CAPÍTULO SEXTO

MOTIVACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Sumario

1.- Nociones conceptuales 2.- Características de la motivación 3.- La motivación en el

neo constitucionalismo 4.- Legislación ecuatoriana

1.- Nociones conceptuales

Según Manuel María Diez (1976:259),“Un acto administrativo no es formalmente

perfecto y por lo tanto intangible, si no está motivado, pues la circunstancia de que la
administración no obra arbitrariamente, sino en los límites que el ordenamiento
jurídico legal le impone, hace imprescindible que sus decisiones expresen los motivos
de derecho que concurren para determinar su legitimidad.

Se ha discutido si la motivación integra la forma o el contenido del acto; hay autores

también que consideran la motivación como requisito de la razonabilidad que debe
tener la voluntad administrativa. La falta de motivación, entonces, equivale a una falta
de fundamentación y puede afectar la validez del acto.”

La motivación es, dice Dromi Roberto (2004:376) “la declaración de las

circunstancias de hecho y de derecho que han inducido a la emisión del acto. Está
contenida dentro de lo que usualmente se denominan “considerandos”. La
constituyen, por tanto, los
“presupuestos” o “razones” del acto. Es la fundamentación fáctica y jurídica de él, con
lo que la administración sostiene la legitimidad y oportunidad de su decisión.

La motivación de acto, es decir, las razones de hecho y de derecho que dan origen a su
emisión, aclaran y facilitan la recta interpretación de su sentido y alcance, por
constituir un elemento esencial del mismo.
El acto administrativo ya sea que su emisión corresponda a una actividad reglada o
discrecional, debe siempre basarse en hecho ciertos, verdaderos y existentes al
momento de emitirse; de lo contrario, estará viciado por falta de causa o motivo. La
causa o motivo constituye un elemento esencial del acto administrativo.

Por tratarse de una enunciación de los hechos que la Administración ha tomado en

cuenta para la emisión de su voluntad, constituye un medio de prueba de la
intencionalidad administrativa y una pauta para la interpretación del acto.

La motivación es una exigencia del Estado de Derecho; por ello es exigible, como
principio, en todos los actos administrativos. La Procuración del Tesoro de la Nación
(Argentina) reafirma el criterio de que la necesidad de la motivación es inherente a la
forma republicana de gobierno.

Debe ser una auténtica y satisfactoria explicación de las razones de la emisión del acto.
No se trata de un mero escrúpulo formalista, ni tampoco se admite una fabricación ad
hoc de los motivos del acto. “... con ello no se busca establecer formas por las formas
mismas, sino presentar valores sustantivos y aparece como una necesidad tendiente a
la observancia del principio de legalidad en la actuación de los órganos estatales y que
desde el punto de vista del particular o administrado traduce una exigencia fundada en
la idea de una mayor protección de los derechos individuales. De su cumplimiento
depende que el administrado pueda ya conocer de una manera efectiva y expresa los
antecedentes y razones que justifiquen el dictado del acto”.

En principio, todo acto administrativo debe ser motivado. La falta de motivación

implica, no sólo vicio de forma, sino también y principalmente, vicio de arbitrariedad.
De la motivación solo puede prescindirse en los actos tácitos, pues en ellos no hay
siquiera manifestación de voluntad.

Otro tratadista argentino Cassagne Juan Carlos (2006:202-206) sobre la materia

manifiesta:
“Acerca de qué debe entenderse por motivación, la Ley Nacional de Procedimientos
Administrativos (Argentina) prescribe un concepto amplio.
Así, la motivación comprende la exposición de las razones que han llevado al órgano a
emitirlo y, en especial, la expresión de los antecedentes de hecho y de derecho que
preceden y justifican el dictado del acto.

No es éste, desde luego, el criterio de un sector de la doctrina que limita la motivación

a la enunciación de los antecedentes de hecho y de derecho (es decir a la expresión de
la causa). Nos parece más adecuado basar el requisito de la motivación en la
enunciación de las razones que han determinado el dictado del acto, lo cual permite
incluir la exteriorización de otro elemento considerado esencial: la finalidad. Si bien
esta conclusión no es reconocida en forma expresa, muchos tratadistas la admiten
virtualmente en cuanto afirman que el requisito de la motivación constituye uno de los
primeros pasos hacia el reconocimiento del recurso de desviación de poder, pero lo
cierto es que al limitar el concepto de motivación a la expresión de la causa, no toda la
doctrina advierte la importancia que ella puede tener para acreditar la existencia de un
efecto o vicio en el elemento finalidad.

Tampoco puede aceptarse la postura de la doctrina italiana que distingue entre

motivación, y justificación, sosteniendo que la justificación radica en la enunciación
de la situación de hecho y de derecho, mientras que la motivación consiste en la
expresión del motivo, que para dicho autor es el razonamiento que conduce al acto, o
en otros términos, la demostración de que el criterio elegido con base en determinadas
circunstancias de hecho y de derecho, es el mejor, que se podía elegir. Tal distinción
ha sido tildada de artificial pues, en definitiva, se considera que la motivación y
justificación son términos que coinciden.

En nuestro concepto, la motivación es un requisito que integra el elemento forma y

consiste en la exteriorización de las razones que justifican y fundamentan la emisión
del acto, que versan tanto en las circunstancias de hecho y de derecho (causa) como en
el interés público que se persigue con el dictado del acto (finalidad).

La motivación debe efectuarse en el propio texto del acto administrativo ya que este
requisito integra el elemento forma. Es por ello que no resultan aceptables aquellas
posturas que sostienen que la motivación es suficiente si obran informes o
antecedentes que permitan conocerla. Para justificar esta doctrina –motivación in
aliunde-- se ha dicho que los expedientes administrativos deben ser considerados en
su totalidad, y no en forma aislada, ya que se trata de un mismo procedimiento.

En España, según los tratadistas García de Enterría y Fernández Tomas (2006-567)

“La Ley obliga a la Administración a motivar la mayoría de sus decisiones, lo que
quiere decir a hacer públicas las razones de hecho y de derecho en las cuales las
mismas se apoyan. Éste es un requisito normal en todas las Sentencias y Autos
judiciales, un requisito que, por cierto, fue un logro tardío de la doctrina, pues el
absolutismo hacía de la no motivación una regla de prestigio, en último extremo
determinada en el carácter no necesariamente legal de los fallos, que se sostenían,
fuese cual fuese su contenido, en la soberanía directa del monarca, el cual podía crear
en cada caso una norma o decisión específica, sin someterse a Leyes previas. Del
mismo modo que el principio de legalización de la justicia, impuesto por la
Revolución francesa (tanto en lo civil como en lo penal: principio de legalidad de
delitos y penas), al servicio del cual se arbitraron las técnicas del recurso de casación y
de la responsabilidad personal de los jueces, concluyó por imponer como una garantía
inexcusable la necesidad de motivar las sentencias en resultandos y considerandos, de
forma que los fallos apareciesen como una particularización racionalizada del mandato
general de las Leyes y no como una simple decisión imperativa y voluntarista, así
también la legalización de la actividad administrativa ha conducido a la misma
consecuencia. Motivar un acto administrativo es reconducir la decisión que en el
mismo se contiene a una regla de derecho que autoriza tal decisión o de cuya
aplicación surge. Por ello motivar un acto obliga a fijar, en primer término, los hechos
de cuya consideración se parte y a incluir tales hechos en el supuesto de una norma
jurídica; y, en segundo lugar, a razonar cómo tal norma jurídica impone la resolución
que se adopta en la parte dispositiva del acto.

La motivación es un requisito típico no de todos los actos administrativos, pero sí de la

mayoría: de los actos de juicio (actos consultivos o dictámenes), porque la motivación
es justamente la expresión racional del juicio en que consisten y de las resoluciones
que implican un gravamen para el destinatario o una denegación de sus instancias, lo
que supone un grado especialmente intenso de ejercicio de autotutela administrativa
(más aún cuando esa autotutela se presenta en la forma reduplicativa o en segunda
potencia que ya conocemos: resolución de recursos y vías previas, sanciones).1

La motivación, como ya dijimos, es un medio técnico de control de la causa del acto.

Por ello no es un simple requisito meramente formal, sino de fondo (más
técnicamente: la motivación es interna corporis, no externa; hace referencia a la
perfección del acto más que a formas exteriores del acto mismo). Quiere decir que la
motivación no se cumple con cualquier fórmula convencional; por el contrario, la
motivación ha de ser suficiente, esto es, ha de dar razón plena del proceso lógico y
jurídico que ha determinado la decisión. Por ejemplo: no bastaría jubilar a un
funcionario invocando simplemente una razón de <<incapacidad física>> habrá que
concretar qué incapacidad física en particular y cómo se ha valorado y en qué sentido
la misma justifica legalmente la resolución. No cabe sustituir un concepto jurídico
indeterminado que esté en la base de la Ley de cuya aplicación se trata por otro
igualmente indeterminado; habrá que justificar la aplicación de dicho concepto a las
circunstancias de hecho singulares de que se trata; otra cosa no es expresar un motivo,
es, más bien, formular una conclusión. Es lo que en Derecho francés suele llamarse la
prohibición de fórmulas passe-partout o comodines, que valen para cualquier supuesto
y no para el supuesto determinado que se está decidiendo. Nuestra jurisprudencia está
normalmente en esta línea (quizá con la única excepción de los acuerdo de fijación del
justiprecio expropiatorio por los Jurados Provinciales de Expropiación, acaso por
tratarse de una motivación técnica más que jurídica).

Son muy expresivas al respecto, dicen estos autores, las Sentencias de 27 y 31 de

enero, 2 de febrero, 12 de abril y 21 de junio de 2000 y 29 de mayo de 2001, en las
que, a propósito de la motivación de las resoluciones que deciden concursos y pruebas
selectivas, se afirma que la exigencia de motivación <<no puede ser suplida por la
simple fijación de puntuaciones>>, pues <<la Administración ha de expresar las
razones que la inducen a otorgar preferencia a uno de los solicitantes frente al resto de
los concursantes, haciendo desaparecer así cualquier atisbo de arbitrariedad y
permitiendo, al mismo tiempo, que el no beneficiario pueda contradecir, en su caso, las

1 La Ley de régimen Jurídico de las Administraciones públicas y del Procedimiento Administrativo es

pañol señala en sus artículos 54 y 111los actos que deben ser motivados.
razones motivadoras del acto y el órgano judicial apreciar si se ha actuado o no dentro
de los límites impuestos a la actividad de los poderes públicos>>. Vid. en el mismo
sentido y a propósito de los servicios mínimos en caso de huelga la Sentencia de 20 de
mayo de 2001 y sus abundantes referencias.

Y es que, como ha dicho el Tribunal Constitucional Español en su Sentencia de 17 de

julio de 1981, antes citada, <<la motivación es no sólo una elemental cortesía, sino un
requisito del acto de sacrificio de derechos>>; lo mismo la Sentencia de 16 de junio de
1982: <<debe realizarse con la amplitud necesaria para el debido conocimiento de los
interesados y su posterior defensa de derechos>>). La expresión <<sucinta>>, que
contiene el artículo 54, no puede interpretarse en el sentido de que basta apuntar un
principio de motivación, aunque, como recuerda la Sentencia del Tribunal
Constitucional de 16 de junio de 1982, <<la doctrina del Tribunal Supremo ha
precisado que la motivación escueta o sucinta, si es suficientemente indicativa, no
equivale a ausencia de motivación, ni acarrea nulidad>>.

Francisco Chamorro Bernal, en su libro La tutela judicial efectiva, páginas 207 y

siguientes, citado por Gustavo PENAGOS (2007:166), al explicar la necesidad de la
motivación, dice:

“Una aplicación manifiestamente arbitraria- por no razonada- de una norma supone

una vulneración de la tutela judicial efectiva y permite la intervención del TC
mediante el recurso de amparo.
” Ahora bien, ¿qué es una aplicación manifiestamente arbitraria? El Diccionario de la
Real Academia Española define la arbitrariedad como ‘acto o proceder contrario a la
justicia, la razón o las leyes, dictado sólo por la voluntad o el capricho’.

” La arbitrariedad, por tanto, es lo contrario de la motivación que estamos examinando,

es la no exposición de la causa de la decisión o la exposición de una causa ilógica,
irracional o basada en razones no atendibles jurídicamente, de tal forma que la
resolución aparece dictada sólo con base en la voluntad o capricho del que toma, como
un puro voluntarismo.
” Una resolución puede ser arbitraria no sólo porque no sea motivada y por tanto no
ponga de manifiesto la razón de la misma, sino también porque, aun siendo
aparentemente motivada, tal motivación sea claramente impertinente, no tenga nada
que ver con lo que se está cuestionando, no sea jurídicamente atendible o no merezca
el nombre de tal”.

2.- Características de la motivación

Gustavo Penagos (2007:166) concluye: “Estas apreciaciones son de recibo no sólo en

la motivación de los fallos judiciales, sino también en la motivación de los actos
administrativos porque, en primer lugar, tanto en unos como en otros la motivación se
orienta al convencimiento de las partes, eliminando cualquier arbitrariedad y
facilitando el saber por qué se tomó la decisión respectiva, lo cual permite la viabilidad
de los recursos. En segundo lugar, porque pone de manifiesto la vinculación de la
Administración al ordenamiento jurídico y por consiguiente, la motivación se puede
caracterizar como la explicación dada por la Administración, mediante
fundamentación jurídica, de la solución que se da al caso concreto. Y, en tercer lugar,
porque también permite el control de la actividad administrativa por parte de la
opinión pública, como extensión del principio de publicidad del artículo 209 de la C.
P. en la parte que consagra: “La función administrativa está al servicio de los
intereses generales” y del artículo 123 en la parte que indica: “Los servidores públicos
están al servicio del estado y de la comunidad”. En otras palabras, la comunidad tiene
derecho a estar informada, la sociedad no es indiferente al conocimiento de las
resoluciones que le puedan interesar (y, el nombramiento o el retiro de un notario,
persona que da fe pública de actos privados, es altamente importante para la
comunidad) y por consiguiente para esa sociedad son importantes los motivos que
originan una remoción de un notario; esta es una proyección del principio de
publicidad y es corolario del Estado democrático.”

En un sentido más concreto; arbitrario y, por tanto, constitucionalmente prohibido es

todo aquello que es o se presenta como carente de fundamentación objetiva, como
incongruente o contradictorio con la realidad que ha de servir de base a toda decisión,
como desprendido de lo ajeno a toda razón capaz de explicarlo.
Como dice IHERING: “Toda disposición arbitraria o injusta emanada del poder
público es un atentado contra el sentimiento legal de la Nación y, por consecuencia,
contra su misma fuerza.”

Analizando nuestra jurisprudencia, la Corte Suprema de Justicia (Hoy Corte

2
Nacional) en el fallo No. 254-99, juicio No. 4099 comienza a tomar en cuenta a la
motivación como una formalidad legal, cuando dice:

“En cuanto a que la sentencia ha incurrido en aplicación indebida de los preceptos

jurídicos aplicables a la valoración de la prueba por no haber probado el actor la falta
de competencia del Director General de Correos, en tanto que sí se ha probado haberse
procedido conforme a derecho en lo que se refiere al proceso previo a la destitución
del actor, precisamente el Art. 59 (Ley de la Jurisdicción Contencioso –
Administrativa) dice que son causa de nulidad de una resolución o del procedimiento
administrativo:
“La omisión o incumplimiento de las formalidades legales que se deben observar, para
dictar una resolución…”. Y ocurre que de acuerdo con lo dispuesto expresamente por
el Art. 31 de la Ley de Modernización del Estado: “… Todos los actos emanados de
los órganos del Estado, deberán ser motivados. La motivación debe indicar los
presupuestos de hecho y las razones jurídicas que han determinado la decisión del
órgano, en relación con los resultados del procedimiento previo”. Por lo que, en
acatamiento de esta norma, el Art. 20 del Reglamento a la Ley de Modernización del
Estado señala que los actos que no se encuentren debidamente motivados se
considerarán como actos violatorios de la ley, cuyo efecto es la nulidad, por lo que el
Art. 94 del Estatuto del Régimen Jurídico Administrativo de la Función Ejecutiva,
coloca a los actos no debidamente motivados entre los que no son susceptibles de
convalidación alguna y en consecuencia se consideran como nulos de pleno derecho.
De fjs. 1 de autos aparece la acción de personal mediante la cual se destituyó al actor
de sus funciones, acción en la que, además de la resolución, se menciona los
fundamentos de derecho y no de hecho, que sirvieron para tomar tal determinación.
Ahora bien, el Art. 31 de la Ley de Modernización del Estado ya transcrito,
expresamente señala que además de las razones jurídicas, la motivación debe indicar

2 Registro Oficial N. 295 de 11 de octubre de 1999

los presupuestos de hecho, posición ésta concordante con la doctrina universal al
respecto. Vale la pena señalar, a más de los conceptos doctrinarios constantes en la
sentencia, uno cuya absoluta claridad saca de toda duda y que tiene además la virtud
de representar la corriente actual del pensamiento administrativista: “Motivar un acto
administrativo es reconducir la decisión que en el mismo se contiene a una regla de
derecho que autoriza tal decisión o de cuya aplicación surge. Por ello motivar un acto
obliga a fijar, en primer término, los hechos de cuya consideración se parte y a incluir
tales hechos en el supuesto de una norma jurídica; y, en segundo lugar, a razonar como
tal norma jurídica impone la resolución que se adopta en la parte dispositiva del acto.”
(Eduardo García de Enterría y Tomás Ramón Fernández; “Curso de Derecho
Administrativo”; Tomo I, Editorial
Civitas; Madrid, 1997, p556).”

La Corte Suprema en el fallo 297-2001, juicio 217-00 3resalta la importancia de la

motivación cuando dice:

“La trascripción de estas disposiciones evidencia que la motivación del acto debe
constar de la resolución correspondiente. Claramente el texto constitucional dice que
no habrá motivación si en la resolución no se enunciaren las normas y principios en
que haya fundado; y en la Ley de Modernización del Estado se dice que la motivación
debe indicar los presupuestos de hecho y las razones jurídicas que han determinado la
decisión del órgano en relación con los resultados del procedimiento. De modo que
no puede, ni aún realizando una interpretación extensiva, que en el caso no sería
aceptable por tratarse de derecho público, admitir que la motivación conste en
documento aparte de la resolución. La motivación es parte esencial del documento en
el cual consta la resolución. ”

De igual manera en el fallo 64-06, juicio 32-03, 4ratifica que “La motivación consiste
en la correcta enunciación de los presupuestos de hecho y las razones jurídicas que han
determinado la decisión del órgano, con la debida explicación de la pertinencia de la
aplicación de las normas o principios jurídicos a los antecedentes de hecho. La
carencia de motivación atenta contra el debido proceso, garantía inequívoca de todo

3 Registro Oficial N. 552 de 10 de abril de 2002

4 Registro Oficial N. 338 de 21 de agosto de 2006
ciudadano para el juzgamiento en materias de carácter penal, administrativa o de otra
naturaleza, con observancia del trámite inherente a cada procedimiento. Esta omisión
genera la nulidad de la resolución dictada por el poder público, como ha aducido el
actor en el caso sub judice y que ha sido aceptado por el Tribunal a quo en el fallo
recurrido, en el cual se realiza un exhaustivo examen del proceso y de las piezas
procesales que entrañan tanto los fundamentos de hecho como los de derecho.”

Criterios ratificados por la Corte Suprema de Justicia en la Resolución No. 246-06,

juicio 344-03, 5y en la Resolución No.237-06, juicio 398-03,6;y últimamente en la
Sentencia No. 90-2007, juicio No. 125-2004 7que dice: “De conformidad con el
artículo 94 del Estatuto del Régimen Jurídico de la Función Ejecutiva, “no son
susceptibles de convalidación alguna y en consecuencia se considerarán como nulos de
pleno derecho… los actos que no se encuentren debidamente motivados”. Según lo
establecido en el artículo 31 de la Ley de Modernización del Estado “Todos los actos
emanados de los órganos del Estado, deberán ser motivados. La motivación debe
indicar los presupuestos de hecho y las razones jurídicas que han determinado la
decisión del órgano, en relación con los resultados del procedimiento previo” (El
subrayado es de la Sala). De la revisión del acto impugnado (fs. 25) se desprende que
éste no contiene referencia alguna a las razones jurídicas en las que se fundamenta la
decisión que contiene, y mucho menos una referencia a los resultados del
procedimiento previo. Ninguna de las normas invocadas por el actor en su demanda
(los artículos: 1,4 literal a), 6, 65, 63 letra b), y 66 de la Ley de Contratación Pública; 7
y 77 del Reglamento a la Ley de Contratación Pública; y, 382 de la Ley Orgánica de
Administración Financiera y Control), que constituye el régimen general de
contratación pública vigente a la época, pudo haber sido excepcionada, si no es con
una motivación jurídica adecuada. Se trata, pues, de un acto administrativo
inmotivado, y por tanto, de un acto administrativo nulo de pleno derecho. Al tratarse
de un acto nulo de pleno derecho, no se puede sostener que, según queda esbozado, se
trata de un acto administrativo regular.”

También el Tribunal Constitucional (Hoy Corte Constitucional), en el caso No. 0001-

5 Registro Oficial N. 49 de 23 de marzo de 2007

6 Registro Oficial N. 48 de 22 de marzo de 2007
7 Registro Oficial Edición Especial N.10 de 16 de enero de 2008
2007-QE 8sobre la materia dice: “se colige que la motivación del fallo constituye un
deber constitucional del Juez o una autoridad pública, establecido como garantía
básica para asegurar el debido proceso, en la regla 13 del Art. 24 de la Constitución
Política en vigencia, y se le impone como una manera de controlar su actividad
intelectual frente al caso concreto con el fin de comprobar que su decisión es un acto
reflexivo nacido del estudio de las circunstancias particulares y no un acto discrecional
de su voluntad autoritaria, más aún, una resolución o una sentencia sin motivación deja
a las partes sin el más elemental de sus derechos, por esta razón el Juzgador debe tener
en cuenta que para que la motivación de su resolución sea válida debe ser: expresa,
clara, completa, legítima y lógica.

Motivación expresa, ya que puede suplírsela por la remisión a otros actos del mismo
proceso, o a otra sentencia, o la jurisprudencia o la doctrina; esto es el Juez o la
Autoridad pública, tiene deber de consignar las razones que lo deciden, expresando sus
propios argumentos con relación al caso juzgado.

La motivación debe ser clara, de modo que el pensamiento del Juzgador sea
aprehensible, comprensible y examinable, y no deje lugar a dudas sobre las ideas que
expresa, por esta razón me permito sugerirles a ustedes Jueces y autoridades públicas,
que en las sentencias o resoluciones deben utilizar lenguaje llano, que permita la clara
expresión de su pensamiento, para que este pueda ser aquilatado y comprendido por
cualquier ciudadano de este país; además así se cumple el principio procesal de
PUBLICIDAD.

La motivación debe ser completa, esto implica que debe abarcar los hechos y el
derecho. Respecto de los hechos, debe contener las razones que llevan a una
conclusión afirmativa o negativa sobre la existencia de los datos procesales
presentados por las partes y para ello tiene que emplear las pruebas incorporadas al
proceso, mencionándolas y sometiéndolas a la sana crítica; en resumen, para motivar
la resolución en los hechos el Juez o autoridad pública debe demostrarlos. El Juez o
autoridad pública además debe consignar las conclusiones de hecho de la resolución,
pues esto constituye la base de aplicación de la norma jurídica, esto es la descripción

8 Suplemento del Registro Oficial N. 70 de 24 de abril de 2007

fáctica, que es el presupuesto de la aplicación de la Ley y por tanto un requisito de la
motivación y para fundar el derecho el Juez o autoridad pública debe describirlos.”.

3.- La motivación en el neoconstitucionalismo

Con el neo constitucionalismo se da creciente importancia de los principios y de los
valores jurídicos sustantivos en la conceptualización, interpretación y aplicación del
derecho. Los principios, según la terminología de L. Ferrajoli, se denominan normas
téticas. La norma tética o principio no se puede aplicar de forma automática en una
sentencia o resolución; la norma tètica requiere convertirse, en el caso concreto, en una
regla a través de un proceso complejo de argumentación jurídica.

Como dicen Baquerizo Minuche Jorge y Leuschner Luque Erik (2011:79) “La
aplicación del Derecho no es tan unívoca como se pretendía; el razonamiento jurídico
silogístico, clave en el formalismo, se denuncia insuficiente en la actualidad. El
Derecho, con la contemporánea configuración de valores y principios constitucionales,
complica la actividad aplicativa del operador jurídico; de aquella idealizada
subsunción y sencillo silogismo jurídico, migamos a una era urgida de motivación y
argumentación jurídica.”.

Sobre este aspecto, afirma el maestro ATIENZA, citado por los autores anteriormente
mencionados (2011:81) que “a diferencia de lo que ocurría en el Estado legislativo, en
el Estado Constitucional el poder del legislador y de cualquier órgano estatal es un
poder limitado y que tiene que justificarse en forma más exigente. No basta con la
referencia a la autoridad (al órgano competente) y a ciertos procedimientos, sino que
se requiere también (siempre) un control en cuanto al contenido. El Estado
constitucional supone así un incremento en cuanto a la tarea justificativa de los
órganos y, por tanto, una mayor demanda de argumentación jurídica (que la requerida
por el Estado legislativo de derecho). En realidad, el ideal del Estado constitucional (la
culminación del Estado de Derecho) supone el sometimiento completo del poder al
Derecho, a la razón: la fuerza de la razón frente a la razón de la fuerza. Parece por ello
bastante lógico que el avance del Estado constitucional haya ido acompañado de un
incremento cuantitativo y cualitativo de la exigencia de justificación de los órganos
públicos.”.
4.- Legislación ecuatoriana

En cuanto a la legislación ecuatoriana, la Constitución de la República del Ecuador

(2008) dio especial importancia al elemento motivación cuando prescribe:

Art. 76.- Garantías Básicas al Debido Proceso.- En todo proceso en el que se

determinen derechos y obligaciones de cualquier orden, se asegurará el derecho al
debido proceso que incluirá las siguientes garantías básicas: 7. El derecho de las
personas a la defensa incluirá las siguientes garantías: l) Las resoluciones de los
poderes públicos deberán ser motivadas. No habrá motivación si en la resolución no se
enuncian las normas o principios jurídicos en que se funda y no se explica la
pertinencia de su aplicación a los antecedentes de hecho. Los actos administrativos,
resoluciones o fallos que no se encuentren debidamente motivados se consideraran
nulos. Las servidoras o servidores responsables serán sancionados.
La Constitución de 1998 prescribía lo siguiente: en el Art. 24 numero 13 “Las
resoluciones de los poderes públicos que afectan a las personas deberán ser motivadas
y no habrá tal motivación si en la resolución no se enunciaren normas o principios
jurídicos en que se haya fundado, y si no se explicare la pertinencia de su aplicación a
los antecedentes de hecho. Al resolver la impugnación de una sanción, no se podrá
empeorar la situación del recurrente”.

El Código Orgánico Administrativo en su artículo 100 manifiesta: Motivación del acto

administrativo. En la motivación del acto administrativo se observará:
1. El señalamiento de la norma jurídica o principios jurídicos aplicables y la
determinación de su alcance.
2. La calificación de los hechos relevantes para la adopción de la decisión, sobre
la base de la evidencia que conste en el expediente administrativo.
3. La explicación de la pertinencia del régimen jurídico invocado en relación con
los hechos determinados.
Se puede hacer remisión a otros documentos, siempre que la referencia se incorpore al
texto del acto administrativo y conste en el expediente al que haya tenido acceso la
persona interesada.
Si la decisión que contiene el acto administrativo no se deriva del procedimiento o no
se desprende lógicamente de los fundamentos expuestos, se entenderá que no ha sido
motivado.

El artículo 50 del Código Orgánico de Entidades de Seguridad y Orden Público

también señala algunos requisitos para lo motivación de los actos administrativos.
Antes de esta disposición constitucional y de la del C.O.A. existían otras normas al
respecto; así: Ley de Modernización del Estado, Privatizaciones y Prestación de
Servicios Públicos por Parte de la Iniciativa Privada.-

Art. 31.- MOTIVACION.- Todos los actos emanados de los órganos del Estado,
deberán ser motivados. La motivación debe indicar los presupuestos de hecho y las
razones jurídicas que han determinado la decisión del órgano, en relación con los
resultados del procedimiento previo. La indicación de los presupuestos de hecho no
será necesaria para la expedición de actos reglamentarios.

Reglamento Sustitutivo del Reglamento General de la Ley de Modernización del

Estado, Privatizaciones y Prestación de Servicios Públicos por Parte de la Iniciativa
Privada:

Art.20.‐ De conformidad con el artículo38 de la Ley de Modernización los actos que

emanen de un órgano del Estado y que no se encuentren debidamente motivados se
considerarán como actos violatorios de ley.

La Motivación de una decisión, resolución o fallo debe comprender tanto los

antecedentes o presupuestos de hecho y las razones jurídicas que la determinaron.
Tanto los unos como los otros deberán constar en el documento u oficio en que se
materialice la decisión de manera que los interesados los puedan conocer directamente.

Reglamento para el Control de la Discrecionalidad en los Actos de la Administración

Pública:
Art. 4.- De la motivación.- Siempre que la administración dicte actos administrativos
es requisito indispensable que motive su decisión, en los términos de la Constitución y
este reglamento.

La motivación no es un requisito de carácter meramente formal, sino que lo es de

fondo e indispensable, porque sólo a través de los motivos pueden los interesados
conocer las razones que justifican el acto, porque son necesarios para que pueda
controlarse la actividad de la administración, y porque sólo expresándolos puede el
interesado dirigir contra el acto las alegaciones y pruebas que correspondan según lo
que resulte de dicha motivación que, si se omite, puede generar la arbitrariedad e
indefensión prohibidas por la Constitución.

La motivación se constituye como la necesaria justificación de la discrecionalidad

reglada administrativa, que opera en un contexto diferente al de la propia decisión.
Aquella será atacable en materialidad a través de la desviación de poder o la falta de
causa del acto administrativo, pero en el caso de los actos discrecionales encontrará su
principal instrumento de control en la justificación, precisamente por la atenuación de
la posible fiscalización sobre los otros elementos del acto administrativo

Estatuto del Régimen Jurídico y Administrativo de la Función Ejecutiva:

Art. 122.- Motivación. 1. La motivación de los actos que pongan fin a los
procedimientos se realizará de conformidad con lo que dispone la Constitución y la ley
y la normativa aplicable. La falta de motivación entendida ésta como la enunciación de
las normas y de los hechos particulares, así como la relación coherente entre éstas y
aquellos produce la nulidad absoluta del acto administrativo o resolución. El acto
deberá ajustarse a lo dispuesto en el Reglamento para el Control de la Discrecionalidad
de los Actos de la Administración Pública.

En conclusión, las autoridades públicas, al tenor de la disposición Constitucional,

deben motivar sus resoluciones9, so pena de incurrir en una violación del debido

9 Determinación del enunciado normativo o proposición normativa, pero fundamentalmente el

razonamiento o explicación de cómo encajan los antecedentes de hecho probados (verdaderos, ciertos y
existentes) con la estructura del enunciado normativo, esto es, con los presupuestos de hecho o
consecuencia jurídica previstos en el texto legal. Exteriorización del fin que se persigue con el dictado
proceso y de que dichas resoluciones sean nulas, por constituir la motivación un
elemento esencial del acto administrativo, previsto en el artículo 76, número 7, letra l,
resaltando que este texto constitucional es plenamente consciente de la importancia de
la justificación jurídica de las decisiones del poder público. Como puede verse la nota
de la buena motivación es predicable no solo de las sentencias, sino también de otras
resoluciones judiciales, administrativas y disciplinarias, originando la creación de la
teoría de la argumentación como una nueva visión del mundo del derecho.

La motivación, en síntesis, siguiendo a Cassagne, debe contener cuatro aspectos

importantes, a saber: a) La enunciación de normas o principios jurídicos, que deben
contener los presupuestos de hecho o como hemos llamado la causa o motivo del acto;
b) Los antecedentes de hecho, debidamente calificados, relevantes y verdaderos con
evidencias, esto es, prueba de cargo y de descargo y que deben constar en el
expediente; c) La explicación o razonamiento de la pertinencia entere las dos
anteriores, esto es, del régimen jurídico invocado en relación con los hechos
determinados; y, d) El fin o finalidad que persigue el acto administrativo.

El interés por el tema de la argumentación jurídica es creciente en los últimos años. Lo

que explica esta situación, por encima de factores de naturaleza teórica, o pedagógica,
es la exigencia de que, en los modernos estados de derecho, sus poderes públicos (y,
en particular, su poder judicial- los jueces que lo componen-) lleven a cabo una
adecuada tarea justificativa de sus decisiones. En las sociedades democráticas sus
ciudadanos no solo demandan que sus poderes públicos estén sujetos a la Constitución
y al resto de cada ordenamiento jurídico, sino que las personas que integren dichos
poderes sepan razonar y argumentar las decisiones que afectan a su vida. Todo ello ha
contribuido a producir un cambio en la manera de ver el derecho, que supone una
superación de las dos más importantes concepciones o enfoques del derecho existentes
a lo largo del siglo veinte: el normativismo positivista y el iusnaturalismo. 10

del acto.
10 Cruceta José A. Escuela Nacional de la Judicatura de la Republica Dominicana, Argumentación
Jurídica, Modulo I, Pag. 83.