Aspectos generales de las políticas, reformas y cambios educativos

Gloria Isaza de Gil.

Las diversas iniciativas en el ámbito educativo son implementadas en los

diferentes países de Latinoamérica, desde instancias y agencias internacionales
derivadas del análisis de los referentes económicos y sociales del momento
histórico, a partir de los cuales se realizan los lineamientos que deben ser
atendidos como políticas de Estado en las respectivas naciones del continente.

A grandes rasgos, es posible afirmar que, en las últimas décadas del siglo XX, las
políticas educativas en América Latina, a veces concretadas en reformas y otras
en acciones de la administración del Estado, han introducido un cambio de lógica.
Se transita desde el modelo moderno universalista e integrador dirigido a la
formación de ciudadanos, centrado en el papel del Estado como garante de la
igualdad de oportunidades educativas, a un modelo más individualista y
diferenciador, dirigido a la formación de trabajadores-productores y centrado en el
papel del mercado como garante de la libertad de elección de unos consumidores
de servicios educativos, entre ofertas diferenciadas. Esta transición se concreta en
los diferentes niveles interrelacionados, desde los más generales (políticas y
nuevos actores supranacionales), hasta los más particulares (administración del
Estado y gestión de centros educativos).

Por lo tanto, las reformas educativas como actos de gobierno, es decir, como
acciones a través de las cuales el Estado establece elementos para orientar las
políticas de la educación, son el resultado de un proceso complejo en el que
intervienen componentes internos y externos a la realidad social y educativa de un
país (Díaz Barriga e Inclán Espinosa, 2001).

Entre los actores supranacionales que comienzan a tener injerencia en la

definición de líneas de política pública a nivel de países latinoamericanos en lo
referente a políticas educativas, el primer grupo a destacar es el de los
organismos internacionales de crédito, tales como el Fondo Monetario
Internacional o el Banco Mundial; éste, a finales de la década del 80, fija una
dirección para las políticas educativas de los países endeudados. “Plantea reducir
el gasto público y aumentar el recaudo fiscal para pagar los intereses de la deuda
y sugiere descentralización administrativa en educación, al igual que el fomento de
escuelas privadas o que éstas sean financiadas por las comunidades” (Libreros,
2002, p. 23).

A los organismos citados se vienen a sumar otros que, como la UNESCO o

UNICEF, habían sido especialmente creados para impulsar el desarrollo
educativo, científico y cultural de las naciones o para el cuidado de la infancia. El
interés de estos organismos en la educación, y su propósito de incidir en la
reforma de los sistemas escolares del mundo no desarrollado, fue
consistentemente creciente en las últimas décadas (UNESCO, 1998, 2004).
En términos más generales, es posible observar un fenómeno de
internacionalización de los debates educativos y de los centros de producción de
consensos, en un contexto en el cual las conferencias mundiales ocupan un lugar
central en la definición de tendencias acerca de lo que puede y debe ser
conseguido. Algunos de los hitos que definieron los tópicos del debate educativo
en el ámbito internacional son:

- En 1989 la Asamblea General de las Naciones Unidas adoptó por unanimidad la

convención sobre los derechos del niño, cuyas disposiciones, aplicables a la
población mundial menor de 18 años, se refieren a cuatro grandes temas:
supervivencia, desarrollo, protección y participación. Entre las normas adoptadas
se incluye de forma clara la educación como un derecho de los niños.

- La Conferencia Mundial de Educación para Todos (Jomtien, 1990) en la que

se promulgaron la Declaración mundial de educación para todos y el Marco de
Acción para la satisfacción de las necesidades básicas de aprendizaje en al año
2000, se realizó el foro mundial de educación de Dakar, como espacio de
evaluación de la década posterior a la conferencia de Jomtien, en el que se
elaboró un nuevo marco de acción.

- En América Latina, la reunión de ministros de educación en Quito (1991),

en donde se propone impulsar un nuevo modelo de desarrollo educativo ligado a
la “transformación productiva con equidad” donde la inserción al mercado mundial
y las exigencias de competitividad internacional se armonicen con una distribución
equitativa de los ingresos, el ejercicio de la ciudadanía y la democratización
política de los Estados; y la propuesta promovida por CEPAL y UNESCO en el
documento Educación y conocimiento. Eje de la transformación productiva con
equidad (1992).

- El informe La educación encierra un tesoro (1996), también conocido como

Informe Delors, altamente influyente entre los especialistas.

La incidencia de estos organismos en las políticas efectivamente aplicadas, es

también relativa al nivel de desarrollo y el poder económico de los distintos países;
mientras los países más ricos pudieron gozar de mayor autonomía en el diseño de
sus políticas educativas a todos los niveles –decidiendo muchas veces seguir las
tendencias internacionales– otros, más sensibles a la presión derivada de la
necesidad de contar con fondos frescos para la implementación de políticas
sociales, tuvieron poca opción en cuanto a sí aceptar o no los lineamientos de
política que acompañaban esos fondos.

Martinic (2001), explica que las reformas educativas que se han llevado a cabo en
América Latina desde la década de los 80, han tenido como preocupación central
mejorar la cobertura, la calidad y equidad de los sistemas. En este movimiento
reformista han existido dos generaciones: la primera de ellas se ha dirigido a
reorganizar la gestión, financiamiento y acceso al sistema; la segunda ha
abordado los problemas que afectan la calidad de sus procesos y resultados. El
inicio del siglo XXI inaugura una tercera generación de reformas, centradas en la
efectividad de las escuelas; la conectividad de las mismas con todo tipo de redes,
tanto al interior como al exterior del sistema educativo; un nuevo tipo de relación
con las nuevas tecnologías, entre otras características.

En este sentido, las reformas de los 80 estuvieron concentradas en la

descentralización de los sistemas públicos, transfiriendo recursos y
responsabilidades a las regiones y departamentos. Es una reforma “hacia fuera”, a
través de la cual el Estado y el gobierno central transfieren al sector privado lo que
puede ser privatizado; y a las regiones, departamentos y comunas, la gestión y
administración de gran parte de los servicios educativos tradicionalmente
centralizados. En casi todos los países este proceso va acompañado de una
reducción del aparato público y de una reasignación presupuestaria, favoreciendo
principalmente la accesibilidad y cobertura de la educación básica o primaria.

La situación educativa en Colombia, en esta década, se abre a una nueva

perspectiva con el Programa Nacional de Mejoramiento Cualitativo de la
Educación, más conocido como Renovación Curricular, que se empezó a gestar
en 1975, ya que pretendió cambiar el modelo tradicional de enseñanza que se
asentaba en la clase magistral por estrategias pedagógicas más participativas por
parte de los estudiantes, dentro de los marcos de la Escuela Activa; de esta
manera, la evaluación también se redimensionó hacia miradas más cualitativas,
con informes descriptivos. Sin duda, el reto que representaba asumir
transformaciones tan radicales en el sistema generó confusión y dudas tanto en
los aspectos conceptuales como en los procedimentales para gestionar la nueva
propuesta curricular.

Con la propuesta de la Renovación Curricular se lograron avances significativos e

importantes para el mejoramiento de la calidad de la educación ya que se
establecieron, para la discusión, las bases filosóficas, psicológicas,
epistemológicas, sociológicas, pedagógicas y legales de la propuesta educativa;
estos fundamentos determinaron los enfoques de las áreas con metodologías
generadoras de habilidades de pensamiento, así como los planes de estudio y
sus formas de entender y aplicar la evaluación y promoción de los estudiantes.

Los marcos generales de las áreas curriculares explicitaron una propuesta

metodológica para apoyar la formación permanente del maestro con el fin de
lograr cambios significativos en el aula, bajo el supuesto que no basta con
pregonar los cambios deseables, sino que había que encontrar el cómo
conseguirlos.

El Decreto Ley 088 del 22 de enero de 1976, a través del cual se reestructuró el
sistema educativo colombiano, en su artículo 8º estableció la promoción
automática de un grado a otro como mecanismo de promoción en básica primaria,
en todas las instituciones de educación formal del país.
A pesar de todos los inconvenientes que causó la promoción automática, se
produjeron cambios significativos en la evaluación de los estudiantes al establecer
relaciones con el educador mucho más horizontales en los aspectos importantes a
consultar. El educador empieza a ser tomado en cuenta como un mediador entre
el conocimiento y las actitudes y aptitudes de los estudiantes, lo que conllevó a
incrementar la motivación en las aulas y a debilitarse el poder de calificar del
docente.

En los 90 se constata un nuevo énfasis en las políticas educativas y que da origen

a las reformas de segunda generación. Estas se dirigen hacia dentro (Martinic,
2001); es decir, hacia los modos de gestión y evaluación del sistema y los
procesos pedagógicos y contenidos culturales que se transmiten en la escuela.
Estas reformas han tenido como objetivo principal acrecentar los recursos
destinados a la educación provenientes de fuentes nacionales, uniendo las de
carácter público con las privadas y mejorando la calidad de la educación a través
de una serie de medidas como componentes de este cambio: transformaciones
curriculares, aumento del número de horas escolares, renovación de materiales e
incursión de tecnologías modernas como las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC), con énfasis en la formación docente, e introducción de
mecanismos de evaluación.

Estos cambios se propusieron desde la gestión de la educación, reforzando la

descentralización, tratando de llegar con ella hasta el propio centro educativo,
dándole mayores atribuciones de responsabilidad a las escuelas, a los usuarios y
a los docentes a cargo de la educación local, y alentando la desconcentración de
las decisiones. Todas estas medidas de la política estuvieron asociadas a
esfuerzos por reducir el gasto del gobierno en educación, disminuyendo la escala
burocrática central y trasladando funciones a unidades municipales,
departamentales, provinciales o de los estados, según sea el contexto nacional.
“La hipótesis de que la educación es una fuente mayor de equidad social ha sido
otra de las principales motivaciones de estas reformas” (Rivero, 2000, p. 106).

El desarrollo de estrategias pedagógicas acordes con las transformaciones

propuestas, el establecimiento de mecanismos jurídicos que posibiliten la
reestructuración parcial o en algunos casos total de los sistemas educativos, el
aumento en la asignación de recursos, y la opción por préstamos internacionales
para poner en marcha y sostener estos procesos, son otras de las características
de la educación en esta década. Queda claro, entonces, que por lo menos en sus
propósitos se programaron encaminados a elevar de manera significativa la
calidad de la educación a un costo público inferior (Carnoy, 1997). El conjunto de
sus iniciativas plantea nuevas estrategias para superar constantes crisis sociales,
con la educación en medio de ellas, y de estar en sintonía con las nuevas
circunstancias internacionales. Su universo evidencia, sin duda, una mayor
voluntad y una mayor conciencia pública sobre la necesidad y la importancia de
una educación calificada “para todos” en toda estrategia de desarrollo.
El conjunto de orientaciones resultantes de las cumbres internacionales dio origen
en Colombia a numerosos grupos de trabajo, que participaron activamente en la
preparación de las discusiones que se llevaron a cabo después en la Asamblea
Constituyente de 1991.

Al plantear una nueva concepción de la participación democrática, otro modelo de

organización del Estado y un régimen de descentralización que antes no existía, la
Constitución de 1991 se convirtió en un instrumento pedagógico que impulsó
nuevas formas de hacer las cosas, invitando a la ciudadanía a ocuparse de temas
que antes eran patrimonio casi exclusivo del poder ejecutivo.

En el caso específico de la educación, el primer esfuerzo importante de

acercamiento a lo que se podría llamar un pacto social por la educación, fue el
proceso de elaboración de la Ley General de Educación, que se aprobó en 1994,
después de un amplio proceso de discusión y de consultas. Su origen provino de
la iniciativa de la Federación Colombiana de Educadores (FECODE) de concertar
con el gobierno una ley que regulara de manera general la educación nacional.
Esta iniciativa fue muy bien recibida por la comunidad educativa y por otros
sectores del país, pues respondía a un clima de discusión y participación que se
había desencadenado con el proceso constituyente (Cajiao, 2004).

La Ley General de Educación (Ley 115) y la expedición de la Ley 60 representan

un notable avance sobre las normas que rigieron la educación colombiana a
finales del siglo XX, ya que introdujeron un conjunto de reformas con enorme
capacidad de hacer cambios importantes en la educación a mediano y a largo
plazo. Esta reforma educativa puso en marcha la dirección colegiada, el gobierno
escolar, los PEI y la autonomía escolar. También incluye muchos temas que
preocupaban a los educadores y al conjunto de la sociedad como son: los fines del
sistema educativo, estableció las modalidades de atención a poblaciones
especiales y a grupos étnicos promoviendo su integración al sistema de educación
regular, e impuso al Ministerio de Educación la obligación de elaborar planes
decenales. Igualmente, creó mecanismos de participación en la formulación de
políticas para la sociedad civil, como las juntas y los foros educativos.

En el mismo año de promulgación de la Ley General de Educación (1994), se

reunieron en Salamanca (España) los delegados de la Conferencia Mundial sobre
Necesidades Educativas Especiales, con la participación de 92 gobiernos y 25
organizaciones internacionales. En consonancia con la conferencia mundial de
educación para todos (Jomtien, 1990), reconocieron la necesidad y urgencia de
impartir enseñanza a todos los niños, jóvenes y adultos con necesidades
educativas especiales dentro del sistema común de educación. Frente a la
atención educativa de las personas con necesidades educativas especiales, en
dicha conferencia se proclamó:

En este marco de consenso internacional, se abre un nuevo capítulo de la

educación colombiana donde, a través de los parámetros de integración educativa
de todos los niños y las niñas al sistema educativo, se promulga la Ley 361 de
1997.

A partir de la legislación expuesta en Colombia se empieza a desarrollar la

integración de los menores con discapacidad a la escuela regular, cumpliendo con
dos requisitos básicos: el menor debe presentar necesidades educativas
especiales y su atención debe estar siendo apoyada por personal de educación
especial. De esta manera, la integración escolar comienza a configurarse como
un modelo pedagógico que tiene en el centro de la intervención didáctica al niño;
las dificultades de aprendizaje o necesidades educativas especiales son el
pretexto idóneo para la búsqueda del perfeccionamiento docente y para la mejora
substancial de las instituciones educativas regulares, y a la vez se planteó el
reordenamiento institucional del sistema de los servicios de educación especial
adaptadas a las necesidades de apoyo solicitadas por la educación regular.

El proceso de integración, bajo el principio de normalización es considerado como

la base ideológica de la integración escolar. Desde ésta perspectiva de atención,
se ha pasado por múltiples interpretaciones y prácticas las cuales han generado
una integración que segrega. El hecho de abrir las posibilidades de que los niños y
las niñas en situación de discapacidad (llamados desde entonces con necesidades
educativas especiales), fuesen recibidos en la escuela regular con apoyos
brindados desde la educación especial y la falta de preparación de los docentes,
hizo que los procesos de integración educativa fuesen creando, en los ámbitos
institucionales, una mirada a los niños y las niñas integrados al aula regular, desde
el déficit, lo cual proporcionó la construcción de imaginarios colectivos que
incluyeron a los niños y las niñas en categorías como: necesidades educativas
especiales, problemas de aprendizaje, vulnerables, enfermos, discapacitados, etc.

La investigación realizada por la Dra. Norelly Soto Builes (2007) en su tesis

doctoral: la atención educativa de niños, niñas y jóvenes considerados con
necesidades educativas especiales: Una mirada desde la integración y desde la
inclusión, es efectuada a través de la comprensión de cinco experiencias
significativas en Colombia en torno a la atención a la población denominada con
necesidades educativas especiales. El hilo conductor de esta investigación fue el
análisis sobre la comprensión del sujeto considerado desde la educación especial
y que, dado los cambios en la legislación educativa y las conceptualizaciones
realizadas desde las teorías de la modernidad, hoy está siendo protagonista de los
procesos pedagógicos y didácticos de las instituciones educativas.

A continuación, se reseñan los aportes dados por Soto (2007):

La integración, entonces, no surge como un cambio de ideología en torno a la

mirada del sujeto que se ha considerado objeto de la educación especial -un
sujeto sujetado como lo plantea Nuria (1998)- para verlo como un sujeto
simplemente, un sujeto diferente, obviamente, porque ésta es la condición del ser
sujeto: la diferencia. La implantación entonces de la propuesta de integración
- traída de Europa y Norte América -, ha hecho que, en el país, a pesar de
hablarse sobre ella y, aún más, a pesar de hablar de inclusión, se siga mirando al
sujeto como se ha mirado siempre desde la educación especial: deficiente.
Mientras no se cambie la lente para mirar al sujeto, en Colombia se tendrá más de
lo mismo: la misma concepción de persona limitada, discapacitada, persona que
no es responsabilidad de la escuela ordinaria, sino de la educación especial.

La escuela Colombiana, entonces, se empieza a movilizar desde los años 90, en

pos de la atención educativa de la población que hoy reúne; esta movilización se
realiza en un momento coyuntural de transformación del sistema educativo – o en
un momento de reforma que ha sido desde siempre, pero que en los años 90 se
da con mayor fortaleza - período en el que las instituciones tienen que responder a
un sinnúmero de apropiaciones de reformas, de leyes y de intereses
internacionales que hacen que los lenguajes cambien y que las intencionalidades
se desdibujen.

Para enumerar dicha situación, se pueden ubicar para el debate procesos tales
como las fusiones institucionales, de donde surge una institución con dos o tres
proyectos educativos institucionales que no permiten mirar con claridad cuál va a
ser el panorama, y que no facilitan, obviamente, una adecuada flexibilización de
los planes de estudio. La búsqueda afanosa de la cobertura - que en las más de
las veces ha ido en detrimento de la calidad -, la desvalorización y la falta de
credibilidad que se ha ido tejiendo sobre el maestro – lo que conlleva que su
autoestima baje, y que inicie importantes luchas por su reconocimiento como
intelectual de la educación, en donde aún le falta un largo camino para recorrer -;
además de las múltiples funciones que se le encomiendan a la escuela y al
maestro, muchas veces de corte administrativo, no le permiten tener tiempo para
otras acciones; pero las condiciones también tienen que ver con la postura del
maestro; un maestro al que le ha faltado creatividad, disposición y ganas de
reasumir las propuestas que se le hacen desde el Gobierno, para interpretarlas y
llevarlas a cabo desde su asunción como sujeto político que se supone que es.

Con las condiciones anteriormente descritas y con procesos de integración

iniciados, sin cambiar la mirada al sujeto, surge en el panorama teórico la inclusión
como categoría que trata de significar que precisamente esa mirada al sujeto
como sujeto no se ha dado; que hay que comprender la diferencia de los
estudiantes, y que tener un déficit en cualquier órgano es eso: diferencia. La
inclusión insinúa, entonces, que la escuela es para todos y que las prácticas que
históricamente se han realizado se deben transformar para poder responder a la
diversidad de los estudiantes. Que dan, pues,

en el escenario de las instituciones educativas del país, en estas cinco

experiencias que se observaron, dos procesos propuestos al menos desde la
teoría: integración e inclusión.

Al preguntarles a los maestros por las diferencias entre integración e inclusión,

plantearon argumentos que responden al cambio de lente en torno a la mirada al
sujeto: integrar es ubicar en las instituciones oficiales a poblaciones que estaban
en instituciones de educación especial; incluir es poner toda la institución al
servicio de los estudiantes. Cuando se está haciendo referencia a la integración,
se está haciendo referencia solamente a la población con necesidades educativas
especiales, y no a todos a los que por diferentes motivos han sido excluidos;
integración: esfuerzo de un estudiante por sobrevivir dentro de una institución
común y corriente; inclusión institución transformada; integración: meter; incluir:
participar.

Pero la cuestión no es tan sencilla. El cambio de ideología sería desde el discurso

ético, político y cultural; el primero, para comprender desde las máximas morales
qué se entiende por igualdad y libertad, y cómo estas comprensiones han
permeado desde los años 60, las posiciones de aquellos grupos que trabajan por
la inclusión. Desde lo político, la comprensión del sujeto como sujeto de derecho
debe reflexionarse mucho más, aunque fue uno de los análisis -aún incipientes-
que hacen un gran número de actores de sus estudiantes. Y, en torno al discurso
cultural, la verdad es que la comprensión de la diversidad exige un cambio de
cultura: una cultura que incluya y en donde se reconozca al Otro como otro
diferente, y se comprenda la diferencia como valor agregado, y no como dificultad.

Como lo plantea Pérez (1998): por ser los fundamentos de la integración y de la

inclusión, dados desde la filosofía de la diferencia, desde los movimientos
antipsiquiátricos, psicológicos, sociológicos, políticos y, obviamente, pedagógicos,
arraigan en la complejidad de un conocimiento que trata de abordar su trama
relacional más allá de los límites de las parcelas. Es por ello que en las
instituciones se encuentran cantidades de definiciones, de comprensiones; es por
ello que se habla de ritmos, de capacidades, de sujetos y de diferentes formas de
atención educativa.

Desde esta complejidad, en la presente investigación se podría decir que a los

maestros de estas instituciones les hace falta conocer mucho más del campo
conceptual de lo ético, de lo político, y más de la postura de derechos al estilo
como la presenta Rawls, lo que les permitiría una mirada distinta al sujeto y,
obviamente, a sus prácticas pedagógicas.

Bajo esta complejidad de miradas, de tensiones, se mueven las instituciones con

experiencias significativas; pero las prácticas siguen iguales: estudiantes en una
estructura de escuela común y corriente, donde estructuralmente poco o nada se
modificó para su ingreso -algunas se han estructurado más que otras-, en donde
los estudiantes han sido asimilados al sistema, y éste poco se modificó (Soto,
2007, pp. 217 - 220).

A manera de conclusión, se puede afirmar que más allá de problematizar los

conceptos y teorías sobre los cuales se fundamenta el ejercicio de la política
educativa, lo que se quiere resaltar con la presente discusión es la necesidad de
profundizar en la pregunta por su sentido y correspondencia con el campo de la
práctica real del maestro, puesto que cada vez se hace más difuso comprenderla
en la realización humana concreta en razón de los elementos que intervienen en la
manera de vivirla y entenderla en su sentido práctico. Esto se justifica desde la
poca investigación existente sobre lo que ocurre en el encuentro entre las políticas
establecidas y los actores en la cotidianidad que la ponen en práctica, que en el
caso de los maestros corresponde al ejercicio de su quehacer pedagógico, donde
el aula se constituye en el escenario espacio-temporal para que las políticas
educativas se hagan realidad.

Es en la acción del maestro donde se constituye el campo discursivo, que es lo

pedagógico y que plantea las relaciones reflexivas sobre su quehacer, por un lado
y, por el otro, desde un campo aplicado que se preocupa por las opciones de su
uso (didáctica), en tanto que propone un actuar reconstructivo permanente de lo
que hace. Por lo tanto, el maestro es definido en su práctica, en su dominio
material, que le asegura un saber y un comportamiento en lo que hace, en la
medida en que se reconoce en la historia institucional, en su historia de saber ser
maestro en el contexto en que se encuentra.

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