UNIDAD 13 – Proceso administrativo

El derecho procesal administrativo. Concepto.

I. La idea jurídica de proceso

1. El proceso: Concepto amplio

La idea jurídica de proceso puede ser concebida en sentido amplio, como una secuencia o serie de
actos que se desenvuelven progresivamente, con el objeto de llegar a un acto estatal determinado,
destacando entonces en el concepto la unidad de los actos que constituyen el proceso, su carácter
teológico, es decir, que éstos se caracterizan por estar encaminados en su conjunto a un
determinado fin.
En este sentido amplio habría proceso en cualquier función estatal y podríamos hablar entonces
de: 1°) Proceso judicial (civil, penal, comercial, contenciosoadministrativo); 2°) proceso legislativo
(es decir el conjunto de actos parlamentarios que tienen por fin el dictado de una ley), y 3°) proceso
administrativo (el conjunto de actos de la administración que tienen por objeto la emanación de un
acto administrativo.)

En este concepto no interesa, pues, quién dicta los actos que integran y resuelven el proceso:
Basta que sea “el sujeto activo de la función pública, en cualquiera de sus especies,” pudiéndose
definir entonces al proceso como la “Serie o sucesión de actos coordinados, que fijan los datos
según los cuales ha de ejercerse la función pública, con derecho del sujeto o sujetos pasivos de la
misma a participar, con el sujeto activo, en su formación.”
Concepto restringido
No obstante que se suele usar así el término, este criterio no pareciera ser conveniente.

En efecto, razones históricas y políticas han dado la idea de proceso un significado más alto y
valioso que el de mera secuencia de actos estatales destinados a un fin determinado: Le han
atribuido la característica fundamental de ser una secuencia de actos que tienen por fin decidir una
controversia entre partes (litigio) por parte de una autoridad imparcial e independiente (juez) con
fuerza de verdad legal (autoridad de cosa juzgada.) No importa fundamentalmente, tal vez, que el
acto del juez resuelva estrictamente un litigio, o que en cambio se refiera a las materias llamadas
de “jurisdicción voluntaria;” pero sí es fundamental que el acto final del proceso sea un acto judicial,
es decir, una decisión proveniente de una autoridad imparcial e independiente, “desinteresada”
respecto del proceso.

Aplicar el concepto de proceso a todo conjunto de actos dirigidos a la formación o a la aplicación

de normas jurídicas (sean éstas jurisdiccionales, administrativas o legislativas) implica quitarle ese
carácter fundamental y tradicional de medio o técnica para la administración de justicia. Bien es
cierto que también la actuación de los órganos administrativos y legislativos está sujeta a ciertos
principios constitucionales básicos y también comunes al proceso, y que igualmente tienen en
definitiva como criterio rector el de la justicia; pero no por ello puede olvidarse que es precisamente
en el proceso judicial donde se hará la determinación definitiva y correctora del derecho y la justicia
en un caso concreto, controlando y eventualmente prescindiendo de la actuación y las
conclusiones de los órganos legislativos y administrativos. Por esas razones y por la conveniencia
de establecer una diferencia terminológica entre el conjunto de actos de la administración y el
conjunto de actos judiciales que versan sobre actos de la administración, creemos preferible
mantener la designación de proceso estrictamente para el proceso judicial.

Proceso y procedimiento
Es necesario ahora distinguir proceso y procedimiento. Proceso es un concepto teleológico,
procedimiento un concepto formal. Al hablar de proceso se destaca que el conjunto de actos en
consideración tiene por finalidad esencial llegar al dictado de un determinado acto: En el concepto
que adoptamos, ese acto es el jurisdiccional. Al hablar de procedimiento, por el contrario, se
prescinde del fin que la secuencia de actos pueda tener, y se señala tan sólo ese aspecto externo,
de que existe una serie de actos que se desenvuelven progresivamente.

Por ello el proceso y el procedimiento tienen de común que ambos son una serie o sucesión de
actos coordinados; pero mientras que la mera serie o sucesión de actos coordinados basta para
constituir un procedimiento, no alcanza para caracterizar un proceso. Todo proceso, “por ser su
primer elemento una serie o sucesión de actos coordinados, implica el procedimiento; todo proceso
comporta un procedimiento;” pero en cambio no todo procedimiento implica o comporta un
proceso.

En efecto, es obvio que restringido el concepto de proceso sólo a aquel que tiene por objeto
realizar la función jurisdiccional a través de órganos imparciales e independientes, todas las series
de actos realizados en cumplimiento de alguna función estatal quedarán englobados dentro del
concepto genérico de procedimiento, el que será, según los casos, procedimiento legislativo (serie
de actos parlamentarios para el dictado de una ley del Congreso), procedimiento administrativo
(serie de actos dictados para el dictado de un acto administrativo), o procedimiento jurisdiccional (el
de los jueces al realizar su función específica.)

Y, en consecuencia, sólo uno de los procedimientos estatales —el tercero— puede a su vez
implicar un proceso en sentido técnico.

Sin embargo, resulta de esto una inconsecuencia: Mientras que en la justicia podemos hablar de
procedimiento como concepto formal y proceso como concepto teleológico, en la administración no
tenemos sino un término —procedimiento— para abarcar tanto la serie de actos (concepto formal)
como la serie de actos destinados al dictado de un acto administrativo (concepto teleológico); no
por ello, desde luego, retomaremos el concepto de proceso para aplicarlo a la administración.
Diremos en cambio, simplemente, que el término procedimiento administrativo tiene una
ambivalencia y puede ser empleado tanto como noción teleológica, o como noción formal. La
solución no es totalmente satisfactoria, pero en la disyuntiva de resolverse por ella o por quitar su
sentido preciso al proceso (judicial), creemos preferible inclinarnos por la misma.

Derecho procesal administrativo

Se sigue de lo anterior que al hablar de derecho procesal nos estaremos refiriendo únicamente a
las ramas de la ciencia del derecho que estudian las normas que rigen los distintos procesos
judiciales: Civil, comercial, penal, contencioso-administrativo.

Respecto al último, es de destacar que modernamente se ha simplificado la denominación, y en

lugar de hablarse de proceso contencioso-administrativo (o sea, contiendas ante la justicia de un
particular contra la administración), se prefiere designarlo como proceso administrativo, el cual será
estudiado entonces por el derecho procesal administrativo.

En tal terminología, por lo tanto, el derecho procesal administrativo se refiere sólo a los procesos
judiciales contra la administración, y no abarca el estudio del procedimiento administrativo en que
se desenvuelve la función administrativa.
 2) El control judicial de la administración. Órgano competente y normativa
aplicable en la Nación y en las Provincias. El Código de lo Contencioso Administrativo en la
Provincia de La pampa . Sus principios generales. La Ley de Procedimientos
Administrativos en la Nación: disposiciones vinculadas al proceso administrativo.

Antecedentes de la justicia administrativa en la provincia de buenos aires.

La provincia buenos aires fue pionera en regular y establecer un régimen procesal contencioso
administrativo.

En 1873, al sancionarse la constitución provincial y regularse la competencia de la suprema corte

de justicia en el artículo 156 inciso 3 se estableció: "decide las causas contencioso administrativas
en única instancia y en juicio pleno, previa denegación de la autoridad administrativa competente al
reconocimiento de los derechos que se gestionan por parte interesada".

Se afirmó de esta manera el sistema judicialista.

La constitución de 1889 incluyó la demanda por retardación.

En la carta magna reformada en el año 1994 la justicia contenciosa administrativa se encuentra

regulada en el artículo 166 quinto párrafo el cual prescribe: "Los casos originados por la actuación
u omisión de la Provincia, los municipios, los entes descentralizados y otras personas, en el
ejercicio de funciones administrativas, serán juzgados por tribunales competentes en lo
contencioso administrativo, de acuerdo a los procedimientos que determine la ley, la que
establecerá los supuestos en que resulte obligatorio agotar la vía administrativa”.

Sobre el diseño constitucional de la justicia administrativa provincial

La reforma constitucional de 1994 ha introducido cambios de trascendencia que se reflejan en las

nuevas formulaciones incorporadas al sistema contencioso administrativo, tanto en su organización
como en su cauce formal, es decir, en las reglas procesales que rigen los conflictos que se ventilan
ante los jueces.

Las fórmulas constitucionales y legales no se adaptaban a los nuevos requerimientos del Estado
de Derecho, orientado, decisivamente, hacia la vigencia irrestricta del principio de la tutela judicial
efectiva y, consecuentemente de una plena accesibilidad a la revisión judicial de las actividades
regidas por el derecho administrativo. Este principio consagrado en el PSJCR se encuentra
incorporado expresamente en el artículo 15 de la constitución provincial bonaerense.

El otro precepto constitucional que cobra trascendencia en la materia está configurado en el

párrafo tercero del artículo 166 que prescribe: "

Implicancia de la reforma constitucional provincial:

 La eliminación de la competencia de la Suprema Corte provincial para entender en
jurisdicción originaria y exclusiva en este tipo de causas.

Una mayor amplitud en el acceso a la justicia tanto en materia de legitimación como respecto de
los recaudos habilitantes.

La superación del carácter revisor que se atribuía a la jurisdicción contencioso administrativa cuyo
proceso no se concibe ya como un proceso al acto sino vinculado a casos originados por la
actuación de la provincia, sus entes públicos y personas asimiladas a ellos.

El quiebre del carácter revisor se proyecte en una serie de instituciones procesales:

-En materia del requisito que imponía agotar la vía administrativa, el cual aparece relativizado al
convertirse en excepcional el cumplimiento de dicho recaudo para promover el respectivo proceso.

-En el abandono de la regla del acto previo o de la “previa denegación o retardación de derecho”
que la constitución derogada en 1994 exigía como recaudo para habilitar la jurisdicción.

-En la ampliación de las pretensiones procesales antes circunscritas a las pretensiones anulatorias.

-En la inexigibilidad del requisito estricto de congruencia procesal que permite invocar nuevos
argumentos o razones no planteadas en sede administrativa aun cuando siempre se requiera
mantener la congruencia de la pretensión en sí misma en aquellos casos en que resulta necesario
agotar la vía administrativa para acceder a la justicia.

El abandono del criterio subjetivo u orgánico para delimitar la función administrativa

(que consideraba sólo los actos emanados de “autoridades administrativas”) y su reemplazo por un
criterio objetivo o material que admite la plena judiciabilidad de los actos de otros poderes como lo
son el legislativo y judicial y las personas públicas no estatales.

El reconocimiento de la aptitud de la provincia y los respectivos entes para actuar

como parte actora en el proceso como consecuencia natural de eliminar la restricción que impedía
juzgar otros actos y situaciones que no fuesen actos de autoridades administrativas denegatorios
de derechos.

La pretensión pasa a convertirse en el eje central del proceso regulándose sus

distintas clases en función del principio de la tutela judicial efectiva sin limitarse a la clásica
pretensión anulatoria.

LA TUTELA JUDICIAL EFECTIVA:

La médula de la nueva concepción del proceso contencioso administrativo radica en el artículo 15

de la nueva constitución: "La Provincia asegura la tutela judicial continua y efectiva, el acceso
irrestricto a la justicia, la gratuidad de los trámites y la asistencia letrada a quienes carezcan de
recursos suficientes y la inviolabilidad de la defensa de la persona y de los derechos en todo
procedimiento administrativo o judicial. Las causas deberán decidirse en tiempo razonable. El
retardo en dictar sentencia y las dilaciones indebidas cuando sean reiteradas, constituyen falta
grave”.
Normas sobre competencia en la Provincia de LA PAMPA
Ley de Procedimientos Administrativo 19.549
TITULO I
DEL PROCESO ADMINISTRATIVO
CAPITULO I
DE LA COMPETENCIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA ARTICULO 1.- Cláusula general de la
materia contencioso administrativa

1.- Corresponde a los tribunales contencioso administrativos el conocimiento y decisión de las

pretensiones que se deduzcan en los casos originados por la actuación u omisión, en el ejercicio
de funciones administrativas, de los órganos de la Provincia, los Municipios, los entes
descentralizados y otras personas, con arreglo a las prescripciones del presente Código.

2.- La actividad de los órganos del Poder Ejecutivo, de los Municipios y de los demás entes
provinciales o municipales, se presume realizada en el ejercicio de funciones administrativas y
regida por el derecho administrativo. Procederá esta presunción aun cuando se aplicaren por
analogía normas de derecho privado o principios generales del derecho.

ARTICULO 3º: Planteo y resolución de cuestiones constitucionales. La competencia contencioso-

administrativa no quedará desplazada aún cuando para la resolución del caso fuere necesario
declarar la inconstitucionalidad de leyes, de ordenanzas municipales o de actos administrativos de
alcance general o particular.

ARTICULO 5º: (Texto según Ley 13101) Criterios para la determinación de la competencia en
razón del territorio:

1.- Será competente el juzgado contencioso -administrativo correspondiente al domicilio de las

personas cuya actuación u omisión dé lugar a la pretensión procesal.
2.- Se exceptúan de dicha regla las siguientes controversias:

Las relativas a la relación de empleo público, en las que será competente el juez
correspondiente al lugar de la prestación de servicios del agente, o al del domicilio de la
demandada, o al del domicilio del demandante a elección de este último.

Las que versen sobre pretensiones deducidas por reclamantes o beneficiarios de

prestaciones previsionales y pretensiones contra resoluciones de colegios o consejos profesionales
y sus cajas previsionales en las que será competente el juez correspondiente al domicilio del
interesado o al de la demandada, a elección del demandante.

Las que se susciten entre prestadores de servicios públicos o concesionarios de

obras públicas y usuarios, en las cuales será competente el juez correspondiente al lugar de
ejecución de la prestación.

Las que versen sobre pretensiones relacionadas con contratos administrativos en las
que será competente el juez correspondiente al lugar de celebración del contrato. Si el contrato lo
admitiere en modo expreso, las referidas controversias podrán plantearse, a opción del
demandante ante el lugar de cumplimiento o el del domicilio del demandado.

Las correspondientes a servidumbres administrativas y expropiaciones, en las cuales

será competente el juez correspondiente al lugar de radicación de los bienes involucrados. Este
criterio se aplicará para las pretensiones resarcitorias en el caso de las restantes limitaciones al
dominio por razones de interés público, salvo que ellas incluyan el pedido de anulación de un acto
administrativo en cuyo caso se aplicará la regla consagrada en el inciso 1) del presente artículo.

ARTICULO 6º: Improrrogabilidad de la competencia. La competencia contencioso administrativa en

razón de la materia es improrrogable. Podrá comisionarse a otros tribunales la realización de

diligencias o medidas ordenadas en los respectivos procesos. ARTICULO 7°: (Texto según Ley
13101) Conflictos de competencia.

1. Los conflictos de competencia entre los jueces contencioso administrativos serán tramitados por
vía incidental y resueltos por la Cámara de Apelaciones en lo Contencioso Administrativo con
competencia territorial común, causando ejecutoria su decisión. Los conflictos planteados entre un
Juez Contencioso Administrativo o una Cámara de Apelaciones en lo Contencioso
G.A.L - S.M – E.D

Administrativo y un Tribunal de otro fuero, serán resueltos por la Suprema Corte de Justicia,
causando ejecutoria su decisión.

Durante el trámite del conflicto de competencia, se suspenderá el procedimiento

sobre lo principal, salvo las medidas cautelares o cualquier diligencia de cuya omisión pudiere
resultar un perjuicio grave.

Cuando se declarase que el caso es contencioso administrativo, se dispondrá la

prosecución de las actuaciones en esta vía. En tal supuesto, para verificar el cumplimiento del
plazo previsto en el artículo 18º, la pretensión se considerará presentada en la fecha de
interposición de la demanda aunque el juez sea incompetente.

ARTICULO 8º: (Texto según Ley 13101) Declaración de incompetencia. El juez, antes de dar
traslado de la demanda, procederá a declarar, si correspondiere, y por resolución motivada, su
incompetencia. En tal supuesto remitirá los autos al tribunal considerado competente, si
perteneciere a la jurisdicción provincial. En caso contrario, dispondrá su archivo.

Control judicial de la administración en Nación:

La Constitución Nacional no contiene ninguna norma de competencia procesal, aparte de
establecer el fuero federal. Entonces el régimen federal es de origen directamente legal.

La Justicia Federal en lo Contencioso Administrativo se crea recién en 1948 a través de la ley de

Presupuesto que creó dos nuevos juzgados federales, a los cuales la ley 13.278 les otorgó
competencia en materia contencioso administrativa.

"Los juzgados federales se denominarán Juzgados Nacionales de Primera Instancia en lo

Contencioso Administrativo de la Capital Federal y debían conocer en:

a) De las causas contencioso- administrativas.

b) De las causas que versen sobre contribuciones nacionales y sus infracciones.
c) De las causas cuyo conocimiento está atribuido a los jueces creados para la Capital Federal por
la ley 12.833.

d) De los recursos contra las resoluciones administrativas..."

Años más tarde, la ley 21.628 en su art. 4 dispuso que la Cámara Nacional de Apelaciones en lo
Contencioso Administrativo Federal de la Capital Federalserá el Tribunal de Alzada respecto de los
jueces nacionales de primera instancia en lo contencioso administrativo de la Capital Federal y
conocerá asimismo de los recursos de apelaciones que se interpongan contra las resoluciones de
los organismos administrativos en los casos autorizados por las leyes.

La competencia establecida en la forma indicada antes, que mantiene actualmente su vigencia,

tiene la dificultad de determinar qué se entiende por causas contencioso administrativas (Ver pto
3).
La Ley de Procedimientos Administrativos en la Nación: disposiciones vinculadas al
proceso administrativo.

Aclaración previa y necesaria: en el orden nacional NO existe un régimen de PROCESO

administrativo (como sucede en provincia de Buenos Aires) por tanto se aplica el Código Procesal
Civil y Comercial de la Nación.

En cuanto al PROCEDIMIENTO, rige la ley 19.549.

Título IV
Impugnación judicial de actos administrativos.
ARTICULO 23.- Podrá ser impugnado por vía judicial un acto de alcance particular:

cuando revista calidad de definitivo y se hubieren agotado a su respecto las

instancias administrativas.

cuando pese a no decidir sobre el fondo de la cuestión, impida totalmente la

tramitación del reclamo interpuesto.

cuando se diere el caso de silencio o de ambigüedad a que se alude en el artículo 10.

cuando la Administración violare lo dispuesto en el artículo 9. (VÍAS DE
HECHO
ADMINISTRATIVAS).
ARTICULO 24.- El acto de alcance general será impugnable por vía judicial:
cuando un interesado a quien el acto afecte o pueda afectar en forma cierta e
inminente en sus derechos subjetivos, haya formulado reclamo ante la autoridad que lo dictó y el
resultado fuere adverso o se diere alguno de los supuestos previstos en el artículo 10.

cuando la autoridad de ejecución del acto de alcance general le haya dado aplicación
mediante actos definitivos y contra tales actos se hubieren agotado sin éxito las instancias
administrativas

Plazos dentro de los cuales debe deducirse la impugnación (por vía de acción o recurso)
Artículo 25.- La acción contra el Estado o sus entes autárquicos deberá deducirse dentro del plazo
perentorio de noventa (90) días hábiles judiciales, computados de la siguiente manera:

Si se tratare de actos de alcance particular, desde su notificación al interesado;

Si se tratare de actos de contenido general contra los que se hubiere formulado
reclamo resuelto negativamente por resolución expresa, desde que se notifique al interesado la
denegatoria;
 Si se tratare de actos de alcance general impugnables a través de actos individuales
de aplicación, desde que se notifique al interesado el acto expreso que agote la instancia
administrativa;

Si se tratare de vías de hecho o de hechos administrativos, desde que ellos fueren

conocidos por el afectado.-

Cuando en virtud de norma expresa la impugnación del acto administrativo deba hacerse por vía
de recurso, el plazo para deducirlo será de treinta (30) días desde la notificación de la resolución
definitiva que agote las instancias administrativas.

ARTICULO 26.- La demanda podrá iniciarse en cualquier momento cuando el acto adquiera
carácter definitivo por haber transcurrido los plazos previstos en el artículo 10 y sin perjuicio de lo
que corresponda en materia de prescripción.

Impugnación de actos por el Estado o sus entes autárquicos; plazos.

ARTICULO 27.- No habrá plazo para accionar en los casos en que el Estado o sus entes
autárquicos fueren actores, sin perjuicio de lo que corresponda en materia de prescripción. Amparo
por mora de la Administración.

Artículo 28.- El que fuere parte en un expediente administrativo podrá solicitar judicialmente se libre
orden de pronto despacho. Dicha orden será procedente cuando la autoridad administrativa
hubiere dejado vencer los plazos fijados y en caso de no existir éstos, si hubiere transcurrido un
plazo que excediere de lo razonable sin emitir el dictamen o la resolución de mero trámite o de
fondo que requiera el interesado. Presentado el petitorio, el juez se expedirá sobre su procedencia,
teniendo en cuenta las circunstancias del caso, y si lo estimare pertinente requerirá a la autoridad
administrativa interviniente que, en el plazo que le fije, informe sobre las causas de la demora
aducida. La decisión del juez será inapelable. Contestado el requerimiento o vencido el plazo sin
que se lo hubiere evacuado, se resolverá lo pertinente acerca de la mora, librando la orden si
correspondiere para que la autoridad administrativa responsable despache las actuaciones en el
plazo prudencial que se establezca según la naturaleza y complejidad del dictamen o trámites
pendientes.
Reclamo administrativo previo a la demanda judicial.
ARTICULO 30.- El Estado nacional o sus entidades autárquicas no podrán ser demandados
judicialmente sin previo reclamo administrativo dirigido al Ministerio o Secretaría de la Presidencia
o autoridad superior de la entidad autárquica, salvo cuando se trate de los supuestos de los
artículos 23 y 24.

El reclamo versará sobre los mismos hechos y derechos que se invocarán en la eventual demanda
judicial y será resuelto por las autoridades citadas.

ARTICULO 31.- El pronunciamiento acerca del reclamo deberá efectuarse dentro de los noventa
(90) días de formulado. Vencido ese plazo, el interesado requerirá pronto despacho y si
transcurrieren otros cuarenta y cinco (45) días, podrá aquél iniciar la demanda, la que deberá ser
interpuesta en los plazos perentorios y bajos los efectos previstos en el artículo 25, sin perjuicio de
lo que fuere pertinente en materia de prescripción. El Poder Ejecutivo, a requerimiento del
organismo interviniente, por razones de complejidad o emergencia pública, podrá ampliar
fundadamente los plazos indicados, se encuentren o no en curso, hasta un máximo de ciento
veinte (120) y sesenta (60) días respectivamente.
La denegatoria expresa del reclamo no podrá ser recurrida en sede administrativa.
Los jueces no podrán dar curso a las demandas mencionadas en los artículos 23, 24 y 30 sin
comprobar de oficio en forma previa el cumplimiento de los recaudos establecidos en esos
artículos y los plazos previstos en el artículo 25 y en el presente.

ARTICULO 32.- El reclamo administrativo previo a que se refieren los artículos anteriores no será
necesario si mediare una norma expresa que así lo establezca y cuando:

Se tratare de repetir lo pagado al Estado en virtud de una ejecución o de repetir un

gravamen pagado indebidamente;

Se reclamare daños y perjuicios contra el Estado por responsabilidad extracontractual.

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3) Materia contencioso administrativo. Criterios para determinarla en Nación y

en la Provincia de LA PAMPA.

Reconocemos en la definición de la “materia” contencioso administrativo el punto de arranque, el

ángulo de abordaje de todo estudio sobre el contencioso. Definir el alcance de este término inicial
de la ecuación permite determinar dos cuestiones fundamentales del proceso: si debe o no
intervenir el juez especializado (competencia) y cuales serán las reglas que el sentenciante
aplicará al decidir. Esta y no otra constituye la importancia de detectar a priori si el entuerto en el
cual abogar o laudar constituye o no “materia administrativa”.

¿QUÉ ES LA MATERIA CONTENCIOSO ADMINISTRATIVA?

Hace cuatro décadas Bartolomé Fiorini escribió un libro fundamental al que denominó ¿Qué es el
contencioso? Allí explicó que “podríase definir a la materia contencioso-administrativa como el
elemento esencial que impone la jurisdicción contencioso administrativa”, y recordó que esa ratione
materiae de dicha jurisdicción era el aspecto más confusamente analizado y el que más sufrió los
impactos derivados de la presunta división de los actos administrativos en actos privados de la
Administración Pública y actos de Derecho Administrativo. ¿Cuál es la impronta del contencioso
administrativo que nos hace entender que no estamos frente a un contencioso de otra naturaleza?
La respuesta no es otra que la materia.

El primer término de la expresión resulta de sencilla aprehensión; “contencioso” viene de contienda

y alude a un litigio o diferendo entre partes opuestas que encuentra solución en la decisión
(sentencia) de un tercero imparcial (juez).

Como no existe un método universalmente aceptado como verdadero nos ha parecido útil agrupar
las posibles respuestas en tres categorías
1) Determinación legal:

En el derecho comparado interno e internacional existen casos donde la determinación de la

materia administrativa ha quedado discernida a la voluntad expresa del legislador; y así resultan de
conocimiento de los jueces o tribunales de lo contencioso administrativo aquellos asuntos que de
manera más o menos genérica (cláusula general) o en forma específica (listas de casos incluidos y
excluidos) se enuncian en la ley vigente.
La cláusula general más empleada es a la vez la más antigua, introducida por el Código redactado
por Luis V. Varela para la Provincia de Buenos Aires en 1905, dando origen al llamado “juicio
revisor” o “juicio al acto” por calificar como materia contencioso administrativo el litigio promovido
por un particular contra el Estado local, persiguiendo la anulación de un acto precedente (o
alzándose contra el silencio denegatorio que, por necesidad, debe ser considerado un acto tácito),
sin perjuicio de otras pretensiones accesorias que permiten calificar al proceso como “pleno”.

Junto a esta determinación legal restrictiva aparece en forma minoritaria una categorización
generosa y amplia abarcando casos relacionados con las vías de hecho administrativas, la omisión
material y determinados supuestos de responsabilidad del Estado, como resulta del Código de La
Pampa de 1979 y del nuevo Código Bonaerense establecido por ley 12.008

De esta manera se ingresa en el terreno lógico de considerar al proceso administrativo un tipo de

pleito específico, superando la distorsión conceptual que lo redujo al examen de legalidad de
algunos actos administrativos (definitivos, reglados, generadores de derechos subjetivos y respecto
de los cuales no existan otras vías de impugnación), con el valor agregado de terminar con la
rémora del reclamo previo y/o los recursos administrativos de imprescindible interposición para
acceder a la vía judicial.
2) Enfoque objetivo:

El legislador, en ocasiones, apela a fórmulas indeterminadas o genéricas remitiendo a conceptos

de alta vaguedad como “función administrativa”, “servicios públicos” o, lisa y llanamente, indicando
que constituye materia contencioso administrativa aquella cuya descripción y solución involucre
“disposiciones de Derecho Administrativo”. Así en el ámbito nacional, fundamentalmente debido a
la inexistencia de un código contencioso administrativo, a partir de la sanción de la Ley de
Demandas contra la Nación 3952 (1900), se fue consolidando esta tesis objetiva como producto de
la labor jurisprudencial.

Se trata de reparar en la naturaleza jurídico – pública de las reglas en las que subsumen los
hechos generadores del litigio. Es el criterio imperante en las nuevas constituciones provinciales
cuando colocan bajo la competencia de sus tribunales superiores el conocimiento de todos
aquellos asuntos en los cuales el Estado local haya ejercido “funciones administrativas” (Prov. de
Buenos Aires, 1994, art. 166), aluden genéricamente a “acciones contencioso administrativas”
(Chaco, 1994, art. 163 inc. e) o se refieren a “cuestiones contencioso administrativas” (Tierra del
Fuego, 1991, art. 157 inc. 4°).

El intérprete queda encerrado en un círculo vicioso cuando frente a una circunstancia de hecho
dada aparecen frente a sí dos o más sistemas normativos todos ellos aplicables. Así el abordaje,
con derrame de petróleo, en aguas territoriales entre una nave de propiedad estatal y un barco
extranjero pone en aplicación disposiciones del Código Civil, normas internacionales sobre
Derecho de la Navegación y leyes de Derecho Ambiental aunque finalmente las víctimas
empetroladas en la costa se enfrenten a un supuesto de responsabilidad del Estado.

El enfoque objetivo por sí solo nada resuelve y que, en ausencia de una descripción casuística por
parte del legislador (método de “determinación legal”), es la presencia de un sujeto estatal la que
impone algún grado de aplicabilidad de disposiciones públicas. Así jueces y abogados se ven
obligados a calificar (o si se prefiere complementar) la tesis objetiva en función de la naturaleza del
sujeto interviniente, en cuyo caso el criterio para la determinación de la materia en juego deja de
ser objetivo y se transforma en mixto al sumar a los datos proporcionados por la sustancia del
conflicto la necesaria determinación de la naturaleza jurídica de sus protagonistas.
3) Criterio subjetivo:

Existirá “materia” administrativa en todos aquellos asuntos en los cuales sea parte un sujeto
público estatal o un sujeto privado al cual se le han transmitido potestades públicas, aun cuando
sea evidente que las normas fundamentalmente aplicables al caso sean de Derecho Privado.

El criterio subjetivo indica que siempre que uno de los protagonistas del entuerto actúe en ejercicio
de potestades públicas habrá materia administrativa. Debido a ello el elemento subjetivo de la
relación jurídica que deriva en pleito se expande y aprehende al elemento objetivo (disposiciones
aplicables, cualesquieran sean las ramas del Derecho a la que pertenezcan).

El enfoque “subjetivo” no resulta extraño a nuestro derecho procesal donde existen supuestos en
los cuales la competencia judicial resulta discernida en función del sujeto interviniente, de tal suerte
que en lugar de relacionar la atribución de la competencia con la naturaleza de las cuestiones
debatidas se lo hace con la calidad de los sujetos que intervienen en el pleito. El caso
paradigmático es el de la Justicia Federal donde la sola presencia de una persona pública nacional
determina la competencia de jueces y cámaras de ese Fuero. De esta manera toda la organización
judicial federal se constituye en un segmento específico del Poder Judicial que orienta su labor en
función del sujeto-parte en el litigio.

La Ciudad Autónoma de Buenos Aires, mediante sus leyes 7 (Ley Orgánica del Poder Judicial, art.
48) y 189 (Cód. Contencioso Administrativo y Tributario, art. 2 estableció la competencia
contencioso administrativa local (es decir de los jueces de la Ciudad y no de los jueces nacionales)
en razón del sujeto, sin importar la naturaleza privada o pública de la materia vinculada al pleito.

Siempre que el nexo causal entre un hecho y su consecuencia dañosa pueda atribuirse a un
órgano estatal, o a un ente privado al que se le han delegado funciones públicas, será competente
el fuero contencioso administrativo, abandonando definitivamente la rémora de un pasado
inmediato en el cual se emplearon como fundamento del deber estatal de reparar las disposiciones
del Código Civil sobre responsabilidad de las personas jurídicas privadas. En el fondo, desde hace
bastante tiempo se advirtió que juzgar la conducta dañosa de los sujetos estatales impone la
consideración basal de normas y principios de Derecho Público, fundamentalmente la noción de
“falta de servicio” y la “teoría del órgano” que permite imputar en
forma directa al Estado las consecuencias resultantes de la conducta de sus agentes debido a una
interpretación dinámica del art. 1112 del Cód. Civil.

La Suprema Corte de Buenos Aires ha dado un paso fundamental hacia la consagración de la

tutela judicial efectiva, que impone el art. 15 de la Constitución local, al abandonar el criterio
restrictivo que informa un contencioso meramente revisor de actos administrativos en el histórico
caso Consorcio de Gestión del Puerto de Bahía Blanca , admitiendo que asuma el rol de actor un
ente de derecho público estatal y considerando directamente operativo el art. 166 de la
Constitución Provincial que asigna competencia al tribunal de lo contencioso administrativo en
todos los “casos” originados por el ejercicio de la función administrativa .Fuente: Botassi)

d) El Ministerio Fiscal en la Nación y en las Provincias.

Constitución Nacional (1994)

Del ministerio público
Artículo 120.- El Ministerio Público es un órgano independiente con autonomía funcional y
autarquía financiera que tiene por función promover la actuación de la justicia en defensa de la
legalidad de los generales de la sociedad en coordinación con las demás autoridades de la
República.

Está integrado por un procurador general de la Nación y un defensor general de la Nación y los
demás miembros que la ley establezca.
Sus miembros gozan de inmunidades funcionales e intangibilidad de remuneraciones.

Ley Orgánica del Ministerio Público 24.946.

ARTÍCULO 41. — Los fiscales ante la justicia de Primera Instancia Federal y Nacional de la Capital
Federal, en lo civil y comercial, Contencioso Administrativo, Laboral y de Seguridad Social, tendrán
los siguientes deberes y atribuciones:

Hacerse parte en todas las causas o trámites judiciales en que el interés público lo
requiera de acuerdo con el artículo 120 de la Constitución Nacional, a fin de asegurar el respeto al
debido proceso, la defensa del interés público y el efectivo cumplimiento de la legislación, así como
para prevenir, evitar o remediar daños causados o que puedan causarse al patrimonio social, a la
salud y al medio ambiente, al consumidor, a bienes o derechos de valor artístico, histórico o
paisalístico en los casos y mediante los procedimientos que las leyes establezcan.

Ofrecer pruebas en las causas y trámites en que intervengan y verificar la regularidad

de la sustanciación de las restantes ofrecidas o rendidas en autos, para asegurar el respeto al
debido proceso.

Intervenir en las cuestiones de competencia y en todos los casos en que se hallaren

en juego normas o principios de orden público.

Constitución Provincia de Buenos Aires

Artículo 189.- El Ministerio Público será desempeñado por el procurador y subprocurador general
de la Suprema Corte de Justicia; por los fiscales de Cámaras, quienes deberán reunir las
condiciones requeridas para ser jueces de las Cámaras de Apelación; por agentes fiscales,
asesores de menores y defensores de pobres y ausentes, quienes deberán reunir las condiciones
requeridas para ser jueces de primera instancia. El procurador general ejercerá superintendencia
sobre los demás miembros del Ministerio Público.

UNIDAD 14 – Los sujetos y el objeto en el juicio administrativo

Las partes en el contencioso administrativo. Legitimación. Pluralidad de partes.

Representación del Estado.

LAS LEGITIMACIONES ACTIVA Y PASIVA EN EL NUEVO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO.-

PLANTEAMIENTO GENERAL

-La legitimación actora constituye un requisito de admisibilidad de la pretensión definible como la

capacidad para desempeñarse como parte en un litigio. Su existencia se vincula con la idea de
titularidad de la relación jurídica sustancial en que se funda dicha pretensión. Desde esta óptica el
actor estará legitimado para demandar en la medida en que su pretensión se apoye efectivamente
en una relación jurídica que lo tenga por protagonista. La naturaleza y extensión de la pretensión
viene entonces a condicionar la existencia o inexistencia de legitimación. No puede accionar por
despido quien no es parte en un contrato de trabajo ni puede demandar su divorcio quien no
contrajo matrimonio.

-Lo mismo ocurre en materia de legitimación pasiva, solo puede ser válidamente demandado quien
sea parte de la relación jurídica que abastece a la pretensión actora. En nuestro ejemplo será
legítima parte demandada el empleador en el juicio por despido y el otro cónyuge en el proceso de
divorcio.

-Dichas legitimaciones activa y pasiva puede extenderse a los terceros de intervención voluntaria u
obligatoria, que se colocarán junto al actor si titularizan su mismo derecho sustancial o se alinearán
junto al demandado si la pretensión actora es también enderezada contra ellos. En cualquier caso
deben encontrarse involucrados en la relación jurídica dentro de la cual se suscita el diferendo.

LA LEGITIMACION EN EL CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO CLASICO

Si bien se trata de una problemática propia del Derecho Procesal en general, su trascendencia se
ha visto potenciada en el proceso administrativo.

Debido a que históricamente el contencioso se configuró exclusivamente como un “juicio al acto

administrativo” vinculado con sus requisitos esenciales y su régimen de nulidades, fueron los
administrativistas quienes se ocuparon de desentrañar quienes y bajo qué condiciones podían
accionar. En la Provincia de Buenos Aires el “incidente” de habilitación de la instancia judicial se
transformó en un obstáculo procesal de dificultad superior al propio litigio sobre el fondo del asunto.
Todo accionante, para arribar ganancioso a la sentencia definitiva, debía triunfar primero en ese
minijuicio previo, engorroso y árido donde todas las presunciones jugaban en su contra y donde
todas las situaciones dudosas eran resueltas de manera adversa a su postura.

LA NUEVA CONCEPCION

LEGITIMACION ACTIVA

El método del CCA es acertado. Luego de referir las pretensiones posibles en el artículo 12, su
artículo 13 dispone: “Legitimación activa: Está legitimada para deducir las pretensiones previstas
en el presente Código, toda persona que invoque una lesión, afectación o desconocimiento de sus
derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico”.

Esto permite el acceso a los tribunales, en la medida en que exista una controversia, una colisión
de derechos o intereses jurídicos, o, como reza el citado artículo 166, un caso.

En el nuevo régimen la legitimación actora depende de la existencia de un vínculo sustancial que

habilite al actor para obtener la satisfacción de una determinada pretensión. A nuestro entender, en
el nuevo régimen la legitimación se relaciona tan estrechamente con el derecho de fondo que su
efectiva existencia será recién examinada por el juez en su sentencia definitiva. Esto no significa
que al tenerse por parte al actor automáticamente se admita su éxito en el pleito. El actor prima
facie legitimado solo podrá obtener una sentencia favorable sobre la cuestión de fondo si acredita
los
hechos que invoca y el juez interpreta que el orden jurídico asigna a esos hechos determinadas

consecuencias.

En el Código aprobado por Ley 12.008 se incluyen como potenciales actores los particulares
(personas de existencia visible, ideales o jurídicas),las personas públicas no estatales, el Estado en
sentido lato y, en definitiva, cualquier sujeto de derecho con capacidad jurídica.

Casos particulares:

1.- Titulares de derechos subjetivos e intereses legítimos:

La directa referencia a la invocación por la parte accionante de toda forma de afectación de

“derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico” permite afirmar que quedan
comprendidos no sólo quienes detenten un derecho subjetivo (exclusivo, perfecto e individualizado)
sino también aquellos que compartan, en concurrencia con algunos o con muchos, un interés
determinado que se apoye en una norma o principio jurídico que le otorgue sustento.

2.- Intereses simples. Derechos de incidencia colectiva:

El denominado “interés simple”, en la medida en que se lo define como la ambición de que el

Estado respete la legalidad, constituye también un interés tutelado por el ordenamiento jurídico.

La violación de la norma objetiva por parte de la Administración legitima a cualquier persona para
requerir al juez la restitución de la legalidad en la medida en que pueda sostener con cierto grado
de sensatez que ello le provocaría un beneficio en su esfera jurídica. Así podría demandar la
anulación de un proceso licitatorio viciado por sobreprecio quien fuera contribuyente en la provincia
o municipio en que se llevó a cabo, pero no quien careciera de toda obligación fiscal en esa
jurisdicción. Solamente quien pueda demostrar que es usuario real o potencial de un servicio
público determinado podrá objetar como ilegítimo un incremento tarifario.

La referencia del artículo 13 a quienes encuentren sus derechos o intereses “tutelados por el
ordenamiento jurídico” debe complementarse con las disposiciones de la Constitución Nacional
reformada en 1994 en tanto configura un régimen directamente operativo de protección a los
denominados derechos de incidencia colectiva: derecho a la salud y a un adecuado nivel de
calidad de vida, al usufructo de los recursos ambientales (suelo, agua, aire), al funcionamiento
continuo y eficiente de los servicios públicos, al consumo en condiciones equitativas, a la
información veraz y otros.

Se ha señalado con razón que la invocación de un derecho o interés que favorece a un grupo de
personas no es suficiente para legitimar al reclamante en representación de todos ellos, ya que
muchos de los afectados podrían no compartir la intención impugnatoria el accionante. Sin
embargo la solución no pasa por negar la legitimación a quien enarbola un derecho que, por
razones ajenas a su voluntad, comparte con un número indeterminado de personas. Si así fuera se
incurriría en la contradicción de dotar de mayor protección al derecho detentado en soledad (el
clásico derecho subjetivo administrativo) que aquel que interesa a la comunidad o a un sector de
ella. La respuesta deberán adoptarla los jueces en cada caso concreto limitando o ampliando los
efectos de la sentencia, es decir restringiendo la solución al ámbito del actor o disponiendo sus
efectos erga omnes. En este último caso el problema de las eventuales sentencias contradictorias
encontrará solución en la labor de la casación povincial.
Desde luego que aunque la Constitución Nacional solamente menciona a la acción de amparo
como medio de defensa de los titulares de derechos de incidencia colectiva (art. 43), nada impide
extender esa legitimación a otro tipo de proceso

3.- Entes públicos estatales:

El artículo 2 inciso 7° del Código señala que la competencia contencioso administrativa comprende
las controversias promovidas por “los entes públicos estatales previstos en el artículo 1° (Provincia
de Buenos Aires, Municipios, entes descentralizados, empresas estatales y de economía
mixta).Por su parte el artículo 9 inciso 3°alude a la representación judicial de los entes estatales
que comparezcan “como actores”. De esta manera, aunque pueda parecer sobreabundante, el
legislador ha creído conveniente aclarar que el Estado en sentido amplio puede asumir el rol de
actor en este tipo de proceso.

LEGITIMACION PASIVA

Uno de los problemas serios que ocasionó la interpretación restrictiva de los artículos 149 de la
Constitución de 1934 y 1° y del Código de Varela fue la determinación de los actos administrativos
susceptibles de ser revisados judicialmente en relación a la autoridad de la cual emanan. La
Suprema Corte entendió que la “autoridad administrativa” referida en aquellas disposiciones no
podía ser otra que el Poder Ejecutivo (incluyendo sus reparticiones descentralizadas) y las
municipalidades bonaerenses. En consecuencia negó la posibilidad de examinar los actos
administrativos de los Poderes Legislativo y Judicial.

Con el nuevo régimen, en cambio, la Provincia podrá ser demandada con motivo de los actos
administrativos (y en razón del ejercicio que se haga de la función administrativa en general)
provenientes de los Poderes Legislativo y Judicial.

A diferencia de lo que acontece con la legitimación activa descripta en su artículo 13, el nuevo
Código no contiene una norma expresamente referida a la legitimación pasiva. Sin embargo su
articulado (siempre al cobijo del art. 166 de la Constitución Provincial) permite determinar con
precisión quienes son los sujetos que pueden ser legítimamente demandados.

1.- El Estado local lato sensu:

La Provincia de Buenos Aires, las municipalidades y los entes descentralizados aparecen

expresamente citados en el último párrafo del artículo 166 de la Constitución y en el artículo 1° del
Código. Podrán ser demandados en los casos gestados por el desempeño de sus funciones
administrativas, sea que se trate de su conducta activa u omisiva. No interesa que la acción u
omisión generadora del litigio provenga del Poder Administrador o de otros Poderes del Estado.
Existirá legitimación pasiva cuando el órgano realice actividad administrativa aunque
estructuralmente dependa del Poder Judicial o del Poder Legislativo.

Naturalmente que al referirnos al Estado local lo hacemos en sentido amplio, comprensivo de

cualquier forma de descentralización funcional, incluyendo a las empresas públicas y a las
sociedades de economía mixta.

La circunstancia de que la demanda pueda orientarse a cuestionar los actos administrativos de

naturaleza materialmente jurisdiccional del Tribunal de Cuentas, del Tribunal Fiscal de Apelaciones
o de cualquier otro tribunal administrativo (conforme lo prevé el propio inciso 1° del art. 2) no
configura un caso especial de legitimación. Tales organismos aunque realizan una actividad
diferente de la que lleva a cabo la Administración Pública forman parte naturalmente del Estado
provincial y será la Provincia quien revistirá la legitimación pasiva, representada como es lógico por
la Fiscalía de Estado (Artículo 155 de la Constitución local de 1934 reformada en 1994; artículo 1°
del Dec. Ley 7543/69).

2.- Los particulares:

Las personas físicas y jurídicas, cuya relación con las autoridades administrativas es circunstancial,
pueden ser demandadas en el proceso contencioso administrativo.
Tales sujetos pueden ser legitimados pasivos cuando sean parte de un contrato administrativo y la
Administración resulte agraviada por su incumplimiento o invoque alguna circunstancia vinculada
con su interpretación o ejecución (artículo 2 inc. 6°).

3.- Las personas públicas no estatales:

El artículo 1° del nuevo Código describe la competencia contencioso administrativa aludiendo al

conocimiento y decisión de los casos o controversias originados por “el ejercicio de funciones
administrativas” de los órganos estatales “y otras personas”. Con esta última expresión se hace
referencia a aquellos sujetos de derecho que llevan a cabo tareas vinculadas con el interés general
pero, por no pertenecer a los cuadros oficiales, son considerados personas públicas no estatales.
(Las decisiones que suspendan, cancelen o denieguen la inscriptición en la matrícula; las que
impongan sanciones y, en general, “los actos de gravámen emanados de aquellos entes”)

4.- El caso especial de las empresas prestadoras de servicios públicos y constructoras de obras
públicas:

El inciso 2° del artículo 2 del nuevo Código establece que corresponde al juez de lo contencioso
administrativo entender en los conflictos “que se susciten entre prestadores de servicios públicos o
concesionarios de obras públicas y usuarios, en cuanto se encuentren regidas por el derecho
administrativo”.

La primera reflexión apunta a resaltar que al aludir a prestadores de servicios públicos se incluye a
todas las empresas privadas que asuman esa tarea cualquiera sea el título habilitante (contrato de
locación o de concesión, autorización, licencia o permiso).

LEGITIMACION DE TERCEROS

La posibilidad de que terceras personas sean convocadas o decidan libremente intervenir en el

proceso contencioso administrativo aparece tratada en el Capítulo II, artículos 10 y 11 del CCA. Se
contemplan dos situaciones cuya solución, una vez más, depende del tipo de pretensión que de
lugar al pleito.

(Fuente: Botassi)

Representación del Estado

ARTICULO 9º : (Texto según Ley 13101) De la representación de los órganos y entes estatales.
 El Fiscal de Estado intervendrá en los procesos contencioso-administrativos, de
conformidad con lo dispuesto en el artículo 155 de la Constitución Provincial y las disposiciones
legales correspondientes.

Cuando en el ejercicio de sus funciones, el Fiscal de Estado promueva una

pretensión anulatoria de un acto administrativo emanado de una autoridad provincial, la defensa
procesal de ésta y la correspondiente intervención en el proceso, en representación de la parte
demandada, corresponderán al Asesor General de Gobierno.

Los Municipios y demás entes provinciales o municipales que comparezcan como

actores o demandados, y no estén alcanzados por los términos del inciso 1), última parte del
presente artículo, serán representados por los abogados de sus respectivos servicios jurídicos, o
por los letrados que se designen.
Los representantes o letrados de los entes previstos en el artículo 1 tendrán los
mismos derech

y obligaciones de los demás que intervengan en el proceso. Se exceptúan de esa regla, al Fiscal
de

Estado y al Asesor General de Gobierno, quienes deberán ser notificados en sus despachos
oficiales.

b) El coadyuvante, diversos tipos. Régimen legal.

ARTICULO 10°: (Texto Ley 13101) Coadyuvantes.

Los terceros directamente favorecidos por la actuación u omisión que diera lugar a la
pretensión, intervendrán como coadyuvantes en cualquier estado del proceso. Su intervención no
podrá hacer retrotraer, interrumpir o suspender el proceso cualquiera sea el estado en que
intervengan.

En su primera presentación el coadyuvante deberá cumplir, en lo pertinente, con los

recaudos exigidos para la demanda. Cuando hubiere más de un coadyuvante de una misma parte,
el Juez podrá ordenar la unificación de su representación.

El coadyuvante tiene los mismos derechos procesales que la parte con la que
coadyuva. La sentencia tendrá efectos y hará cosa juzgada en relación al coadyuvante.

ARTICULO 11º: Intervención de terceros. Remisión. En los demás casos la intervención de

terceros en el proceso, se regirá por las normas del Código Procesal Civil y Comercial.

Conviene tener presente que la intervención de terceros en un proceso judicial, tiene lugar cuando
se incorporan al litigio personas distintas a las partes originarias (actora o demandada), con el
objeto de hacer valer derechos o intereses propios aunque vinculados con una determinada
relación o situación jurídica.

Merece destacarse que, luego de que se admite que un tercero intervenga en un proceso judicial,
deja de ser tal para convertirse en parte. Es que asume la calidad de sujeto activo de una nueva
pretensión, o bien de sujeto activo o pasivo de una pretensión ya existente.
Como la participación de los terceros constituye una situación excepcional, contraria a la estructura
clásica del proceso, debe admitirse con carácter restrictivo. Su fundamento reside, principalmente,
en razones de economía procesal, es decir para poder extender con relación a ellos, los efectos de
la sentencia que habrá de dictarse en la causa.

Recepción del coadyuvante en el derecho público provincial

No resulta sorprendente que la figura del coadyuvante con tanta tradición en el derecho
administrativo español (donde, se mantuvo vigente por más de un siglo, hasta que fue suprimida en
el año 1998), también haya sido utilizada en nuestro país.

La Provincia de Buenos Aires, que fue la primera provincia argentina en dictar su ordenamiento
procesal administrativo, mediante la ley 2961del 22 de diciembre de 1905 cuya autoría intelectual
pertenece a Luis V. Varela, incorporó aquel sujeto procesal siguiendo a la legislación española que
por entonces estaba vigente.

Condiciones para su configuración en la normativa bonaerense

López Rodó sostiene que se trata de la persona que interviene en el proceso "adhiriéndose a las
pretensiones de una de las partes", y también el que interviene en el proceso "manteniendo una
pretensión con carácter de parte principal".

De este modo dicho autor comprende en la noción de coadyuvante, no sólo a la adhesión simple
(subordinada o dependiente) sino también a la adhesión litisconsorcial (autónoma o
independiente), como ocurre frecuentemente en el derecho procesal. En similar sentido, el
coadyuvante ha sido definido en nuestro país como la persona que interviene en un proceso
contencioso administrativo, al lado o colaborando con una de las partes, generalmente la
Administración.

En la Provincia de Buenos Aires, en el Código de Varela (art. 48, ley 2961 y modif.) detentaban la
condición de coadyuvantes "los particulares favorecidos por la resolución administrativa que motiva
la demanda", mientras que en el régimen procesal actualmente vigente (art. 10, inc. 1, ley 12.008),
quedan comprendidos los "terceros directamente favorecidos por la actuación u omisión que diera
lugar a la pretensión". La palabra "terceros" que se utiliza actualmente, deja abierta la posibilidad
(inexistente de acuerdo a los términos del régimen anterior) de que no sólo los particulares, sino
también la Administración Pública, puedan asumir la condición de coadyuvante. Por otro lado, la
expresión "directamente favorecidos", si bien sigue el mismo lineamiento que el régimen anterior,
brinda mayor precisión con respecto a quién puede convertirse en coadyuvante.

Por otra parte, la ley 12.008 ya no se refiere al coadyuvante como el favorecido por el "acto
administrativo" que se impugna en la demanda, sino como quien resulta beneficiado por la
"actuación u omisión" administrativa que se cuestiona en el pleito. Por consiguiente, podría
presentarse la figura del coadyuvante, aun sin acto administrativo. Esto resulta concordante, con la
misma expresión que utiliza el art. 166 de la Constitución bonaerense, y también el art. 1° de la ley
12.008.
De los fundamentos precedentes surge que en la legislación procesal bonaerense vigente, recibe
la denominación de "coadyuvante" el tercero (persona física o jurídica, estatal o no estatal, pública
o privada), directamente favorecido por la actuación u omisión administrativa que se cuestiona en
el proceso, quien está legitimado para defenderla con los mismos derechos que las partes
originarias.
Posibilidad de asumir la posición de cualquiera de las partes
El Cód. Procesal Administrativo vigente (art. 10) innova con relación al coadyuvante, por cuanto ya
no se limita su presencia, cuando la autoridad administrativa reviste la calidad de demandada. Sin
embargo, pese a lo trascendente que parece este cambio, debe tenerse en cuenta que en el nuevo
régimen procesal sólo puede ser coadyuvante quien resulta favorecido por la actuación u omisión
administrativa, que se cuestiona en la demanda.

De ahí que pueda tener la calidad de legitimado pasivo, tanto una autoridad estatal, como una
persona no estatal. Sin embargo, conviene recordar que la Suprema Corte de Justicia Provincial no
hacía una interpretación literal del citado el art. 48 del Código de Varela. Por ello, permitía la
presencia de coadyuvantes cuando la autoridad demandada era un ente público no estatal, como
una caja previsional de profesionales local. E incluso, durante la vigencia del Código de Varela,
hasta el mismo Estado fue admitido como coadyuvante, es decir no obstante que no tenía la
calidad de "particular".

Lo que sí resulta más relevante es que el nuevo régimen procesal (ley 12.008) ya no impide, a
diferencia del anterior (Código de Varela), la existencia de coadyuvantes de la parte actora. De
modo que hemos pasado de un criterio unilateral para determinar al coadyuvante (sólo a favor de
la autoridad administrativa demandada) a un criterio plurilateral en el nuevo código procesal (es
decir, que puede actuar ahora no sólo en la posición de parte demandada, sino también de parte
actora). Esto último podría ocurrir, entre otros supuestos, cuando se presenta una reconvención.
Caracterización de la intervención procesal del coadyuvante

Corresponde ahora analizar el art. 10 del Cód. Procesal Administrativo (ley 12.008), para
determinar si la intervención del tercero directamente favorecido por la actuación u omisión
administrativa que se cuestiona en el proceso tiene carácter voluntaria u obligada.

La Suprema Corte de Justicia bonaerense ha dicho que la intervención del coadyuvante en el

proceso contencioso administrativo, teniendo en cuenta el claro precepto del art. 48 (segunda
parte) del Código de Varela, no es necesaria sino facultativa y, en caso de concretarse, no
interrumpe ni retrotrae los trámites de aquél (104).

Por su parte, el Cód. Procesal Administrativo vigente en su art. 10, al igual que el régimen procesal
derogado, tampoco impone expresamente a ninguna de las partes, ni al órgano jurisdiccional, la
citación de los coadyuvantes. Establece que éstos intervendrán en cualquier estado del pleito, y
que tal circunstancia "no podrá hacer retrotraer, interrumpir o suspender el proceso cualquiera sea
el estado en que intervengan". Por lo expuesto, también cabría entender que en el nuevo régimen
procesal la intervención del coadyuvante es voluntaria.

Sin embargo, cabe advertir que tanto en el régimen anterior como en el actual, la presentación del
coadyuvante en una causa contencioso administrativa al efecto de defender sus derechos, no
suele producirse en forma espontánea sino por una citación judicial, dispuesta por el órgano
jurisdiccional a pedido de cualquiera de las partes o de oficio.

En este sentido merece destacarse que la Suprema Corte de Justicia bonaerense en forma
reiterada durante la vigencia del Código de Varela dispuso la citación de coadyuvantes para que
comparezcan al proceso a estar a derecho en el mismo plazo previsto para contestar la demanda,
"bajo apercibimiento de extender a su respecto los efectos de la cosa juzgada".
En nuestra opinión, el art. 10 de la ley 12.008 no impide la citación coactiva del coadyuvante,
máxime cuando extiende con relación a él los efectos de la sentencia. De lo contrario se vulneraría
su derecho de defensa en juicio. Sin embargo, aun cuando se siguiera una interpretación restrictiva
con respecto a esta disposición, también debería producirse su citación por la aplicación supletoria
del CPCC (cfr. art. 11, ley cit.).

Con otras palabras, cabría entender que la ley 12.008 (art. 10) sólo regula la intervención voluntaria
o espontánea, mientras que la citación del tercero obligada o provocada, debe producirse por la
aplicación supletoria del art. 94 y concs. del CPCC (110). Sin embargo, lo que resulta indudable es
que el tercero directamente favorecido por la actuación u omisión administrativa que se cuestiona
en el pleito, debe poder tomar intervención en el proceso para que no se vulnere su derecho de
defensa en juicio.

En apoyo de lo expuesto, conviene recordar que la Suprema Corte de Justicia bonaerense, en

oportunidad de analizar los cuestionamientos que formulaba el actor a una licitación, sostuvo que
resultaba imprescindible citar a comparecer al proceso al adjudicatario, en homenaje a la garantía
de defensa en juicio que tiene raigambre constitucional.

Añadió en el mismo precedente, que con el objeto de no ocasionar desmedro a los derechos
individuales constitucionalmente garantizados, los jueces deben ejercitar las posibilidades
integrativas de la figura del coadyuvante. De allí concluyó que, no reclamada oportunamente la
citación del tercero favorecido por el acto administrativo impugnado en la demanda, "el tribunal
puede y debe, de oficio, si el estado del procedimiento así lo permite, salvar la deficiencia,
provocando coactivamente la intervención omitida" (112).

Sentado, entonces, que el coadyuvante puede tomar intervención en el juicio, no sólo en forma
voluntaria o espontánea, sino también de manera obligada o provocada (113), tanto en el régimen
procesal derogado como en el vigente, corresponde ahora examinar si su actuación debe
producirse, bajo las modalidades de adhesión simple y/o litisconsorcial. Para ello, resulta
imprescindible analizar el ordenamiento jurídico aplicable.

Esta cuestión resulta sumamente relevante, pues de tal circunstancia dependerá no sólo la
amplitud de la actuación del coadyuvante en la causa, sino incluso que la sentencia pueda
afectarlo como a las partes originarias. En oportunidad de referirse al Código de Varela, pero lo
mismo sirve para el nuevo Cód. Procesal Administrativo (ley 12.008), Argañarás sostuvo que en la
Provincia de Buenos Aires la intervención del coadyuvante es activa, porque puede oponer
excepciones o defensas que hubiera omitido la parte coadyuvada, si compareció en tiempo para
poder hacerlo (117).

En la ley 12.008, no cabe ninguna duda que el coadyuvante asume en la causa la postura de un
adherente litisconsorcial (y no de un adherente simple), pues su art. 10, inc. 3, le confiere "los
mismos derechos procesales que la parte con la que coadyuva". Esta disposición agrega,
reafirmando la calidad de adherente litisconsorcial, que: "La sentencia tendrá efectos y hará cosa
juzgada en relación al coadyuvante".
Aspectos procesales sobre su actuación
En este sentido, cabe señalar que cuando la comparecencia del coadyuvante fue requerida por el
actor o el demandado, debe decidir su citación o no el juez. Por su parte, la citación de oficio
procede cuando la sentencia no puede pronunciarse útilmente, más que con relación a varias
partes
Para estar legitimado como coadyuvante resulta irrelevante haber tomado previamente
intervención o no en el expediente administrativo
Se cita al coadyuvante a la causa por cédula, y por el plazo previsto para contestar la demanda.

Es decir que, ya no es necesario mencionar expresamente que la sentencia tendrá efectos y hará
cosa juzgada con relación él, pues esto surge ahora de un modo explícito del Cód. Procesal
Administrativo (art. 10 "in fine", CPCA) (126), lo que no ocurría con el régimen procesal anterior.
Asimismo, conviene puntualizar que el coadyuvante puede optar por comparecer o no al proceso, y
en este último supuesto puede ser declarado en rebeldía.

De acuerdo al art. 10, inc. 1, del CPCA, su intervención "no podrá hacer retrotraer, interrumpir o
suspender el proceso cualquiera sea el estado en que intervenga”, pero esta previsión normativa
en nuestra opinión debe aplicarse con criterio restrictivo. En efecto, cuando no obstante haber
tomado conocimiento del pleito, ha optado por dejar vencer los términos que tenía para oponer
excepciones, contestar la demanda, ofrecer prueba, etc. Sin embargo, no podría utilizarse para
obligarlo a intervenir en una causa que tiene un avanzado estado procesal, con menoscabo de su
derecho de defensa en juicio.

La presentación debe realizarla ante el juez de la causa, y deberá "cumplir, en lo pertinente, con los
recaudos exigidos para la demanda", o sea con las prescripciones del art. 27 y sigtes. del CPCA
(cfr. art. 10, inc. 2, misma normativa). Es decir que en especial, además de acreditar la personería
en su caso, debe mencionar los hechos en que funda sus defensas, las normas que estima
aplicables y expresar su pretensión con claridad y precisión.

Asimismo, debe acompañar a su presentación la prueba documental que tuviera en su poder, y

ofrecer las restantes pruebas.

El coadyuvante podría oponerse a la pretensión deducida, mediante la articulación de una o más

excepciones, o bien contestar directamente la demanda. Estas defensas pueden diferir de las
planteadas en el juicio, por alguna de las partes.

En oportunidad de presentarse en el proceso, el coadyuvante podría asimismo allanarse a la

demanda, pero no surtiría plenos efectos si la accionada no hubiera tomado igual decisión.

Por otro lado, como se adelantara, la ley 12.008 en su art. 10, inc. 3, establece que el "coadyuvante
tiene los mismos derechos procesales que la parte con la que coadyuva". Agrega la misma
disposición, apartándose del Código de Varela que guardaba silencio sobre esta cuestión, que la
"sentencia tendrá efectos y hará cosa juzgada con relación al coadyuvante". Esta circunstancia
resulta concordante con su carácter litisconsorcial, y lo autoriza a recurrir el fallo en caso de
resultarle adverso.
La intervención de los restantes terceros

De acuerdo a los términos del Cód. Procesal Administrativo vigente hay dos clases de terceros. En
primer lugar, el tercero directamente favorecido por la actuación u omisión que da lugar a la
pretensión, que se denomina coadyuvante (art. 10); y en segundo término, los restantes terceros
que se rigen por los arts. 90 a 96 del Cód. Procesal Civil y Comercial (art. 11), los cuales ya hemos
comentado.

De este modo, el Cód. Procesal Administrativo (ley 12.008) se remite particularmente a las
disposiciones del Cód. Procesal Civil y Comercial, como ocurre con relación a otros institutos:
declaración de certeza (art. 12.4.); vías de hecho (art. 21.2.); medidas cautelares (arts. 22.2. y
23.2.b.); acreditación de la representación (art. 28.a.); notificación de la demanda (art. 33.6.);
requisitos sentencia (art. 49); recurso de apelación (arts. 57.1.c., 58.5. y 59.4.); recursos
extraordinarios (arts. 60.1., 60.2. y 60.3.); otros modos de terminación del proceso (art. 61.1.); y
ejecución de sentencia (arts. 63.1. y 66).

Ello, sin perjuicio de la remisión general que se realiza en el art. 77 del CPCA, cuando establece
que serán de aplicación al trámite de los procesos administrativos, las normas previstas en el Cód.
Procesal Civil y Comercial (inc. primero). Añade esta disposición, que a falta de norma expresa que
determine un plazo procesal, se aplicarán los previstos por el Cód. Procesal Civil y Comercial,
salvo para el traslado de dictámenes periciales y liquidaciones, que será de diez (10) días (inc.
segundo).

Sentado lo anterior, corresponde señalar que como la ley 12.008 considera legitimada para deducir
pretensiones a toda persona "que invoque una lesión, afectación o desconocimiento de sus
derechos o intereses tutelados por el ordenamiento jurídico" (art. 13), son muy amplias las
posibilidades con respecto a los terceros. Ello es así, máxime cuando una relación entre un
particular y una autoridad administrativa puede producir múltiples efectos con respecto a otros
sujetos.

Los fundamentos precedentes permiten concluir que la figura del coadyuvante ha sido mantenida
en el nuevo régimen procesal administrativo bonaerense, pero se han ampliado significativamente
las posibilidades de aplicarla a casos concretos, debiendo agregarse que lo mismo se advierte con
respecto a los terceros.

(Fuente: Seara)

3) Acciones administrativas: de plena jurisdicción, de anulación, de lesividad y de

interpretación. Pretensiones posibles en el juicio administrativo. Materias excluidas del
proceso administrativo. Existencia de otras vías.
La pretensión es el acto fundamental del proceso; constituye el objeto mismo del proceso. El
proceso no es otra cosa que el instituto jurídico destinado a la satisfacción de pretensiones.

Por lo demás, la pretensión delimita el marco de conocimiento del órgano jurisdiccional porque por
el principio procesal de congruencia, de carácter constitucional en tanto expresión de la defensa en
juicio (art. 18, CN) y del derecho de propiedad (art. 17, CN) el juez sólo puede fallar respecto de las
cuestiones que le han sido planteadas en las pretensiones deducidas por las partes.

Diferencias entre el sistema anterior con el regulado en el nuevo código contencioso administrativo
El Código de Procedimientos de lo Contencioso Administrativo anterior, siguiendo los lineamientos
de la ley española de lo Contencioso del 13 de setiembre de 1888 y su ampliación del 22 de junio
de 1894, estaba estructurado sobre la base de lo que la doctrina denomina pretensión de plena
jurisdicción; esto es aquella mediante la cual se solicita al órgano jurisdiccional no sólo la
anulación del acto, sino también el reconocimiento de una situación jurídica individualizada y la
adopción de las medidas adecuadas para el pleno restablecimiento de la misma (v.gr.
indemnización de los daños y perjuicios).
El objetivo principal del juicio era la impugnación de los actos administrativos que se los
consideraba ilegítimos. De ahí que era común decir que se trataba de un juicio al acto
administrativo.

La nueva legislación ha producido un cambio sustancial sobre esta cuestión. ''En el nuevo sistema,
es la pretensión procesal, con sus variables admitidas y no el acto administrativo denegatorio de
derechos, el objeto del proceso''. De allí que el art. 1.1 del C.C.A. dispone que la jurisdicción de los
Tribunales Contencioso Administrativos se extiende al ''conocimiento y decisión de las
pretensiones que se deduzcan en los casos'' regidos por el derecho administrativo originados por
comportamientos de sujetos que ejerciten función administrativa (art. 2º, último párr.).

Se supera, pues, la clásica concepción del proceso contencioso administrativo como un sistema de
revisión judicial de actos administrativos previos y se abre la puerta a los justiciables para enjuiciar
todo comportamiento regido por el derecho público efectuado por algún sujeto que ejercite
funciones administrativas (art. 1º, inc. 1º, CCA) que lesione sus derechos o intereses tutelados por
el ordenamiento jurídico (art. 13).

Pretensiones tales como la meramente declarativa, de cese de vías de hecho, amparo por mora,
de cumplimiento ante la inactividad material de la administración, las que promovía el Fisco como
parte actora y algunas modalidades de la indemnizatoria no tenían cabida en el esquema
establecido en la añeja codificación.

En efecto, por contraste con el régimen anterior y a fin de otorgar una más amplia protección
judicial no se prevé una sino una pluralidad de pretensiones (art. 12), cuya admisibilidad también
se condiciona a requisitos diversos.

Mediante esta variedad de pretensiones se plasma el mandato constitucional del art. 15, que
consagra el derecho a la tutela judicial continua y efectiva.

Examen de las diferentes pretensiones A) Regulación

La disposición central sobre el particular es el art. 12 del Código Contencioso Administrativo, el

cual enuncia las diferentes clases de pretensiones, las cuales pueden ser, al igual que ocurre con
las propias del proceso civil, constitutivas, de condena, declarativas o ejecutivas.

Dicha norma determina: ''En el proceso contencioso administrativo podrán articularse pretensiones
con el objeto de obtener:

La anulación total o parcial de actos administrativos de alcance particular o general y

de ordenanzas municipales.

El restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados.

El resarcimiento de los daños y perjuicios causados.
La declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regidas por
el derecho administrativo: La pretensión respectiva tramitará con arreglo a lo previsto en el artículo
322 del Código Procesal Civil y Comercial.

La cesación de una vía de hecho administrativa.

La realización de una determinada prestación, por parte de alguno de los entes previstos
en el artículo 1 del presente Código.
 Se libre orden de pronto despacho, en los términos previstos en el artículo 76 del
presente Código''.
Carácter de la enunciación de las pretensiones

El primer interrogante que la disposición transcripta despierta se refiere al carácter de la

enunciación de las pretensiones que realiza. ¿Se trata de una enumeración taxativa o meramente
ejemplificativa? La disposición nada dice al respecto.

A nuestro entender, si bien la enumeración allí contenida parece agotar las clases de pretensiones
susceptibles de ser entabladas, el listado que la norma realiza no es numerus claussus, pues se
trata de una enumeración de carácter meramente enunciativo. Ello surge de las siguientes razones.
En primer lugar, porque según lo determinan los arts. 166, último párr. de la Constitución provincial
y 1º y 2º de la nueva codificación —normas que reglan el criterio para la asignación de
competencia material— corresponde a los tribunales contencioso administrativos el juzgamiento de
las pretensiones que se deduzcan en los casos originados por el comportamiento de sujetos en
ejercicio de funciones administrativas y regidos por el derecho administrativo.

Vale decir que en la medida en que se plantee un conflicto regido por el derecho administrativo en
los términos antes indicados y a fin de obtener una adecuada tutela judicial, los afectados podrán
deducir cualquier tipo de pretensión, no obstante no ser alguna de las incluidas en el citado art. 12.

El segundo motivo que sustenta el criterio expuesto está en el mismo art. 12. Concretamente me
estoy refiriendo a su inc. 2º el cual prescribe como modalidad de pretensión ''el restablecimiento o
reconocimiento del derecho o intereses tutelados''. Esta disposición, cuya amplitud es mayúscula,
actúa como una verdadera cláusula residual que permite residenciar ante los Tribunales
Contencioso Administrativos pretensiones que no han sido expresamente enumeradas.
C) Examen de las diferentes pretensiones en particular

Seguidamente examinaremos en particular cada una de las pretensiones previstas en el art. 12.
Pretensión impugnatoria o anulatoria a. Objeto y fundamento

La pretensión impugnatoria es la que se deduce cuando se solicita la anulación total o parcial de

actos administrativos de alcance particular o general como así también de ordenanzas municipales.
Lo que se reclama es la invalidación de los actos antes referidos por ser contrarios al ordenamiento
jurídico.
Es la pretensión típica del proceso contencioso administrativo.
La razón en que se debe fundar reside, obviamente en razones de ilegitimidad. El control del
mérito, oportunidad o conveniencia es ajeno a la labor judicial.

A diferencia del régimen anterior el objeto de la pretensión anulatoria pueden ser no sólo actos
administrativos, sino también las ordenanzas municipales.

Por actos de alcance individual se entiende toda declaración unilateral realizada en ejercicio de
funciones administrativas que produce efectos jurídicos individuales en forma directa.

A su vez, la expresión actos de alcance general, utilizada también en el inc. 1º del art. 2° del
Código, comprende tanto a los denominados actos del alcance general no normativos como así
también a los normativos, esto es a los reglamentos administrativos. Se ha seguido, entonces, la
terminología empleada en el decreto-ley de procedimiento administrativo.
Cabe precisar que, dado que la disposición guarda silencio al respecto se incluyen tanto las
ordenanzas de alcance particular como las de alcance general.

b. Planteamiento y trámite

La pretensión impugnatoria puede articularse sola o también ir acompañada con otra como es el
caso de la indemnizatoria (inc. 3) o la de restablecimiento o reconocimiento de los derechos
tutelados (inc. 2).

Puede tramitar, a opción de quien la deduce, por el proceso ordinario (arts. 27/48) o por el proceso
sumario de ilegitimidad (arts. 67, 71), salvo cuando se impugnen las resoluciones de los colegios o
consejos profesionales y de las cajas de previsión social de profesionales pues en tales supuestos
tramitará bajo el procedimiento sumario especial reglamentado en el art. 74.
c. Requisitos de admisibilidad
La pretensión anulatoria está sujeta a requisitos de admisibilidad específicos, como son: a) el
agotamiento previo de la vía administrativa en los supuestos previstos en el art. 14, 1. A, b, c, d,
CCA.; b) la existencia de un acto definitivo o asimilable a tal (art. 14, 1. a); c) la configuración del
silencio administrativo cuando la Administración no se ha pronunciado en forma expresa (art. 16);
d) el plazo de caducidad, cuya extensión se ha aumentado de 30 a 90 días (art.18) y, finalmente e)
el pago previo o solve et repete limitado sólo a los supuestos de deudas de naturaleza tributaria —
con exclusión de las multas y recargos (art. 19)—, y no respecto a cualquier otro tipo de
obligaciones dinerarias con el Estado como surgía del art. 30 del código Varela el cual imponía
este recaudo en relación con liquidaciones de ''cuentas o de impuestos''.

2. La pretensión de lesividad

El legislador no ha regulado como una vía específica, como lo hacen algunos códigos procesales
administrativos provinciales siguiendo las aguas del régimen español, la denominada pretensión de
lesividad mediante la cual la autoridad administrativa demanda la anulación de un acto que ella
misma dictó y que por ser estable no puede revocar en sede administrativa.

Esta omisión legislativa, seguramente, encuentra su razón de ser en la amplia potestad revocatoria
que el decreto-ley 7647 le otorga a la Administración lo cual hace normalmente innecesario que
aquella acuda a la tutela judicial. Téngase presente que en el ámbito bonaerense a diferencia de lo
que ocurre en el marco de ley 19.549 (arts. 17 y 18) la garantía de la estabilidad sólo juega cuando
''el acto sea formalmente perfecto y no adolezca de vicios que lo hagan anulable'' (art. 114).

De todos modos nada impediría que frente a un caso en el cual la Administración no pueda hacer
uso de la prerrogativa revocatoria por ser el acto estable promueva la pretensión anulatoria prevista
en el inc. 1º del art. 12 del CCA y, por ende, sometida a los mismos requisitos de admisibilidad que
deben cumplir los particulares cuando ellos inicien el pleito.

Sobre el particular importa destacar que, en el nuevo sistema procesal administrativo no sólo los
particulares pueden intervenir en el proceso con el rol de parte actora. En efecto, conforme lo
establece el art. 2º, inc. 7º del CCA, cualquiera de los entes públicos estatales referidos en el art.
1.1 pueden promover cualquiera de las pretensiones enunciadas en el art. 12.

3.- Pretensión meramente declarativa (o de interpretación) a. Objeto y regulación

El inc. 4º del art. 12 incluye en el listado de pretensiones la que se entabla a fin de obtener la
declaración de certeza sobre una determinada relación o situación jurídica regidas por el derecho
administrativo, la cual tramitará con arreglo a lo previsto en el art. 322 del cód. procesal civil y
comercial.

Mediante esta vía procesal se tiende a obtener un pronunciamiento que elimine la falta de certeza
sobre la existencia, eficacia, modalidad o interpretación de una relación o estado jurídico.

En tal sentido explica Chiovenda: ''... se llama propiamente acción y sentencia meramente
declarativa a aquella figura general de acción y de sentencia con la que el actor que la propone o la
invoca tiende exclusivamente a procurarse la certeza juídica, frente a un estado de falta de certeza
que le es perjudicial, pidiendo a tal objeto que se declare existente un derecho suyo e inexistente el
derecho ajeno, con independencia de la efectiva realización, de la condena, de la ejecución
forzada''.

Conforme lo ha expresado la Corte Suprema de Justicia de la Nación este tipo de pretensión —

como la de amparo— tiene una finalidad preventiva y no requiere la existencia de un daño
consumado en resguardo de los derechos: es un medio eficaz y suficiente para satisfacer el interés
de la actora que se agota en una mera declaración de certeza.

Lo dicho pone de manifiesto el disímil marco de actuación de la pretensión de mera certeza

respecto de las restantes pretensiones pasibles de ser residenciadas ante los jueces contencioso
administrativos.

En el marco del régimen anterior al nuevo código, esta vía procesal era virtualmente inoperante.
Ello, en tanto el referido criterio jurisprudencial importa condicionar su admisibilidad a los requisitos
especiales de la acción contencioso administrativa (v.gr. reclamación previa, resolución
denegatoria, pago previo, etc.), las cuales son, por su naturaleza, incompatibles con la finalidad de
tutela preventiva que es propia de la pretensión meramente declarativa.

Las limitaciones antes indicadas se encuentran claramente superadas en el nuevo régimen

procesal administrativo, en el cual, como hemos indicado, de manera expresa se enuncia a la
pretensión de certeza entre las posibles de ser entabladas antes la competencia de los Tribunales
Contencioso Administrativos.

Cabe destacar que si bien no se ha legislado en forma específica la llamada pretensión de

interpretación —cuya naturaleza también es declarativa-, entiendo que su función está cubierta
por la vía de la pretensión de mera certeza, cuyo ámbito de aplicación es más amplio, en tanto
mediante ésta cabe solicitar al órgano judicial que, a fin de disipar un estado de incertidumbre, se
pronuncie acerca de la interpretación adecuada de una norma (59).
b. Requisitos de admisibilidad

En lo atinente a las condiciones de admisibilidad, esta pretensión está sujeta a los requisitos
generales para este tipo de pretensiones. Sintéticamente ellos son los siguientes:

Un estado de incertidumbre acerca de la existencia, alcance o modalidades de una

relación jurídica. Téngase presente al respecto que, conforme lo ha decidido la Corte Suprema de
la Nación la acción declarativa no cubre planteamientos académicos o declaraciones abstractas,
pues éstos tienen que referirse a una relación jurídica concreta.
 Existencia de un interés jurídico suficiente en el demandante, en el sentido de que la
falta de certeza le pueda ocasionar un perjuicio o lesión actual.

La relación o situación jurídica respecto de la cual se solicita la declaración de

certeza debe estar regulada por el derecho administrativo (art. 12, inc. 4º).

A diferencia del art. 322 del CPCC el inciso 4º del art. 12 del CCA no establece como requisito de
esta vía procesal la indisponibilidad de otro medio legal para hacer cesar el estado de
incertidumbre.

En el régimen del CCA la pretensión mere declarativa no es subsidiaria respecto de otros remedios
procesales.

Obviamente, y tal como surge de lo establecido en los arts. 14, 18 y 19, inc. 3º, apart. b, del CCA
no rigen respecto a este medio procesal los requisitos propios de las pretensiones impugnatorias,
esto es el agotamiento de la vía, la existencia de un acto administrativo definitivo, el plazo de
caducidad y el solve et repete.
Otras pretensiones posibles en el juicio administrativo
1. Pretensión de restablecimiento o reconocimiento del derecho o interés tutelados. a. Objeto.

Mediante este remedio procesal se pretende el restablecimiento, la superación o

reconstrucción de un estado anterior al creado por un comportamiento administrativo ilegítimo
que el actor no está obligado a soportar.
b. Planteamiento y función
La función de esta pretensión es disímil.
Su papel es doble pues, además de operar en forma accesoria o complementaria de otras
pretensiones (por ejemplo cuando se deje sin efecto una sanción de cesantía y se dispone la
reincorporación del actor como así las demás consecuencias que de ello deriven), ella puede
articularse también en forma autónoma (por ejemplo frente a supuestos de inactividad
material no comprendidos en el ámbito de la pretensión prestacional).

Desde esta última función cabe caracterizar a esta vía procesal como una pretensión de
relleno de cierre, de cobertura o residual en el sentido de que mediante ésta se intenta evitar
que alguna lesión que produzca la Administración en la esfera jurídica de los administrados
quede marginada de enjuiciamiento judicial. De allí, entonces, su carácter subsidiario frente a
las restantes pretensiones.
c. Requisitos de admisibilidad
La legislación procesal administrativa no ha previsto requisitos de admisibilidad específicos
para este tipo de pretensión, sin embargo es claro que cuando se articula juntamente con una
pretensión impugnatoria le son aplicables los mismos requisitos que a aquella. En tal caso,
esta operará como pretensión accesoria de la primera porque el restablecimiento del derecho
lesionado es consecuencia necesaria de la declaración de invalidez del acto.

Pretensión indemnizatoria a. Objeto y fundamento

Mediante la pretensión indemnizatoria se persigue la reparación de los daños y perjuicios
ocasionados por el obrar estatal.

Conforme surge de lo establecido en el art. 2º, inc.4, únicamente son susceptibles de ser
deducidas ante la competencia de los Tribunales Contencioso Administrativos los reclamos
resarcitorios que se vinculan a daños causados por la responsabilidad estatal de derecho
público, no así los que se originen por comportamientos del Estado regidos por el derecho
privado.

b. Planteamiento
De acuerdo al fundamento y al tipo de reclamo indemnizatorio aquél podrá ser judicialmente
articulado en forma autónoma o juntamente con la pretensión de nulidad.
Al respecto conviene efectuar algunas precisiones.

La pretensión resarcitoria fundada en la ilegitimidad de un acto administrativo es accesoria y

está subordinada a la previa declaración de invalidez de éste. Así lo ha resuelto la Cámara
Contencioso Administrativa Federal en el conocido plenario ''Petracca'' [ED, 118-391] y en
fecha más reciente la Corte Suprema de Justicia de la Nación en las causas ''Alcántara Díaz
Colodrero'' y ''Nava'. Por tal motivo, si la decisión administrativa deviene firme —ya sea
debido a su falta de impugnación o a su cuestionamiento tardío— no es admisible el reclamo
de daños y perjuicios basados en la ilegitimidad de aquélla.

Cuando se demanda una reparación cuya causa se encuentra en el obrar ilegítimo de la

Administración, el art. 20 del Código habilita al interesado a deducir, a su opción, la pretensión
en forma simultánea y juntamente con la impugnatoria o a hacerlo en forma autónoma luego
de finalizado el proceso de anulación que le sirve de sustento.

Pretensión de cesación de una vía de hecho administrativa a. Objeto.

Como su nombre lo indica el objeto de esta pretensión es el cese, la eliminación del irregular
comportamiento material de la Administración lesivo de derechos de los administrados.
b. Los medios de protección de las vías de hecho

La regulación de la pretensión de cese de vías de hecho administrativa se encuentra reglada

en el art. 21 del CCA.

Conforme surge del párrafo inicial del citado precepto las vías de hecho respecto de las
cuales es admisible este medio procesal pueden provenir de cualquiera de los entes
enunciados en el art. 1º de dicho cuerpo ritual. Vale decir que, aquellas pueden originarse por
el obrar de los órganos de la Administración Pública en sentido subjetivo —centralizada y
descentralizada—, de los órganos legislativo y judicial, como así también en el de otras
personas que ejerciten prerrogativas públicas como es el caso de los colegios profesionales y
las cajas de previsión para profesionales y asimismo, en algunos supuestos, debido al actuar
de los concesionarios de obra y servicios públicos.

c. Trámite
En lo atinente al trámite procedimental bajo el cual se encausa esta acción especial, el
referido art. 21, párrafo segundo del CCA establece que tramitará bajo las normas relativas al
proceso sumarísimo del CPCC, el cual está reglado en el art. 496, incluido en el capítulo II del
Título III del CPCC.
d. Requisitos de admisibilidad
Con buen criterio el legislador no ha condicionado la admisibilidad de esta pretensión al
requisito de la vía administrativa previa, pues según se prescribe aquélla ''puede deducirse
directamente en sede judicial, sin que sea menester formular un previo reclamo en sede
administrativa'' (art. 21, primer párr.). Rige a su respecto el plazo de caducidad de noventa
días cuyo dies ad quen comienza desde que la vía de hecho fue conocida por el afectado (art.
18, inc.e, del CCA).

Pretensión prestacional a. Objeto y regulación

Ante la insuficiencia de los remedios tradicionales para combatir la inactividad administrativa,
la cual en gran parte se encuentra aún inmune al control judicial, el inc. 6º del art. 12 y el art.
17 del CCA(80) prevén una modalidad de pretensión absolutamente novedosa en nuestro
derecho público provincial y también federal, cuyo objeto es el cumplimiento o la realización
de una prestación debida, específica y determinada por la Administración.

Se trata de un remedio de defensa frente a la denominada inactividad material de la

Administración, es decir, contra la pasividad de la Administración producida fuera de un
procedimiento administrativo, la cual puede producirse en el ámbito de cualquiera de las
funciones que aquella desarrolla (v.gr. inactividad en el ámbito de la función de policía,
fomento y servicios públicos).
b. Tipos de inactividad alcanzadas por la pretensión.
En lo atinente al tipo o clase de inactividad susceptible de ser cuestionada mediante esta
pretensión, una primera interpretación apegada a la letra de los arts. 12, inc. 6º y 17 del CCA,
conduciría a sostener que no todos los supuestos de inactividad material están incluidos en el
ámbito de protección de la pretensión prestacional.

La vía legislada no sería idónea para demandar a la Administración por su inactividad

normativa. No sería viable deducir esta pretensión cuando no se dicta un reglamento o
cuando no se emite un acto administrativo de alcance individual.

Para esta tesis, que podemos denominar restrictiva, únicamente funcionaría la pretensión
prestacional cuando la Administración no realiza una prestación, entendida esta como una
determinada actividad material, que puede consistir en un dar o en un hacer.

Sólo la inactividad material fáctica estaría alcanzada por las disposiciones antes citadas la
cual, a diferencia de la inactividad material jurídica, no siempre es posible reconvertirla en
inactividad formal o silencial.

Una interpretación más amplia —no aferrada a la letra de la ley y más ajustada al principio de
tutela judicial efectiva (art. 15, Const. prov.)— permite afirmar que cualquier tipo de inercia de
la Administración está alcanzada por esta singular pretensión. Vale decir no sólo la inactividad
material fáctica sino también la jurídica. Una prestación reconocida en favor de particulares
puede verse impedida por no emitirse un acto administrativo o un reglamento de ejecución o
delegado, cuyo dictado era un deber para la Administración. De tal modo, que en los casos en
que exista una prestación debida y específica y cuyo cumplimiento no se realice debido a la
omisión reglamentaria o
al dictado de un acto administrativo de la Administración no existe motivo alguno para
cercenar el uso de la vía judicial en examen.

También están comprendidos por la normativa que examinamos los casos de incumplimiento
de la administración de un mandato legislativo que dispone la creación de un órgano, cuya
existencia es imprescindible para la ejecución de la ley.
Es importante puntualizar que la obligación de actuación de la Administración debe preexistir
al momento de promover el pleito, pues la obligatoriedad de actuar de la Administración no
puede ser objeto del juicio.

De modo tal que si media conflicto acerca del derecho del administrado a la prestación la
pretensión prestacional no será la vía indicada.

Ahora bien, no cualquier incumplimiento de la administración da lugar al uso de este remedio

procesal.

En efecto, tal como surge de las normas de referencia la prestación debida y omitida por la
Administración debe ser específica y determinada. En consecuencia, no puede reclamarse la
ejecución de una actividad de la administración con fundamento en el incumplimiento de
deberes genéricos o difusos. No es posible, entonces, demandar al Estado por esta vía para
que construya una carretera, preste un servicio público nuevo, brinde más seguridad y
disponga por ejemplo una vigilancia especial en la cuadra donde nos domiciliamos, etc.

Se trata de prestaciones con un destinatario concreto respecto de las cuales la autoridad tiene
la obligación de ejecutar.
Algunos ejemplos

Ejemplos de inactividad material en los cuales procedería la pretensión prestacional son los
siguientes: a) la entrega de una suma de dinero adeudada (certificado de obra o factura
impaga, una subvención, sueldo de un agente estatal, etc.); b) la prestación de un servicio
público específico cuyo cumplimiento deviene una obligación a cargo del Estado y por el cual
los administrados pagan una tasa remunerativa, como es el caso de la reparación y
mantenimiento de caminos o de inspección y control de seguridad e higiene respecto de los
cuales se tributan las tasas respectivas; c) la provisión de un medicamento o la realización de
un tratamiento médico en un hospital público; d) la realización de obras necesarias para
facilitar el acceso a edificios públicos de personas discapacitadas; e) el reclamo de un
contratista para la entrega del terreno para realizar el replanteo en el marco de un contrato de
obra pública; etc.

d. Requisitos de admisibilidad
El art. 17 del CCA, dispone que antes de iniciarse el pleito es necesario que el interesado
reclame a la autoridad administrativa jerárquicamente con competencia resolutoria final el
cumplimiento de la prestación omitida. Si ésta no cumpliere en el plazo establecido o, en su
defecto, en el de 90 días hábiles administrativos contados a partir del día siguiente al del
reclamo, se presumirá la existencia de una resolución denegatoria o adversa para el
interesado.

Se produce en este caso la reconversión de la inactividad material en un supuesto de

inactividad formal o silencial.
Recién entonces, quedaría habilitada la instancia judicial.
La disposición en examen culmina señalando: ''la vía del presente artículo será opcional para
el interesado''. Dicha frase no estaba incluida en el proyecto de código elaborado por la
comisión redactora. Su incorporación tuvo lugar en el ámbito de la Legislatura provincial.
¿Cómo debe interpretarse esta expresión?
A mi entender dos son las respuestas posibles.
a) Según una primer interpretación la opción a que se refiere la citada disposición se vincula
con la articulación del reclamo previo allí reglado.

De modo tal que, es de carácter facultativo para el interesado el agotamiento de la vía

administrativa el cual se canaliza mediante el pedido a la autoridad administrativa para que dé
cumplimiento a la obligación incumplida.

b) Otra interpretación posible conduce a afirmar que la opción establecida en la parte final del
art. 17 se refiere a la misma pretensión prestacional y no al reclamo previo. Cuando el
precepto utiliza la palabra vía lo hace para referirse al medio procesal judicial que puede
utilizar el afectado por la inactividad de la Administración.

Sobre esa base se concluye que la pretensión prestacional no puede deducirse directamente,
pues su admisibilidad está condicionada al tránsito de una vía administrativa previa
obligatoria.

En una palabra ''la vía del presente artículo'' sería la propia pretensión prestacional y no el
procedimiento de agotamiento de la instancia administrativa.

El sentido de la opción estaría dado a fin de proteger al actor que al dudar acerca de la
procedencia de la pretensión de prestación demanda por otro carril procesal, el cual
normalmente será la pretensión de nulidad. A fin de evitar que el remedio procesal utilizado se
desestime por no ser la vía correcta se establece el carácter opcional de la acción de
prestación.

Piénsese que quizás no siempre serán claros los supuestos de prestaciones incumplidas que
pueden dar lugar a la demanda prestacional, razón por la cual es posible que ante una
situación de dubitación se elija una vía que se la considera más segura.

Por otra parte, y en lo atinente al cumplimiento de otros requisitos de admisibilidad cabe

puntualizar que no es aplicable para este tipo de pretensión el plazo de caducidad de 90 días
previsto en el art. 18 del CCA.
e. Alcance de la sentencia
La sentencia que haga lugar a la pretensión prestacional condenará a la Administración al
cumplimiento de la prestación determinada debida (art. 50, inc. 4º del CCA).
5. Pretensión de amparo por mora
La legislación procesal administrativa ha previsto en su articulado dos instrumentos
específicos para combatir la inactividad formal de la Administración. El primero de aquellos es
el silencio negativo regulado en el art. 16 del CCA.

El segundo medio de reacción frente a la pasividad administrativa es la pretensión de amparo

por mora prevista en el último inciso del art. 12, cuyo trámite está reglado en el art. 76.

El nuevo ordenamiento procesal administrativo otorga a los administrados un valioso

instrumento jurídico para combatir las dilaciones indebidas de la Administración.
a. Objeto

Tal como lo establecen los preceptos citados esta pretensión procesal, que constituye una
modalidad especial de amparo, tiene por objeto que el tribunal dicte una orden de pronto
despacho de las actuaciones administrativas.

La finalidad de esta vía es obtener un emplazamiento judicial para que la autoridad

administrativa cumpla con su deber de resolver y dicte el acto administrativo o preparatorio
que corresponda.
b. Requisitos de admisibilidad

Para que sea admisible el amparo por mora debe existir un estado de mora administrativa. El
actor debe acreditar que la autoridad administrativa ha dejado vencer los plazos fijados o, en
caso de no existir éstos, que ha transcurrido un plazo que excede lo razonable, sin resolver la
cuestión de fondo o sin dictar el acto de trámite o preparatorio pertinente que corresponda
adoptar para continuar el procedimiento.

La omisión administrativa que da lugar a esta pretensión puede originarse por no emitir:
El acto administrativo definitivo, esto es el que resuelve la cuestión de fondo
planteada.
Los actos de mero trámite o preparatorios. Por ejemplo informes, dictámenes, la
vista que emite el Fiscal de Estado de la Provincia (art. 38 del decreto-ley 7543/69, t.o. por
decreto 968/87), una resolución que ordena la producción de prueba, etc.

No constituyen presupuestos procesales la previa interposición ante la Administración del

pedido de pronto despacho ni el plazo de caducidad previsto en el art. 18 del CCA.

c. Legitimación activa
Según lo dispone el art. 76, inc. 1º pueden solicitar la orden judicial de pronto despacho ''el
que fuere parte en un procedimiento administrativo''. El precepto remite entonces a lo reglado
en el art. 10 del decreto-ley 7647 en el cual se establece que ''la actuación administrativa
puede iniciarse de oficio o a petición de cualquier persona o entidad pública o privada, que
tenga derecho o interés legítimo.
Trámite
Presentada la pretensión el órgano judicial deberá pronunciarse respecto de su admisibilidad
y requerir a la autoridad administrativa interviniente que en el plazo que le fije, el cual no
podrá ser mayor a los cinco días, informe sobre la causa de la demora (art. 76, inc. 1º, CCA).

Una vez contestado el requerimiento o vencido el plazo sin que se lo hubiera hecho, el
tribunal dictará sentencia la cual podrá según corresponda rechazar el pedido o aceparlo
librando la orden de pronto despacho.
f. Alcance de la sentencia
De ser procedente el amparo por mora el órgano judicial deberá dictar una sentencia que
condene a la Administración para que dentro del plazo —que en forma prudente deberá
determinar teniendo en cuenta la naturaleza y complejidad del asunto— cumpla con su deber
de resolver.
Recursos
Las resoluciones que adopte el tribunal en el trámite del amparo por mora son irrecurribles.
En cambio, la sentencia definitiva puede ser impugnada mediante el recurso de reposición
dentro del plazo de tres días de notificada mediante escrito fundado (art.76, inc. 5º, CCA).

Por su parte, la resolución definitiva es susceptible de ser cuestionada por medio del recurso
de casación (inc. 3º, art. 56 del CCA).

Subsiste de todos modos el interrogante acerca de si, no obstante lo dicho, la sentencia

puede ser atacada por el carril de los recursos extraordinarios locales.

El art. 278 del CPCC, —aplicable al proceso contencioso administrativo en virtud de lo

establecido en el inc. 1º del art. 77 del CCA— determina que ''el recurso de inaplicabilidad de
ley doctrina legal procederá contra las sentencias definitivas de las Cámaras de Apelaciones y
de los tribunales colegiados de instancia única''. Por sentencia definitiva aclara la citada
disposición se entenderá la que, aún recayendo sobre una cuestión incidental, termina la litis
y hace imposible su continuación''.

La resolución que rechaza el amparo por mora no hace cosa juzgada material ya que no
impide que la cuestión vuelva a renovarse, ergo no corresponde considerarla sentencia
definitiva a los fines de los recursos extraordinarios. En cambio, distinto es el supuesto que se
verifica cuando el órgano judicial hace lugar a la pretensión de pronto despacho porque ésta
produce los efectos de la cosa juzgada material en tanto impide el replanteo de la cuestión.
Incumplimiento de la sentencia de condena
El código no ha previsto expresamente ningún medio para hacer el estado de reticencia de la
Administración al cumplimiento de las obligaciones impuestas en resoluciones judiciales.
La aplicación de astreintes podría ser la solución ante el incumplimiento del mandato judicial.

Sin entrar en la discusión teórica respecto de su procedencia frente a la Administración, cabe

preguntarse: ¿a quién corresponde imponer las sanciones conminatorias? ¿A la
Administración o al funcionario responsable que no cumple?
La experiencia pone de manifiesto que en general la aplicación de astreintes a la
Administración no siempre constituye un medio apto para obtener la ejecución de los
mandatos judiciales. En cambio, distinto es lo que ocurre cuando la sanción conminatoria
recae sobre la persona del funcionario responsable. En tal sentido, con acierto, se ha
expresado: ''Una sanción compulsoria para ser efectiva requiere de la atribución de la
obligación de cumplir a una persona física determinada; de otro modo la obligación se
dispersa, se diluye, se torna incierto quién debe cumplir, convirtiéndose la constricción nada
más que en un medio de generación de acreencias.

De todos modos entendemos que en tales casos sería aplicable la cláusula constitucional del art. 163,
reglamentada en el art. 63 del CCA, que determina la responsabilidad de los empleados o funcionarios
ante el incumplimiento de las resoluciones judiciales. Esta responsabilidad es solidaria con la del ente u
órgano incumplidor y abarca todos los daños que ocasione la irregular ejecución del fallo judicial (art.
63, inc. 4º, CCA).

Por otra parte, el incumplimiento podrá dar lugar al delito de desobediencia a una orden
judicial prevista en el art. 239 del Código Penal.

Materias excluidas del proceso administrativo

Actos privados: relaciones jurídicas de la administración con particulares

reglada por el derecho privado (locaciones sobre inmuebles; compraventa de bienes
comerciales, etcétera)

Actos de administración: los que no salen de la esfera de la misma

administración, no produciendo efectos a terceros.

Actos consentidos: se entiende que si el acto ha causado estado y no ha sido

recurrido en término, es un acto firme y el particular no puede, contra ese acto, interponer
ninguna acción.

Existencia de otra vía jurisdiccional.

Actos no susceptibles de causar agravio.

Actos que lesionen solo derechos en expectativa, salvo el caso de la

ilegitimidad.

Existencia de otras vías

Si el legislador ha establecido la existencia de dos vías que permiten defender una misma
situación jurídica, nos encontramos ante los llamados recursos paralelos. Si el particular ha
iniciado una acción ordinaria no puede promover luego la acción contenciosa administrativa.
 4) Condiciones que debe reunir el acto administrativo para ser impugnable en
sede judicial.
Ser decisión final.

Causar estado. Causa estado el acto que ha recorrido toda la vía administrativa. Excepción:
amparo.

No ser firme: la firmeza del acto se produce cuando el titular de un derecho

subjetivo o un interés legítimo no interpuso la acción procesal administrativa en los términos
que impone la ley.

Haber sido dictado en ejercicio de facultades regladas o discrecionales.

Afectar derechos subjetivos o intereses legítimos.