Política Educativa: herramientas conceptuales y analíticas.

Autora: Domínguez, María Marcela.

Ficha de Cátedra Política y Legislación Educativa
Año: 2020

En la construcción del campo de estudio de la política educacional converge una

multiplicidad de modos de abordajes y enfoques disciplinarios. La pedagogía y la ciencia
política en primer término, junto al derecho, la historia, la economía, la filosofía y la
sociología de la educación aportan sus teorías y conceptos para el análisis de los
fenómenos político-educativos y que fueron enfatizados o incorporados en diversos
momentos del desarrollo de la disciplina.
El estudio y análisis de las políticas educativas integra el campo más amplio de las políticas
públicas, entendidas como “intervenciones del Estado orientadas de manera directa (en
tanto producen o moldean) a las condiciones de vida de distintos sectores y grupos sociales”
(Danani, 1996).
Oszlak y O´Donnell (1995: 112) ofrecen la siguiente definición de política pública:
“un conjunto de acciones y omisiones que manifiestan una determinada modalidad de
intervención del Estado en relación con una cuestión que concita la atención, interés o
movilización de otros actores sociales… De dicha intervención puede inferirse una cierta
direccionalidad, una determinada orientación normativa, que previsiblemente afectará el
futuro curso del proceso social hasta entonces desarrollado en torno a la cuestión”

En este sentido, entendemos las políticas públicas como la forma estatal de construir la
cuestión social y su análisis exige la comprensión de una categoría amplia, elusiva y
problemática: el Estado.

Algunas notas sobre la noción de Estado

La primera cuestión que debemos remarcar es que hacemos referencia a un tipo de Estado
que surge en la modernidad en los países de occidente, y es co constitutivo del surgimiento
del capitalismo. Este tipo de Estado es una construcción política y, sobre todo, es fruto de un
tipo particular de desarrollo histórico. Entonces, como dato fundamental para su estudio
debemos recordar en primer lugar, que el Estado moderno está íntimamente ligado con la
“política” y en segundo término, que como es producto de un desarrollo histórico, está
siempre sujeto a cambios.
El Estado aparece como un actor central y, como propone O’ Donnell (1982), este actor
central tiene una doble dimensión: 1) como relación política básica de dominación, garante
de las condiciones generales de la sociedad capitalista, y 2) como objetivación de dicha
relación en los aparatos del Estado. Vamos a “desarmar” ambas dimensiones:
1) como relación política básica de dominación:
“Entiendo por Estado el componente específicamente político de la dominación en una
sociedad territorialmente delimitada. Por dominación (o poder) entiendo la capacidad,
actual y potencial, de imponer regularmente la voluntad sobre otros, incluso pero no
necesariamente contra su resistencia. Lo político en sentido propio o específico lo
entiendo, entonces, como una parte analítica del fenómeno más general de la
dominación, aquella que se halla respaldada por la marcada supremacía en el control de
los medios de coerción física en un territorio excluyentemente delimitado.” (O’Donnell, G.,
1984)

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En la definición de O’Donnell podemos observar algunas de las características centrales que
persiguen los estados. El primero y fundamental es la posibilidad de observar “obediencia”
de parte de los individuos e instituciones que se encuentran dentro de un territorio
delimitado. La dominación puede obtenerse a través del uso de la fuerza física, pero
fundamentalmente se consigue a través del control ideológico o “convencimiento” en la
legalidad y legitimidad del sistema. Sólo cuando este último recurso da muestras de
agotamiento, puede recurrirse a la coacción física.
Profundizando la noción de dominación, diremos que es relacional: es una modalidad de
vinculación entre sujetos sociales. Es asimétrica, ya que es una relación de desigualdad.
Esa asimetría surge del control diferencial de ciertos recursos, gracias a los cuales es
posible lograr el ajuste de los comportamientos del dominado a la voluntad -expresa, tácita o
presunta- del dominante. Es posible enumerar, sin intención de profundizar, algunos
recursos importantes como sustento de la dominación. El primero es el control de medios de
coerción física, movilizables por sí o por intermedio de un tercero. Otro es el control de
recursos económicos. Un tercero es el control de recursos de información en sentido amplio,
incluso conocimientos científico-tecnológicos. El último que interesa señalar es el control
ideológico, mediante el cual el dominado asume como justa y natural la relación asimétrica
de la que es parte, y por lo tanto, no la entiende ni cuestiona como dominación. Esta
enumeración sirve para señalar algunas cuestiones interesantes. La primera es que el
control de cualquiera de estos recursos permite el ejercicio de la coerción, consistente en
someter al dominado a severas sanciones. La segunda es que el recurso más eficiente en
términos del mantenimiento de la dominación es el control ideológico, que implica el
consentimiento del dominado a esa relación. Por otro lado, la coacción es el recurso más
costoso, porque desnuda explícitamente la dominación y presupone que ha fallado -por lo
menos- el control ideológico; es sin embargo fundamental, como última ratio que respalda la
dominación. El tercer punto es que habitualmente existe una alta correlación en el control de
estos recursos: quien controla los recursos "A" y "B" es altamente probable que controle
simultáneamente "C" y "D" o, por lo menos, tiene en los primeros una eficaz base para
extender el ámbito de su dominación a los restantes. Estos recursos son base de toda
dominación, no sólo de la política: la característica específica de ésta es la supremacía de
los medios de coerción física en un territorio excluyentemente delimitado.

2) como objetivación de dicha relación en los aparatos del Estado, la segunda dimensión del
Estado, refiere a su materialización institucional y que Oszlak, expresa de la siguiente
manera:
“[…] una relación social, como la instancia política que articula un sistema de dominación social.
Su manifestación material es un conjunto interdependiente de instituciones que conforman el
aparato en el que se condensa el poder y los recursos de la dominación política.”

Esta definición de Oszlak, también hace hincapié en la característica de la dominación

política y social, que se realiza a través de un entramado institucional dentro de un territorio
geográficamente delimitado.
Las instituciones de la administración pública y la burocracia aparecen como la
materialización de la garantía estatal de la reproducción de las relaciones sociales
capitalistas. De ahí que el Estado, lejos de estar escindido de la sociedad, es un aspecto de
ella, al ser co constitutivo de las relaciones capitalistas. Por tal motivo, la dimensión
institucional del Estado expresa las contradicciones subyacentes en la sociedad, y es la
cristalización de una determinada correlación de fuerzas entre los diferentes sectores en
pugna. Esto último nos permite distanciarnos de las lecturas vulgares del Estado, que lo
entienden como bloque monolítico y sin fisuras, y no como espacio en el que se condensa
materialmente una relación desigual de dominación. Por otra parte, esta doble dimensión
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complejiza la concepción del Estado y evita que se caiga en el error reduccionista de
asimilarlo al gobierno o, en un plano más general, a su armazón institucional.
Ligado a esto, la burocracia puede concebirse como una arena de conflicto, y en ella se
expresan las contradicciones de la sociedad. Así, los roles que asume la burocracia en cada
momento histórico son producto de la correlación de fuerzas existente en la sociedad y en el
seno mismo de las instituciones públicas, entre los diferentes sectores –con intereses
divergentes y/o contradictorios- por la asignación de recursos escasos. En este sentido,
tampoco la burocracia ni los espacios en los que ella se desenvuelve cotidianamente pueden
ser entendidos como un cuerpo monolítico u homogéneo: su capacidad decisoria y su
margen de maniobra relativos deben ser analizados a la luz de la trama de intereses
sociales que encarna y expresa.

Algunas características de las políticas públicas

Pensar el Estado supone pensar instancias de reproducción de relaciones sociales de
dominación y, también, pensar instancias de debate y conflicto. Ese aspecto dinámico se
materializa en la política pública entendida como la respuesta estatal a una cuestión
socialmente problematizada incluida en la agenda pública.
Algunas cuestiones que dan cuenta del aspecto dinámico de las políticas públicas surgen de
pensar la acción estatal como parte de un proceso social. En este sentido:
“La política estatal no constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino más bien
un conjunto de iniciativas y respuestas, manifiestas o implícitas, que observadas en un
momento histórico y en un contexto determinados permiten inferir la posición -
agregaríamos, predominante- del Estado frente a una cuestión que atañe a sectores
significativos de la sociedad”. (Oszlak y O´Donnell, 1985: 113)

También implica que es sólo una parte –relevante pero una parte- de un proceso social más
amplio que incluye a múltiples actores sociales (grupos, movimientos sociales,
organizaciones e individuos) ubicados estratégicamente respecto de la cuestión, además del
aparato del Estado, y todos toman posición en torno al problema que motiva la política
pública. Esta toma de posición redefine los términos de la cuestión.
Esto significa que las políticas públicas deben ser entendidas en el marco de otras políticas
públicas (recuerden que dijimos que el armazón institucional del Estado no es un cuerpo
monolítico y homogéneo) y de políticas de grupos y/o sectores que, en función de los niveles
de negociación o conflictividad, explican los avances, retrocesos, distorsiones, acciones e
inacciones en torno a una cuestión.
Es en esta confluencia donde se tejen las contradicciones y se generan las luchas de fuerza
entre “mandatos y demandas”, puesto que la política “no es aquella que planifica la clase
dominante sino la que es capaz de llevar a cabo con relación al grado de oposición de las
fuerzas subalternas con el objeto de mantener y asegurar su poder” (Finkel, Sara, 1986).
Finalmente, las políticas públicas tienen una dimensión temporal durante la cual la atención
prestada a una cuestión puede tener picos de máxima atención, baches que la opaquen y
hasta la saquen –temporalmente- de la agenda pública. La dimensión temporal es central en
la caracterización de una política pública como política de Estado en tanto la continuidad es
uno de sus rasgos definitorios.

Política Educativa: conceptos y herramientas para su análisis

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Del conjunto de las políticas públicas analizaremos la Política Educativa en sus
características particulares y refiriendo a las demás políticas sectoriales que en un juego
dialéctico la condicionan y a su vez son condicionadas por ella.
Definimos a la política educacional como
“el estudio del conjunto de fuerzas que intentan dar direccionalidad al proceso educativo y
de las relaciones que se dan dentro del Estado - entendido éste como la intersección
entre la sociedad política y la sociedad civil - para la configuración y control de la práctica
institucionalizada de la educación, dentro de una formación social históricamente
determinada”. (Paviglianiti, 1993).

La política educativa delimita el ámbito que se encarga de estudiar cómo, por qué y para qué
se da sentido y dirección a la práctica institucionalizada de la educación, poniendo énfasis
en el Estado como un protagonista que teje la “gobernabilidad” del sistema educativo.
Cuando hoy se discuten las cuestiones vinculadas a la gobernabilidad están implicadas
reflexiones teóricas y también una toma de posición respecto de los valores que están en
juego. Este no es un debate neutro sino que se impone la necesidad de incorporar en el
debate la pregunta acerca de qué valores deben orientar la búsqueda de gobernabilidad.
“Una clara toma de posición en términos de valores socialmente deseables debe orientar la
búsqueda de estrategias de intervención que permitan diseñar un nuevo esquema de
gobierno del sistema que concilie autonomía y libertad de los actores con la construcción de
sociedades nacionales más justas e integradas” (Tenti Fanfani, 2004)
La política educacional delimita y recorta como objeto de estudio las vinculaciones que se
establecen entre el sistema educativo y el sistema político en la pugna por otorgar
direccionalidad a la educación. Incluyendo el análisis de las estrategias de los distintos
actores sociales y políticos para expresar y articular demandas y propuestas en torno a la
educación. De este conjunto de actores interesa analizar, principalmente, el accionar del
Estado, en sus distintas instancias territoriales -nacional, provincial, municipal-; y el accionar
de sus órganos de gobierno ejecutivo y legislativo, como lugar en donde se condensa una
relación social determinada y un conjunto de instituciones que la materializan, dentro de las
cuales se encuentra el sistema educativo.
La educación es una práctica social y, por lo tanto, eminentemente histórica y remite a
realidades concretas y cambiantes. De allí la importancia de referirse al contexto socio-
histórico, político y económico en los cuales se produce y se desarrolla, tanto a nivel
mundial, regional como nacional.
La historia del desarrollo de las políticas educacionales está signada por la disputa por
quiénes son los responsables de la selección y distribución de saberes y valores para el
desarrollo económico y la integración social. La escuela fue tradicionalmente el ámbito
privilegiado a través del cual el Estado y la sociedad distribuyeron selectiva y desigualmente
el saber acumulado.
La política está vinculada con el poder y por lo tanto entraña competir por influencias,
estrategias de dominación y luchas por la hegemonía en circunstancias históricas
determinadas. La escuela cumplió distintas funciones: fue el espacio privilegiado para la
construcción de un determinado orden social y político, para la integración de la sociedad
civil mediante la difusión de valores y símbolos hegemónicos, así como también la de
cualificar y disciplinar para el trabajo. Las distinciones entre los tipos de poder y entre las
funciones de la escuela tienen una finalidad meramente analítica ya que en la realidad unas
remiten a las otras.
Una las principales discusiones de los primeros académicos que en Argentina reflexionaron
sobre la política educativa - Luzuriaga, Rivarola, Ghioldi, Cassani, etc.- fue si esta disciplina
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abarcaba sólo la reflexión teórica o si también debía incluir orientaciones para la acción. Esta
cuestión fue salvada en su construcción como campo de estudio, en el que ambos aspectos
fueron abordados en el estudio y análisis del sistema educativo de manera integrada.
La distinción entre política y políticas intenta aportar nuevos elementos a esta necesidad de
doble mirada al estudio de la política educacional. La “política” alude a la existencia de
diversas opciones de valores, al modo como una sociedad diferencia lo justo de lo injusto, lo
legal de lo ilegal; e incluye centralmente en su análisis temas como el poder, los acuerdos y
conflictos de intereses, los problemas de representación y legitimidad. El término “políticas”
hace referencia a los cursos de acción seguidos en la resolución de problemas o cuestiones
para orientar la educación.
La política educativa presupone concepciones acerca del ser humano, la sociedad, el papel
del Estado y los actores en la orientación y provisión de la educación al conjunto de la
población. Estas cuestiones nos remiten al tema del ejercicio del poder de determinados
grupos, a su grado de legitimidad y de representación. Las políticas representan la definición
operacional de los valores de una sociedad que buscan definir y prescribir determinadas
líneas de acción.
La distinción implica diferentes metodologías y herramientas teóricas y conceptuales en el
estudio de la política educacional. Por una parte, se estudian las relaciones de poder, la
competencia entre actores y poderes institucionales por el control de las instituciones
educativas, la regulación legal y, por otra, el análisis del ciclo de las políticas educativas.
Esta metodología permite analizar los tres grandes momentos de este ciclo que supone el
análisis de: 1) la generación, producción y/o formulación 2) la ejecución, distribución y/o
circulación y 3) los efectos de las políticas, que supone una visión dinámica del
comportamiento de los actores, conflictos, coaliciones, movilización de recursos, grados de
autonomía y su poder relativo y el contraste con el estudio de la base material en que se
inscriben los discursos y las acciones.
El modelo analítico propuesto se moviliza desde una concepción dinámica de la política
que integra el análisis de las contradicciones pues intenta comprender, en toda su
complejidad, el proceso dialéctico en el cual se ponen en juego fuerzas sociales que
expresan intereses contrapuestos.
El análisis en el nivel de generación (también producción y/o formulación) de políticas
educativas permite interpretar los contenidos y las orientaciones de valor, los significados
materializados en los discursos. Las teorías y discursos que se imponen generan autoridad
pero, también logran otros efectos: resistir, omitir, silenciar, censurar. Refiere a un ámbito
con relaciones hacia adentro del sector educación y, hacia fuera con otros
ámbitos/dimensiones de la estructura social (la economía, por ejemplo). Es un espacio
signado por disputas en donde “entra en juego el poder de los actores y sus estrategias para
cambiar o conservar, silenciar, habilitar, susurrar o gritar ya que sólo algunas voces se
pueden oír como importantes y con autoridad” (Novik de Senén, 2008: 92)
El nivel de ejecución (también distribución y/o circulación) de políticas educativas refiere a la
materialización en leyes, programas y proyectos. En este sentido, la ley y las normativas
menores que de ella derivan constituyen el dispositivo legal de la política que, junto con la
estructura de organización en la que se apoya el mandato estatal conforman dos
herramientas de la política educativa. Desde una perspectiva que considera que la
elaboración de una norma no se da en un vacío simbólico proponemos el estudio de la
legislación educativa como la expresión de un proyecto político educativo. Esto supone
atender las concepciones respecto al derecho a la educación, el rol del Estado y los
principios políticos educativos dominantes, así como también el ordenamiento del gobierno y
de la administración educativa.

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Por último, el análisis de los efectos de las políticas educativas refiere al nivel de recepción
(también implantación y/o implementación) de las políticas educativas. Es el plano de las
instituciones educativas y los sujetos, el plano de la micropolítica, en el que el análisis se
orienta a identificar las estrategias de aceptación, rechazo, resistencia o transformación de
una política educativa en el ámbito de las instituciones escolares.
Es importante advertir la complejidad que supone el análisis de políticas educativas y la
necesidad de evitar simplificaciones que desconozcan las lógicas y tensiones propias de los
distintos ámbitos de producción, de distribución y de recepción.
“Siempre se producen complejas mediaciones en cada nivel del proceso. Dentro de cada
grupo, y entre los diversos grupos y las fuerzas externas se desarrolla una actividad muy
compleja durante la formulación de políticas, su redacción como leyes, su distribución y
su recepción en el ámbito de la práctica” (Apple 2002: 111).

En tal complejidad cobra relevancia la propuesta de Apple de analizar las políticas

educativas no sólo como iniciativas gubernamentales, sino como resultante de procesos
sociales complejos, impulsados por la alianza de intereses de grupos que constituyen su
base social.
“No hay ningún modelo lineal simplista para la formación, distribución y la implantación de
políticas… todos los textos tienen ¨resquicios¨ y están expuestos a una
recontextualización en cada etapa del proceso… sin embargo, existen diferencias muy
reales de poder en la capacidad de impulsar, transformar o rechazar una política o un
proceso regulador” (Apple, 2002: 111)

Bibliografía
Apple, Michael (2002) Educar “como Dios manda”. Mercados, niveles, religión y desigualdad. Paidós,
Barcelona, España.
Danani, Claudia (1996) La política social como campo de estudio y la noción de población objeto. En:
Hintze, S. (org) Políticas Sociales. Contribuciones al debate teórico-metodológico. Eudeba/CEA. Bs
As.
Finkel, Sara (1986) Transición política y práctica educativa. Revista Témpora Nº 8. Facultad de
Filosofía y Letras. Universidad de La Laguna. Tenerife
Oszlak, Oscar y O’ Donnell, Guillermo (1995): “Estado y políticas estatales en América Latina: hacia
una estrategia de investigación”. Redes, Vol. 2, Núm. 4, pp. 99-128. Universidad Nacional de
Quilmes. Argentina. https://www.redalyc.org/pdf/907/90711285004.pdf
O’ Donnell, Guillermo (1984) “Apuntes para una teoría del Estado”
http://www.top.org.ar/ecgp/FullText/000000/O%20DONNELL%20Guillermo%20-
%20Apuntes%20para%20una%20teoria%20del%20estado.pdf
Tenti Fanfani, Emilio (2004) (org) Gobernabilidad de los sistemas educativos en América Latina.
IIPE/UNESCO, Buenos Aires
https://www.buenosaires.iiep.unesco.org/es/publicaciones/gobernabilidad-de-los-sistemas-
educativos-en-america-latina
Paviglianitti, Norma (1997) Aproximaciones al desarrollo histórico de la política educacional. En
Revista Praxis Educativa, Año II, Nº 2. Facultad de Ciencias Humanas, UNLPam.
http://www.biblioteca.unlpam.edu.ar/pubpdf/praxis/prav02a02paviglianiti.pdf
Novick de Senén González, Silvia (2008) “Política, leyes y educación. Entre la regulación y los
desafíos de la macro y la micropolítica”. En PERAZZA, R. (comp.) Pensar lo público. Notas sobre la
educación y el Estado, Aique, Buenos Aires.