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Del Pino, E. y Colino, C. (2021) ¿Qué sabemos sobre cómo reformar la

administración?: contenidos, capacidad y trayectorias. En Del Pino, E. y
Subirats, J. Repensando la Administrac...
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Eloísa Del Pino César Colino

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CAPÍTULO IV
¿QUÉ SABEMOS SOBRE CÓMO REFORMAR
LA ADMINISTRACIÓN?:
CONTENIDOS, CAPACIDAD Y TRAYECTORIAS144
Por Eloísa del Pino (IPP-CSIC) y César Colino (UNED)

Instituto de Políticas y Bienes Públicos, Consejo Superior de Investigaciones Científicas
Universidad Nacional de Educación a Distancia
I. LA POLÍTICA DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA
En algunos ámbitos, durante las últimas décadas, nuestra Administración

ha experimentado cambios muy significativos que han mejorado su capa-
cidad de responder a las exigencias de una sociedad democrática y moderna
(Parrado, 2020; Villoria, 2020). Sería injusto retratarla como una Adminis-
tración inmóvil o congelada. Sin embargo, lo cierto es que siguen pendien-
tes reformas centrales, como por ejemplo el avance hacia una dirección
pública profesional, la necesidad de aclarar la relación entre la política y
la Administración, la desburocratización que contribuya a agilizar los pro-
cedimientos administrativos que ahora paralizan algunos sectores, como el
científico, imprescindibles si se quiere que el país sea competitivo, la mejora
de las capacidades de análisis de nuestra Administración que debe antici-
144 Este capítulo se ha beneficiado de dos proyectos de investigación. Por un lado, el

proyecto GoWPER, «La reestructuración de la gobernanza del Estado del bienestar: determi-
nantes políticos e implicaciones sobre la (des)mercantilización de los riesgos», CSO2017-
85598-R Ministerio de Economía, Industria y Competitividad. Por otro, el proyecto Mc
COVID-19, «Mecanismos de coordinación entre el sector sanitario y otros sectores de política
pública para responder a la crisis del coronavirus en Europa», financiado por el CSIC.
69
GOBIERNO ABIERTO: UN ANÁLISIS DE SU ADOPCIÓN EN LOS GOBIERNOS LOCALES
DESDE LAS POLÍTICAS PÚBLICAS
parse a lo que ocurre en su entorno, en vez de estar tan obsesionada por

el legalismo y la gestión organizativa, el replanteamiento de plantillas
pensadas para una Administración más anticuada, la terrible precarización
de determinados puestos esenciales, la muy necesaria aunque compleja
incorporación de la evidencia científica a las políticas, la definición nítida
de la forma en que debe relacionarse la Administración con el sector privado
y el tercer sector, la revisión de los mecanismos de gobernanza territorial,
la mejora de la rendición de cuentas o el avance de la digitalización y la
incorporación de la inteligencia artificial a la gestión pública, el acerca-
miento de las instituciones y los gestores públicos a la ciudadanía, la mejora
de la percepción de las Administraciones, entre otros (Aldeguer y Pastor,
2020; Arenilla y Delgado, 2014; Brugué et al., 2014; Criado y Gil García,
2019; Gascó, 2014; Jiménez Asensio, Villoria y Palomar, 2009; Parrado,
2020; Echebarría, 2011; Ramió, 2021; Mesa et al., 2020; Del Pino et al.,
2016; Brugué, Font y Ruiz, 2020; Subirats, 2012; 2016).
La crisis de la covid-19 y la repuesta generosa de la UE en términos
de recursos han abierto una ventana de oportunidad para retomar esta
reforma pendiente de la Administración pública en España y algunos exper-
tos han sugerido que los gobiernos del país deben ponerse manos a la obra
(Longo et al. 2020). Sin embargo, para ello, además de decidir la dirección
y el contenido de los cambios que se pretenden realizar en nuestras Admi-
nistraciones, y que no son siempre evidentes, debe tenerse en cuenta que
los procesos de transformación de la gestión pública, de forma parecida a
lo que ocurre con otras políticas públicas, por ejemplo, las pensiones o el
aborto, deben planificarse cuidadosamente ya que la capacidad de reforma
está determinada por múltiples factores.
En este capítulo, se revisan los factores que han estimulado los «inten-
tos deliberados de cambiar las estructuras, procesos y/o las culturas de las
organizaciones del sector público con el propósito de hacerlas funcionar
mejor» (Pollit y Bouckaert 2017: 2) en Europa y el modo en que estos
estímulos son recibidos por los sistemas políticos administrativos de cada
país, condicionando la capacidad y el alcance de las reformas y produciendo
distintas trayectorias de transformación. Después, se exponen algunas de
las principales reformas de las Administraciones europeas y los debates a
los que estas transformaciones han dado lugar con el propósito que pueden
servir para situar la discusión en el caso de España.
70
ÍNDICE
II. LOS DESENCADENANTES DE LAS REFORMAS DE LA

ADMINISTRACIÓN: ESTÍMULOS E IDEAS SOBRE EL PAPEL
DEL ESTADO15
La mayor parte las reformas de los últimos 30 años están relacionadas

con el intento más o menos deliberado de los gobiernos de dar respuesta a
determinados estímulos, como los cambios en la gobernanza internacional
(en el caso de Europa, la pertenencia a la UE) y en la economía más libe-
ralizada y globalizada, el surgimiento de los llamados nuevos riesgos socia-
les derivados de la postindustrialización (por ejemplo, el alto desempleo y
las elevadas tasas de pobreza, el rápido envejecimiento o la desindustrializa-
ción), el cambio de valores y la creciente diversidad social, el desarrollo
tecnológico y las nuevas ideas acerca de cómo el Estado tiene que adaptarse
a todos estos fenómenos y en particular la llamada nueva gestión pública
(Goetz, 2008; Gualmini, 2008; Roberts, 2010; Pollitt y Bouckaert, 2011;
Hardiman, 2012).
Sin duda, la integración europea es uno de los factores estimuladores de
las reformas administrativas con más importancia explicativa (Toonen, 2012:
566). Las Administraciones nacionales han tenido que aplicar la legislación
de la UE y en ocasiones se han visto «obligadas a modificar o abandonar
ciertas políticas, cambiar o descartar instrumentos tradicionales de política o
a reorganizar las estructuras o procedimientos», como consecuencia de las
decisiones legislativas y judiciales adoptadas por las instituciones de la UE
(Kassim, 2003b: 154). Las Administraciones nacionales también tienen que
adaptar su estructura, personal y modelos de adopción de decisiones como
consecuencia de su participación en la UE (Molina, 2001; Colina y Molina,
2005; Olmeda, 2012; Ares y Bouza, 2019). Por ejemplo, los burócratas de
los ministerios u organismos se han especializado en la maquinaria de la UE
y, por lo general, pasan por un destino en la Comisión Europea como exper-
tos dentro de la comitología como parte de su carrera normal en la función
pública (Geuijen et al., 2008). Al mismo tiempo, la pertenencia a la UE ha
estimulado la creación y el diseño de estructuras ejecutivas y políticas más
consistentes con las políticas supranacionales (Molina y Colino, 2007). Algu-
nos ministerios nacionales, como los de Agricultura, Pesca, Medioambiente
o Economía se han convertido en «las ramas nacionales de la Comisión
Europea en lugar de los ministerios del Estado nacional» (Yesilkagit, 2012:
29). En solo unos meses, la reacción europea a la crisis de la covid-19 con
los Fondos Next-Generation, está impulsando cambios en las Administracio-
15 Los epígrafes siguientes están basados en, o constituyen un versión actualizada y

ampliada de, varios apartados de Colino y Del Pino (2015).
71
nes nacionales que han necesitado adaptar sus normativas, desburocratizar

los procedimientos de gestión o buscar ayuda externa para diseñar y evaluar
el uso de tales fondos.
Junto a la pertenencia europea y los otros estímulos mencionados más
arriba, como se ha dicho, el papel de las ideas asociadas con la nueva gestión
pública (NGP) también ha sido importante. Aunque en los años seteneta eran
novedosas, las ideas sobre la liberalización de la economía y la revisión del
modelo burocrático tradicional se han convertido en la nueva ortodoxia apli-
cada por los gobiernos de cualquier parte del espectro político. A las reformas
llevadas a cabo por Gran Bretaña en los años ochenta, le siguieron los países
Escandinavos y Alemania y los países de Europa del Este. En la decada de
los años noventa, las reformas afectaron también a Francia y a los países del
sur de Europa (Löffler, 2003; Haensch y Holtmann, 2008: 607).
Las grandes tendencias de reforma que pueden identificarse en los últimos
30 años asociadas a la NGP son (Colino y Del Pino, 2015): la liberalización,
privatización y desregulación de los principales sectores de la economía y
los servicios públicos; la menor intervención del Estado como prestador de
servicios para adoptar el papel de regulador; el desplazamiento hacia el
gerencialismo; la apuesta por las nuevas tecnologías; el impulso de la trans-
parencia y el gobierno abierto, con el creciente protagonismo del ciudada-
no-cliente; la descentralización y desconcentración de los gobiernos; la
agencificación en el nivel nacional y en la UE; el avance hacia un modelo
de gobernanza colaborativa, en red, con una pluralidad de centros de decisión;
la implantación de la evaluación, la, al menos aparente, apuesta por una
mayor despolitización y tecnocratización de la adopción de decisiones; y la
europeización de las Administraciones y las políticas.
A pesar de la puesta en marcha de todas las reformas, no está claro cuál
ha sido su impacto en los objetivos que la NGP preconizaba (mejorar la
eficacia, la eficiencia e incrementar la calidad de los servicios) ni en otros
aspectos relacionados con la legitimidad del sistema en su conjunto y los
que tienen que ver con la gobernabilidad democrática. Según Pollit
(2013: 3), solo el 8,7 % de los estudios más relevantes reunidos en el marco
del proyecto de investigación europeo COCOPS, que cuenta con una base
de datos de 518 estudios sobre los impactos de la NGP de casi todos los
Estados miembros más Noruega, se refiere a los impactos finales de la
reforma en los ciudadanos y en la sociedad. Cuando existen evaluaciones,
como era de esperar, concluyen que las reformas producen efectos deseados
e indeseados (Van de Walle y Hammerschmid, 2011; Alonso et al., 2015;
Lapuente y Van de Walle, 2020).
72
ÍNDICE
Algunas de las ideas que forman parte de la llamada post-NGP han tratado
precisamente de responder a los efectos no deseados de la NGP, tales como
la pérdida de control político, la fragmentación, las duplicidades y solapa-
mientos o la deficiente coordinación entre niveles de gobierno, organizacio-
nes e incluso entre diferentes sectores de política pública, derivada de la
excesiva especialización horizontal y de la proliferación de organizaciones,
las negativas consecuencias sobre el ethos y la motivación de los empleados
públicos, la tendencia a centrarse en el corto plazo más que en la planifica-
ción a largo y, finalmente, el desigual trato a los ciudadanos y la erosión de
la cohesión social y del interés general como consecuencia de la introducción
de la libre elección y la privatización (Van de Walle y Hammerschmid, 2011;
Christensen y Lægreid, 2012).
Si la NGP fue la principal inspiradora de las reformas en los años ochenta
y noventa, ahora es desafiada por nuevas ideas y algunos investigadores creen
que desde 2000 se está en un periodo de «post-NGP». Greve (2013: 2 y ss.)
encuentra cuatro alternativas (nueva gobernanza [NGoP], la gobernanza de
la era digital [DEG], el Estado neoweberiano [ENW] y la gestión del valor
público [GVP], aunque claramente pueden añadirse algunas más, como el
nuevo servicio público [NSP]).
El ENW consiste en la combinación de los elementos centrales del modelo
clásico de Administración con elementos modernizadores. Mientras se man-
tienen el papel central del Estado, la democracia representativa y los meca-
nismos de control previo, e incluso se sigue considerando que los directivos
públicos tienen un ethos diferente, se implementan diversos instrumentos de
consulta, se pone énfasis en la relación con los ciudadanos y la posibilidad
de coproducción, en el logro de resultados y en la profesionalización de la
gestión (Pollitt y Bouckaert, 2011: 118; Greve, 2013; Bykjeflot, du Gay y
Greve, 2018).
Como la NGP, la NGoP y la GVP tienen un enfoque empresarial, pero
critican que la NGP no afronta algunos problemas, como la escasez de recur-
sos, el creciente tamaño de los gobiernos y la relaciones entre las Adminis-
traciones y otros actores para la prestación de servicios (Liddel, 2018: 968).
La NGoP sugiere que los nuevos desafíos necesitan cooperación, colaboración
y coordinación entre los diferentes niveles de gobierno y con otros individuos,
grupos, organizaciones con o sin ánimo de lucro, para trabajar en partena-
riados, en redes o incluso en iniciativas de coproducción. Los Estados debe-
rían ser «facilitadores» y mantener un papel central en estas soluciones de
gobernanza con personal debidamente formado (Greve, 2013; Liddel, 2018).
La GVP busca comprender qué espera la ciudadanía de la Administración y
entiende que los gestores públicos pueden identificar estrategias para lograr
73
valor público. Define el interés general respecto a las preferencias colectivas

en lugar de la suma de las preferencias individuales como en la NGP, incluye
la confianza y la legitimidad como unos objetivos de rendimiento, sugiere el
establecimiento de un sistema de rendición de cuentas múltiple en lugar de
uno basado solo en el mercado (Greve, 2013).
Con respecto a EGD, según expone Dunleavy et al. (2006: 1), está cons-
tituida por tres elementos que incluyen: 1) la reducción de organismos, la
gobernanza conjunta, la regobernabilidad, el restablecimiento de los procesos
centrales, la disminución radical de los costos de producción, la reingeniería
de las funciones de back-office, la centralización de las compras, la especia-
lización y la simplificación de la red; 2) reorganizaciones basada en el cliente,
provisión única de servicios, información interactiva, la búsqueda y almace-
namiento de datos, reingeniería de servicios; y 3) la digitalización de la
prestación electrónica de los servicios y el gobierno abierto.
Por último, el NSP se basa en las teorías que defienden la ciudadanía
activa y comprometida con la existencia de un «bien cívico» y la compati-
bilidad entre la construcción de una vida en comunidad, una sólida sociedad
civil y el desarrollo individual, objetivos en los que las instituciones guber-
namentales tienen destacado protagonismo creando el capital social o forta-
leciéndolo y aprovechándolo donde ya exista (Denhardt y Denhardt, 2015).
Para acabar, algunas de las ideas más básicas que subyacen a las reformas
recientes de la Administración vinculadas a la NGP, solo comenzaron a dis-
cutirse tras las consecuencias económicas, sociales y políticas de la gran
recesión iniciada en 2008 y las medidas de austeridad aplicadas durante la
misma, en particular durante la segunda parte de la crisis en algunos países
(Wilson, 2012; Shäfer y Streeck, 2013). Esta puesta en cuestión puede apre-
ciarse en la primera reacción tanto de los gobiernos nacionales como de la
Unión Europea a la nueva crisis de la covid-19 quienes, quizá temiendo por
las consecuencias políticas, han apostado por una mayor intervención del
Estado y la inversión pública para intentar reactivar la maltrecha situación
económica y social que ha generado la crisis de coronavirus. No se puede
saber aún, si como ocurrió en la segunda parte de la gran recesión, las medi-
das expansivas se sustituirán otra vez por medidas que promuevan la conso-
lidación fiscal.
74
ÍNDICE
III. EL PAPEL DE LOS DETERMINANTES NACIONALES EN LAS

REFORMAS DE LA ADMINISTRACIÓN
A pesar de la existencia de estímulos comunes a todos los países europeos,

los sistemas nacionales (sus características institucionales, políticas, econó-
micas y sociales, estructurales o coyunturales, y la capacidad del propio
sistema) actúan como filtro que atenúa o exacerba aquellos, produciendo
trayectorias de reforma que no son idénticas (Pollit y Bouckaert, 2017).
Los diferentes análisis de los procesos de reforma de la Administración
y la gestión pública en Europa parecen apoyar la idea de que, aunque muchos
factores, como la postindustrialización, la pertenencia europea, el cambio
demográfico, el desarrollo tecnológico o las ideas relacionadas con la NGP,
ejercen una presión similar en todos los países europeos en favor de ciertas
reformas. Sin embargo, parece más exacto que, como mucho, puede hablarse
de una convergencia divergente.
Es posible que exista lo que Pollit (2007: 14) denomina una «convergencia
discursiva» respecto a la NGP, en la cual se usa el mismo vocabulario, quizá
aprendido en las reuniones europeas, y una agenda aparentemente similar, e
incluso una «convergencia decisional», probablemente derivadas de que las
reformas se han iniciado para responder a una serie de presiones parecidas.
Sin embargo, las denominadas convergencias operacional y de resultados son
muy difíciles de medir (Pollit, 2007; Pollit y Bouckaert, 2011). Aunque muchos
países han emprendido algunas de las transformaciones que caracterizan a la
NGP, quizá la única coincidencia general de las reformas es que todas ellas
parece producirse un alejamiento del modelo burocrático.
Respecto a la divergencia, por un lado, en ocasiones la NGP ha penetrado
más en el terreno de los discursos que en la práctica (Torres, 2004; Ongaro
2009; Pollit y Bouckaert, 2011; Christensen y Lægreid, 2012). Además, las
reformas han surgido de diferentes formas y han seguido diferentes rutas, en
buena medida debido a las peculiaridades locales y en particular a las tradi-
ciones administrativas.
En el contexto europeo acostumbran a distinguirse diferentes agrupaciones
de países en función de su sistema administrativo. En particular, el tipo de
sistema administrativo es útil para describir las características predominantes
en un grupo de países y su rendimiento en términos del modo en que se
gobierna, la relación entre el Estado y los ciudadanos o el modo en que se
diseñan e implementan las políticas. El tipo de sistema administrativo tiene
también potencial para explicar la forma en que tal sistema recibe y filtra
determinados estímulos y es capaz de reformarse.
75
Una tradicional distinción dicotómica es la de países que pertenecen a una

cultura continental Rechtsstaat y aquellos que pertenecen a la cultura del
Public Interest anglosajón (Pollitt y Bouckaert, 2017: 61). Painter y Peters
(2010: 20) distinguen para el caso de Europa cuatro tradiciones administra-
tivas: angloamericana, napoleónica, germánica y escandinava. Page (1995)
desarrolló una tipología consistente en seis patrones administrativos naciona-
les: el modelo británico, el francés, el germánico, el nórdico, el de la Europa
del sur y el modelo del centro y este europeo. Magone (2010) ha añadido
un nuevo modelo, el de los países del Benelux, que sería un sistema híbrido
entre el germánico, el escandinavo y el francés.
La mayoría de los estudios parecen encontrar que la configuración insti-
tucional y el tipo de burocracia, si existe un sistema de cuerpos o de empleo
y el poder de los altos funcionarios en relación con los políticos, han actuado
como filtro de las presiones externas (Knill, 1999; Villoria, 1999; Gallego y
Barzelay, 2010). Asimismo, en algunos países, el proceso se ha iniciado desde
dentro, con una lectura propia de lo que la NGP significa, poniendo más o
menos énfasis en las diferentes propuestas de este paradigma, cuya coheren-
cia interna no siempre es clara (Christensen y Lægreid, 2012; Pollitt, van
Thiel y Homburg, 2007).
Una cultura predominantemente colectivista frente a una cultura más
individualista o la situación económica específica puede explicar el tipo de
las reformas (Kickert, 2011: 111). El marco constitucional existente y el grado
de homogeneidad de la estructura administrativa condicionan la capacidad
del líder para proponer e implementar las reformas; la compatibilidad cultu-
ral de los valores propios de un sistema administrativo con los de las ideas
de reforma que llegan es determinante (Christensen y Lægreid, 2011: 5). Para
Kickert (2011: 111) las Administraciones politizadas y burocratizadas están
peor equipadas para implementar reformas de gestión económica. Los cambios
en la gobernanza territorial y en la relación entre las Administraciones públi-
cas y el tercer sector y el sector privado se ven también afectados por el
color del gobierno en el poder, los propios arreglos institucionales y políticas
existentes en estas materias y los intereses creados a su alrededor, la ideas
y el contexto socioeconómico (Varela, 2011; Colino, 2018; Del Pino y Her-
nández-Moreno, 2020).
IV. LAS DIFERENTES RUTAS DE REFORMA EN EUROPA
Pollitt y Bouckaert (2017) han identificado cuatro grupos de reformadores

en relación con la NGP: los incondicionales de la NGP y de la introducción
de instrumentos de mercado en la gestión; el grupo de los modernizadores;
76
ÍNDICE
los mantenedores; y el de los que han implantado reformas mínimas en el

Estado. Hammerschmid et al. (2013) también encuentran claras diferencias
entre los llamados campeones de NGP, Reino Unido, Estonia, Noruega y
Holanda, y Administraciones públicas más tradicionales como España, Fran-
cia, Austria y Hungría.
Entre los primeros, las fuertes presiones y la escasez de obstáculos insti-
tucionales y administrativos pueden explicar la baja resistencia al cambio.
En particular, los sistemas políticos mayoritarios, los sistemas administrativos
centralizados y la ideología predominante que combina la visión del interés
general con un conjunto de valores más individualistas y proiniciativa empre-
sarial están presentes en los países que han perseguido estrategias de imita-
ción del mercado y privatización más rápido y con más intensidad que otros
Estados.
En el caso de los modernizadores, los países escandinavos y los de la
Europa continental han sido retratados como «rezagados» respecto a la NGP
debido a su tradición de «Rechtsstaat» y a su cultura más colectivista. Sin
embargo, una interpretación más positiva sobre la capacidad de reformarse,
sugiere que estas Administraciones simplemente han seguido una ruta más
neoweberiana (Pollitt y Bouckaert, 2011). En estos países, el Estado es un
elemento central y coordinador de la sociedad y la idea de que puede ser
gestionado como una empresa es ajena a su cultura. De cualquier modo, en
el caso de Alemania, por ejemplo, las reformas de la NGP empezaron a
tomarse en consideración en los noventa debido a la presión presupuestaria
que provocó la unificación y pueden encontrarse una versión alemana de la
NGP (Neues Steuerungsmodell) y medidas propias de este paradigma en los
niveles subnacionales de gobierno (Ongaro et al., 2018). En los últimos años,
tanto el gobierno federal como los locales han revertido algunas reformas
relacionas con la externalización de los servicios y la venta de activos y han
puesto en marcha mecanismos de coordinación y control para evitar las ten-
siones centrífugas en organizaciones que habían ido ganando autonomía.
Igualmente, fruto de la gran recesión y la incapacidad del Estado para llegar
a todos los sitios, parece haberse recuperado cierto papel de los actores
sociales (Wollmann, 2018). En el caso de los países escandinavos, Noruega
parece haber sido la más reacia a las reformas de la NGP. Suecia es el país
que ha ido más allá en la aplicación de estas reformas seguramente espoleada
por la crisis fiscal de mediados de los noventa. Puso en marcha mecanismos
de contención del gasto, de evaluación del rendimiento y los gobiernos loca-
les comenzaron poco a poco a incluir mecanismos de mercado en la presta-
ción de servicios instados por el gobierno central (Ongaro et al., 2018).
77
Respecto a los países napoleónicos, algunos autores han retratado a Fran-

cia, Italia, España, Grecia y Portugal como los «recién llegados» a la NGP,
«en donde una particular mezcla de fuerzas institucionales permite la adopción
solo de algunos de los componentes de la NGP» (Gualmini, 2008: 93; ver
también Ongaro, 2009; Kickert, 2011b; Bezes y Parrado, 2013; Sotiropoulus,
2018). Aun así, especialmente en España, pero también en Italia, se produjo
un acusado proceso de descentralización; los países no fueron inmunes a la
agencificación «mediante la dispersión de las competencias de los servicios
centrales de los ministerios en agencias especializadas y la fundación de
autoridades regulatorias independientes, entre otras», acelerándose algunas de
estas medidas a partir de la gran recesión (Sotiropoulus, 2018: 887). Para
Ongaro (2009: 272), Portugal, Grecia y el sur de Italia nunca han llegado a
ser enteramente Administraciones weberianas ni pueden ser clasificadas de
neoweberianas ahora.
Por lo que se refiere a los Estados postcomunistas, la indiferencia hacia
las reformas por parte de los políticos, el hecho de que algunos reformadores
subestimaran la profundidad de los problemas afrontados por las Adminis-
traciones públicas y el inadecuado contenido e implementación de los cambios
junto con los legados del pasado comunista, explicaron el fracaso de la
primera década de reformas. La pertenencia a la UE pareció impulsar algunas
reformas como la profesionalización de la función pública pero su implemen-
tación ha sido muy desigual y algunos países han retrocedido después de
haber avanzado al principio (Nemec y De Vries, 2018). Aun así, se han dado
pasos en algunos temas como el e-gobierno, las reformas de la estructura y
la gestión; otras tales como una transformación más completa de la función
pública son todavía insuficientes (Verheijen, 2012: 600; Meyer-Sahling y
Yesilkagit, 2011).
V. TENDENCIAS DE REFORMA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS,

LAS ESTRUCTURAS DEL SECTOR PÚBLICO Y LA FUNCIÓN
PÚBLICA
5.1. La gestión del bienestar y su impacto en las Administraciones
Los países de la UE-15 dedican entre el 65 y el 68 % de su gasto público

total a la financiación de las políticas sociales y también trabajan en este
sector una gran de los empleados públicos (OCDE, 2019b). Se trata de una
inversión enorme, a pesar de lo cual pocas veces los expertos en la materia
analizan de qué modo la gestión de este abultado presupuesto que trata de
78
ÍNDICE
responder a los nuevos retos sociales (acusado envejecimiento de la población,

el cambio en el papel de las mujeres, el creciente desempleo, la diversidad
social, etc.) afecta a la configuración de las Administraciones públicas (Klenk
y Pavolini, 2015). Muy brevemente se sugerirán aquí cuatro formas en que
la gestión de políticas tan populares entre la ciudadanía (salud, educación,
pensiones, desempleo o atención a la dependencia) ha afectado a la Admi-
nistración.
En las últimas tres décadas se ha producido una clara descentralización
de las tareas que tienen que ver con las políticas sociales que implican la
prestación de servicios con la premisa ampliamente compartida, al menos
hasta la gran recesión, de que los servicios del bienestar descentralizados
podían adaptarse mejor a las peculiaridades del territorio (por ejemplo, del
mercado laboral) y las necesidades y demandas ciudadanas, incluidas las
identitarias (Del Pino, Moreno y Hernández, 2021). Mientras la gestión de
las pensiones y la protección por desempleo son casi siempre responsabilidad
del Estado central, la sanidad, la educación, las políticas activas de empleo
o los servicios sociales están descentralizadas (Banting, 2012). Kazepov
(2010: 52) ha identificado diferentes tipos de configuraciones territoriales en
función del régimen de bienestar. Los sistemas de bienestar liberales estarían
fuertemente centralizados y la diferenciación entre los niveles subnacionales
de gobierno se da fundamentalmente en las políticas activas del mercado de
trabajo. Los sistemas de bienestar socialdemócratas concederían un alto grado
de autonomía local en la organización, gestión y financiación de las políticas
sociales, bajo una normativa dictada a nivel nacional que trata de evitar la
excesiva diferencia territorial (Oosterlynck et al., 2013: 17). Los sistemas
continentales presentarían organizaciones territoriales diversificadas: estruc-
turas estatales federales (Alemania y Bélgica), en las que las competencias
legislativas pertenecen principalmente a las regiones; también pueden encon-
trarse países en los que el gobierno central regula y financia las políticas
sociales (como Francia) (Oosterlynck et al., 2013: 18). Finalmente, el sistema
de bienestar mediterráneo que engloba a Italia, Grecia, Portugal y España,
se caracteriza por una amplia fragmentación institucional y una alta capacidad
reguladora de sus niveles de gobierno subnacionales, especialmente las regio-
nes en España e Italia (Kazepov, 2010, 59-61).
La organización territorial y los sistemas de protección social europeos
agrupados en función de una serie de variables como el nivel de responsa-
bilidad gubernamental, la fuente principal de financiación, la producción y
la provisión de las políticas de bienestar ha resultado en otra tipología con
tres grandes grupos (Humer, Rauhut y Marques da Costa, 2013: 154-161):
un primer grupo integrado por la mayoría de países de la Europa mediterrá-
nea, Bélgica y Luxemburgo, cuya característica principal es el predominio
79
del gobierno central en la organización territorial de sus políticas sociales,

salvo en los casos de España e Italia que poseen una fuerte regionalización
de sus Estados de bienestar; un segundo tipo compuesto por el Reino Unido
y la mayoría de países del norte y el centro de Europa, así como países de
la Europa oriental como Letonia, Estonia o Rumanía, los cuales poseen una
organización territorial en la que la responsabilidad principal sobre la plani-
ficación, la producción y la financiación de las políticas de bienestar recae
en los niveles regionales y locales de gobierno; y un tercer grupo integrado
por los Países Bajos, Irlanda, Hungría y Grecia que se caracteriza por la
posición dominante del gobierno central en la organización territorial de las
políticas sociales, tanto en la planificación como en la financiación.
Junto a la tendencia descentralizadora, se han producido cambios en el
llamado welfare-mix que se refieren al equilibrio entre el Estado, el mercado,
el tercer sector y la familia en la prestación de los servicios del bienestar.
En todos los países de Europa occidental, el Estado sigue siendo el provee-
dor principal de bienestar, pero desde los años noventa se ha producido un
retroceso del sector público en la provisión directa de servicios y se han
diversificado las fuentes de financiación (Greve, 2015). El tercer sector se
ha integrado con diversas fórmulas en el marco de la economía social y el
llamado sector informal y los ciudadanos a través de la denominada copro-
ducción de los servicios o mecanismos de innovación social. El protagonismo
del sector privado se ha incrementado mediante fórmulas tradicionales de
contratación, la privatización de los servicios u otros métodos más novedosos
como los diversos tipos de colaboración público-privada, que generan algo
menos de resistencia social al conservar el Estado ciertos poderes de regu-
lación e inspección y control (Krumm, 2016). Como veremos más abajo esto
supone un enorme reto para las Administraciones en material regulatoria y
de control.
El diseño y la gestión de las políticas sociales responden también a
paradigmas e ideas cambiantes. A lo largo de estos años, los cambios en
las políticas sociales no solo han afectado a la cuantía de su financiación.
Se han introducido nuevas prácticas, principios e instrumentos de política
pública (por ejemplo, la activación, la flexiguridad, el «bienestar a cambio
de trabajo» o la inversión social) que muchas veces constituyen un desafío
para las propias Administraciones porque implican la puesta en marcha de
grandes cambios en las lógicas de funcionamiento administrativo (modelos
jerárquicos o red; a largo o a corto plazo; regidas por leyes o por contratos,
orientadas a la eficiencia o a la calidad, sectoriales o multisectoriales, por
ejemplo), hasta cambios tecnológicos, como sistemas de información inte-
roperables (entre empleo y servicios sociales por ejemplo) pasando por la
transformación de los modelos de relación con los ciudadanos (por ejemplo,
80
ÍNDICE
atención universal/no personalizada o la elaboración de planes personaliza-

dos de inserción, la atención a la diversidad étnica, sexual, o la nueva
relación entre personal sanitario y pacientes) o la sociedad civil (Del Pino
y Catalá, 2016).
Destacadamente, todos estos cambios, nuevos enfoques de política pública
y grandes inversiones necesitan también de una expertise que muchas veces
es difícil de conseguir dentro de las propias Administraciones. Ello puede
explicar en parte que si el mercado de la consultoría en su conjunto se triplicó
en Europa, en el mismo lapso de once años, el mercado de consultoría pública
creció más de siete veces (Steiner, Kaiser y Reichmuth, 2018).
5.2. Agencificación
Una de las tendencias más características de la organización del sector

público en Europa ha sido la aparición de los organismos ejecutivos semiau-
tónomos o independientes, es decir, la desagregación de las estructuras de la
Administración pública en una serie de más pequeñas unidades con un pro-
pósito único, para ser más flexible y estar más cercanas al sector de política
de que se trate y operar como un brazo ejecutor de sus ministerios favore-
ciendo la rendición de cuentas posterior basada en los resultados más que en
el cumplimiento legal de los controles ex-ante (Pollitt et al., 2004; Verhoest
et al, 2010: 6-8).
Las agencias prestan servicios públicos, implementan políticas y regulan
mercados y sectores de política. Llevan a cabo «inspecciones, la emisión de
licencias, el pago de prestaciones, la ejecución de programas de investigación
y desarrollo científico, la regulación de servicios públicos, el mantenimiento
de la infraestructura pública, el desarrollo y el funcionamiento de bases de
datos, la adjudicación de aplicaciones, la administración de museos, la sal-
vaguarda del medio ambiente, la oferta de servicios de información, la ges-
tión de las prisiones, la recaudación de impuestos y muchas otras funciones»
(Pollitt et al., 2004: 6, véase James y Van Thiel, 2010; Verhoest, 2018).
En el campo de la regulación de los mercados, las agencias reguladoras
independientes (IRAs) son organizaciones públicas con competencias regu-
ladoras que ni son elegidos por la ciudadanía, ni gestionadas directamente
por los responsables públicos electos (Gilardi, 2008: 21). Llevan a cabo las
competencias de expedición y ejecución de las licencias para operar en el
mercado, autorizar las fusiones o adquisiciones, prevenir el comportamiento
contrario a la competencia y los límites de precios establecidos, supervisan
a las instituciones financieras, imponen multas, establecen normas y elaboran
81
la legislación secundaria, como directivas. En comparación con los departa-

mentos ministeriales tradicionales, las agencias ejecutivas semiautónomas o
agencias reguladoras independientes soportan menos control jerárquico e
influencia política en su funcionamiento cotidiano y poseen más libertad de
gestión en los ámbitos de las finanzas y el personal. Sin embargo, por lo
general, no son totalmente independientes, ya que el ejecutivo tiene la res-
ponsabilidad política última por sus actividades.
El estudio comparado de organismos y agencias no es fácil. Cada país
presenta sus propios tipos de agencias, tales como, por ejemplo, los organis-
mos públicos no departamentales (NDPB) y las Agencias Next Steps del
Reino Unido, las llamadas Zelfstandige Bestuurs Organen (ZBO) en los
Países Bajos, los establecimientos públicos en Francia, Italia y Portugal, las
agencias estatales en los países nórdicos o los llamados bureaus y boards en
los países del Este (Pollitt et al, 2004; Van Thiel, 2012). En el marco de la
red CRIPO (Van Thiel, 2012: 20) se ha propuesto una tipología de agencias
que distingue varios tipos de organismos: 1) agencias semiautónomas sin
independencia jurídica que están más cerca del ministerio, con cierta auto-
nomía de gestión, aunque su financiación y políticas de personal continúan
vinculados directamente a la burocracia gubernamental; 2) los órganos esta-
tutarios, con independencia jurídica a través de una ley o de otro tipo de
legislación, con más autonomía que el primer tipo en relación con el perso-
nal y las decisiones financieras; 3) las corporaciones, empresas y fundaciones
basadas en el derecho privado, con los más altos grados de autonomía.
Algunas de estas agencias nacieron bajo la influencia de la NGP, pero
otras surgieron debido a los requisitos de re-regulación en el contexto de la
liberalización, en el que eran necesarias autoridades regulatorias para ase-
gurar la competencia (Papadopoulos, 2013; Jordana, 2004; García Juanatey
et al., 2017). Las agencias independientes no necesariamente han proliferado
debido a su proclamada mayor eficiencia, sino, en muchos casos, a través
de un proceso de difusión, «moda» y una «fiebre de agencias contagiosa»
entre los países (Pollitt et al., 2004), a veces basada simplemente en la
reputación de «historias de éxito» o, peor aún, en la proximidad geográfica
pura (Gilardi, 2008).
Se han descrito diferentes estilos o caminos de agencificación en distintos
países y sectores. Aunque muchos países contaban ya con agencias, la NGP
y la influencia de los organismos internacionales en este nuevo tipo agencias
fue clave. En Europa, hay que mencionar el papel de la UE en la promoción
de la agencificación en los Estados miembros y en su propia Administración
(Kelemen, 2011), ya que en muchos sectores la legislación comunitaria obliga
a los Estados miembros a crear agencias reguladoras independientes y se
82
ÍNDICE
promueven redes de agencias nacionales. Las características nacionales afec-

taron después a la trayectoria seguida. Según Torres (2004: 102), los países
con una tradición muy legalista (modelo Rechtsstaat) y las estructuras fede-
rales han preferido la descentralización hacia los niveles subnacionales sobre
la agencificación.
A pesar de las proclamadas ventajas para las organizaciones individuales
y en relación con la flexibilidad y la calidad del servicio, la agencificación
también presenta sus dificultades, como al relativo al control de su funcio-
namiento y de las propias políticas públicas, los problemas de fragmentación,
la falta de coordinación o a su grado real de independencia (Maggetti, 2012).
La agencificación y la gobernanza por los órganos de expertos no electos
también plantean problemas importantes para la rendición de cuentas demo-
crática que se han señalado muchas veces en relación por ejemplo a los
bancos centrales u otras agencias reguladoras, ya que la responsabilidad
ministerial se reduce dando lugar a un déficit democrático (Vibert, 2007;
Papadopoulos, 2013).
Así pues, en la última década, «la tendencia a la agencificación ha gene-
rado una contrareacción, con el objetivo de racionalizar el panorama de los
organismos para (re)mejorar la transparencia, el control político y la eficien-
cia de todo el gobierno» y para evitar que la fragmentación impida afrontar
los problemas públicos complejos como el cambio climático o la pobreza,
que necesitan una perspectiva más integrada (Verhoest, 2018: 328). Esta
contrareacción, en la que también influyó claramente la disciplina fiscal
impuesta en el contexto de la gran recesión, se ha traducido en muchos
países como Francia, Reino Unido, Irlanda o España, en la supresión, reor-
ganización o fusión de agencias, aunque no siempre por los mismos motivos.
5.3. Provisión colaborativa de servicios públicos, gobernanza regulatoria
La privatización y la introducción de otros mecanismos de mercado dis-

tintos a la gestión directa por las Administraciones públicas para la produc-
ción y distribución de los servicios públicos han constituido una de las
tendencias generales de los sistemas administrativos europeos y la gestión
pública en los últimos treinta años (Höpner et al., 2011). Esto ha significado
la privatización de las empresas nacionales o locales de tipo industrial, de
servicios y de infraestructura, limitando el papel de los gobiernos a tratar de
ser el garante de la provisión de los servicios. En muchos países se han
establecido mecanismos de competencia, se ha estimulado la participación
de proveedores privados mediante algún tipo de partenariado público-privado
(PPP) o se ha separado la función de comprador y proveedor.
83
Como una consecuencia de esta evolución, el sector público se ha reducido

y fragmentado, los gobiernos centrales y subnacionales se han retirado como
productores directos de bienes públicos en muchos países europeos (Wollmann
y Marcou, 2010). En este contexto, en el que otros actores quieren participar,
el papel del Estado como regulador y supervisor, que pueda establecer las
reglas del juego, ya sea a través de instrumentos duros o blandos, y garan-
tizar su cumplimiento es fundamental (Hodge, 2017).
Esta tendencia afecta tanto a los servicios personales (cuidado de niños,
la atención a las personas en situación de dependencia, educación o sanidad),
como a los servicios públicos económicos o de utilidad pública (suministro
de agua o energía, la gestión de residuos) (Wollmann y Marcou, 2010: 1;
Wollmann, 2013). En un gran proyecto de investigación que compara diez
Estados miembros de la UE y cinco sectores (telecomunicaciones, servicios
postales, transporte ferroviario y servicios de energía y agua), Bieling y
Deckwirth (2008) encontraron los principales factores que impulsan la
privatización. En primer lugar, las empresas transnacionales estaban inten-
tando acceder a nuevas esferas de oportunidades de inversión. En segundo
lugar, el aumento de las deudas públicas que inducen a los gobiernos a
vender partes de la infraestructura pública o a buscar mecanismos de finan-
ciación que no se contabilicen como deuda pública. En tercer lugar, la pobre
calidad de algunas infraestructuras, que fomentó la percepción pública de
que las organizaciones públicas son generalmente ineficaces. En cuarto
lugar, la «visión neoliberal hegemónica sobre que la privatización puede
desencadenar inversiones necesarias y lograr más eficiencia en la prestación
de los servicios» (Bieling y Deckwirth, 2008: 240).
Estos autores han mostrado también que el papel de la UE en los pro-
cesos de reorganización de los servicios es cada vez más relevante. La
Comisión Europea, en colaboración con el Tribunal de Justicia Europeo
(TJE), los gobiernos nacionales y las asociaciones empresariales, inició un
programa de liberalización y desregulación de gran alcance para fomentar
la competencia transfronteriza. La UE aplicó, por ejemplo, restricciones a
las subvenciones públicas y redefinió los requisitos de contratación pública.
Los gobiernos que querían cumplir con los requisitos de la UME intentaron
aumentar sus ingresos mediante la privatización de activos y responsabili-
dades públicas.
A pesar de esta intervención de la UE y de cierto triunfo de las ideas
en favor de la privatización en todos los países, ha habido variaciones en
su alcance, intensidad y modo de implementación. El Reino Unido ha
seguido el modelo de privatización más radical, acompañado por la pérdida
de poder de los gobiernos locales como proveedores de servicios. En Sue-
84
ÍNDICE
cia y Francia, la privatización fue moderada, adaptada a sus tradiciones

administrativas y del Estado de bienestar (Kuhlmann y Wollmann,
2013: 200). La presencia de los partenariados público-privados ha sido
desigual según los sectores en función de los países. A diferencia del Reino
Unido, donde la mayoría de las colaboraciones se producen en el sector de
la educación y la sanidad, en el caso de España, el sector en el que más
se ha recurrido a la CPP ha sido el de las infraestructuras, con la construc-
ción de puertos y carreteras. Este sector sumaba en 2008 más de la mitad
del total de PPP realizados, adjudicados y pendientes (Allard y Trabant,
2008). Aun así, desde el año 2000 se ha producido una gran diversificación
de los sectores (como el de las energías renovables o las prisiones, por
ejemplo), siendo ya importante en el caso de la sanidad.
El análisis llevado a cabo por Eurofound (2015) sobre doce servicios
públicos del ámbito sociosanitario en Suecia, España, Reino Unido y Litua-
nia, encontró que la introducción de mecanismos de mercado en la presta-
ción de servicios públicos supone un gran desafío para las funciones
reguladora y supervisora del Estado, si este desea garantizar la calidad, la
equidad y la eficiencia. La participación del sector privado contribuyó a la
puesta en marcha de infraestructuras que, de otro modo, debieran haberse
pospuesto por falta de recursos públicos. Sin embargo, en cuanto a la
supervisión, el análisis no dejó claro que supusieran un ahorro para los
contribuyentes y sí puso de manifiesto los déficits de evaluación de estas
experiencias. Respecto a la regulación, por ejemplo, la priorización de los
costes de contratación para decidir la adjudicación de los servicios expulsó
del mercado a organizaciones del tercer sector con más experiencia en la
prestación de servicios y, en ocasiones, empeoró las condiciones laborales;
en algunas experiencias no quedó claro que el Estado fuese capaz de ase-
gurar la competencia, la transferencia del riesgo o de evitar la captura de
los reguladores.
En los últimos años, aunque algunos creen que es posible que las polí-
ticas de austeridad puedan conducir a nuevas privatizaciones en ciertros
países, otros observan un retorno a la propiedad estatal o la remunicipali-
zación en determinados servicios y utilidades públicas (Wollmann, 2012).
A raíz de la crisis financiera y los fracasos evidentes del mercado, las
críticas y el escepticismo, incluso la resistencia de los trabajadores y de
los usuarios se han incrementado en algunos países (Kuhlmann y Wollmann,
2013: 200). No sabemos cuáles serán las consecuencias de la crisis de la
covid-19 en la que se ha puesto de manifiesto la necesidad de disponer de
servicios de titularidad pública eficaces y rápidos; y hasta qué punto lo
ocurrido durante la crisis contribuirá a una mayor apuesta por la gestión
pública directa o, por el contrario, pondrá sobre la mesa la necesidad de
85
contar con otros actores para la provisión de los servicios públicos avan-
zando más en la llamada gobernanza colaborativa con otros agentes no
públicos, incluido el tercer sector como ha ocurrido en los países anglosa-
jones, donde se habla del «culto a la colaboración» en parte para ocupar
el espacio que el Estado no cubría (Brandsen y Johston, 2018). En cualquier
caso, como sostiene Schmitt (2017), las iniciativas pasadas en esta dirección
suponen un constreñimiento para las nuevas iniciativas.
5.4. Sistemas de empleo público y la relación entre la política y la

Administración
La principal crítica que ha recibido el modelo de función pública desde

los años ochenta ha sido debido a su rigidez. El modelo de empleo público
que responde al típico ideal weberiano presente en la mayor parte de los
países occidentales desde finales del siglo xix o principios del xx, ha con-
sistido en funcionarios nombrados por una autoridad pública representante
del Estado, seleccionados con criterios meritocráticos y que conservan un
empleo de por vida. Junto a los funcionarios, otros empleados públicos selec-
cionados también con criterios de mérito tienen una relación laboral con la
Administración. Además, existen cargos de designación política con funciones
ejecutivas y personal de confianza con funciones de asesoramiento nombra-
dos y cesados discrecionalmente (véase Raadschelders et al., 2007, Derlien
y Peters, 2009; Van der Meer y Dijkstra, 2011; Parrado, Colino y Olmeda,
2013).
Una distinción importante se refiere a tres modelos de empleo público
(Van Thiel et al., 2007; Parrado, Colino y Olmeda, 2013). En los sistemas
de carrera, el personal accede a una constelación de puestos ordenados que
constituyen la carrera administrativa (Austria, Bélgica, Chipre, Comisión
Europea, Francia, Alemania, Grecia, Hungría, Irlanda, Luxemburgo, Portugal,
Rumanía y España, mientras ninguno de los países escandinavos tiene un
sistema de carrera). En la promoción hacia puestos más altos en la jerarquía
puede participar el personal interno y solo excepcionalmente candidatos pro-
cedentes del exterior. En los sistemas de empleo, el candidato ingresa en un
único puesto y para avanzar en su carrera profesional debe competir por los
siguientes puestos que quiera ocupar con otros candidatos internos o externos
(Bulgaria, Italia, Letonia, Lituania, Malta, Polonia, Eslovaquia y Eslovenia).
Finalmente, en la práctica existe también un modelo híbrido (República Checa,
Dinamarca, Estonia, Finlandia, Holanda, Suecia y Reino Unido) (Parrado,
Colino y Olmeda, 2013). Dahlström et al. (2015) estudian el grado de aper-
tura de los sistemas de personal de las Administraciones en comparación con
86
ÍNDICE
el sector privado, encontrando variedad entre los diferentes países y retratando

a España como el modelo más cerrado (para el caso de España, véase Parrado,
2020).
Independientemente del modelo de función pública, la mayoría de los
sistemas europeos han tratado de introducir más flexibilidad tanto en la con-
tratación como en la gestión de los trabajadores. Hoy se puede encontrar en
determinados niveles de gobierno y sectores un porcentaje de personal con
contrato temporal y/o a tiempo parcial, a veces muy precarizado, incluso en
países con sistemas de carrera, como por ejemplo en el caso de España pero
también en otros como Finlandia, Dinamarca, Italia, Portugal, Eslovenia y
Suiza; algunos países desplazaron personal a los servicios de primera línea
y ahorraron mediante la creación de servicios compartidos en áreas que pre-
viamente habían sido fragmentadas como la financiera, la gestión de recursos
humanos o de las TIC o las compras públicas (Finlandia, Francia, Países
Bajos y el Reino Unido) (OCDE, 2013). También se estimula la movilidad
intersectorial, entre organizaciones e incluso entre diferentes tipos de destinos
profesionales.
Ciertos países están llevando a cabo un reclutamiento más selectivo,
poniendo en cuestión el sistema de oposición que exige una importante
inversión previa por parte de los candidatos y se basa en un ejercicio memo-
rístico (véase sobre este tema a Ruano et al. 2014; Mapelli, 2018 sobre
España). La OCDE (2019) recomienda y muchos países han comenzado a
ampliar las habilidades y conocimientos de la Administración a través de la
selección mediante el sistema de competencias y abriendo el abanico a nue-
vos perfiles. Por ejemplo, Emery et al. (2014) muestra un cambio progresivo
para incorporar perfiles menos legalistas en el caso de Suiza; igualmente se
abre la puerta al acceso de trabajadores del sector privado, para que sean
capaces de responder a las demandas cambiantes de las empresas y de la
ciudadanía más envejecida y más diversa y a un modelo de gobernanza que
implica trabajar con actores no estatales y nuevos avances en las tecnologías
de la información y la comunicación (Demmke y Moilanen, 2010) y despo-
jando de sus privilegios a los trabajadores públicos (Thompson, 2012: 131).
La carrera administrativa también se ha hecho más abierta. En algunos
países, determinados puestos que antes solo podían alcanzarse a través de la
promoción interna ahora se han abierto a la concurrencia exterior, mediante
el sistema de selección por competencias (Demmke y Moilanen, 2010). Junto
a todo ello, varios países de la UE han puesto en marcha medición del ren-
dimiento obligatoria en algunas organizaciones, utilizándose en algunos
lugares para establecer una parte del salario (Ballart, 2010; OCDE, 2011a).
87
Por último, cabe mencionar la implementación de iniciativas para la ges-

tión de la diversidad en los servicios públicos en relación con los trabajado-
res mayores, las mujeres y otras minorías. Algunos sectores públicos europeos
envejecidos han implementado políticas con el objetivo de mantener la fuerza
de trabajo sana, productiva y motivada, combatiendo la discriminación por
edad y previendo la obsolescencia de las habilidades y conocimientos (ej.
Finlandia, Alemania, o Francia) (Bossaert, Demmke y Moilanen, 2012). El
todavía limitado acceso de las mujeres a puestos de responsabilidad, las
políticas de conciliación y la brecha salarial son también objeto de políticas
de género dentro de algunas Administraciones. Otros grupos están pobremente
representados en el sector público y los Estados están introduciendo políticas
para evitar la discriminación en razón de religión, etnia o cultura, territorio,
orientación sexual, enfermedad o discapacidad mental o apariencia física, así
como mecanismos para garantizar la igualdad en los procesos selectivos y
en los de promoción (OCDE 2011; Alfama y Alonso, 2015; Crespo González,
2018). Algunos países han regulado el teletrabajo en el contexto de la crisis
de la covid-19.
Las políticas de personal inspiradas en la NGP han supuesto también
(Demmke y Moilanen, 2010; OCDE 2011, 2011a; Thompson, 2012: 131):
un desplazamiento del control de la gestión de las relaciones de trabajo desde
los políticos a los directivos, quienes obtienen más discrecionalidad sobre su
propio personal, con el establecimiento explícito de estándares de rendimiento
y técnicas de gestión del sector privado; y como resultado de la desagregación
vertical de las unidades administrativas hacia agencias más autónomas y de
la especialización horizontal, algunas políticas de recursos humanos y las
condiciones de empleo son ahora desarrolladas a nivel del departamento o
agencia. Aun así, otras decisiones siguen adoptándose centralizadamente,
como la política salarial (Leisink y Kneis, 2018). También hay que recordar
que la privatización de la gestión de muchos servicios ha permitido reducir
las plantillas públicas y aplicar una gestión propia de ese sector en servicios
que antes eran producidos directamente por las Administraciones públicas.
Un último bloque de grandes intervenciones sobre la función pública
que esta vez sí pusieron en marcha todos los países tuvo que ver con la
abultada factura que representan los empleados públicos en las Adminis-
traciones europeas, que hizo que la reducción de gastos de personal fuera
una de las primeras estrategias de las políticas de consolidación fiscal entre
2008 y 2013 (OCDE, 2015). Para ello se recurrió a jubilaciones anticipadas,
congelación salarial o directamente a los recortes del salario (Reino Unido,
República Checa, Irlanda, Grecia, Italia, Portugal o España) y de plantillas
(aunque en algunos países se mantuvo el empleo en sectores esenciales
como la sanidad o la educación) o estableciendo topes de empleados públi-
88
ÍNDICE
cos. En ocasiones, el recorte en el empleo público trata de compensarse

con otras medidas para mejorar la productividad de los empleados que
quedan (Austria, Finlandia o Reino Unido). Algunos países han puesto en
marcha reorganizaciones para gestionar las reducciones de personal y las
recolocaciones, para retener las habilidades y experiencia necesarias para
prestar los servicios entre el personal que sobra (Portugal, France, Irlanda,
Finlandia, Holanda, Noruega y Suecia).
En cualquier caso, los cambios en las políticas de personal, aunque ins-
piradas por una racionalidad común, difieren debido a factores nacionales y
de contexto que afectan de manera particular a las trayectorias de reforma
(Christensen y Gregory, 2008; Kroos, Streb y Hils, 2011).
Un tema de particular importancia en las reformas llevadas a cabo en
algunos países ha sido el de la construcción de una dirección pública profe-
sional que implica sumergirse en el debate clásico sobre la relación entre la
burocracia y la política (Ramió, 2012). Aunque la mayoría de los países
poseen funciones públicas muy profesionalizadas en sus bases y en los pues-
tos predirectivos, la cúpula de las Administraciones europeas presenta distin-
tos grados de politización (Peters y Pierre, 2014). En algunos países, como
es destacadamente el caso de España, por ejemplo, la confianza política es
el criterio para seleccionar a los altos cargos (aunque ciertamente muchos de
ellos son funcionarios de carrera) y sustituye la no existencia de un sistema
de directivos públicos debidamente formados y seleccionados para desarrollar
tareas de dirección (Parrado, 2020: 244; Jiménez Asensio et al., 2009). Ade-
más, aunque la politización varía de un país a otro y en el tiempo, algunas
investigaciones han mostrado una tendencia a su aumento través del incre-
mento del personal de asesoramiento, bien documentada en los sistemas
Westminster, pero también en Alemania, Francia y la Comisión Europea
(OCDE, 2007; Rouban, 2007; Peters y Pierre, 2014). El recurso a este tipo
de personal acostumbra a justificarse por quienes lo usan por la rigidez de
la gestión de personal público, por el corporativismo funcionarial o por la
inexistencia de determinados conocimientos dentro de las organizaciones.
Según Rouban (2012), la politización implica tres dimensiones interrela-
cionadas: la participación e influencia de los empleados públicos en el proceso
de elaboración de las políticas de un modo más o menos legítimo; el activismo
político y el partidismo que puede estar restringido por normas; y la filiación
política de los altos empleados públicos cuando son nombrados en puesto de
libre designación. Muchas investigaciónes han preocupado por el alcance de
las consecuencias negativas de la politización. Se espera que en una Admi-
nistración politizada crezca el riesgo de clientelismo y corrupción, así como
la ineficiencia en la gestión.
89
Otros han recordado la importancia del control político democrático en la

Administración e insistido sobre los peligros de una Administración pública
aparentemente tecnocrática, ya que los nuevos mánager pueden también tener
su propia agenda y estrategias para influir en la política. Van Thiel et al.
(2007: 105) han analizado el surgimiento en algunos países de una dirección
pública y distinguen entre dos tipos que se han desarrollado en el contexto
de las reformas de la NGP, dentro de los ministerios centrales y en las agen-
cias semiautonómas. Los directivos públicos de las agencias difieren de los
de las organizaciones centrales en su nombramiento, menos frecuente por
parte del ministro, más frecuente experiencia previa en el sector privado, su
régimen de empleo, sus mayores salarios y su bajo grado de politización.
Estas diferencias parecen ser más grandes a medida en que la distancia entre
la agencia y el departamento nodriza se incrementa.
VI. CONCLUSIÓN
En este capítulo se ha descrito el contenido y alcance en distintos países

de algunas reformas llevadas a cabo en las Administraciones europeas en los
últimos años, así como algunos de los debates a los que han dado lugar. Se
han dejado fuera del texto muchas otras que es imposible tratar en un corto
espacio. Por ejemplo, los cambios importantísimos relacionados con la Admi-
nistración digital que, sin embargo, son abordados desde múltiples perspec-
tivas para el caso de España en el libro recién publicado también por el INAP
y editado por Ramió (2021). Igualmente, podrían haberse incluido las refor-
mas vinculadas al gobierno abierto, la transparencia y lucha contra la corrup-
ción (véase para España Villoria, 2020); la transformación de gobernanza
territorial (Del Pino, Moreno y Hernández, 2021) o repasarse asuntos de tanta
actualidad como la gestión de la crisis sanitaria y los retos vinculados con
el necesario refuerzo de los mecanismos de preparación y respuesta y de la
misma capacidad de las Administraciones para enfrentarse a este tipo de
eventos, así como la mejora de la coordinación intersectorial e interterritorial
(Cortés, 2020; Mazzucato y Kattel, 2020; Del Pino et al., 2020) o la incor-
poración de mecanismos para garantizar la formulación de políticas basadas
en la evidencia (Cairney, 2016).
Sin embargo, junto a la urgencia de discutir sobre el contenido y la direc-
ción de las reformas administrativas, es necesario entender los factores que
pueden facilitar o dificultar los cambios. Como hemos visto aquí, a pesar de
que las Administraciones europeas comparten presiones y estímulos similares,
tales como las ideas englobadas bajo la NGP u otros paradigmas y las polí-
ticas e iniciativas de la UE, las tradiciones y políticas administrativas exis-
90
ÍNDICE
tentes así como otros factores internos a cada país también afectan a la
capacidad y el alcance de las reformas. Si bien en el debate público las
propuestas de reforma suelen abundar, sería necesario un debate más intenso
sobre cuáles de esas reformas son técnica y políticamente viables en nuestro
país.
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Del Pino, E. y Colino, C. (2021) ¿Qué sabemos sobre cómo reformar la

Chapter · April 2021

Eloísa Del Pino César Colino

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Por Eloísa del Pino (IPP-CSIC) y César Colino (UNED)

I. LA POLÍTICA DE REFORMA DE LA ADMINISTRACIÓN

En algunos ámbitos, durante las últimas décadas, nuestra Administración

144 Este capítulo se ha beneficiado de dos proyectos de investigación. Por un lado, el

parse a lo que ocurre en su entorno, en vez de estar tan obsesionada por

II. LOS DESENCADENANTES DE LAS REFORMAS DE LA

La mayor parte las reformas de los últimos 30 años están relacionadas

15 Los epígrafes siguientes están basados en, o constituyen un versión actualizada y

nes nacionales que han necesitado adaptar sus normativas, desburocratizar

valor público. Define el interés general respecto a las preferencias colectivas

III. EL PAPEL DE LOS DETERMINANTES NACIONALES EN LAS

A pesar de la existencia de estímulos comunes a todos los países europeos,

Una tradicional distinción dicotómica es la de países que pertenecen a una

IV. LAS DIFERENTES RUTAS DE REFORMA EN EUROPA

Pollitt y Bouckaert (2017) han identificado cuatro grupos de reformadores

los mantenedores; y el de los que han implantado reformas mínimas en el

Respecto a los países napoleónicos, algunos autores han retratado a Fran-

V. TENDENCIAS DE REFORMA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS,

5.1. La gestión del bienestar y su impacto en las Administraciones

Los países de la UE-15 dedican entre el 65 y el 68 % de su gasto público

responder a los nuevos retos sociales (acusado envejecimiento de la población,

del gobierno central en la organización territorial de sus políticas sociales,

atención universal/no personalizada o la elaboración de planes personaliza-

Una de las tendencias más características de la organización del sector

la legislación secundaria, como directivas. En comparación con los departa-

promueven redes de agencias nacionales. Las características nacionales afec-

5.3. Provisión colaborativa de servicios públicos, gobernanza regulatoria

La privatización y la introducción de otros mecanismos de mercado dis-

Como una consecuencia de esta evolución, el sector público se ha reducido

cia y Francia, la privatización fue moderada, adaptada a sus tradiciones

5.4. Sistemas de empleo público y la relación entre la política y la

La principal crítica que ha recibido el modelo de función pública desde

el sector privado, encontrando variedad entre los diferentes países y retratando

Por último, cabe mencionar la implementación de iniciativas para la ges-

cos. En ocasiones, el recorte en el empleo público trata de compensarse

Otros han recordado la importancia del control político democrático en la

En este capítulo se ha descrito el contenido y alcance en distintos países

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V. TENDENCIAS DE REFORMA EN LOS SERVICIOS PÚBLICOS,