período anterior o en algún precio
nominal, en lugar de en los ingresos reales , ahorrando cualquier
superávit. y cualquier déficit que se obtenga de los ahorros.
• Se pueden establecer fondos de ahorro a más largo plazo para

proporcionar ingresos a las generaciones futuras una vez que se
agoten los recursos.
• Además, mantener los ingresos de los recursos como ahorros en

el extranjero puede limitar su impacto en la inflación, el tipo de
cambio y la competitividad de otros sectores de la economía.
Los fondos de estabilización y ahorro a largo plazo se encuentran

más típicamente a nivel federal, pero Alaska y Alberta son ejemplos de
unidades constituyentes que tienen versiones de ellos.
46

Acuerdos de ingresos terrestres sobre petróleo
y gas en las federaciones climáticas
En Rusia, el mayor productor mundial de petróleo y gas, la

mayoría de los gobiernos de las regiones productoras
obtienen una participación del 5 por ciento de los ingresos del
petróleo y nada de los ingresos del gas. El Gobierno
federal ha creado dos fondos de ingresos petroleros para la
estabilización y el ahorro a largo plazo, respectivamente. En
Nigeria, donde los ingresos del petróleo suelen representar
más del 80 por ciento de todos los ingresos, los estados
productores obtienen el 13 por ciento de los ingresos
petroleros del gobierno de su estado en por encima de los
ingresos que recibirían de otro modo; El gobierno federal
retiene los ingresos por encima de un precio promedio móvil
objetivo en una cuenta de estabilización, pero algunos estados
están impugnando este acuerdo. Venezuela también depende
normalmente del petróleo para más del 50 por ciento de
los ingresos públicos; Estos están controlados por el
gobierno federal en un régimen altamente centralizado, pero
una parte está reservada para los estados. México canaliza
los ingresos petroleros excedentes inicialmente hacia
cualquier déficit de emergencia o alivio de desastres, y luego
hacia un fondo federal de estabilización (40 por ciento), un
estado Fondo de la compañía petrolera (25 por ciento), un
fondo de estabilización de ingresos de los estados ( 25 por
ciento) y un fondo de infraestructura de los estados (10 por
ciento) hasta un techo: Más allá de eso, los ingresos excedentes
se asignan por igual a otros cuatro fondos (para la inversión
en infraestructura federal, estatalE y petrolera, y la pensión
nacional). esquema). En la India, el gobierno de la unión
controla los principales proyectos petroleros, pero
proporciona una parte de los ingresos al estado productor,
como es el caso de Malasia. El gobierno central de Brasil
reducelos recursos tanto en tierra como en alta mar con los
estados productores y los municipios locales (algunos de los
cuales se han beneficiado enormemente).

La energía hidroeléctrica es un recurso renovable que produce
electricidad de alta calidad. Con frecuencia ha sido desarrollado por
corporaciones federales o de propiedad de unidades constituyentes o
reguladas, con el objetivo político de proporcionar electricidad barata
para los consumidores y la industria. en lugar de aumentar los
ingresos del gobierno. Por lo tanto, la política puede ser cobrar solo
lo necesario para cubrir los costos de capital y operaciones, no para
obtener el valor total del mercado ( especialmente cuando los precios
de exportación pueden ser altos). En Quebec, por ejemplo, se ha
estimado que el
47
La provincia podría generar $ 5 mil millones adicionales en ingresos al

pasar a los precios de mercado. Esta desviación de los ingresos de los
gobiernos a los consumidores no suele reflejarse en acuerdos fiscales
que efectúan transferencias a unidades constitutivas en función de su
capacidad fiscal. aunque se podría argumentar a favor de hacerlo.
4.8 Licencias y tasas de usuario
Ha habido un cambio hacia el "pago del usuario" como parte de

la nueva administración pública. Las tarifas de usuario han sido
adoptadas por todas las órdenes del gobierno, especialmente las
que prestan servicios locales. Tales tarifas suelen ser
productores de ingresos modestos , que a menudo rinden menos
que el costo total del servicio.
Los derechos de usuario y las licencias pueden ser importantes

fuentes de ingresos para los servicios locales o de unidades
constitutivas que son de naturaleza privada, como los servicios
públicos de agua, telecomunicaciones y electricidad, la basura. , y las
instalaciones recreativas: en Sudáfrica, por ejemplo, representan el 40
por ciento de los ingresos municipales. Los peajes en carreteras y
puentes pueden ser significativos. Estas tarifas también se denominan
impuestos de beneficios, ya que pagan por un beneficio específico
proporcionado. Las tarifas de los usuarios pueden recuperar los
costos y promover la eficiencia, aunque pueden ser una carga para los
residentes más pobres. También son fáciles de administrar, ya que

es un simple principio de pago por servicio. Históricamente, muchos
municipios y gobiernos locales no recuperaron los costos totales de
tales servicios, pero en los últimos años varias federaciones han
alentó esto.
La tarificación de los servicios públicos no es apropiada cuando da

lugar a problemas de acceso a un servicio público que se considera un
derecho o una inversión importante a largo plazo. La atención
médica y la educación se han visto de esta manera en muchas
federaciones. Dicho esto, a veces se imponen tarifas de usuario para
evitar el uso excesivo de un servicio que es relativamente discrecional
o de beneficio económico a largo plazo para el usuario. Además, en
los países en desarrollo, las tarifas de los usuarios pueden imponerse
como medida de recaudación de ingresos incluso en servicios básicos
como la salud y la educación primaria.
4.9 Otras fuentes de ingresos
Otras fuentes de ingresos pueden ser importantes para los

gobiernos en los sistemas federales: gravámenes a la
importación; exacciones reguladoras a la exportación,
especialmente cuando
48
hay grandes exportaciones de recursos; impuestos especiales;

gravámenes medioambientales, que podrían ser cada vez más
importantes debido a la lucha contra el clima; pagos de
corporaciones de propiedad pública; y recibos de la venta de
activos.
Históricamente, los gravámenes a la importación eran importantes en

muchas federaciones, pero se ha tomado medidas para reducirlos o
eliminarlos porque socavan la eficacia de la economía al fomentar la
producción que no sea ventajosa comparativa de un país. Los
gravámenes a la exportación dan lugar a precios internos inferiores a
los precios de mercado abierto de un bien, lo que crea distorsiones
a través de una subvención ineficiente para los consumidores y una

subvención más baja precios para los productores del producto. La
mayor fuente de ingresos de petróleo y gas de Rusia es un impuesto
a la exportación. Como resultado de su crisis económica, el gobierno
federal de Argentina devaluó enormemente el peso en 2001 e introdujo
grandes impuestos a la exportación, que recayeron fuertemente en los
grandes productores. de productos agrícolas y energéticos en ciertas
provincias. El impuesto a la exportación estaba destinado a ser
transitorio, pero se ha convertido en parte de la estructura establecida
de Argentina, en parte porque tales ingresos son atractivos. al
gobierno federal en el sentido de que no se comparten legalmente con
las provincias. El alcance del impuesto a la exportación sobre los
productos agrícolas ha sido un tema político importante, enfrentando
a productores y consumidores, así como a diferentes provincias. uno
contra el otro.
Los impuestos especiales son específicos para productos o servicios

particulares, como alcohol, tabaco, gasolina, artículos de lujo,
entretenimiento , habitaciones de hotel, estacionamiento y juegos de
azar. Como muestran estos ejemplos, generalmente están dirigidos a
un tipo particular de consumo que se considera insalubre, antisocial o
insensible al precio. Los impuestos medioambientales son también
un tipo de impuesto especial, en este caso dirigido a un contaminante
medioambiental específico. Los impuestos especiales pueden ser
criticados si se considera que crean distorsiones injustificadas en el
consumo o la actividad. Si los impuestos son demasiado altos,
también pueden promover las compras transfronterizas y la evasión
fiscal, o, en el caso de los impuestos ambientales , la "exportación
de contaminación" a jurisdicciones menos exigentes. Dados los
objetivos políticos de tales impuestos, pueden ser recaudados
adecuadamente por ambos órdenes de gobierno. Pero, en algunos
casos (cambio climático), estos pueden ser mejores, mientras que , en
otros (juegos de azar), las unidades constituyentes o incluso los
gobiernos locales. (hoteles, entretenimiento, estacionamiento) son
más adecuados. Algunas federaciones también están discutiendo los
regímenes de límites máximos y comercio para las emisiones de gases
de efecto invernadero;
49

Es posible que las empresas tengan que pagar por los permisos de
emisión, que a su debido tiempo podrían convertirse en una fuente
importante de ingresos gubernamentales.
Por último, las ventas de activos (corporaciones, terrenos, etc.) y de

algunos bienes públicos ( espectro de radiodifusión) pueden dar lugar
a importantes vías, al igual que los pagos a los gobiernos de las
empresas que Propios: pueden o no incluirse en el cálculo de
derechos y obligaciones de reparto fiscal y transferencias. Una
dimensión federal importante para las corporaciones públicas es si
una orden del gobierno puede gravar a una corporación propiedad de
la otra orden. Cuando esto no es posible, puede haber un incentivo
para que un gobierno mantenga la propiedad de la corporación
porque perdería el valor del impuesto. beneficio en caso de que se
venda el activo.
Capítulo Cinco
Participación y transferencias
intergubernamentales de ingresos
5.1 Las funciones de la participación en los ingresos y las

transferencias
Los gobiernos federales recaudan más ingresos de impuestos y

préstamos de lo que necesitan para su propio gasto directo. Los
gobiernos federales siempre comparten algunos impuestos o
hacen transferencias fiscales para ayudar a los gobiernos de las
unidades constituyentes a satisfacer sus necesidades de
ingresos, para efectuar la redistribución dentro del país, o
Promover los objetivos del programa del gobierno federal. La
importancia y la forma de tal reparto de ingresos y transferencias
difiere mucho entre las federaciones.
La lógica de la centralización de la recaudación de ingresos es

generalmente más fuerte que la de centralizar las responsabilidades de
los gastos. Si bien el grado de devolución de la recaudación de
ingresos (incluidos los préstamos) y los gastos varía mucho entre las
federaciones, en todos los casos el gobierno federal asume parte de
la la responsabilidad de financiar las responsabilidades del gobierno de
la unidad constituyente (e incluso local). Esto se puede hacer
compartiendo ciertos (o todos) los impuestos recaudados por el
gobierno federal o haciendo transferencias desde el propio
presupuesto del gobierno federal.
La participación en los ingresos y las transferencias sirven para

diversos propósitos. Pueden contribuir a las necesidades
financieras generales de todos los gobiernos de las unidades
Intergubernamental Ingresos Compartición y

Transferencias
constituyentes (y locales), y pueden utilizarse para reducir las
disparidades en los medios fiscales de estos gobiernos. Los
gobiernos federales también pueden hacer transferencias
condicionales que promuevan sus objetivos políticos con los otros
niveles de gobierno. La atención médica, los servicios sociales y la
educación se encuentran entre los mayores impulsores del gasto
público en los estados de bienestar modernos, y estas
responsabilidades generalmente son pesadas por Gobiernos de
unidades constituyentes con alguna asistencia federal.
51
La participación en los impuestos y las transferencias combinadas

representan más del 90 por ciento de las finanzas de las unidades
constituyentes en Nigeria, México y Sudáfrica; para poco menos de
la mitad en Austria, Alemania, India y Australia; y para 13 a 25 por
ciento en Canadá, Suiza y Estados Unidos. Las unidades
constituyentes que tienen un mayor grado de autofinanciación suelen
ser más autónomas.
5.2 Disposiciones legales que rigen la participación en

los ingresos y las transferencias
Las constituciones y leyes pueden ser permisivas o directivas con

respecto a la participación en los ingresos y las transferencias.
La base legal para la participación en los ingresos y las transferencias

fiscales se encuentra en las constituciones, las leyes federales y los
acuerdos intergubernamentales. Un instrumento legal puede ser
obligatorio o simplemente habilitante. Las constituciones pueden
establecer determinados principios generales, como niveles de vida
uniformes (Alemania), servicios públicos razonablemente
comparables a niveles de imposición razonablemente comparables (
Canadá), o la distribución equitativa de los ingresos (Sudáfrica).
También pueden establecer comisiones para recomendar los detalles

de dicho intercambio (India, Nigeria, Pakistán, Sudáfrica), pero esto
también se puede hacer fuera de la constitución (Australia). En tres
casos (Alemania, Etiopía y Sudáfrica), las unidades constitutivas tienen
un papel formal a través de la cámara alta para decidir la distribución
de los ingresos.
Los costos relativos y las prioridades de los principales programas

cambian con el tiempo, por lo que es necesario realizar ajustes
periódicos en los acuerdos de participación en los ingresos y
transferencias. Por esta razón, los detalles precisos de tales acuerdos
rara vez se encuentran en las constituciones, aunque los tribunales
pueden desempeñar un papel importante en la interpretación de las
disposiciones constitucionales. (Nigeria, Alemania). En muchos
casos, las disposiciones se determinan en leyes federales.
5.3 Reparto de impuestos versus transferencias fiscales
Las federaciones difieren en sus enfoques de reparto de

impuestos frente a transferencias. El enfoque elegido puede
tener implicaciones para los criterios de apoyo financiero, para
la autonomía de las unidades constitutivas, para las economías
de escala certificadas y para estabilización fiscal.
52
La participación en los impuestos y las transferencias fiscales son los

dos medios principales por los cuales las unidades constituyentes
reciben ingresos de los gobiernos federales. El reparto de impuestos
generalmente designa una parte de un impuesto federal o impuestos
para su asignación a las unidades constituyentes; en algunos casos,
estas sumas no aparecen en el presupuesto federal. porque se tratan
como ingresos unitarios constituyentes. Las transferencias fiscales
se realizan con cargo a los ingresos generales del gobierno federal y
aparecen en el presupuesto federal como un gasto.

Transferencias
Existe una gran variedad de enfoques tanto para compartir impuestos
como para transferencias fiscales, pero las siguientes son algunas
formas en que se comparan:
• Propósitos para fines generales versus propósitos específicos

del programa: La participación en los impuestos casi siempre
proporciona ingresos generales a las unidades constituyentes, en
lugar de financiamiento para un propósito particular. Las
transferencias fiscales también son con frecuencia para fines
generales (en cuyo caso son incondicionales), pero también pueden
hacerse para programas particulares (y sujetas a condiciones
específicas o bastante generales).
• Fórmula versus discrecional: El reparto de impuestos

generalmente se realiza mediante una fórmula establecida, que
puede estar vigente durante varios años (cinco en India y Nigeria).
Tales fórmulas de intercambio pueden estar legalmente arraigadas
para que el gobierno federal no pueda cambiarlas durante el período
designado. Cuando esto es así, la participación en los ingresos es
transparente y predecible, aunque su nivel absoluto puede fluctuar
ampliamente. Las transferencias también pueden basarse en
acuerdos de fórmula a largo plazo, pero también suelen ser a corto
plazo y más discrecionales. Incluso cuando son nominalmente a
largo plazo, pueden estar sujetos a cambios dentro del período
designado si el gobierno federal así lo decide (como sucedió en
Canadá en la década de 1990). cuando el gobierno federal redujo
drásticamente las transferencias, así como su propio gasto).
• Es menos probable que los acuerdos de reparto de impuestos

incluyan límites de ingresos que los acuerdos de transferencia fiscal.
Por lo tanto, a medida que aumentan los ingresos de una fuente
compartida, la parte que va a las unidades constituyentes
generalmente aumenta directamente con ella. Por el contrario, es
más probable que las transferencias fiscales impliquen cantidades
específicas o vinculadas a alguna medida de necesidad o gasto, pero
con un límite máximo en el tamaño. de la transferencia.

53
Estos puntos describen tendencias en la forma y el uso de la

distribución de impuestos frente a las transferencias fiscales, pero con
lainteligencia ambos enfoques pueden ser, y han sido, diseñados de casi
cualquier manera. imaginable, de modo que, por ejemplo, puede haber
un reparto de impuestos que sea condicional, discrecional y limitado.
Además, los límites entre los dos pueden difuminarse: en los Estados
Unidos, el impuesto federal al consumo sobre la gasolina está
reservado para compartir con los estados para el sistema de
autopistas interestatales, pero esto se hace a través de transferencias
condicionales, no de reparto directo de impuestos; El gobierno
federal de Canadá ahora hace algo similar al proporcionar
indirectamente ingresos por impuestos especiales a la gasolina a los
municipios a través de los gobiernos provinciales.
Las unidades constitutivas pueden tener un alto nivel de dependencia

de impuestos compartidos o transferencias. Algunos expertos creen
que esto no es un problema siempre y cuando las reglas sean claras y
estén sujetas a restricciones "duras" que induzcan a las unidades
constituyentes a comportarse de manera responsable. al no tener
grandes déficits y esperar ser rescatado por el gobierno federal. Otros
expertos argumentan que, cualesquiera que sean las reglas, un grado
muy alto de dependencia de la unidad constituyente de los ingresos
de origen federal crea efectivamente una responsabilidad para el
gobierno federal. para rescatarlos en circunstancias extremas, y
puede alentar políticas irresponsables por parte de las unidades
constituyentes.
En los regímenes en los que la distribución de impuestos es

importante, pero en algunos impuestos federales son compartidos,
el gobierno federal puede tener un incentivo para aumentar los
impuestos que no tiene. para compartir, y esto puede afectar la
estructura del régimen fiscal. Tal juego de impuestos ocurrió en
Brasil. En la India, el Gobierno de la Unión se había involucrado en
juegos de impuestos, pero desde entonces ha puesto todos los

Transferencias
impuestos federales en el fondo común para compartir para evitar
este problema. El juego también puede ser un factor en la imposición
de fuertes impuestos a la exportación por parte del gobierno federal
argentino a los productos agrícolas y energéticos; Estos impuestos
no se comparten con las provincias. Además, el esquema de reparto
de Argentina tiene diferentes acuerdos de reparto para diferentes
impuestos, por lo que hay ganadores y perdedores según los cuales se
cambian los impuestos. .
La combinación de apoyo que fluye a las unidades constituyentes

de la fiscalización frente a las transferencias varía enormemente, pero
las inconsistencias en la recopilación de datos hacen imposible dar
cifras precisas.
54
5.4 Criterios de reparto de impuestos
Cuando se comparten grandes fondos o fuentes de impuestos,

generalmente hay múltiples criterios para compartir, incluida
cierta medida de necesidad. El principio de derivación sostiene
que algunos o todos los ingresos recaudados en una jurisdicción
deben permanecer allí y proporcionar un beneficio neto. Las
federaciones equilibran los principios de derivación y equidad
de diferentes maneras.
Cuando se comparten los impuestos, debe haber decisiones sobre las

respectivas acciones verticales a los dos (o a veces tres) órdenes de los
gobiernos, así como las acciones horizontales entre los gobiernos.
las unidades constituyentes (y quizás los gobiernos locales). Las
fórmulas para tal intercambio pueden ser bastante simples (por
ejemplo, una participación porcentual que va a las unidades
constituyentes, basada en la población), pero muy a menudo son
complejas y traen en varios factores, como dónde se recaudaron los

impuestos (derivación), población, territorio, igualdad de unidades
constitutivas y otras medidas de capacidad fiscal o de necesidad.
El concepto de derivación se refiere a un conjunto más amplio de

cuestiones de "flujos fiscales" dentro y fuera de cada unidad
constituyente. El cálculo de tales flujos puede presentar grandes
dificultades. ¿Deberían aplicarse los impuestos portuarios recaudados
en un puerto, o los impuestos corporativos recaudados en una sede,
o un impuesto especial recaudado en una destilería, o incluso un
impuesto sobre la renta personal? Los recaudados donde un
individuo reside (pero no trabaja) se atribuyen a la jurisdicción donde
se recaudan, aunque lo que se grava pueda provenir de o estar
destinado a otras jurisdicciones? En los países que utilizan el principio
de derivación, se deben encontrar respuestas técnicas a tales
preguntas. (Similar Existen problemas en el lado del gasto de los
flujos fiscales: ¿Debería considerarse que el gasto federal en una base
militar o una carretera beneficia solo a los jurisdicción donde
ocurrió? ¿Qué unidad constitutiva se beneficia de una compra
importante, aquella en la que se produjo o en la que se utilizará?)
55

Transferencias
Reparto de impuestos en varias federaciones
Los sistemas alemán y austriaco se basan

abrumadoramente en el reparto de impuestos, y los Länder
tienen ingresos propios muy limitados sobre los que tienen
discrecionalidad. Nigeria es similar, con la dimensión
especial de una enorme dependencia de los ingresos
petroleros recaudados en sólo unos pocos estados. Canadá,
Suiza y los Estados Unidos se encuentran en el extremo
opuesto , con unidades constituyentes que controlan
esencialmente sus ingresos fiscales y con una participación
fiscal insignificante o nula ( pero algunas transferencias
fiscales). En Bélgica y España, las unidades constituyentes
obtienen del 35 al 45 por ciento de sus ingresos fiscales del
reparto de impuestos; Sus otros ingresos son de fuente
propia y transferencias federales. Los estados australianos
comparten todo el impuesto al valor agregado recaudado
federalmente, pero también reciben otras transferencias
fiscales significativas. Tanto Brasil como Argentina
dependen en gran medida de la distribución de impuestos,
con ingresos significativos que van al fondo común; sin
embargo, los gobiernos federales han favorecido el
desarrollo de ciertos impuestos no compartibles (en
particular los impuestos a la exportación e importación en
Argentina, y las empresas). e impuestos sobre el volumen de
negocios en Brasil), lo que ha aumentado su latitud fiscal y
su centralización. Cuando los impuestos se reparten, los
criterios para el prorrateo entre las unidades constitutivas
varían considerablemente. En Nigeria, la mayoría de los
impuestos federales se comparten con los estados de
acuerdo con una fórmula que incluye la igualdad de los
estados, la población, el área y la capacidad fiscal; Para los
enormes ingresos petroleros también hay una asignación
especial del 13 por ciento a los estados productores.
Pakistán comparte la mayoría de los impuestos recaudados
sobre la base de la población, a pesar de las grandes

diferencias en la riqueza. India actualmente comparte todos
los impuestos federales basados en una fórmula que incluye
población, PIB per cápita, área, esfuerzo fiscal y disciplina
fiscal. Las transferencias fiscales complementan el reparto de
productos en todos estos casos.
Los acuerdos de reparto de impuestos suelen dar lugar a

desigualdades significativas entre las unidades constitutivas. Cuando
una parte significativa de los impuestos compartidos se asignan a
todos los estados por igual, independientemente de la población, esto

Transferencias
puede crear un período para la creación de nuevos estados pequeños
(como ha sucedido en Nigeria). Las desigualdades en el reparto de
impuestos a veces pueden abordarse mediante:
56
disposiciones complementarias para las transferencias de nivelación y

para las transferencias específicas del programa.
5.5 Compartir recursos naturales
Los ingresos de los recursos naturales, que son muy importantes

en algunas federaciones, pueden compartirse o no, en diferentes
grados, dependiendo de consideraciones de propiedad,
derivación y equidad. También pueden tratarse de diversas
maneras en los acuerdos de ecualización.
Los recursos naturales tienden a ubicarse de manera muy desigual

entre las unidades constituyentes de las federaciones. Además, su
costo de desarrollo puede ser muy bajo en relación con su valor en el
mercado. Por lo tanto, los recursos naturales pueden ser una fuente
importante de reproductores gubernamentales en las federaciones,
pero estos pueden distribuirse de maneras muy diferentes.
El reparto de los ingresos procedentes de los recursos naturales es

una fuente de tensión en muchas federaciones. Hay dos principios
opuestos: equidad y derivación. La equidad requiere un amplio
intercambio, derivación para que una parte especial (o incluso
exclusiva) vaya a la región productora. El principio de derivación
puede estar vinculado a la propiedad de los recursos por parte de la
unidad constituyente (como en Canadá), pero puede aplicarse incluso
cuando el gobierno federal posee el recurso (como en Nigeria). Las
federaciones ricas en recursos pueden tener disparidades fiscales muy
significativas entre las unidades constituyentes, dependiendo de los
acuerdos de participación.

Hay dos cuestiones distintas. Primero, ¿qué gobiernos obtienen qué
acceso directo a los ingresos de los recursos? En segundo lugar,
¿existen acuerdos de igualación y, en caso afirmativo, cómo abordan
las vías de recursos?
Tanto la unidad constituyente como los gobiernos federales pueden

poseer recursos, y la propiedad no necesariamente confiere control o
el mayor acceso a los ingresos. En Canadá, Australia y Estados
Unidos, las unidades constituyentes obtienen los mayores ingresos de
los recursos que poseen, mientras que en Argentina, India y Malasia el
gobierno federal generalmente obtiene la mayor parte de los ingresos
de los recursos propiedad de las unidades constituyentes. Cuando
los gobiernos federales poseen los recursos, pueden proporcionar
una parte de los recursos a las unidades constitutivas donde se produce
el recurso (como en Brasil, Nigeria, Rusia, y para tierras federales en
los Estados Unidos). Además, algunas federaciones proporcionan
todas (Canadá) o un
57
parte significativa (Brasil y Nigeria) de los ingresos procedentes de los

recursos petrolíferos costa afuera de propiedad federal a las unidades
constitutivas (y, en el caso de Brasil, a los municipios ) contiguas
a las zonas productoras .
(En varias federaciones, los recursos naturales se han gestionado con

objetivos tales como los bajos precios para los consumidores, el
desarrollo industrial y la sustitución de importaciones, así como la
generación de ingresos. Tales enfoques, particularmente los precios
subsidiados para los consumidores, pueden ser extremadamente
costosos y dar lugar a que los gobiernos renuncien a ingresos
importantes. Esto es cierto no sólo para el petróleo yel gas, sino
también para la hidroelectricidad).
La asignación de los ingresos procedentes de los recursos puede crear

claramente grandes disparidades fiscales entre las unidades

Transferencias
constitutivas de las federaciones. Algunas federaciones (México,
Venezuela) abordan esta cuestión esencialmente sin dar ninguna parte
de los recursos a las unidades constitutivas donde se producen. Rusia
da una pequeña parte limitada. Nigeria da un 13 por ciento ilimitado
de los ingresos federales del petróleo a los estados productores, por lo
que tienen una capacidad fiscal mucho mayor que los estados no
productores. En Canadá, la combinación de la propiedad provincial
de los recursos en tierra y la transferencia federal de los ingresos de
los recursos extraterritoriales a las provincias significa que el principal
recurso Las provincias productoras tienen una ventaja fiscal
significativa con esta clase de ingresos.
Canada ha tomado la inusual decisión de tratar los ingresos de los

recursos de manera diferente a otros ingresos a efectos de igualación.
El argumento para hacerlo enfatiza la importancia de la propiedad de
la unidad constituyente, la naturaleza no renovable de estos ingresos
(lo que los hace algo comparables a la realización de un activo de
capital en oposición a los ingresos ordinarios), y los posibles
desincentivos para el desarrollo de recursos si estos ingresos se tratan
como otros. El argumento en contra de hacerlo enfatiza que " un
dólar es un dólar", y que la capacidad de gastar (o realmente gastar)
es más importante que la fuente de ingresos. , el riesgo de distorsiones
económicas derivadas del descuento de dichos ingresos y la falta de
pruebas de desincentivos para el desarrollo. El programa de
igualación de Canadá ahora otorga a los ingresos de los recursos
naturales renovables una ponderación del 50 por ciento en el cálculo
de los derechos de compensación, lo que significa que los recursos
son ricos en recursos naturales. Las provincias receptoras de la
igualación terminan con una capacidad fiscal más alta que las de
escasos recursos para la igualdad
58
Provinces. El programa de Australia trata los ingresos de recursos

como otros ingresos.

5.6 Transferencias condicionales versus transferencias
no condicionadas
Las federaciones varían en el alcance, número y tipos de

transferencias fiscales. Las transferencias fiscales son
particularmente importantes en las federaciones que no tienen
un amplio reparto de impuestos, pero algunas federaciones
mezclan ambas por igual. Las transferencias pueden no tener
condiciones, o minor o mayores. Las transferencias
condicionadas, especialmente aquellas que requieren fondos de
contrapartida, pueden sesgar las prioridades de los gobiernos de
las unidades constituyentes.
Las transferencias fiscales son la alternativa a la descentralización y

reparto de impuestos como medio para aumentar la capacidad fiscal
de las unidades constituyentes. En algunas federaciones, como
Canadá, México, Suiza y los Estados Unidos , las transferencias del
presupuesto federal son la principal forma de apoyo fiscal de el
gobierno central a las unidades constitutivas (en cada uno de estos
casos, excepto México, las unidades constitutivas tienen ingresos
propios significativos). Otras federaciones, como Australia, Bélgica,
Brasil, India y España, hacen un uso aproximadamente igual de la
distribución de impuestos y las transferencias fiscales. Otras
federaciones, como Austria, Alemania y Nigeria, favorecen
fuertemente el reparto de impuestos o ingresos , aunque en el caso de
Alemania las transferencias fiscales también son importantes.
Las transferencias fiscales pueden tener diferentes características:
• Pueden ser derechos legales o discrecionales. En el primer

caso, las unidades constituyentes pueden apelar a los tribunales para
hacerlas cumplir, mientras que en el segundo el gobierno federal
tiene el poder de decidir. Por lo general, las subvenciones grandes
son derechos legales, mientras que las subvenciones de programas
más pequeñas pueden ser más discrecionales. En muchas
federaciones, los acuerdos intergubernamentales no pueden vincular
legalmente al gobierno federal.

Transferencias
• Pueden ser condicionales o incondicionales. Las subvenciones
condicionales deben gastarse para un propósito particular, aunque
el grado de condicionalidad puede variar considerablemente de muy
detallado a muy general. Las subvenciones incondicionales se
destinan a gastos generales e incluyen transferencias de
equiparación. Las transferencias "en bloque" se encuentran en algún
lugar entre las subvenciones condicionales e incondicionales, en el
sentido de que pueden ser
59
vinculados a un área específica del programa (como la salud), pero

solo tienen principios o términos muy generales asociados con la
forma en que se gasta el dinero y los requisitos mínimos de
presentación de informes.
• Las subvenciones condicionales pueden ser de costo compartido

o contributivas. Las subvenciones de costos compartidos
requieren que las unidades constituyentes receptoras igualen el
apoyo financiero federal para un programa de una manera prescrita.
Las subvenciones contributivas ocasionalmente cubren todos los
costos de un programa de unidad constituyente que el gobierno
federal desea ver implementado, pero más generalmente son una
contribución. a los costes generales de programación en un área
específica. Las grandes "subvenciones globales" para áreas
importantes como la salud o la educación pueden tomar esta forma.
Las subvenciones condicionales pueden alentar a las unidades

constituyentes a gastar más en programas que son prioritarios para el
gobierno federal. En algunos casos, el gobierno federal otorga tales
subvenciones porque las unidades constituyentes pueden gastar menos
en áreas del programa (como educación, investigación e
infraestructura importante). ) donde solo una parte del beneficio de
un programa puede experimentarse localmente mientras que otros
beneficios se extienden por todo el país. En otros casos, tal vez desee

fomentar normas comunes de equidad o diseños de programas más
coherentes que faciliten la movilidad individual o corporativa entre
las unidades constituyentes. O un gobierno federal puede
simplemente desear apoyar un programa, actividad o inversión en
particular que sus legisladores o ejecutivos favorecen para Razones
para la búsqueda de votos.
Los gobiernos federales no pueden garantizar que todos los fondos

que proporcionan para un propósito particular se destinen a aumentar
lo que las unidades constituyentes habrían gastado de todos modos, y
la evidencia empírica. sugiere que típicamente hay alguna fuga. En
cuanto a las subvenciones no cooperativas, la evidencia indica que
resultan en un nivel general más alto de gasto del programa de
unidades constituyentes que el que sucedería si el dinero equivalente
fuera transferido directamente a los residentes, y las unidades
constituyentes tienen que devolverlo al impuesto. El diseño de
subvenciones proporciona incentivos para que las unidades
constituyentes no aumenten los costos del programa (por lo que las
subvenciones federales no están vinculadas al gasto real , sino a
algunos normas para los costos) y gastar eficientemente (por lo que
las subvenciones no están vinculadas a los insumos sino a los
resultados); También puede haber límites en las subvenciones. Las
subvenciones condicionales han sido más comunes en las
federaciones dualistas, donde los gobiernos federales no lo hacen.
60
tienen el poder legal para establecer políticas marco dentro de las

cuales deben operar las unidades constitutivas.

Transferencias
Condiciónde las subvenciones en varias federaciones
Los Estados Unidos, impulsados por su sistema de

Congresos, imponen al menos algunas condiciones a todas
las transferencias a los estados; Tiene 600 programas de
subvenciones categóricos y típicamente muy detallados y 17
subvenciones en bloque. Además, cada año el Congreso
aprueba varios miles de proyectos "asignados" ( como un
puente), que los legisladores individuales anexan a las leyes
como condición de su apoyo. ; Estos pueden ser costos
compartidos con los estados. Si bien la Constitución suiza
no permite subvenciones federales de condiciones, en la
práctica se conceden ciertas subvenciones para programas
particulares, aunque en gran medida con el consentimiento
de la cantones (que podrían impugnar esas condiciones
mediante un referéndum). Las subvenciones más grandes en
Canadá son ahora transferencias en bloque dirigidas a "
programas establecidos" como la atención médica y la
asistencia social , con condiciones mínimas. . Si bien el
principal apoyo de los estados indios del gobierno federal
proviene de acciones incondicionales de los impuestos
federales, también reciben transferencias fiscales, y menos
de la mitad de estas subvenciones son condicionales para
planes de desarrollo y diversos proyectos determinados
centralmente. En Sudáfrica, la constitución requiere
transferencias de una parte equitativa de los ingresos
federales a las provincias, a lo que el gobierno federal puede
y lo hace. adjuntar condiciones para sus gastos. Australia
tiene grandes transferencias incondicionales a los estados,
pero también unos 100 programas condicionales, que se
transformarán en un puñado de menos transferencias
condicionadas. La mayoría de las subvenciones son
condicionales en Austria, Suiza y Alemania, mientras que rara
vez lo son en Brasil , Sudáfrica, Rusia y Bélgica. Las
subvenciones condicionales versus incondicionales están más
o menos equilibradas en México, Australia, India y Malasia.

5.7 Desigualdades fiscales horizontales
La riqueza y la capacidad fiscal de las unidades constituyentes

en las federaciones varía considerablemente, especialmente en
los países en desarrollo. El problema
61
de compartir la riqueza dentro de una federación está

estrechamente ligado al sentido de solidaridad de los
ciudadanos con las comunidades federales y regionales.
También hay argumentos económicos a favor (y en contra) de
la redistribución a las regiones más pobres. Compartir se puede
hacer de varias maneras.
Todas las federaciones tienen disparidades en la riqueza media de las

poblaciones de sus unidades constituyentes. Estas disparidades van
de bastante pequeñas a muy grandes: por ejemplo, la relación entre
el producto interior bruto per cápita de la unidad constitutiva más
pobre y la de la unidad constitutiva más pobre. la unidad más rica es
de uno a 1.4 en Australia, uno a dos en Austria, Canadá y los Estados
Unidos, uno a tres en Alemania, uno a siete en Brasil, uno a 1.4 en
Australia, uno a dos en Austria, Canadá y los Estados Unidos, uno a
tres en Alemania, uno a siete en Brasil, uno a nueve en Argentina
y en India. Estas grandes disparidades influyen directamente en la
capacidad de recaudación de ingresos de las unidades constitutivas y
en las perspectivas de un desarrollo económico equilibrado y una
disponibilidad equitativa de los servicios públicos. . El resultado son
tensiones entre las regiones más acomodadas y las menos acomodadas.
Los principios de derivación y equidad entran en conflicto en

términos de cómo debe haber participación en una federación. En
la práctica, hay un gran elemento cultural en la forma en que las
poblaciones de las federaciones ven sus "comunidades compartidas":
países como Australia y Alemania ponen un alto En cuanto a tratar
de igualar los estándares, mientrasque otros, como Estados Unidos,

Transferencias
Brasil, Nigeria e India , aceptan diferencias regionales mucho mayores
y ponen más énfasis. en la autosuficiencia. Es evidente que las
federaciones con disparidades muy grandes entre las unidades
constituyentes se enfrentan a un mayor desafío para promover la
igualación que aquellas con menores disparidades.
Los argumentos a favor de alguna medida de igualación son tanto

filosóficos como económicos. Los argumentos filosóficos tienen que
ver con la cultura del compartir o la solidaridad en una federación,
que a su vez refleja el sentido de comunidad en los diferentes países.
niveles, así como actitudes hacia la autosuficiencia y reclamos sobre los
recursos locales. Los argumentos económicos se basan en la
asignación ineficiente del trabajo y la reducción de la productividad
en la economía nacional que puede derivarse de algunas unidades
constituyentes privilegiadas. tener una combinación más atractiva de
impuestos y servicios. Este beneficio fiscal neto puede inducir a los
ciudadanos a migrar por razones puramente fiscales. El argumento de
que la equiparación proporciona beneficios netos para toda la
economía choca con el argumento contrario de que puede haber
costes netos para los más ricos. Regiones que están pagando por
62
el programa. Por lo tanto, en las federaciones más ricas que tienen

programas de igualación muy fuertes, el compromiso con la igualación
parece resultar más en un sentido de solidaridad nacional que en un
sentido de solidaridad nacional. argumentos sobre la eficiencia
económica. (Los argumentos sobre compartir existen también dentro
de los países unitarios y dentro de las unidades constituyentes. Sin
embargo, los gobiernos centrales en los países unitarios suelen gravar
consistentemente y prestar el mismo nivel de servicios en todo el país,
aunque pueden existir diferencias a nivel de de los gobiernos
municipales o regionales.)

5.8 Programas de ecualización
La mayoría de las federaciones promueven alguna medida de

redistribución horizontal para reducir las disparidades entre sus
unidades constituyentes. Algunos tienen políticas, programas o
sistemas de "igualación" que tienen una visión integrada de las
finanzas gubernamentales y llevan a los gobiernos de las
unidades constituyentes a un nivel fiscal definido. estándar.
Otros no tienen un enfoque integrado, aunque algunas
transferencias y reparto de impuestos pueden incluir criterios
redistributivos. Tales estándares pueden incluir la capacidad de
ingresos o alguna medida general de la necesidad fiscal. El
diseño de tales programas implica importantes desafíos
prácticos y opciones.
Los sistemas federales pueden redistribuir la riqueza entre las unidades

constituyentes de tres maneras:
• El gasto directo del gobierno federal en sus propios programas

puede ser significativamente redistributivo en el sentido de que sus
ingresos provienen desproporcionadamente de las partes más ricas
(o más ricas en recursos) de la Mientras que muchos de sus
programas de gasto tienden a ser bastante iguales en todo el país o
incluso dirigidos a las regiones más pobres con mayores necesidades.
• La distribución de impuestos y las transferencias fiscales

importantes también pueden igualarse al dar peso a la población,
la necesidad u otras medidas que favorecen la redistribución, (aunque
estos criterios también pueden incluir otros criterios, como la
derivación, que no son igualadores).
• Finalmente, puede haber programas de ecualización como tales.

Las federaciones que promueven la igualación no tratan de igualar
el ingreso promedio de las poblaciones en todo el país; más bien,
se centran en elevar el
63

Transferencias
capacidad fiscal de los gobiernos de las unidades constituyentes más
pobres hasta un estándar específico, que puede incluir la necesidad
y los costos. Los programas o políticas de igualación abordan las
desigualdades entre los gobiernos de las unidades constituyentes, no
entre las poblaciones.
Algunas federaciones no tienen objetivos de igualación como tales.

México tiene varios acuerdos de reparto y transferencia, pero no una
igualación coherente. (Sin embargo, al igual que Argentina, requiere
que el presupuesto federal muestre la incidencia geográfica del gasto).
Nigeria asigna sus ingresos sobre la base de una serie de criterios,
cuyo resultado neto son grandes disparidades entre los estados. Del
mismo modo, Brasil comparte los impuestos federales sobre la renta
de las personas físicas y las sociedades (mientras que el IVA recaudado
por los estados les pertenece), pero el sistema da lugar a grandes
desigualdades. entre estados. Si bien Bélgica tiene transferencias netas
sustanciales a las comunidades y regiones más pobres, la asignación
de la parte compartida del impuesto sobre la renta personal se basa
en derivación, no ecualización. Además, muchas federaciones basan
sus principales transferencias en una serie de criterios, algunos de los
cuales se relacionan con la igualación, mientras que otros no. India
pesa la población, el ingreso per cápita, el área, las necesidades de
infraestructura y el esfuerzo fiscal. La fórmula de España se basa en
la población, el área, los ingresos personales, el esfuerzo fiscal y otros
factores (y es muy controvertida porque da lugar a inversiones). , con
algunas comunidades autónomas más pobres que terminan con
mayores recursos per cápita que las de Irlanda). Las transferencias
basadas en la población son efectivamente igualadoras, dado que se
financian con los ingresos generales, pero factores como la superficie
y la Los mínimos por unidad constituyente a menudo no son
ecualizantes.
A veces, determinados programas pueden tener un componente de

igualación específico, en el sentido de que las unidades constituyentes
más pobres reciben una gran proporción de fondos federales de
contrapartida para programas asignados. Este es el caso en los

Estados Unidos para Medicaid y las becas de educación de los estados,
y fue el caso en Suiza para algunos programas. En ambos países, las
jurisdicciones más pobres gastaron menos que las más ricas en los
programas de igualación, por lo que el efecto igualador general fue
menor. Esta fue parte de la razón por la que Suiza revisó su régimen
de transferencias.
Los programas de ecualización pueden diseñarse para abordar las

disparidades en la capacidad de ingresos, o una combinación de
capacidad de ingresos y necesidad de gasto:
64
• La capacidad total de ingresos de cada unidad constitutiva puede

estimarse sobre la base de un nivel representativo de esfuerzo para
cada fuente. En los países en desarrollo con una administración y
datos tributarios más débiles, es necesario utilizar indicadores como
el producto interno bruto o el ingreso per cápita, ajustados si es
necesario a Tenga en cuenta fuentes de ingresos particularmente
lucrativas (como el petróleo o el gas).
• Las necesidades de gasto de cada unidad constitutiva también

pueden estimarse sobre la base de un sistema de gastos
representativo, análogo a un sistema fiscal representativo.
Alternativamente, se pueden utilizar las estrategias para las
necesidades de gasto del programa, desde medidas muy amplias,
como la población y los ingresos, hasta desgloses más refinados que
incluyen la edad escolar. y el envejecimiento de la población, la
pobreza y el terreno físico.
Ambas alternativas implican desafíos técnicos y juicios subjetivos, pero

estos parecen mayores al evaluar la necesidad de gasto. Un problema
particular con la evaluación de la necesidad es si se incluyen los costos
diferenciales (por ejemplo, debido a un terreno difícil o una población
dispersa): algunos economistas argumentan que Hacerlo de una
manera que neutralizaría las diferencias subyacentes en los costos

Transferencias
reales. Los programas de igualación no deben interferir con los
incentivos para que las unidades constituyentes gasten y graven de
manera responsable. Por lo general, esto significa basar el programa
en impuestos y gastos representativos (unpromedio o apropiado), no
en el desempeño real, porque este último podría resultar en unidades
constituyentes jugando con el sistema para lograr una ventaja. Ya sea
que un programa de ecualización se dirija únicamente a la capacidad
de ingresos o incluya necesidades de gastos, se requiere una decisión
sobre el estándar al que los más pobres Las unidades se recaudarán o
se basarán en la fórmula para compartir un fondo determinado de
fondos de compensación. Estos estándares o fórmulas en sí mismos
pueden ser complejos.
Los programas de ecualización pueden ser de dos tipos:
• Los programas de igualación bruta llevan a las unidades

constituyentes más pobres a algún estándar definido a nivel
nacional. La mayoría de los sistemas (Austria, Canadá, Alemania,
Rusia y Suiza) son de este tipo.
• Los programas de ecualización neta elevan o reducen todas las

unidades constituyentes a un estándar nacional común. El sistema
de Australia es efectivamente neto y tiene una visión integrada de
toda la envolvente de
65
ingresos y necesidades del Estado. El sistema de Alemania era

totalmente neto antes de la reunificación, pero el costo de traer a
los Länder de Pascua más pobres puso una gran presión sobre el
sistema.
La mayoría de los programas de ecualización, como los de Austria,

Canadá, Alemania y Suiza, hacen transferencias especiales para igualar
la capacidad fiscal de las unidades constituyentes más pobres una vez

que otros ingresos Se tienen en cuenta las fuentes y las transferencias.
Por lo tanto, los programas de ecualización como tales pueden ser
relativamente pequeños en comparación con otras transferencias o
participación en los ingresos, que también pueden ser de igualación.
En Australia, por el contrario, la dimensión de igualación está
integrada en el sistema mucho más amplio de transferencias a todos
los estados. Mientras que los programas de compensación son
frecuentemente financiados en su totalidad por el gobierno federal, en
Alemania también se realizan importantes transferencias de igualación
entre los Länder, y en Suiza el gobierno federal. Las transferencias se
complementan con las transferencias de los cantones más ricos a los
más pobres. Esas transferencias entre unidades también pueden
aumentar la transparencia sobre quién paga y recibe la equiparación.
Los programas de ecualización pueden tener efectos perversos,

aunque, normalmente, un buen diseño puede abordarlos:
• Los derechos de equiparación pueden ser muy volátiles e

impredecibles. Esta situación puede abordarse basando los
derechos en medias a más largo plazo y fijando límites máximos y
mínimos en cuanto pueden variar de un año a otro.
• Las fórmulas de derechos pueden proporcionar a las unidades

constitutivas disyuntivas para aumentar los impuestos (por ejemplo,
si hacerlo tendría poco o ningún impacto en sus ingresos netos) o
para Controlar los costos (por ejemplo, si la ecualización considera
los gastos reales). Estas cuestiones pueden abordarse
respectivamente mediante un diseño cuidadoso de la fórmula y el
uso de ingresos y costos normalizados.
Estados Unidos es un caso interesante de una federación rica que

no tiene un programa de igualación. Algunos programas, como
Medicaid, brindan asistencia adicional a los estados más pobres,
aunque su impacto no parece significativamente redistributivo porque
los estados más pobres tienen una menor aceptación. . (Como
Bueno, algunos programas federales, como la asistencia educativa,

Transferencias
requieren la igualación intraestatal , principalmente para garantizar
que las poblaciones pobres
66
y las minorías reciben una parte justa.) En términos de flujos fiscales

amplios, la recaudación de ingresos federales y el gasto por estado no
parecen coherentemente redistributivos y parecen reflejar más bien
el posicionamiento estratégico de los senadores y representantes en
el Congreso. Los defensores del sistema estadounidense argumentan
que ha sido eficaz para introducir ajustes en la economía real, a medida
que las personas y los empleos migran. Ciertamente, la riqueza relativa
de los 50 estados ha cambiado mucho con el tiempo.

Programas de transferencia de ecualización en varias
federaciones
El programa de Australia aborda tanto la capacidad de

ingresos como la necesidad de gasto utilizando un gran
conjunto de ingresos determinado por separado para igualar
completamente a todos los estados a un estándar de
promedio nacional . El programade Canadá considera solo
la capacidad de ingresos (aunque descuenta los ingresos de
recursos naturales en un 50 por ciento). Su objetivo es
situar a las provincias más pobres en un nivel medio nacional
, sujeto a las limitaciones del crecimiento de los pagos de
compensación y a la capacidad fiscal global de los
Estados miembros. Equiparación de las provincias receptoras
con importantes ingresos por recursos naturales. Alemania
tiene un proceso de cuatro pasos: reparto de impuestos;
reparto especial del IVA con los Länder más pobres;
transferencias fiscales de los Länder más ricos a los más
pobres; y, un ajuste federal final, grants/pagos, para los
Länder más pobres . Austria tiene una subvención federal
per cápita a los Länder para llevar el ingreso fiscal per
cápita promedio nacional al promedio nacional. Suiza lleva
a los cantones más pobres hasta el 85 por ciento de un
promedio nacional calculado en función de la capacidad y la
necesidad a través de pagos tanto del gobierno federal como
del gobierno federal. (dos tercios) y los cantones más ricos
(un tercio); Las subvenciones relacionadas más pequeñas
incluyen un componente federal que aborda los costos más
altos de los cantones urbanos, montañosos o pobres, y un
fondo de transición financiado por los gobiernos federales
y cantonales más ricos. Rusia asigna el 6 por ciento del
presupuesto federal a subvenciones de equiparación para
aproximadamente 60 a 65 regiones (de 83) que están por
debajo de un promedio nacional. medida, incluida la
capacidad y los costos. Las subvenciones tienen en cuenta la
población, la capacidad de ingresos y también el coste relativo
de la provisión de bienes públicos , que varía varias veces

Transferencias
de una región a otra; La subvención eleva las regiones más
pobres a un nivel mínimo .
67

5.9 Transferencias a gobiernos locales
Los gobiernos municipales y locales suelen ser responsabilidad

de los gobiernos de las unidades constituyentes, pero pueden ser
un tercer orden de gobierno establecido constitucionalmente.
En cualquier caso, suelen tener una base impositiva débil, lo
que requiere transferencias significativas de los otros
funcionarios del gobierno. Las relaciones políticas directas entre
el gobierno federal y los gobiernos locales pueden crear una
dinámica trilateral compleja.
En la mayoría de las federaciones, el gobierno local es una

responsabilidad de las unidades constituyentes, que deciden en gran
medida las funciones del gobierno local, su acceso a los impuestos de
fuente propia y compartidos , y cualquier subvención que puedan
recibir. Sin embargo, en algunas federaciones (Brasil, India, Nigeria,
Sudáfrica y Suiza), el nivel municipal de gobierno se establece en la
constitución nacional como un tercer nivel de gobierno. gobierno,
con varios derechos y responsabilidades definidos.
Cualquiera que sea su rango constitucional, los gobiernos municipales

o locales tienden a tener una base de ingresos débil en relación con
sus responsabilidades y, por lo tanto, dependen de transferencias
significativas. (Suiza es una excepción importante en el sentido de que
sus comunas recaudan alrededor de un tercio de todos los impuestos
y dependen de las transferencias de los cantones y el gobierno federal
por menos. que una sexta parte de su financiación). Tales
transferencias pueden provenir de cualquier orden de gobierno, pero
típicamente provienen predominantemente de las unidades
constituyentes cuando los gobiernos locales son sus constitucionales.
Responsabilidad. Nigeria prevé el reparto de ingresos federales con
los gobiernos municipales, pero estos fondos deben pasar a través de
los gobiernos estatales, que a veces no hacen la transferencia hacia
adelante como deberían.
Capítulo Seis
Gestión Económica en Federaciones
6.1 Federalismo fiscal y gestión macroeconómica
Los gobiernos centrales en las federaciones suelen liderar la

gestión de la economía, pero los gobiernos constituyentes
pueden tener una influencia y un papel importantes. Tanto los
sistemas federativoscomo los unitarios de gobierno pueden
tener vulnerabilidades estructurales que fomentan una gestión
fiscal y económica irresponsable. Si bien estas vulnerabilidades
difieren, ninguno de los dos tipos de sistema tiene una ventaja
clara, y ambos han funcionado bien o bien.
En todos los sistemas federales, los gobiernos centrales siempre son

responsables de la política monetaria (excepto en las federaciones de
la Unión Europea que la han transferido al Banco Central Europeo).
Por lo general, son responsables de recaudar la mayoría de los
ingresos públicos y de determinar las características clave del sistema
tributario, los aranceles de importación y la política de inversión. A
menudo lideran inversiones estratégicas en infraestructura e
investigación. Por lo tanto, los gobiernos centrales inevitablemente
lideran la gestión económica, aunque los constituyentes tienen un papel
secundario importante en algunas federaciones descentralizadas.
Muchos expertos han argumentado que la naturaleza descentralizada

de las federaciones las hace propensas a una gestión macroeconómica
descoordinada e irresponsable. Sin embargo, la evidencia empírica
para esta afirmación es débil o incluso contradictoria. De hecho, las
economías más (y menos) exitosas del mundo incluyen tanto países
federales como unitarios. Algunos argumentan que las federaciones
son vulnerables a tres debilidades principales.
Fiscal Federalismo: Una comparativa Introdúcción

• En primer lugar, los gobiernos central y constituyente pueden aplicar
políticas fiscales y económicas contradictorias. Ciertamente puede
haber
69
Casos en los que el gobierno federal puede estar presionando el

acelerador fiscal mientras las unidades constituyentes están
aplicando los frenos, o viceversa, pero no es un problema general
en las federaciones. Y veremos cómo algunos lo han evitado. Los
países unitarios también pueden tener políticas fiscales y
económicas incoherentes, a veces debido a diferencias entre el
ejecutivo, el banco central y el legislativo.
• Una segunda posible debilidad fundamental es que los gobiernos

de las unidades constituyentes tienen un incentivo estructural para
negociar o maniobrar por más de lo que les corresponde de los
recursos, lo que impulsa subir el gasto público. Una vez más, tal
situación puede ocurrir, pero su alcance parece bastante limitado
porquelos gobiernos centrales pueden ejercer control de varias
maneras. También hay amplia evidencia de "log-rolling" y otras
prácticas en algunos regímenes unitarios que aumentan el gasto
público.
• La tercera posible debilidad federal es que las unidades

constituyentes a menudo incurren irresponsablemente porque
cuentan con el gobierno federal para rescatarlas. Ciertamente,
esto ha sucedido en algunas federaciones, pero los países unitarios
también pueden meterse en problemas con la deuda. Como
veremos a continuación, hay formas para que las federaciones
gestionen este riesgo.
Parece que otros factores son mucho más importantes para

determinar la calidad de la gestión fiscal en un país que la elección de
un sistema federal o unitario. El punto clave no es qué sistema es
mejor o peor, sino reconocer que cada uno puede tener debilidades y
Económico Gestión en Federaciones

fortalezas, y que estas dependen mucho de la cultura local. y las
disposiciones particulares adoptadas.
6.2 Bancos centrales y política monetaria
La política monetaria está centralizada en todas las federaciones,

aunque la independencia de los bancos centrales varía de
prácticamente total a mínima. Si bien la situación fiscal de las
unidades constituyentes puede verse dramáticamente afectada
por la política monetaria, sus gobiernos están esencialmente
excluidos de su formulación. Las unidades constituyentes, a su
vez, pueden afectar la política monetaria mediante decisiones
fiscales, incluido el uso de préstamos.
70
Si bien la política monetaria es normalmente una responsabilidad

federal, se lleva a cabo de manera muy diferente entre las federaciones
(y muchas han cambiado drásticamente su enfoque con el tiempo).
Algunos han dado a sus bancos centrales una independencia completa,
o prácticamente completa, para llevar a cabo la política monetaria,
mientras que otros mantienen el control político a través del
Ministerio de Finanzas. Por lo general, los bancos centrales
independientes tienen más credibilidad que los ministerios federales de
finanzas para mantener sus políticas monetarias cuando se trata de
presiones políticas.
Las políticas monetarias pueden apuntar a las tasas de inflación, los

tipos de cambio u otros factores relacionados con el desempeño de la
economía. La elección de la política monetaria puede ser importante
para las unidades constituyentes, ya que afecta a su coste de
endeudamiento, así como al rendimiento de la economía, que A su
vez, impulsa los ingresos y los gastos del programa. También puede
tener impactos significativamente diferentes en las regiones dentro de
una federación, dependiendo de sus principales industrias (por
ejemplo, productos básicos versus manufactura).

La experiencia brasileña y argentina muestra cuán dramáticamente la
política monetaria puede afectar las relaciones fiscales en las
federaciones. Después de la inflación crónica, Brasil se comprometió
a la estabilización monetaria en la década de 1990, inicialmente a
través del mantenimiento del tipo de cambio de la moneda. Una ola
de crisis financieras en las economías emergentes a fines de la década
de 1990 obligó a Brasil a pasar a un tipo de cambio flotante, de modo
que la estabilidad monetaria se volvió dependiente de una tasa de
inflación. Target, que, a su vez, fue respaldado por altas tasas de
interés y una estricta gestión del gasto público. Esto ejerció una
enorme presión sobre los presupuestos estatales en un momento en
que los impuestos federales estaban aumentando dramáticamente. El
resultado fue una importante reversión de la descentralización fiscal
que formaba parte de la estructura de la Constitución de 1988 .
Argentina también atravesó una crisis dramática, en su caso en 2001,
cuando se vio obligada a una enorme devaluación del peso. El
gobierno federal recurrió a un uso extensivo de los impuestos a la
exportación para compensar algunos impactos de la devaluación, pero
estos impuestos habían sido muy diferentes. Hubo un gran
aumento de los ingresos federales que no necesitaban ser compartidos
con las provincias.
Por supuesto, las unidades constituyentes pueden, a su vez, tener un

impacto importante en la política monetaria. Pueden adoptar políticas
fiscales que están en conflicto con la política monetaria (como puede
hacerlo el gobierno central cuando no lo hace).
71
controlar la política monetaria) siendo expansiva o contractiva cuando

la política monetaria es lo contrario. En Canadá, a fines de la década
de 1980, Ontario y algunas otras provincias gastaron agg de manera
responsable debido a los ingresos boyantes en un momento en que
el banco central estaba tratando de enfriar la inflación; El banco
central respondió siendo aún más restrictivo. Algunas federaciones
han tenido crisis de deuda provocadas por el endeudamiento
excesivo de las unidades constituyentes, por parte de las unidades

constituyentes, por la elusión de las reglas de endeudamiento y por
la asunción de grandes deudas de bancos de su propiedad, que luego
requirieron rescates por parte de las autoridades centrales.
La evolución de la unión monetaria de la Unión Europea, reforzada

por una moneda común en 1999, significó que los Estados miembros
participantes ya no podían lidiar, como algunos lo habían hecho, con
acumulaciones excesivas. de la deuda pública a través de la inflación
y la devaluación. En cambio, tendrían que ajustar sus gastos e ingresos
dentro de los límites máximos negociados de déficit y deuda. Esta es
una tarea difícil con problemas continuos. La misma lógica se aplica
en todas las federaciones que buscan limitar los excesos
presupuestarios de las unidades constituyentes. En Alemania, por
ejemplo, la reforma del federalismo en 2009 aprobó una nueva norma
de deuda que vincula a los Länder con el Pacto de Estabilidad y
Crecimiento de Europa.
6.3 Coordinación y estabilización de la política fiscal
La política fiscal generalmente trata de suavizar los ciclos de la

economía agregando o restando de la demanda neta a través de
préstamos o superávits del gobierno. Los gobiernos federales
desempeñanel papel principal a este respecto, especialmente
cuando las unidades constituyentes tienen una flexibilidad fiscal
limitada. Se puede promover una buena gestión fiscal mediante
marcos técnicos comunes y un diálogo periódico sobre políticas.
Los gobiernos gestionan la política fiscal gastando menos o más que

sus ingresos, registrando así superávits o déficits, respectivamente, y
afectando así el nivel de demanda de la economía. Por lo general,
los gobiernos federales tienen más libertad que las unidades
constituyentes para variar su política fiscal , en particular para
endeudarse en períodos de recesión económica. Algunos programas,
como el seguro de desempleo y la asistencia social, son estabilizadores
económicos naturales y "automáticos", con gastos que aumentan en
las recesiones y disminuyen en los períodos de crecimiento; Hace
sense para

72
El gobierno federal (tal vez con las unidades constituyentes en

federaciones descentralizadas) para desempeñar un papel importante
en tales programas.
Si bien los estabilizadores automáticos pueden ser importantes, ambos

órdenes de gobierno en las federaciones también pueden usar su
discreción para implementar políticas fiscales activas. Los enfoques
para coordinar esas políticas varían considerablemente. Por un lado, el
desarrollo de marcos presupuestarios comunes y la promoción del
diálogo técnico pueden ser útiles para lograr la transparencia de los
presupuestos a nivel federal y de las unidades institucionales , sin
limitando necesariamente las decisiones presupuestarias de los
gobiernos. Las definiciones técnicas comunes pueden incluir las
principales variables macroeconómicas (precios, salarios , medidas
monetarias clave), así como clasificaciones comunes de ingresos y
gastos y ejercicios fiscales. para todos los gobiernos. Además, los
procedimientos adecuados de auditoría y control proporcionan
credibilidad. También puede ser útil si todos los gobiernos hacen sus
pronósticos presupuestarios mucho antes del comienzo de un nuevo
año fiscal, y, si hay un para mmm para la discusión y la posible
coordinación de los planes presupuestarios, tal vez en un horizonte
de dos o tres años. La previsibilidad de las cuotas fiscales y las
transferencias federales puede ser importante para ayudar a las
unidades constituyentes a evitar superávits o déficits imprevistos. Por
último, las reservas para imprevistos frente a sorpresas pueden
ayudar a la estabilización fiscal. Algunos de estos requisitos técnicos
pueden imponerse dentro de un sistema federal o negociarse con las
unidades constituyentes.
Medidas informativas y de procedimiento que

promueven la promoción fiscal
Coordinación en diversas federaciones
Una ley federal alemana que rige la gestión

presupuestaria establece sistemas de clasificación
presupuestaria y contabilidad, así como un marco de
planificación plurianual. Los gobiernos federales,
regionales y comunitarios belgas trabajan dentro de
un sistema interministerial que fomenta la rendición de
cuentas, y todos los gobiernos intercambian datos
mensualmente. Los estados australianos reportan
algunos datos en un marco de presentación uniforme,
pero pueden usar los propios estándares para sus
presupuestos. Las provincias canadienses participan
en un diálogo regular con el Gobierno federal y
aceptan las normas de la Junta de Contabilidad del
Sector Público, un órgano independiente. Los
estados americanos suelen adoptar Generalmente
73
Principios de Contabilidad Aceptados (GAAP), pero tienen

poco diálogo con el gobierno federal sobre asuntos fiscales.
México ha tenido un régimen descoordinado, con importantes
inconsistencias en los datos que dificultan la consolidación de
una cuenta fiscal nacional, pero se ha movido para crear una
cuenta fiscal integrada. régimen contable. Argentina
también ha tenido un sistema débil, pero ha hecho algunas
mejoras bajo su Ley de Responsabilidad Fiscal. Nigeria tiene
grandes problemas con la falta de transparencia en las cuentas
nacionales y, en particular, estatales.

6.4 Leyes de gestión de la deuda y responsabilidad fiscal
Algunas federaciones dependen en gran medida de las

disciplinas del mercado, los procesos transparentes y la
información, así como la persuasión ocasional, para administrar
la deuda. Otros proporcionan disciplinas formales sobre las
deudas constituyentes (y a veces federales), incluidas las leyes de
responsabilidad fiscal u otras medidas para promover la
responsabilidad fiscal. Estos han tenido éxito variable.
Los gobiernos federales pueden ser buenos o malos administradores

fiscales y económicos, pero cuando lo hacen mal, generalmente deben
resolver la situación en gran medida por su cuenta. Por el contrario,
cuando las unidades constituyentes son malos administradores
fiscales, y especialmente cuando acumulan una deuda excesiva, el
gobierno federal puede necesitar intervenir debido a los riesgos. que
deudas tan grandes pueden tener para la estabilidad económica y las
propias finanzas del gobierno federal.
Todos los gobiernos federales están sujetos a las disciplinas gemelas

de los mercados de capitales y sus votantes en relación con sus
préstamos y deuda. Algunas federaciones se basan en las mismas
disciplinas para gestionar las deudas de las unidades constituyentes,
y la credibilidad de este enfoque basado en el mercado depende no
sólo de El buen funcionamiento de los mercados de capitales , pero
también la creencia generalizada de que el gobierno central no
participará en rescates. Esta credibilidad también puede verse
favorecida por requisitos legislativos sobre presupuestos equilibrados
o control de la deuda, como son comunes en los estados americanos
y los cantones suizos. En Australia, el gobierno central preside un
consejo de préstamos que supervisa los préstamos federales y estatales,
pero su papel ha sido muy informativo, en lugar de controlar, y
74

era redundante en un período de superávit; El consejo ahora también
asesora sobre si el gasto total del gobierno en capital importante es
consistente con el objetivo de inflación del gobierno.
En algunas federaciones, los votantes y los mecanismos de mercado

son ineficaces para distinguir las unidades constituyentes. Además,
cuando los gobiernos de unidades constituyentes dependen
abrumadoramente de la distribución de impuestos federales y las
transferencias fiscales, los mercados pueden asumir que el gobierno
federal proporciona un rescate implícito. Garantía de las deudas de
las unidades constitutivas. En estos dos casos, el gobierno central
puede tratar de controlar o llegar a entendimientos sobre la deuda de
la unidad constituyente. Estas medidas pueden incluir límites a la
deuda total o al servicio de la deuda en relación con los ingresos,
permitiendo que la deuda sólo financie gastos de capital, requiriendo
la aprobación de la deuda de pedir prestado, o exigir que el préstamo
se haga a través del gobierno federal.
La Unión Monetaria Europea es inusual en ser una unión monetaria

donde el peso fiscal del gobierno central es extremadamente
pequeño (sus ingresos son poco más del 1 por ciento del PIB). . Así,
todos los países de la unión monetaria han acordado tres objetivos
fiscales principales, con límites a los déficits anuales y al
endeudamiento total en relación con el PIB. Austria, Bélgica, Alemania,
Italia y España han tenido que llegar a acuerdos entre sus gobiernos
centrales y las unidades constituyentes sobre cómo cumplirán con
estos acuerdos. objetivos sobre una base de todo el gobierno. En
algunos casos, sólo han tenido un éxito calificado debido a las débiles
limitaciones de los déficits de las unidades constituyentes.
Las federaciones en el mundo en desarrollo presentan una imagen

mixta de sistemas con controles federales establecidos desde hace
mucho tiempo sobre los préstamos y sistemas más nuevos que se
han trasladado a regímenes más estrictos después del crédito. crisis
con sus unidades constituyentes. En algunos casos, los controles
federales han pasado de ser controles sobre los préstamos a leyes de
responsabilidad fiscal más integrales.

Controles de endeudamiento y leyes de
responsabilidad fiscal en varias federaciones
En 2000, Brasil adoptó una ley de responsabilidad fiscal que

se negoció con los Estados tras la negociación de sus deudas
y la prohibición de emitir nuevos bonos. La ley
75
Limita ambos órdenes de gobierno, con límites en el gasto de los

empleados del gobierno, en la deuda (que no exceda una
proporción de ingresos corrientes), en los gastos recurrentes (que
deben tener una fuente de ingresos equivalente), y sobre el gasto
a corto plazo en años electorales. También proporciona un
proceso de planificación plurianual y diversas disposiciones de
transparencia y supervisión (por ejemplo, sobre pasivos
contingentes). Las exenciones fiscales y los nuevos gastos deben
justificarse con una evaluación de impacto a más largo plazo. Es
importante destacar que el gobierno federal puede retener pagos a
los estados que no cumplen, y se pueden iniciar procedimientos
penales contra funcionarios electos. Desde que Brasil adoptó la
ley, los déficits del sector público han disminuido sustancialmente.
Tras la crisis de la deuda de 2001-02 , el gobierno argentino

ofreció rescatar a las provincias a cambio de que aceptaran la Ley
de Responsabilidad Fiscal a la que 22 de los 24 Las provincias
han estado de acuerdo. La ley establece directrices para promover
cuentas públicas coherentes y transparentes, límites a los gastos y
la deuda, y sanciones a las provincias que no cumplan. También
prevé el establecimiento de fondos de estabilización fiscal (seis
provincias lo han hecho de manera modesta), lo que podría ser
importante dada la gran cantidad de productos básicos de
Argentina. exportaciones. En 2006, México adoptó una ley sobre
el presupuesto federal y la responsabilidad fiscal que incluye
disposiciones para la planificación, límites de la deuda,
transparencia de las finanzas públicas, control de la los costos

de la administración pública, así como los mecanismos para
manejar los ingresos del petróleo. Nigeria aprobó una ley de
responsabilidad fiscal y adquisiciones en 2007, pero su aplicación
se limitó solo al gobierno federal porque el Senado rechazó su
aplicación a los Estados; Desde entonces, algunos Estados han
acordado unirse al sistema.
Los estados indios solo pueden pedir prestado internamente y

requieren el acuerdo del gobierno de la Unión para la nueva deuda
si tienen préstamos pendientes con él; Aun así, las deudas estatales
han aumentado significativamente, en parte a través de dispositivos
fuera de libro, como las deudas asumidas por las empresas
estatales. El gobierno central tiene una ley de responsabilidad
fiscal que obliga al gobierno a mostrar cómo
76
logrará el equilibrio presupuestario en un período de

cinco años; Sin embargo, excluye los subsidios muy
caros para combustible y fertilizantes, que están fuera
del presupuesto y no se aplican a los estados. El
gobierno federal ruso ahora limita estrictamente la
deuda regional y las deficiencias. En Sudáfrica, la
legislación nacional circunscribe los empréstitos
provinciales. El gobierno federal belga hace
acuerdos con los gobiernos de las unidades
constituyentes sobre préstamos, sobre la base de las
recomendaciones del Consejo Superior de Finanzas y
el banco nacional.
6.5 Política microeconómica
La política microeconómica, que se centra en la eficiencia y la

productividad de la economía, implica necesariamente a todos
los órdenes de gobierno en las federaciones. Algunas
federaciones tienen medidas enérgicas para promover los
mercados internos y formular políticas coherentes de

competencia y sectoriales y regionales. Otros tienen una
asignación difusa de la responsabilidad reguladora de los
mercados interiores y grandes desafíos de coordinación. Las
políticas regulatorias relacionadas con los monopolios
naturales, los mercados laborales, los mercados de capitales y las
normas ambientales son particularmente importantes.
Una parte importante de la gestión económica en las federaciones es

abordar el funcionamiento del mercado interior a fin de limitar las
barreras al comercio de bienes y servicios, a la inversión, y a la
movilidad de la mano de obra. En general, se piensa que los
mercados abiertos dentro de una federación promueven el uso
eficiente de los recursos. Dicho esto, los gobiernos de las unidades
constituyentes a menudo pueden tratar de promover los intereses
locales favoreciéndolos a través de regulaciones, medidas fiscales,
subsidios y de otras maneras . Además, a veces pueden introducir
medidas por otras razones, como la protección del medio ambiente,
el suministro de electricidad o la mejora de un servicio. , donde la
forma en que se lleva a cabo crea una barrera dentro de la marca
interna de la federación. El riesgo de barreras internas tiende a ser
mayor cuando las unidades constitutivas tienen importantes poderes
impositivos o poderes legislativos que afectan a temas económicos.
Las unidades constituyentes a menudo poseen o regulan los servicios
públicos, que pueden proteger como monopólicas locales cerradas a
la competencia de otras partes de la federación. .
77
El reto de limitar las barreras internas es constante en las federaciones

porque se pueden crear otras nuevas en cualquier momento. Hay
tres enfoques generales para hacerlo, que pueden combinarse de
diferentes maneras:
• Disposiciones constitucionales: Las constituciones federales

pueden incluir principios relacionados con el mercado interior que
permiten impugnar las barreras en los tribunales.

• Jurisdicción del gobierno federal: Las constituciones federales
pueden facultar al gobierno federal para aprobar leyes que
restrinjan o anulen las leyes de unidades constituyentes. Esto es más
obvio en casos de jurisdicción concurrente, donde las leyes federales
son casi siempre primordiales. Un poder federal para regular el
comercio interno también puede ser importante. Otros poderes
federales, incluido el poder de adelantarse (como en los Estados
Unidos) se pueden usar para limitar las barreras internas.
• Esfuerzos de colaboración: Los gobiernos federales pueden no

tener la autoridad legal para limitar las barreras creadas por las
unidades constituyentes, o pueden tener la autoridad pero no estar
dispuestos a pagar. El precio político de intervenir unilateralmente
para derogar una medida que es popular en una región. En tales
casos, los gobiernos federales y de unidades constituyentes pueden
trabajar juntos para abordar las barreras internas, y esto se puede
hacer de diversas maneras a través de negociaciones, estudios y
grupos de trabajo conjuntos de la industria. .
Las federaciones difieren en la prioridad que dan a la reducción de las

barreras internas y en los enfoques que adoptan. La Unión Europea,
que fue fundada con el objetivo de crear un mercado unificado, ofrece
valiosas lecciones que podrían ser utilizadas por las federaciones,
incluida la el poderoso papel del Tribunal Europeo y la adopción de
la votación por mayoría ponderada, en lugar de la unanimidad, para
establecer nuevas reglas. Mientras que algunas federaciones, como
los Estados Unidos, tienen poderes comerciales federales
relativamente fuertes, otros, como Canadá , no los tienen. Incluso
cuando los poderes federales son bastante fuertes, siempre hay
algunas barreras que no pueden abordarse por decreto federal o
mediante una apelación legal a la constitución, por lo que los
mecanismos cooperativos pueden ser importantes.
78

6.6 Desarrollo regional
Las federaciones pueden utilizar políticas de desarrollo regional

para abordar las disparidades económicas regionales como
complemento de las transferencias federales y la distribución de
impuestos. Algunas federaciones son partidarias de abordar
estas disparidades mediante políticas económicas y sociales en
lugar de mediante acuerdos de reparto y transferencia de
divisas.
En el capítulo cinco se presenta una visión general de los acuerdos de

reparto de impuestos y transferencias fiscales en las federaciones,
incluida la equiparación. El desarrollo regional, u otros programas de
desarrollo económico, pueden utilizarse para complementar o sustituir
dichos acuerdos de distribución fiscal. Muchas federaciones tienen
programas especiales dirigidos al crecimiento económico de las
regiones menos desarrolladas. En la India, por ejemplo, los acuerdos
de participación en los ingresos propuestos cada cinco años por la
Comisión de Finanzas se complementan con inversiones estratégicas
propuestas por la Comisión de Planificación para promover el
desarrollo nacional y regional; Estos pueden tomar la forma de
transferencias condicionales significativas a los estados. Además, los
programas federales de base amplia dirigidos a individuos, como la
asistencia social, el seguro de desempleo , la capacitación en el
mercado laboral y las pensiones, pueden ser una parte importante.
del enfoque de una federación sobre las disparidades regionales. La
Unión Europea, que tiene recursos fiscales muy pequeños en
comparación con los gobiernos federales, ha creado fondos para
inversiones en los estados miembros más pobres (menos que el 90
por ciento del ingreso promedio de la UE) y en regiones pobres
específicas, en lugar de cualquier tipo de programa de igualación
fiscal. Tales programas de desarrollo regional parecen ser más
exitosos cuando mejoran la infraestructura básica y la calidad de la
fuerza laboral en lugar de proporcionar asistencia específica a
industrias particulares.

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qxp 6/29/09 7:58 AM Página 1

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