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Minuta de análisis proyecto de ley de Educación Superior, Parte II: La

“Reforma”: Continuidad y perfeccionamiento

Technical Report · July 2016

DOI: 10.13140/RG.2.2.21391.89760

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4 authors, including:

Fernando Carvallo Pablo Andrés Contreras Kallens

University of Chile Cornell University
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 Minuta de análisis proyecto de ley de Educación Superior 1
Parte II
La “Reforma”: Continuidad y perfeccionamiento
Septiembre 2016

I. Presentación

El programa "transformador" de la Nueva Mayoría en materia educacional pretende ser

cumplido con el envío al congreso de un extenso articulado que crea una enorme
institucionalidad, una serie de procedimientos, potestades, consejos, inhabilidades, entre otras
regulaciones. Por esta razón, más allá de la complejidad de forma, el presente documento
pretende discutir sobre si este proyecto de ley puede ser calificado como reforma.
Cómo se desarrolla en la primera parte de esta minuta, desde 1980 hasta la fecha, el
sistema educativo neoliberal, basado en el mercado, ha avanzado en una serie de etapas,
transitando desde una fase de desregulación y privatización del sistema, hacia otra de
reglamentación necesaria para la sostenibilidad del mismo. En esto, los distintos gobiernos de la
concertación y de la alianza han administrado y profundizado el sistema: las políticas públicas se

1Autores:
Fernando Carvallo Arrau. fcarvalloa@gmail.com. Universidad de Chile
Pablo Andrés Contreras Kallens. contreraskallens@gmail.com. Universidad de Chile
Tomás Gallegos Vallejos. t.gallegos.95@gmail.com. Universidad de Chile
Diego López Orellana. dgo.lopez.o@gmail.com. Universidad de Chile
han orientado a subsanar defectos y excesos, al mismo tiempo que buena parte del
financiamiento es asegurado por el Estado, priorizando subsidios y créditos por medio de
distintas políticas públicas orientadas a subsanar los defectos y excesos, al mismo tiempo que
financia parte importante de él, principalmente por medio de subsidios y créditos garantizados.
Conformando así “verdaderos nichos de acumulación regulada” (Ruiz & Boccardo, 2014, pág.
26).
Con la irrupción de las movilizaciones estudiantiles dicho modelo queda en entredicho,
forzando al gobierno a la presentación de un programa “progresista” que se presenta como un
eco de las demandas sociales. Sin embargo, este proyecto en particular no presenta diferencias
relevantes con las políticas ya implementadas en Educación Superior, es decir, no presenta un
horizonte distinto al delineado en 1981.
Por último, si se toma en serio la declaración hecha por la Ministra de Educación en
torno a “dibujar un camino para que nuestra educación sirva no solo para el presente, sino que
para el futuro”2, y la comparamos con el proyecto de ley presentado por el Gobierno, cabe
concluir que falta esa definición de un futuro. Por tanto, el proyecto parece resultado —al
menos— de una gran indefinición. O, quizá con más seguridad, una apuesta por la continuidad
del modelo actual.

El proyecto no pone en cuestión los pilares fundantes de nuestro actual

sistema.

Para poder analizar el proyecto en términos de continuidad o ruptura es útil establecer tres
órdenes de cambios en las políticas públicas, de acuerdo a la policyanalysis, disciplina especializada
en el análisis del desarrollo de ellas. En un primer orden, encontramos los cambios introducidos
para calibrar las políticas a la luz de la experiencia y los nuevos conocimientos, sin alterar los
objetivos, es decir ajustes a la política implementada. Un segundo orden, dice relación con los
cambios dentro de una misma política en virtud de la evaluación negativa de su aplicación
anterior, dicho en otros términos, modificaciones para un correcto cumplimiento de los
objetivos de las políticas implementadas. Y, por último, encontramos un tercer orden de cambios
que se caracteriza por cambiar los fines y metas, así como de las ideas que subyacen a ellas. Estos
últimas son los denominados cambios de paradigma (Brunner, Un análisis de la política
educacional, 2015).
Cabe hacer presente que el programa de la Nueva Mayoría se propuso, buscando
materializar las demandas del movimiento estudiantil, desmercantilizar la educación, transitando
de la comprensión de la educación como un bien de consumo transado en el mercado a un

2
Con estas palabras la ministra Adriana Delpiano presentaba el proyecto de ley en comento ante la Comisión de
Educación de la Cámara de Diputados, el 6 de julio del 2016. Presentación recuperada en:
http://www.cdtv.cl/Programa.aspx?idPrograma=46#
sistema educacional que la comprende como un derecho social3, discurso que calza con un
“cambio de paradigma” en todo el sistema educativo, incluyendo el Sistema de Educación
Superior.
Sin embargo, el proyecto, como está presentado, en ningún momento pone en jaque
los pilares fundamentales del actual Sistema de Educación Superior. Esto en virtud de
que en ningún momento se define un nuevo horizonte y no se alteran ni los fines ni las metas
del actual sistema. Por lo tanto, esta “reforma” lo es en el primer orden de cambios antes
señalados o, en el mejor de los casos, en el segundo, pero dista de ser un “cambio de paradigma”
que modifique la dirección trazada desde 1981 a la fecha.
Para poder sostener la afirmación anterior, primero es necesario, describir el sistema
actual en términos generales. Al respecto, podemos afirmar que la línea ideológica de la política
educacional que ha caracterizado al Sistema de Educación Superior desde 1981 en adelante,
puede ser denominada “neoliberal”, en el sentido de “prácticas organizadas en torno a un
imaginario de mercado como base para la universalización de relaciones basadas en el mercado,
por medio de la comodificación, acumulación de capital y lucro” (CEFECH, Minuta de Análisis
de la Reforma a la Educación Superior - Parte I Educación de mercado y derechos sociales, 2016
b). Este tipo de sistema se fundamenta en los siguientes elementos característicos:
a. Estado con un rol subsidiario
b. Una reducción al mínimo del rol de éste como prEstador, actuando como un privado en
dicha prestación (con algunas particularidades).
c. Una actuación del Estado como un regulador externo, o “Estado Evaluador”.
Alfredo Prieto, quien condujo el proceso de reforma de 1981, o “contrarreforma
educativa”, siendo ministro de Pinochet, proponía un modelo cuyos pilares fundamentales son
incentivos de mercado, con un deber de abstención del Estado en la dimensión de la oferta
educativa, y un deber positivo de actuación en favor de las “sociedades intermedias”, por medio
de subsidios estatales a los privados, ampliando con ello el mercado (Toro, 2016). El mismo
Prieto traza la línea a seguir hacia el futuro, proponiendo ya en 1983 las siguientes medidas:
a. Reemplazar el sistema de tuición de las Universidades del CRUCH por un mecanismo
de acreditación imparcial y eficiente;
b. Establecer un sistema de información que otorgue transparencia a todo el sistema
c. Ampliar el crédito fiscal a todo tipo de Instituciones de Educación Superior (Prieto,
1983)
Esto tiene como resultado que el Estado debía ser un guía y garante del Mercado.
Un Estado que se mantiene activo, aunque ya no como prEstador sino como evaluador,
que se dedique a generar las condiciones de existencia del mercado.

3
Para mayor profundización sobre que significa mercado en la educación y Derecho Social, véase Cefech. (2016,
junio). Minuta de Análisis de la Reforma a la Educación Superior - Parte I Educación de mercado y derechos sociales.
Santiago, disponible en: https://issuu.com/cefech1/docs/minuta_de_an__lisis_de_la_reforma_a
 Los gobiernos de la Concertación implementaron una serie de reformas que siguieron el
camino trazado por Prieto. De ellas, se destacan dos hitos que van claramente en esta dirección:
a. La Ley que Establece Normas para el Financiamiento de Estudios de Educación
Superior N° 20.027, que crea el Crédito con Garantía Estatal, también llamado Crédito
con Aval del Estado (CAE).
b. La Ley de Aseguramiento de la Calidad en Educación Superior Nº20.129 que crea la
Comisión Nacional de Acreditación y el Sistema de Acreditación.
La actual reforma parece seguir este mismo camino, y no se diferencia profundamente de la
imagen que la reforma de 1981 tenía sobre la Educación Superior. El proyecto de ley presentado
por el Gobierno no pone en cuestión en ningún momento los pilares fundamentales del sistema
educativo delineado por Prieto: la competencia entre Instituciones educativas como motor
del desarrollo del sistema, y el Estado como como un agente regulador que vela por la
competencia. En la siguiente sección se justificará que el proyecto de ley propuesto tan solo
introduce nuevas regulaciones al sistema. Por sí solas, estas regulaciones no serían
necesariamente negativas: el problema es que en ellas se agotan los cambios que el proyecto
introduce al sistema educativo. Ese escenario es simplemente uno de continuidad, y no de
transformación.
 II. La (no) reforma: Continuidad y perfeccionamiento.

La (no) reforma, si bien introduce un extenso articulado que crea una nueva institucionalidad,
con nuevos organismos como una Subsecretaría, el Consejo para la Calidad, la Superintendencia,
entre otros, lo hace conservando las características fundamentales del sistema que pretende
“reformar”. Para mostrar estos elementos conservadores, el trabajo se divide en cinco ejes que
históricamente han sido importantes al momento de evaluar el sistema educativo, notando
contradicciones, déficits, y, fundamentalmente, la falta de vocación transformadora del proyecto
presentado. Estos cinco ejes de análisis son: (i) disposiciones generales y el nuevo sistema de
administración de la Educación Superior; (ii) los cambios al sistema de aseguramiento de la
calidad; (iii) las nuevas regulaciones; (iv) el nuevo sistema de educación estatal; y (v) el
financiamiento4.

i. Disposiciones generales y el nuevo sistema de administración de la

Educación Superior

a. Sistema de provisión “mixta”

El inciso segundo del artículo 2 establece que el Sistema de Educación Superior es un “Sistema
de provisión mixta, comprendiendo Instituciones de Educación Superior creadas por ley, y
aquellas reconocidas oficialmente por el Estado”.
Como se presento en la primera parte de esta minuta de análisis, (CEFECH, 2016
b)transcurridos 35 años de la implementación de las políticas neoliberales que incentivaron la
participación privada, pasamos de un sistema elitario y dominado por la matrícula estatal,
a uno masivo y conformado principalmente por matrícula privada. Hoy el número de
estudiantes se concentra en un 73,9% en Instituciones privada no CRUCH (Universidades, CFT
e IP), mientras un 15% lo hace en Instituciones estatales5. A su vez, desde el punto de las
Instituciones universitarias, la participación relativa de las Universidades del Estado es del 26,6%
radicando el resto de los estudiantes en Instituciones privadas. De estas un 29,1% corresponde
la matrícula de las privadas anteriores a 1980 y un 70,9% a las privadas posteriores a
19806. Es decir, la matrícula pública ha disminuido su participación relativa significativamente,
en razón de un explosivo aumento de la matrícula privada. Es en virtud de este fenómeno que
al afirmar que el Sistema de Educación Superior es mixto, se debería igualmente aclarar que en

4
Para una visión más global del proyecto véase Cefech. (2016, julio). Resumen Proyecto de Ley de Educación
Superior (Boletín 10.783). Santiago, disponible en:
https://issuu.com/omfgzell/docs/resumen_proyecto_de_ley_de_educacio
5
Elaboración propia de datos extraídos del Servicio de Información de Educación Superior – Mineduc.
6
Ibíd
realidad se ha consolidado un sistema mixto de hegemonía privada (principalmente de
Instituciones post 1981). En la medida que no se apunte a revertir esta situación, la declaración
del art. 2 inc. segundo es una consolidación de la actual composición del sistema.
Este inciso también ofrece una diferenciación de las Instituciones en razón de si son
creadas por ley o reconocidas oficialmente por el Estado. Es decir, entre Instituciones estatales,
dado que son las únicas creadas por ley, e Instituciones privadas, las que para poder funcionar
como Instituciones de Educación Superior requieren un reconocimiento oficial por parte del
Estado. Esta diferenciación, que le daría el carácter “mixto” al sistema, diluye la distinción
entre las Instituciones creadas con anterioridad a 1981 por Decreto Supremo que les daba
personalidad jurídica de derecho público, y las Instituciones creadas con posterioridad a
ese año, organizadas como personas jurídicas de derecho privado. Eliminar esta distinción
es negar el rol que han ocupado las Universidades del Consejo de Rectores por su tradición,
retribución al país y su organización interna, sobre todo en el caso de las Universidad Austral,
de Concepción y Federico Santa María. Esto, cómo se desarrolla más adelante, implica igualar el
estatus de las Universidades no estatales y, más importante, omitir una definición de lo público
que vaya más allá del reducido aspecto meramente formal con el que se le está igualando: el
haber sido creadas por ley.

b. La “autonomía universitaria”: sobre principios y definiciones

La reforma presenta un primer capítulo referido a las disposiciones generales del sistema, por
medio de principios formativos y definiciones, al mismo tiempo que contempla un nuevo
sistema de admisión.
Una primera anotación relevante dice relación con las disposiciones generales del
proyecto. Una cuestión que ya desde el mensaje se puede notar, pero que queda más patente en
el título preliminar, dice relación con la ausencia a la noción de Derecho Social. A diferencia de
lo que dispone en la actualidad la Ley 20.370 General de Educación en su art. 3, donde se
establecen los principios del sistema sobre la base de la comprensión de la educación como
derechos garantizados por el Estado, los principios establecidos por el nuevo proyecto de ley no
sólo no proponen directrices interpretativas para el prometido “cambio de paradigma” por la
presidenta en su programa de gobierno (Bachelet, 2013, pág. 17), sino que lo que hacen es
justamente reconocer el Estado actual del Sistema de Educación Superior y darle un
estatus legal a los principios rectores que han operado de facto todo este tiempo. En ello,
destaca el principio de autonomía (Art. 3 literal a) del proyecto de ley). Este principio, si bien
podría ser considerado como un principio esencial de las Instituciones de Educación Superior,
es presentado como “la potestad para determinar y conducir sus fines y proyectos institucionales,
en el marco establecido por la ley”. Esto reduce la autonomía al aseguramiento de la potestad de
los controladores de las Instituciones para definir su quehacer, es decir, autonomía respecto al
Estado; por el contrario, una autonomía sustantiva es la que guarda relación con intereses
externos tanto del Estado como de sus controladores. La autonomía universitaria debe
resguardar la potestad de la comunidad que conforma la Institución respecto al
direccionamiento de su quehacer.
También es posible encontrar en el proyecto alusiones a principios como calidad,
diversidad, inclusión, transparencia, participación, entre otros. Sin embargo, hay un gran
ausente en este inventario: el carácter de Derecho Social, Derecho Fundamental, o algún símil,
de la educación. Esto pone de manifiesto muy claramente la renuncia del proyecto al “cambio
de paradigma” prometido.
En cuanto a las definiciones entregadas, cabe destacar el hecho de que en el art. 4 del
proyecto se definen a las Universidades como Instituciones complejas, que comprenden tanto
la docencia como la investigación, creación artística, innovación y vinculación con el medio,
buscando con ello resolver el estatus de las llamadas “Universidades Docentes”. Si bien esto
puede considerarse como algo positivo, sólo será un avance en la medida en que exista un
compromiso efectivo por fortalecer los quehaceres no docentes de las Universidades que
efectivamente se oriente a “la consecución del bien común y el desarrollo del país y sus regiones”,
como dicta el proyecto.

c. La “nueva” subsecretaría de Educación Superior

La subsecretaría de Educación Superior es un organismo cuya necesidad se ha hecho ver desde

hace bastante tiempo. Ya en 2003, un informe de la UNESCO planteaba que “el verdadero
poder de conducción de la Educación Superior chilena está, a través del desarrollo de políticas,
el control de la información sobre el sistema, y la elaboración de los proyectos de presupuestos
para el sector, en la División de Educación Superior del Ministerio de Educación, cuyas
funciones —formalmente de coordinación— están establecidas en la Ley N°18.956. Dicha
División desde 1990 ha operado, en la práctica, como un verdadero Viceministerio
(Subsecretaría, en la nomenclatura administrativa chilena) de Educación Superior, y existe un
proyecto de ley para reconocer jurídicamente esta situación de hecho a través de la creación de
una Subsecretaría de Educación Superior” (Bernasconi & Rojas, Informe sobre la Educación
Superior en Chile: 1980-2003, 2003, pág. 112). Sin embargo, este proyecto no prosperó. En el
año 2007 se presentó nuevamente, ahora por parte del Consejo Asesor Presidencial para la
Educación Superior, arguyendo que “la Educación Superior ha alcanzado niveles de masificación
y complejidad se hace necesario mejorar su regulación a fin de asegurar que el sistema en su
conjunto logre dar garantías de niveles satisfactorios de calidad, equidad, transparencia, eficiencia
y eficacia”. De la misma manera, Comisiones Investigadoras de la Cámara de Diputados, la
literatura especializada y hasta la misma DIVESUP, reconociendo sus limitaciones, han sugerido
la necesidad de esta nueva subsecretaría.
 En este sentido, la incorporación de la Subsecretaría en reemplazo de la Divesup no es
una novedad. Tampoco constituye un cambio de dirección, sino más bien un cambio
administrativo, cuya realización es una puesta al día de una de las principales deficiencias internas
de la actual burocracia. Es más: lo que motiva la creación de esta subsecretaría es el explosivo
crecimiento del sistema durante los años 90 y 2000, período en el que se desarrolla y consolida
la matrícula privada como hegemónica. La subsecretaría responde a la transformación del
sistema producida por la irrupción de los privados en el sistema. En la medida en que dicha
hegemonía no se pretenda revertir, la subsecretaría será conservadora del status quo, es decir, de
un Sistema de Educación Superior primordialmente privado. Por ello, no es relevante a la hora
de determinar la orientación política de la reforma.

d. Sobre las nuevas políticas para la Educación Superior

El proyecto de ley presenta una Estrategia Nacional de Formación Técnico Profesional. Ello es
una innovación, tanto desde el punto de vista de un diseño de política que oriente el
desenvolvimiento de un sector del Sistema de Educación Superior, como en el mecanismo de
formación de esta. Sobre esto último, aunque es importante contar con las voces de los
“empleadores” y “trabajadores”, para que el diseño de esta estrategia no sea sólo una negociación
entre la SOFOFA y la CUT debe existir participación más amplia de la sociedad en el Consejo
Asesor Técnico de Formación Técnico Profesional, por medio de la participación de las
comunidades de estas Instituciones, así como de los comunidades en las que ellas se insertan.
La omisión de un símil para la educación universitaria resulta del todo injustificada,
excepto si se toma como dada la limitada reducción de la autonomía universitaria a la
independencia del Estado. Ni la autonomía ni el pluralismo, como principios sustantivos, pueden
justificar la existencia de un sistema que responda tan sólo a los intereses privados que convergen
en él: la relación entre demanda de educación por parte de futuros estudiantes, y oferta de ella
por parte de las Instituciones. La necesidad de dar racionalidad al Sistema de Educación Superior,
sobre todo en el subsistema universitario sigue en pie. Sigue siendo necesaria una verdadera
orientación hacia las necesidades del país, tanto nacionales como locales, por medio de una
Estrategia Nacional y Regional de Desarrollo. De tal modo se podría evitar, por ejemplo, la tasa
persistente de subempleo tecnico y profesional que, según datos de la encuesta CASEN, bordea
el 40% desde los años 90 (Fernández, d’Alen, Cassorla, Araneda, & Sanhueza, 2013).

ii. Aseguramiento de la calidad

Las modificaciones presentadas van en línea en varios de los documentos de asesoramiento

elaborados por la OCDE (2009, 2013). En particular, ya el proyecto presentado en el gobierno
de Piñera recogía varios de los elementos presentados, como una nueva institucionalidad con
una nueva agencia sin representación corporativa y con importantes inhabilidades; acreditación
institucional obligatoria con consecuencias en el reconocimiento oficial y financiamiento; sistema
de acreditación por categorías e integral que incluya muestras de programas; y la obligatoriedad
de acreditación de carreras de pedagogía y medicina (Boletín 8774-04, presentado el 9 de enero
de 2013 a la Cámara de Diputados)

Como primer elemento, la OCDE parte su análisis bajo la siguiente premisa “el Estado tiene la
función de garantizar que, al igual que sucede con cualquier mercado, la implementación de un
marco legislativo que salvaguarde los intereses de los consumidores” (OCDE, 2013). Esta
aseveración es particularmente gráfica respecto a cuál es el paradigma en que se basan las
recomendaciones posteriores que, entre otros puntos propone:
a. “Imponer la acreditación obligatoria y periódica; en segundo, garantizar un vínculo más
estrecho entre los procesos de licenciamiento y acreditación” (OCDE, 2013, pág. 50)
b. Que exista una mayor coordinación de los actores del sistema bajo el liderazgo de un
organismo diseñado para tales fines y que un órgano asuma las funciones de
licenciamiento, acreditación, mejora de la calidad e información del sistema, teniendo a
su vez otro órgano supervisor. (OCDE, 2013)

Estas recomendaciones pretenden ser incorporadas mediante el artículo 22 del proyecto,

el cual indica la creación de un Sistema de aseguramiento de la calidad de Educación Superior
compuesto por diversos organismos (el Consejo Nacional de Educación, la Superintendencia de
Educación Superior y el Consejo para la Calidad de Educación Superior), y coordinado a través
de la subsecretaría, cumpliendo con ello al pie de la letra la recomendación de la OCDE. Este
sistema tendría a su cargo el licenciamiento de las Instituciones, la acreditación y la mejora de
calidad a las Instituciones de Educación Superior, en manos del Consejo para la Calidad, además
de un sistema de información implementado por la Subsecretaría, el CCES y la Superintendencia.
Con esto, además, se cumple con la recomendación de estrechar el vínculo entre los procesos
de licenciamiento y acreditación, antes radicados en órganos autónomos con escasa coordinación
y comunicación mutua (el primer proceso ante el CNED y el segundo ante la CNA). A su vez
se cumple sólo parcialmente con la generación de un organismo que cuente con las atribuciones
de la CNA y del CNED, ya que estas siguen estando disgregadas en diversos órganos, aún
cuando la mayor coordinación y relación entre ellos pueda suplir esta deficiencia.
Respecto a la acreditación obligatoria que recomienda la OCDE, el gobierno cumple
también parcialmente, ya que mantiene la distinción entre acreditación institucional y de
programas. La primera pasa a ser obligatoria en todos los casos y la segunda sólo para medicina,
carreras relativas a educación y programas de doctorado. Respecto del establecimiento de la
superintendencia, esta recomendación se incluye dentro del proyecto de ley, siendo un segundo
intento por parte del poder ejecutivo de establecer un ente que resguarde la legalidad aplicable
en el Sistema de Educación Superior después7.
Es importante destacar que el gobierno ha basado todas sus modificaciones en materia
de calidad en las recomendaciones que derivan la comprensión específica que tienen organismos
como la OCDE y el Banco Mundial acerca de la Educación Superior: un mercado que debe ser
regulado por el Estado. Esto, como es la tónica del proyecto, dista mucho aún de comprender a
la educación como un derecho social.

iii. Regulaciones del sistema

a. Sistema Común de acceso

La reforma de Educación Superior en curso propone crear un sistema común de acceso
gestionado por la subsecretaría, el cual establece los procesos e instrumentos, de carácter general,
para la postulación, admisión y selección de estudiantes a Instituciones. Este nuevo sistema es
obligatorio sólo para las Universidades, IP y CFT que reciban recursos públicos a través
del Ministerio de Educación, permitiendo a las otras Instituciones adscribir o no al sistema.
Además, faculta a la subsecretaría para contemplar programas especiales para promover la
equidad en el ingreso.
La reforma postula una serie de consideraciones que este sistema debe tener, entre los
cuales se encuentra la diversidad de talentos, capacidades o trayectorias de las y los estudiantes,
los principios de transparencia, objetividad y accesibilidad universal y las normas sobre
protección de la vida privada. Esto podría implicar que una función que estaba radicada en la
Universidad de Chile (la elaboración de la PSU) podría quedar radicada en otro organismo
determinado por el Ministerio de Educación (que a través de un reglamento debe regular esta
materia). Lo que de todas maneras conlleva es que quita la facultad al CRUCH de manejar
el sistema de acceso y selección de estudiantes para la Educación Superior, que era
manejado por el CRUCH a través del SUAS. Este nuevo mecanismo de admisión, para poder
intervenir en todo el Sistema de Educación Superior, debiera ser obligatorio para todas las
Instituciones, eliminando situaciones arbitrarias en este tipo de procesos, que se han
caracterizados por condicionar la admisión a la capacidad de pago o endeudamiento.
Asimismo, el inc. 3 del art. 12 estipula que el Sistema de Acceso podrá contemplar
programas especiales que tengan por objeto promover la equidad en el ingreso de estudiantes,
de carácter general, sin perjuicio de ello, las Instituciones podrán definir sus propios programas,
los que deberán ser aprobados por la Subsecretaría. Tomando en consideración los altos niveles
de segregación que se heredan de la educación escolar, que además reproducen las condiciones

7El intento anterior fue durante el gobierno de Piñera, aunque la subsecretaría propuesta por este tenía muchas
menos atribuciones sancionatorias que la propuesta por el actual gobierno.
de desigualdad de la sociedad, es inaceptable dejar las políticas de inclusión como algo facultativo
tanto de la subsecretaría como de las Instituciones. La necesidad de contar con un sistema de
admisión inclusivo debe ser un imperativo de cualquier proceso de admisión transformador. Es
necesario que una reforma proponga un rediseño del sistema de admisión que ponga como
centralidad el revertir la segregación y desigualdad en el ingreso a la Educación Superior, así
como hacer del establecimiento de mecanismos propios en este sentido un deber de las
Instituciones.

b. Regulación de vacantes y aranceles, de acuerdo a recepción de fondos

públicos.

Otra función relevante que tendría la subsecretaría, de aprobarse el proyecto, sería la de

determinar las vacantes máximas de estudiantes de primer año para Instituciones que reciban el
financiamiento para la gratuidad. Si bien la regulación de vacantes es un avance en dar algo de
racionalidad a un sistema fuertemente desregulado, esta no debe ser solo para las
Instituciones adscritas a la gratuidad y para ciertas carreras o programas, sino que a todo
el sistema. Más aún, esta política debe tener un objetivo claro y explícito: desincentivar el
crecimiento de la matrícula privada en beneficio de la pública, para avanzar en revertir la
situación de marginalidad en la que esta se encuentra.
Por otro lado, la reforma de Educación Superior plantea una forma de regulación de
aranceles, matrícula y costos de titulación o graduación. Al respecto, la fijación de precios o el
establecimiento por ley de mecanismos para determinar precios, no es una herramienta
innovadora a la hora de regular el mercado de un bien de interés público. Por ejemplo, la
Superintendencia de Servicios Sanitarios (SIIS), fija las tarifas máximas a cobrar por los servicios
que prestan las empresas sanitarias. Otro tanto ocurre con la Superintendencia de Electricidad y
Combustibles, que por medio de un panel de expertos, similar a la comisión de expertos que se
propone, fija las tarifas, al mismo tiempo que existen clientes libres que no están sujetos a tarifas
sino que fijan los precios contractualmente.
En ese sentido, si bien la regulación de aranceles es algo relevante para contrarrestar los
cobros en razón del “libre juego entre la oferta y la demanda”, este se reduce y matiza a los
beneficiarios del financiamiento público, diferenciando luego en a aquellos sectores no
beneficiarios sobre los que se les puede cobrar más. Con esto lo que se hace es que el Estado no
pague el sobreprecio que si pagan los estudiantes no beneficiarios. Esto introduce distorsiones
como el hecho de que se vuelve particularmente más atractivo para la Institución captar matrícula
con mejores ingresos en razón de que importan mayores ingresos a esta.
La regulación de aranceles no es algo novedoso en los mercados regulados, y puede
terminar generando importantes distorsiones a largo plazo, considerando que el extenso periodo
de “transición a la gratuidad universal” (que está constantemente puesto en duda por personeros
del gobierno y de los partidos tradicionales).

c. Sobre Prohibición Efectiva del Lucro y la Superintendencia

Prohibición efectiva del lucro

“El artículo 34 de la Ley N° 18.962 establece que las Instituciones de Educación Superior no
estatales deben constituirse en corporaciones privadas sin fines de lucro, para ejercer actividades
educativas. Sin embargo, hemos constatado que esta norma, en la práctica, se ha convertido en
letra muerta” (Camara de Diputados, Informe de la Comisión Investigadora sobre el
Funcionamiento de la Educación Superior, 2012). Este fue el punto de partida del informe de la
Comisión Lucro I, motivada a raíz de las movilizaciones del 2011, y es justamente a partir de
esto que la regulación propuesta busca hacerse cargo de las principales modalidades por medio
de las que muchas Instituciones privadas han retirado utilidades ilícitamente por medio del “pago
de altos sueldos a miembros del directorio o ejecutivos importantes, la externalización de
servicios relevantes a empresas que son de propiedad o están ligadas a los mismos propietarios
de la Universidad, entre algunas" (Camara de Diputados, Informe de la Comisión Especial
Invesigadora Encargada de Estudiar a fondo el Sistema de Educación Superior Chilena, 2014).
Es por ello que el proyecto de ley, en su Título V, art. 124 y siguientes, establece
regulaciones y prohibiciones aplicables a las Instituciones de Educación Superior organizadas
como personas jurídicas de derecho privado sin fines de lucro. Al respecto, cabe comenzar
mencionando que con este proyecto se mantiene abierta la posibilidad de que los controladores
de Institutos Profesionales y Centros de Formación Técnica puedan retirar utilidades,
organizándose como personas jurídicas de derecho privado con fines de lucro. Es decir, lo que
se hace es dar operatividad a la prohibición del art. 34 de la Ley N° 18.962, sin hacer extensiva
esta prohibición a todo el sistema, haciendo del subSistema de Educación Superior técnico
profesional uno de “segundo orden” dado que el se encuentra más dirigido (con la Estrategia
Nacional de Formación Técnico Profesional) y que puede ser un espacio para el enriquecimiento
del “emprendimiento privado”.
Dicho lo anterior, el proyecto prohíbe determinadas relaciones contractuales y regula
otras, definiendo conceptos como controladores y personas relacionadas, así como
estableciendo controles previos para determinadas contrataciones, obligando a la restitución de
los que infringiere estas normas, junto con la aplicación de multas. El proyecto, pese a que se ha
hablado de que se podría configurar el ilícito prescrito en el art. 470 N°1 del Código Penal, a
saber, Apropiación Indebida, el proyecto no establece el retiro ilícito de utilidades como un ilícito
penal, por parte de quienes participen de dicha conducta ilícita, lo que a todas luces es un déficit.

Sobre la Superintendencia
La superintendencia de Educación Superior que propone el proyecto de ley, sería un organismo
encargado de fiscalizar que diversos actores del sistema, relacionados con la provisión del
servicio, cumplan con la normativa aplicable. La superintendencia se contempla como un órgano
descentralizado, con un superintendente que es jefe de servicio y cuenta con facultades
administrativas para garantizar el funcionamiento de la Institución, además de otras para
interpretar la normativa aplicable, de requerir información a los entes fiscalizados, impartirles
instrucciones, para resolver recursos, aplicarles sanciones en casos de incumplimiento de
obligaciones y para nombrar un administrador provisional en el caso señalado por la ley 20800.
El objeto y los tipos de facultades mencionadas, son comunes a otras superintendencias, de este
modo, las superintendencias de valores y seguros, de medio ambiente y de servicios sanitarios
tienen también facultades y atribuciones similares.
Llama la atención las diferencias que tiene el proyecto de ley ingresado al Congreso con
las minutas de este, en lo relativo a las infracciones que puede detectar la superintendencia. Los
borradores califican estas infracciones como graves, menos graves y leves, mientras que la
reforma las califica de gravísimas, graves y leves. Respecto de las infracciones leves contenidas
en la reforma, no presentan diferencias con las de los borradores, en ambos tienen un carácter
genérico, consistiendo en todo hecho, acción u omisión que contravengan cualquier norma
aplicable a la Educación Superior, que no revista el carácter de grave o gravísima. No obstante,
se pueden observar cambios en los otros tipos de infracciones, si bien algunas se mantienen,
algunas desaparecen del listado y otras pasan de estar en la categoría de máxima gravedad a la de
media gravedad. De este modo, la pérdida total o parcial de uno de los requisitos o condiciones
que se tuvieron a la vista para el otorgamiento del reconocimiento oficial, autonomía o
acreditación, la incursión en condiciones de riesgo para la estabilidad académica y financiera, las
acciones dolosas destinadas a recibir financiamiento del Estado de modo directo o indirecto y
no efectuar la rendición de cuentas del uso de los recursos, son infracciones que desaparecen del
listado de infracciones de máxima gravedad (gravísimas en la nomenclatura de la reforma, graves
en la de la minuta). Por otro lado, efectuar publicidad engañosa, no enviar a la superintendencia
información establecida por ley y condicionar la rendición de exámenes u otras evaluaciones o
el otorgamiento de títulos, diplomas o certificaciones a exigencias pecuniarias, son infracciones
que pasan de la categoría de máxima gravedad a la de mediana gravedad. Por último, infringir
derechos y deberes establecidos en la legislación aplicable a la Educación Superior y realizar la
rendición de cuentas tardíamente o de un modo distinto a lo establecido por ley son infracciones
que desaparecen de la categoría de mediana gravedad. En conclusión, la reforma es mucho
menos estricta en materia de infracciones que sus propios borradores, porque deja fuera de la
lista algunas y otras las baja de grado.
Asimismo, en cuanto a las sanciones que ella puede imponer, también implica un
retroceso en relación con la propuesta dada a conocer por el gobierno por medio de borradores,
donde no se contemplan en el proyecto sanciones que sí estaban previstas en los borradores
como por ejemplo la revocación del reconocimiento oficial de las Instituciones de Educación
Superior, la prohibición temporal de admitir estudiantes nuevos o la prohibición temporal para
percibir fondos públicos.

iv. Educación Pública

a. Flexibilización de procesos internos
Con el Decreto con Fuerza de Ley N° 3 del Ministerio de Educación Pública, de 1980, se
permitió fijar las remuneraciones del personal de cada universidad de acuerdo a las normas
orgánicas de cada una de ellas, quedando entonces exceptuadas de la aplicación de la escala única
de remuneraciones del sector público y de la regulación establecida en el Estatuto Administrativo
(Bernasconi & Rojas, 2003, pág. 45). Como se detalló en la Parte I de la presente minuta, con
esto se comenzó un fuerte proceso de privatización de la educación pública. La autonomía
universitaria se comienza a concebir como la autonomía privada, es decir, como “la capacidad
de decidir libremente qué, cómo, con quién y cuándo contratar” (Tapia, 2005), siendo una
concepción más amplia que en cualquier otra universidad estatal del mundo (Bernasconi & Rojas,
2003, págs. 44-46). Esto conllevó, a la larga, una disociación del quehacer de estos planteles con
las necesidades de la sociedad, dado que ahora las Universidades estatales pasaban a
competir como agentes en este nuevo mercado educativo.
En definitiva, las Universidades estatales pasaron en menos de una década de pertenecer
a la administración del Estado, con el decreto ley N° 1.293 de 1975, a ser desvinculadas de este,
por medio del decreto ley N° 3.529 de 1980. Sin embargo, la Contraloría General de la República
ha planteado que “el hecho de que las Universidades estatales fueran eliminadas del derecho del
decreto ley N°1.263, no significa que no pertenezcan a la administración del Estado, ya que de
igual manera deben cumplir con la normativa contable, presupuestaria y control financiero”
(Contraloría General de la República, 2011). Sin embargo, la autonomía de las Instituciones ha
radicado en la contratación de personal y término de contratos, de fijar remuneraciones,
determinar aranceles y matrículas, así como de la decisión de los planes de estudios, así como de
la misión de la universidad. Es por esto que, ya en 2013, el contralor Ramiro Mendoza planteaba
que “ la inexistencia de control financiero, desembolsos por servicios propios de la Universidad
y transferencias de recursos sin objetivos específicos (…) la mayoría de ellas además tendría
falta de control sobre el personal con funcionarios destituidos en los planteles que luego son
contratados en las empresas relacionadas vía Código del Trabajo y omiten el régimen de
contratación pública, sin pasar por licitaciones ni informar a Chile Compra” (Camara de
Diputados, Informe de la Comisión Especial Invesigadora Encargada de Estudiar a fondo el
Sistema de Educación Superior Chilena, 2014, pág. 361), por lo que se hacía necesario aumentar
las atribuciones de la Contraloría en materia fiscalización de la legalidad del gasto público.
 Es por esto que la propuesta del proyecto de ley en materia de flexibilización de las
normas de control de la Contraloría se mantienen dentro de la lógica delineada en 1980 y en
contra de lo que la misma Contraloría ha señalado. En la actualidad, los actos y contratos que
ejecutan y celebran las Instituciones estatales están afectos a un control previo de legalidad. La
reforma propone liberar de este control a las contrataciones, modificaciones y terminaciones de
contratos del personal académico y no académico a honorarios, así como a las bases de licitación,
adjudicaciones y contratos de bienes muebles por montos inferiores a 10.000 unidades tributarias
mensuales. La justificación de esta medida dice relación con que las Instituciones estatales se
encuentran en desventaja con el resto de las Instituciones de Educación Superior, producto de
una excesiva burocracia. Sin embargo, estas medidas no toman en consideración la necesidad
presentada por la misma Contraloría de aumentar los controles de legalidad del gasto público,
que se pone en evidencia con la polémica suscitada de la fundación de la Facultad de Economía
y Negocios por entrega de fondos a campañas políticas por montos que quedarían liberados de
estos controles (La Tercera, El fraude que remece a la facultad de economía y negocios de la
Universidad de Chile, 2016 c).
Con la propuesta de flexibilización de los procesos internos, en definitiva, se busca
hacer más competitiva a las Instituciones estatales en el mercado educativo, por medio
de la privatización de estas mismas, liberando a las Instituciones estatales de
importantes controles de legalidad en gastos y contrataciones.

b. Normas comunes para las Universidades estatales

Entre los artículos 149 y 155 se establecen las normas comunes para las Universidades estatales,
por medio de la regulación de sus órganos administrativos y de gestión. En ellas, se contemplan
organismos colegiados superiores y autoridades unipersonales, encontrando al rector como la
máxima autoridad unipersonal y ejecutiva, el cual es elegido por las tres más altas jerarquías del
estamento académico y un consejo directivo, compuesto por 4 representantes del Presidente de
la República; 2 representantes del estamento académico; 2 representantes del órgano colegiado
distinto al órgano directivo ,con el rector como presidente. Asimismo, deberá existir un órgano
colegiado no directivo con derecho a voz y voto de todos los estamentos de la universidad y con
una composición de al menos ⅔ de académicos.
Esta reglamentación es más conservadora que las reformas de estatutos en curso de
distintas Universidades estatales, como la Universidad de Santiago o la Universidad de Chile. A
modo ilustrativo, la propuesta de reforma de estatutos de esta última, contempla una elección
de rector y autoridades unipersonales de forma triestamental, es decir, con participación de
académicos, estudiantes y funcionarios, con una proporción de 60%, 25% y 15%
respectivamente, mientras que el actual proyecto mantiene la participación exclusiva de
académicos. Además, aquella incluye dentro del Consejo Superior (símil del Consejo Directivo)
la participación de los representantes de las federaciones de estudiantes y funcionarios, así como
de la asociación de académicos, al mismo tiempo que amplía las materias de competencia del
Senado Universitario (símil del órgano colegiado no directivo) a, por ejemplo, la aprobación del
presupuesto, al mismo tiempo que se contempla una composición similar a la participación de
los estamentos en la elección del rector.
Es decir, el proyecto de ley presentado por el gobierno plantea una reglamentación
más conservadora en relación a la participación democrática de los estamentos, los
ámbitos de competencia de los organismos colegiados triestamentales, como una
excesiva participación de representantes del presidente de la república en el Consejo
Directivo.

v. Sobre el Financiamiento

a. Gratuidad como voucher: progresiva, pero en periodo de transición,

similar a la 2016
El acceso gratuito a la Educación Superior ha sido una de las demandas más sentidas por el
movimiento social por la educación desde el año 2011. Esta demanda responde
fundamentalmente a la idea matriz de que la educación es un bien y un derecho social. Una
verdadera educación gratuita responde al fondo de ambos.
Al respecto, la reforma regula entre los art. 156 y 186 el financiamiento institucional para
la gratuidad y las condiciones vinculadas a este financiamiento. Se establecen requisitos para que
las Instituciones reciban este financiamiento: estar acreditada en cualquier nivel; estar
constituidas como personas jurídicas sin fines de lucro; estar adscritas con un año de anticipación
al sistema común de acceso; y aplicar políticas de equidad en el ingreso. El acceso a este sistema
es voluntario para aquellas Instituciones que cumplan con los requisitos y trae aparejada las
condiciones de regirse por la regulación de aranceles y derechos de matrícula, por la regulación
de vacantes y otorgar estudios efectivamente gratuitos a los estudiantes (de acuerdo a la
condición socioeconómica establecida por ley).
Es respecto a esto último que merece prestar particular atención a los artículos
transitorios de este “financiamiento público para la gratuidad”. Al respecto, ha sido amplia la
discusión respecto de la progresión en la cobertura de este tipo de financiamiento. El proyecto
presenta que el camino para alcanzar el 100% implican que el Estado deberá elevar sus recursos.
El sexto decil se incorporará en 2018, una vez que los ingresos estructurales como porcentaje
del PIB tendencial (la capacidad de crecimiento de la economía de largo plazo, estimada por un
grupo de expertos cada año) lleguen al 23%. El séptimo decil se sumará con el 23,5%; el octavo
decil, con un 24,5%. De ahí, el avance es más difícil. Para subir al octavo decil se requieren dos
puntos adicionales y para completar el último decil se exigen otros tres puntos extras, es decir,
un 29,5% del PIB tendencial (La Tercera, 2016 a). Al respecto, si consideramos que Chile creciera
en promedio un 3%, con una elasticidad de 1,15, la gratuidad se lograría recién en 2076 (La
Tercera, 2016 b).
Es frente a esto que el periodo “transitorio” debe ser debidamente analizado. En virtud
de lo dispuesto en el articulado transitorio, el mecanismo de determinación del monto destinado
a cada Institución en razón de la gratuidad será en virtud de la siguiente fórmula: a) el resultado
de multiplicar el valor del arancel regulado (determinado por una comisión de expertos en
conjunto con el ministerio) por el número de estudiantes beneficiarios, y b) el resultado de
multiplicar la diferencia entre el valor del arancel real más derechos básicos de matrícula,
multiplicado por el número de estudiantes beneficiarios (art. 46 transitorio). Este mecanismo
para determinar es exactamente el mismo que se estableció en la Ley N° 20.882, para calcular el
monto de la “Gratuidad 2016”. Esto quiere decir que el monto que recibe la Institución por
concepto de “Gratuidad” está totalmente determinado por el número de estudiantes
beneficiarios. Como ya se desarrolló con anterioridad8, el sistema de transición para la Gratuidad
mantiene la lógica de un subsidio a la demanda por medio de un voucher, muy similar a becas
de arancel, tomando distancia del financiamiento a la oferta, como el Aporte Fiscal Directo.
Sebastián Piñera afirmó en julio del 2011 que la educación cumple un “doble propósito”:
ser un bien de consumo, por una parte, y, por la otra, tener un componente de inversión. La
afirmación de Piñera es una versión simplista del punto de partida de muchos ideólogos de la
educación de mercado. La educación puede ser un bien social y tener “externalidades positivas
de mercado” tales como “mayor inversión en capital físico”, “difusión más fácil de nuevas
tecnologías”, “Instituciones y leyes más fuertes” e incluso “un respeto mayor por los derechos
humanos” (CEFECH, 2016 a). Por otro lado, la educación tendría también réditos para el
estudiante. Así, por ejemplo, Brunner identifica que la Educación Superior permite que quienes
pasan por ella tengan “mayores posibilidades de empleo” y “reciban un aumento de salario en el
mercado laboral” (CEFECH, 2016 a).
Esta supuesta doble naturaleza —privada y social— es uno de los principales argumentos
con los cuales se defiende la necesidad de que las Instituciones de Educación Superior comienzan
a cobrar aranceles a sus estudiantes. Podemos identificar tres formas de financiamiento en las
Instituciones chilenas, siguiendo la taxonomía presentada por Kaiser, Vossensteyn y Koelman:
los mecanismos públicos que financian directamente a las Instituciones basándose en su
presupuesto o cantidad prevista de estudiantes matriculados (“de entrada” o input), los que las
financian directamente según sus logros (“contra resultado” o ouput), y el financiamiento que
proviene de los estudiantes (Kaiser, Vossensteyn, & Koelman, 2002).
Los primeros son identificables con el Aporte Fiscal Directo (un 16,95% del presupuesto
para Educación Superior del año 2013), y los segundos, que si bien es un caso extraño dado que

8
Minuta Gratuidad 2016
se combina con otros elementos, se podrían identificar con el Aporte Fiscal Indirecto (2,16%
del presupuesto para Educación Superior del año 2013). El tercer elemento —el financiamiento
que proporcionan los estudiantes— son los aranceles y la matrícula que cobra cada Institución
(constituido por el 36,51% del presupuesto de Educación Superior del año 2013 que estaba
dirigido a becas, añadido a la cifra anteriormente identificada de 65,4% del total del
financiamiento a la Educación Superior que proviene de las familias según las cifras de la OCDE
).
La proporción del financiamiento de las Instituciones que es proporcionado por el
Estado y el que es proporcionado por concepto de arancel responde a la anterior distinción entre
la educación como un bien social y la educación como un bien individual. Según Jongbloed
(2003) , por ejemplo, “el nivel del subsidio gubernamental debería depender de la naturaleza y
tamaño del beneficio social” en contraste con los aranceles, que van a financiar el resto del costo
por estudiante de la educación: la parte que beneficia sólo al estudiante (Jongbloed, Marketisation
in Higher Education, Clark’s Triangle and the Essential Ingredients of Markets, 2003). Por ello,
no todo gasto del Estado va dirigido necesariamente a financiar a la educación como un bien
social. Más bien, es el que logra reducir la parte del costo por estudiante del funcionamiento de
una universidad que proviene de aranceles. Mientras esto no suceda, la concepción de cuánto de
la educación es un bien individual de cada estudiante y cuánto es un bien social se mantiene
intacta. Por otra parte, el aseguramiento de la educación como un derecho depende también en
parte de esta proporción. Cuando el costo por estudiante es cubierto completamente por el
Estado, y desaparecen con ello los ingresos por concepto de arancel, las familias no cargan con
ninguna parte del financiamiento de la educación. Por lo mismo, el gasto en Educación Superior
que fortalece su concepción como un derecho social es aquel que, en virtud de que ésta se
concibe como un bien social, avanza hacia la desaparición del recargo del financiamiento de las
Instituciones que es sobrellevado por las familias y, por ende, tiene como resultado la separación
entre el acceso a la Educación Superior de los estudiantes y su participación en el financiamiento
de la Institución de la que forma parte.
Si tomamos en consideración el altísimo porcentaje del financiamiento de las
Instituciones que proviene de los aranceles en Chile, la gratuidad para el movimiento social por
la educación es un principio que apunta a transformar la visión de la educación desde una en que
el componente individual es preponderante a una en que el beneficio social sea hegemónico,
junto a un aseguramiento del derecho de participar en él. Pero la Gratuidad no implica un cambio
en la proporción del financiamiento de las Instituciones que proviene de los aranceles que
representan la participación de los estudiantes en él, en virtud de los beneficios individuales que
la educación tiene para ellos. La Gratuidad no es, como plantea el movimiento social por la
educación, una reducción de la parte del financiamiento de las Instituciones que recae en los
estudiantes y su familia puesto que ni modifica los aranceles que las Instituciones que participan
de ella pueden cobrar, ni las financia de manera que disminuya la diferencia entre lo que necesita
para funcionar y lo que recibe del Estado —esto es, los aranceles.
En vez de eso, la Gratuidad financia el arancel que corresponde a cada uno de los
estudiantes beneficiados por ella. Esta política es una forma de financiar a los estudiantes,
quienes podrán pagar el arancel que les corresponde, esta vez no con dinero de su bolsillo sino
con los recursos que el Estado le asigna a él. Esto calza con la descripción que Jongbloed y
Kelman (2000) realizan de una política de vouchers al defenderla:

“los estudiantes individuales reciben subsidios del gobierno —ya sea en términos de dinero real,
o en términos de derecho a subsidio de una cantidad dada de educación— para ser gastados en
la Institución de su elección” (Jongbloed & Koelman, 2000, pág. 10)

Todo lo anterior sugiere que la política de Gratuidad avanza en los principios a los cuales
respondía la demanda por educación gratuita del movimiento social por la educación. En primer
lugar, al no modificar sustantivamente la proporción entre el financiamiento del Estado al
presupuesto de las Instituciones y la parte de ese presupuesto que proviene de los aranceles, la
Gratuidad no fortalece la educación como un bien social. Más bien al menos desde el año 2011
el financiamiento extra-arancelario que el Estado hace a las Instituciones de Educación Superior
ha ido en constante disminución y que este proyecto pretende suprimir.
Al mismo tiempo, este mecanismo de financiamiento diluye la distinción entre
Instituciones públicas y privada al establecer como requisito condiciones que no implican
transformaciones significativas de gran parte de las Instituciones, estar acreditada en cualquier
nivel; estar constituidas como personas jurídicas sin fines de lucro; estar adscritas con un año de
anticipación al sistema común de acceso; y aplicar políticas de equidad en el ingreso (y de calidad),
más regulación de admisión, aranceles y matrícula. Esto, contrario de lo que algunos han
sugerido, no implica una “publificación” de las Instituciones producto del financiamiento, ni
transformación sustantiva del Estado actual, (con excepción de CFT e Ip, que deben organizarse
como personas sin fines de lucro).
El rol del Estado es hoy, aún más que antes, el de un inversionista que financia los
esfuerzos individuales por adquirir capital individual de estudiantes que lo necesitan por sus
diversas condiciones personales, que, por medio de la “elección de sus pies” mantienen la
hegemonía privada en la matrícula, consolidando las lógicas de mercado hegemónicas en el
sistema. Es por esto que la Gratuidad propuesta no implica un cambio en la actual
concepción de la educación como un bien preponderantemente individual, y, por lo
mismo, eliminar de la escena los recursos monetarios de estudiantes particulares no
garantiza automáticamente un derecho a la educación. Más aún esto implica una
profundización de los principios contra los cuales el movimiento social por la educación
se ha movilizado.
 b. Sobre los nuevos fondos para investigación y creación artística, y fondo
para Instituciones estatales como convenios marco.

Otra dimensión según la cual podemos describir los tipos de financiamiento es

considerada clásicamente como su nivel de “centralización” (Brunner, s/f, pág. 10) o, en su
extremo opuesto, de “mercadización” (Jongbloed, Funding higher education: options, trade-offs
and dilemmas, 2004); (Auranen & Nieminen, 2010, pág. 823). Sin embargo, como fue
desarrollado en la Parte I de esta minuta, los mismos autores que identifican la mercadización
exclusivamente con la descentralización al momento de hablar del financiamiento, proponen que
la mercadización de la educación es un proceso complejo en el que, aparte de
descentralizarse las decisiones del presupuesto, se privatiza a los agentes que
interactúan en el mercado, haciendo de las Instituciones proveedoras de servicios educativos
o de investigación. Esto incluye, como también fue desarrollado en aquella minuta, la
empresarialización de las Instituciones de Educación Superior, forzando a que la recolección de
recursos sea su objetivo de existencia principal. Una de las herramientas principales en lograr
este comportamiento mercantilizado (Jongbloed & Vossensteyn, 2001, pág. 127) es, como ha
sido la tónica en Chile desde la reforma de 1981, la descentralización de la repartición de recursos
mediante becas y voucher: una concentración en la demanda. Pero la otra, explorada desde 1998
por el Gobierno en conjunto con el Banco Mundial (Mineduc, Programa MECESUP:
Mejoramiento de la calidad y la equidad en la educación terciaria), es la introducción de
mecanismos de financiamiento a la oferta basados en, y dependientes de, los resultados del
funcionamiento de esa Institución.
Esta transformación de los mecanismos de financiamiento responde, según Jongbloed
(2008), al afán de crear “entornos de cuasi-mercado [...] en el que se otorgue más dinero a las
actividades que producen resultados deseados y menos a las que no. Premiar el desempeño
mediante Financiamiento Basado en el Desempeño cambia el enfoque desde los inputs a los
outputs” (Jongbloed, 2004, pág. 8). Más aún, los fondos por desempeño tienen como resultado
una intensificación de la competencia entre las Instituciones, ya sea por la escasez de las
oportunidades de mejorar en algunos de los indicadores (por ejemplo: los cupos en las revistas
prestigiosas indexadas) o por el estándar relativo de prestigio que estos mecanismos crean. Esto
último es enfatizado por Hicks (2012): “el prospecto de competencia [...] es visto como un
elemento central de los beneficios derivados de las reformas del new public management. Las
Universidades compiten por prestigio, y el Financiamiento Basado en el Desempeño lo
incentiva” (Hicks, 2012, pág. 285). Esta dimensión de la mercadización no ha pasado
desapercibida por los mercantilizadores de la educación chilena: José Joaquín Brunner señala la
competencia por prestigio y recursos como uno de los motores del sistema privatizado
de Educación Superior en Chile, y los recursos distribuidos por desempeño a todas las
Instituciones como una de las avenidas de su empresarialización (Brunner, s/f, pág. 27).
 La Reforma a la Educación Superior introduce un panorama nuevo para el
financiamiento a la oferta en Chile. Hasta ahora, existían tres mecanismos principales: el Aporte
Fiscal Directo (AFD) y el Aporte Fiscal Indirecto (AFI), y los fondos por desempeño de
MECESUP. El primero de ellos es un clásico mecanismo dirigido al input: una fórmula
determina, según los costos de funcionamiento de la Institución, cuánto dinero recibirá. El AFI,
por otra parte, es un mecanismo de desempeño en el que se premia a las Instituciones por la
cantidad de estudiantes con los mejores puntajes PSU que se matriculan en ella —fondo que, en
resumidas cuentas, premia el desempeño de la Institución en adquirir prestigio o sus gastos en
marketing y castiga las medidas contra la segregación. Dado que financia según un número de
estudiantes, podría considerarse un mecanismo de input; pero, como es un tipo específico de
estudiante en cuya captación las Universidades deben enfocarse, parece ser principalmente un
mecanismo de output.
Por su parte, MECESUP ofrece diversos programas puramente de output que establecen
criterios de desempeño según los cuales distribuye recursos a las Instituciones de Educación
Superior. Uno de ellos, el Fondo Basal por Desempeño (FBD) establece un ranking de las 25
Universidades del CRUCH en el que se distinguen tres escalafones: “Universidades con énfasis
en la docencia, investigación y programas de doctorado; Universidades con énfasis en la docencia
e investigación focalizada, y Universidades con énfasis en la docencia” (Mineduc, Fondo Basal
por Desempeño). El desempeño de las Universidades en los indicadores de la categoría a la que
pertenece determina la porción del presupuesto para los FBD que le es asignada finalmente. Por
otra parte, los Convenios Marco son convenios de desempeño que las Universidades estatales pueden
firmar con MECESUP. En cada convenio, la universidad se compromete a desempeñarse de
cierta manera en un número determinado de indicadores relacionados con un área de
funcionamiento de la Institución. A modo de ejemplo, el Convenio Marco del año 2015 firmado
por la Universidad de Magallanes (Mineduc, Convenio entre el Ministerio de Educacion y la
Universidad de Magallanes, 2015) tiene como objetivo general el “Fortalecimiento de la gestión
en Docencia, Investigación y Vinculación con el medio” y como uno de sus objetivos específicos
“fortalecer las capacidades institucionales de recolección y análisis de datos”. Asociado a este
objetivo hay indicadores: el número de bases de datos disponibles y el número de auditorías
realizadas a los datos de esas bases. En el primer caso, la UMAG debe tener para la rendición de
cuentas del 2015 cuatro de las cinco bases de datos necesarias, y para el 2016 la totalidad de ellas.
Este último es el medidor de desempeño de los términos del convenio.
El rasgo principal de estos fondos es el nivel y el carácter del escrutinio que realiza el
MINEDUC del funcionamiento de la Institución financiada. La suscripción e implementación
de un convenio Marco requiere que la Institución rinda cuentas constantemente al MINEDUC,
seguido por una rendición de cuentas final. Esta rendición se hace en la forma de hitos
específicos que van acompañados de un informe del cumplimiento de los indicadores
comprometido. El carácter del escrutinio y la rendición de cuentas es, en primer lugar, definitorio
acerca de los fondos recibidos. Estos fondos son revocables en el caso de que no se cumplan
los objetivos comprometidos. Si el MINEDUC determina que la Institución no se desempeñó
como debía, está facultado para terminar el convenio y exigir la restitución de los fondos aún no
ejecutados. Por otra parte, los objetivos y su cumplimiento son actividades adicionales al
funcionamiento de la Institución que lo suscribe. Los convenios dependen de que la Institución
en cuestión cuente con otros medios para financiar su funcionamiento basal. Así, como se
caracterizó en la parte anterior de la minuta, se intensifica la empresarialización de la Institución
al empezar a volcar gran parte de sus esfuerzos en la misión de conseguir y mantener recursos
financieros: la gestión virtuosa de su presupuesto.
La Reforma a la Educación Superior presentada por el Gobierno elimina los dos
principales mecanismos de financiamiento de la Educación Superior en Chile, el AFD y el AFI,
y junto a ello consolida la asignación de recursos mediante desempeño y competencia.
Por una parte, crea un fondo de desarrollo para las funciones de investigación y creación artística
(artículo 187) que se comporta de manera similar a los FBD: los recursos del fondo se
distribuirán “considerando el desempeño de estas [las Universidades], medido a través de
indicadores de investigación, creación artística e innovación”. A diferencia de los FBD, sin
embargo, este fondo estará disponible a ser repartido para todas las Instituciones que sean
parte de la política de Gratuidad implementada por primera vez el 2016. Esto incluye
Universidades privadas creadas posteriormente a 1981 que no participaban del fondo anterior,
limitado a las Universidades del CRUCH. Esto se agrava dado que el fondo por desempeño
para investigación reemplazará al Aporte Fiscal Directo: a contar del año subsiguiente de
la implementación de la reforma, el AFD disminuirá y el fondo para desarrollo en investigación
aumentará el doble de esa disminución (artículo quincuagésimo noveno transitorio). Con ello, el
único mecanismo verdaderamente basal, orientado al funcionamiento básico de la universidad,
que de por sí era extremadamente insuficiente, es eliminado en favor de un fondo que incentiva
la competencia, la incertidumbre y la empresarialización, además de incluir a Instituciones
privadas en un mecanismo que estaba reservado a las Instituciones del Consejo de Rectores
(CRUCH). En resumen, la creación del fondo por competencia no sólo es un instrumento
privatizador por su naturaleza, sino también porque ocupa el lugar del AFD. El único
tratamiento exclusivo para las Universidades del Estado está delineado en el artículo
188, que simplemente afirma la mantención de los Convenios Marco.
Para empeorar el panorama, no está muy claro que el financiamiento basado en
desempeño y competencia cumpla mayores objetivos que la apertura de fondos previamente
excluyentes a Universidades privadas nuevas. En primer lugar, en una revisión de los índices
internacionales, Auranen y Nieminen (2010) sugieren que los cambios positivos que se
introducen después de la implementación de mecanismos de financiamiento a la investigación
son pequeños, en el mejor de los casos, y su relación causal con el mecanismo en cuestión es
problemática (Auranen & Nieminen, 2010, pág. 831). Más aún, este tipo de financiamiento
contravendría la evidencia a favor de que “la creatividad y la productividad son apoyadas por
factores como la comunicación en muchos niveles, continuidad en el financiamiento y entornos
de trabajo con paz y tranquilidad” (Auranen & Nieminen, 2010, pág. 831).
Esto último apunta a un segundo elemento del cual se tiene evidencia en la
implementación de mecanismos de financiamiento por desempeño: la transformación viciosa
del funcionamiento institucional hacia la persecución de recursos que denominamos
anteriormente empresarialización. Los indicadores de desempeño distorsionan las
actividades normales de las Instituciones al verse éstas obligadas a empezar a desempeñarse en
función de los indicadores de los cuales depende su financiamiento. Un ejemplo de esto puede
observarse en la implementación de mecanismos de financiamiento por desempeño en Estados
Unidos (Tanberg & Willman, 2014). En ese país, algunos Estados experimentaron con incentivar
la eficiencia de las Universidades haciendo depender parte de su financiamiento del porcentaje
de estudiantes que obtenían su grado de manera exitosa. Sin embargo, esta política produjo el
fenómeno conocido como creaming: “disminuyeron las admisiones, se incrementó la selectividad,
y puede haber marginado más a los postulantes de minorías subrepresentadas y de bajos
ingresos” (Umbricht, Fernandez, & Ortagus, 2015, pág. 24). De esa manera, las Universidades
aseguraban una mayor proporción de estudiantes graduados. Esto, más allá de lo que pueda decir
acerca del funcionamiento de las Universidades Estadounidenses, es revelatorio de lo pernicioso
que resultan ser los cambios en enfoque y cultura organizacional que la dependencia de fondos
distribuidos por desempeño en indicadores provoca en las Instituciones de Educación Superior.
 IV. El gran ausente y otro camino posible: la Educación Pública

Como se deja ver de lo que va de este trabajo, creemos importante resaltar la omisión
del proyecto en lo relativo a la educación pública. Y esta omisión, no es solo un déficit. En la
medida en que el proyecto omite la reconstrucción y el fortalecimiento de la educación pública,
y se refuerza el rol de estado en cuanto regulador, profundizando el mercado en la educación, lo
que se hace es reproducir las condiciones de segregación que ya tiene el sistema, por medio de
la fuerte diferenciación vertical de este (según calidad), y desplazando a lo público como corazón
de la Calidad.
Esta omisión comienza con el diagnóstico que hace la ministra cuando presenta este
proyecto. En esa oportunidad, cuando se hablaba de la evolución de la matrícula, a propósito de
la cobertura, presentó el siguiente gráfico:

Presentación de Ministra de Educación ante la Comisión de Educación de la Cámara de Diputados, 6 de julio de

2016, pp. 11.

Ni en dicha oportunidad, ni en el mensaje, por lo que aún menos en el proyecto, se

evidencia y problematiza el hecho de que, durante estos 26 años, la diferencia de crecimiento de
las Universidades Privadas por fuera del CRUCH, así como los Institutos Profesionales, es
significativamente mayor que el crecimiento de la matrícula de las Instituciones del Estado, así
como del CRUCH.
 Los fines declarados por los impulsores de la “Ley General de Universidades” de 1981,
era el aumento de la participación privada en el sistema educativo superior. Estas políticas, que
se han ido profundizando durante los últimos 35 años, han sido muy eficientes en la expansión
de la matrícula privada.
Si uno observa, en términos de participación relativa en el sistema de educación superior,
se observa un acelerado crecimiento del sector privado en detrimento de las instituciones
públicas. De pasar de un sistema preponderantemente público a inicios de los 70, tras todas estas
políticas neoliberales, nos encontramos con que las instituciones estatales tengan menos de un
15% de participación relativa, mientras que la matrícula privada tiene toda la participación
restante. Es decir, la matrícula pública ha disminuido su participación relativa significativamente,
en razón de un explosivo aumento de la matrícula privada.
Esto se observa nítidamente en el siguiente cuadro:

Elaborado a partir de datos contenidos en la presentación de Ministro de Hacienda ante la Comisión de Educación
de la Cámara de Diputados, 12 de julio de 2016, pp. 15

Dicho aumento de matrícula, tiene como correlato una transformación en el

financiamiento del Estado a la Educación Superior, pasando de aportes directos a las
instituciones, a un aporte orientado a la demanda. Si en 1990 el 83% de los recursos estatales
eran destinados al financiamiento de las instituciones y solo el 17% era destinado a becas y
créditos, hoy la proporción es precisamente la contraria: el 71% de los recursos estatales son
destinados al financiamiento de los estudiantes y sólo 29% se direcciona a las instituciones.9
Y si uno observa más detenidamente la distribución del financiamiento, el crecimiento
del subsidio a la demanda ha implicado el fortalecimiento de los apoyos públicos a instituciones
privadas. Por ejemplo, en el año 2015, solo el 24% del financiamiento público a los estudiantes
se destinó a instituciones estatales, mientras que el 56% llegó a instituciones privadas fundadas
post 198110. Todo esto, de la mano de una disminución significativa del Aporte Fiscal Directo,

9
Datos extraídos del Informe Anual de Matrícula 2016 del Servicio de Información de Educación Superior (SIES).
10
Todos los datos sobre financiamiento de la educación superior expuestos en esta sección corresponden a
documen0tos de trabajo de la fundación Nodo XXI, elaborados en base a: MINEDUC. (2012). Evolución de la
Inversión de la Gestión Pública en Educación Superior (1990-2011). Santiago. Recuperado de:
http://www.divesup.cl/usuarios/1234/imagen/2013/inversionygestion90_11/files/memoria_historicaedsuperior
que se pretende suprimir con este proyecto, a cambio de fondos competitivos para el fomento
de la investigación y la creación artística.
Con estos números que se presentan, el objetivo es evidenciar que el incremento de la
matrícula privada en la educación, no solo se debe a un rol pasivo del estado en relación con sus
instituciones (con una prohibición legal de establecer aportes que no estén en la ley de
presupuesto, a sus instituciones)11, sino que es el mismo Estado, por medio de becas y créditos
(donde el CAE ha tomado un rol muy importante), el que ha propiciado este crecimiento
privado, que como se ha evidenciado por medio de dos comisiones investigadoras de esta misma
cámara, no lo ha hecho en condiciones de probidad, sino que más bien han motivado serias
investigaciones a la luz de su comportamiento ilegal de retiro de utilidades. Y, al mismo tiempo,
hoy el gobierno, por medio del presente proyecto, busca profundizar por medio de la gratuidad,
este tipo de políticas públicas.
El Ministerio de Educación, omitiendo en sus diagnósticos este análisis, en el proyecto
que presenta no se busca revertir esta situación de marginalidad de la matrícula pública,
proporción que nos deja fuera de cualquier ranking.12
Desde el CEFECh, y en la línea de los actores universitarios, creemos que es
fundamental, para poder hablar de una reforma que transforme el sistema, que esta
contemple un fortalecimiento de la matrícula pública. Y para esto, no basta con la creación
de nuevas instituciones estatales, sino que es necesaria la voluntad decidida de que la Educación
Pública vuelva a tener la hegemonía que se le arrebató en estos 35 años de neoliberalismo.

.pdf; CGR. (2012). Financiamiento Fiscal a la Educación Superior 2011. Santiago Recuperado de:
http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%20Repository/Portal/Bases/Contabilidad
/Universidades_del_Estado/Estudios/2011/1.pdf; CGR. (2013). Financiamiento Fiscal a la Educación Superior
2012. Santiago. Recuperado de:
http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA%20Repository/Portal/Bases/Contabilidad
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http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA+Repository/Portal/Bases/Contabilidad/U
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Superior 2015. Santiago. Recuperado de: Recuperado de:
http://www.contraloria.cl/NewPortal2/portal2/ShowProperty/BEA+Repository/Portal/Bases/Contabilidad/U
niversidades_del_Estado/Estudios/2015/FFES.pdf.
11
Art. 3 de la Ley 20.044 “ESTABLECE FACULTADES EN MATERIAS FINANCIERAS PARA LAS
UNIVERSIDADES ESTATALES”
12
Consejo de Evaluación de la Universidad de Chile. (2014) Estudio Técnico N°22 Análisis Comparado de Tipos de
Gobernanza y Rankings Internacionales. Disponible en: http://www.uchile.cl/documentos/resumen-estudio-tecnico-n-
22_118152_1_5915.pdf.
 Para esto, si creemos que es necesario cumplir la promesa que hizo este gobierno en su
campaña, de avanzar en la consolidación de la educación como un Derecho Social, debemos
tener el siguiente horizonte: perfilar un sistema mixto de hegemonía pública en la matrícula, lo
que implica una expansión de los cupos públicos y gratuitos de una forma gradual, seria y
colaborativa. Que mejore la calidad, la docencia, que aumente plantas académicas de las
instituciones que más investigan. Y para lograr esto, es necesario avanzar en las siguientes
propuestas:
a. Ampliación de la matrícula pública: dicho crecimiento debería canalizarse por medio
de aporte directo, pero también, por medio de otras partidas del presupuesto, para que
en el mediano plazo las instituciones públicas lleguen a un 50% de la matrícula
b. Plan nacional de movilidad de estudiantes: Garantizar el derecho a la educación de
quienes hoy estudian en instituciones que lucran y que no están acreditadas. Que ellos
puedan cursar carreras en universidades públicas donde salgan con títulos de las últimas
instituciones.
c. Fiscalización de los recursos públicos entregados al sector privado. Es empezar a
establecer regulaciones. Avanzar en las formas públicas como transparencia o contraloría
para las instituciones que reciban fondos públicos.
d. Democratización de las instituciones de ESUP, no sólo estudiantes, sino que toda
la comunidad. El nivel de autoritarismo de las instituciones no se ha enterado ni del
plebiscito de 1988. El nivel de no participación de los estamentos académicos ya es muy
malo. Es necesario democratizar internamente las instituciones. La derogación del DFL
2 es un avance, pero insuficiente.

La omisión de la educación pública no es solo un déficit de la reforma, sino que ésta

refuerza y expande el proyecto que reproduce las condiciones de segregación que se
tienen desde el sistema escolar. Lo público debe ser el corazón de la calidad y en donde
se materializa la reducción de la segregación de los ciclos educativos anteriores.

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