CAPÍTULO 2: EL ESTADO

Bibliografía: Manual de Ciencia Política – Juan Manuel Abal Medina

EL CONCEPTO DE ESTADO

EL ESTADO Y EL NEOINSTITUCIONALISMO

Neoinstitucionalismo: destaca la importancia de las instituciones entendiéndolas como reglas de juego

que incentivan ciertos comportamientos sociales y desalientan otros. El argumento central es que el
Estado es la institución fundamental en la sociedad moderna, con un papel significativo debido a su
tamaño y características en todas las sociedades contemporáneas. Sin la participación activa del Estado,
sería difícil entender la complejidad de las sociedades actuales y sus instituciones.

El Estado es una estructura institucional que crea y cambia las reglas que rigen tanto el sistema en su
totalidad como sus partes. Tiene el derecho exclusivo de establecer y modificar estas reglas, y es la única
entidad capaz de hacerlas universales y obligatorias para quienes forman parte de él. Estas reglas son el
resultado de un acuerdo entre el Estado y la sociedad, y se consagran en un contrato social o
constitución, lo que es esencial para la gobernabilidad del sistema. Por lo tanto, el Estado es la
organización institucional principal con la capacidad de generar y establecer reglas en el sistema
político-social y de operar y gobernar el sistema socioeconómico en su conjunto debido a su posición
estratégica.

HACIA UNA DEFINICIÓN DE ESTADO

Entenderemos por Estado a una forma particular de ordenamiento político en base a la cual se
estructuran las relaciones sociales, que surgió en Europa a partir del siglo XIII, que aún se mantiene y
que se ha ido extendiendo a lo largo del tiempo a casi todo el planeta. El gobierno, por su parte, es el
conjunto de personas que conducen el Estado y ejercen el poder político en una sociedad. La formación
de un poder de gobierno existe desde épocas históricas muy anteriores a la existencia del Estado
moderno, tal es el caso de las ciudades-Estado y los feudos, que eran formas de organización política
previas al advenimiento del Estado moderno en las cuales ya existía un poder de gobierno.

Las dos características que hacen del Estado una institución singular son, en primer lugar, que tiene el
monopolio legítimo de los poderes coercitivos, del que carecen las demás instituciones y, segundo, el
hecho de que los ciudadanos, en lo individual o lo social, no pueden evitar pertenecer a él, es decir, el
Estado posee una notable capacidad de secularización.

Definición de Estado moderno según Weber:

“Una asociación de dominación de tipo institucional, que en el interior de un territorio ha tratado con
éxito de monopolizar la coacción física legítima como instrumento de dominio, y reúne a dicho objeto
los medios materiales de explotación en manos de sus dirigentes, pero habiendo expropiado para ello
a todos los funcionarios estamentales que anteriormente disponían de aquellos por derecho propio y
sustituyéndolos con sus propias jerarquías supremas” (Weber, 1964 [1922]: 1060).

Algo fundamental que surge de ésta definición del Estado es que se define como una asociación política
de dominación que reclama el monopolio legítimo de la coacción en un territorio delimitado. Weber aclara
que aunque la violencia no es el único medio utilizado por el Estado, es su característica distintiva. Este
monopolio de la coacción (Mann) refleja el poder despótico del Estado, que puede tomar acciones sin
necesidad de negociación o consentimiento previo. Además de ejercer dominación, el Estado también
coordina decisiones colectivas y actúa en interés de la comunidad en su conjunto. Estas dos funciones a
veces generan tensiones difíciles de resolver (O’Donnell).

El segundo elemento de la definición de Weber sobre el Estado implica la existencia de una estructura
organizacional que administra los recursos materiales de explotación a través de funcionarios. Esto se
conoce como el poder infraestructural del Estado (Mann), que le otorga autonomía y la capacidad de
implementar decisiones políticas en su territorio de dominio. El Estado ejerce su poder despótico a través

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de un sistema administrativo, jurídico, tributario, burocrático y coercitivo que garantiza su dominación en
un territorio específico. Esta estructura se adapta y cambia con el tiempo para abordar nuevas
problemáticas sociales, lo que refleja la evolución de las funciones del Estado en respuesta a las
demandas de la sociedad (Oszlak). El Estado suele reconfigurar su estructura y asignar recursos para
abordar nuevas cuestiones sociales emergentes.

En la definición de Weber, el Estado es una entidad de dominación que ejerce su poder mediante el
monopolio de la coacción en un territorio determinado. Sin embargo, la dominación legítima en el Estado
moderno se basa en el derecho racional, que consiste en normas del derecho romano orientadas por
principios jurídico-formales que guían la acción del cuerpo burocrático. Esto evita la arbitrariedad y
favorece la sistematización de procesos dentro del Estado.

Weber identifica el tipo más puro de dominación racional legal en el Estado moderno, donde la relación
entre el cuerpo burocrático y los medios materiales de administración determina el tipo de Estado. En el
Estado moderno, hay una separación total entre el cuerpo administrativo y los medios de administración,
lo que significa que los funcionarios no son propietarios de estos recursos.

El Estado moderno se caracteriza por tener un cuerpo administrativo burocrático que opera según
normas promulgadas por el Estado y que no es dueño de los medios materiales ni de los cargos. Este
cuerpo burocrático está organizado jerárquicamente, con competencias definidas, y se accede a él en
base a la calificación y el mérito. El trabajo burocrático es remunerado y valorado por la sociedad,
marcando una ruptura significativa con las concepciones previas de gobernantes que conservaban su
Estado en lugar de mantener un orden legal y constitucional independiente.

La burocracia profesional del Estado se distingue tradicionalmente de los políticos. Mientras que la
burocracia se enfoca en cuestiones administrativas y en la implementación de programas, los políticos
son responsables de tomar decisiones relacionadas con el diseño de políticas. Sin embargo, esta
separación es algo artificial, ya que los administradores públicos, tanto de rangos altos como bajos,
tienen influencia en las políticas públicas.

Las políticas públicas no son simplemente el resultado de procesos técnicos, sino que también involucran
una construcción política en la que se revelan las relaciones de poder entre los actores que intentan
influir en el ciclo de políticas públicas. Por ejemplo, la etapa de definición del problema es crucial en la
competencia por influir en la agenda de los tomadores de decisiones públicas.

El ciclo de las políticas públicas

El estudio de las políticas públicas ganó importancia en los años 70, cuando se comenzó a reconocer
que el Estado se comprende mejor a través de sus acciones (lo que hace) en lugar de sus normas
formales (lo que es). Esto coincidió con el surgimiento del enfoque neoinstitucionalista, que amplió su
análisis más allá de las reglas formales.

El análisis de las políticas públicas se enfoca en el ciclo de formación de políticas, que consta de
cuatro etapas: definición del problema (identificación de la cuestión y la hipótesis subyacente), diseño
(establecimiento de objetivos y un plan coherente con la hipótesis), implementación (acciones para
lograr los objetivos), y evaluación (análisis de la eficacia y el logro de los objetivos). Estas etapas no
siempre se siguen en este orden ni se completan todas en cada política, pero proporcionan una
herramienta analítica útil para comprender el proceso de formulación y ejecución de políticas
públicas.

La etapa de implementación de las políticas públicas a menudo revela que este proceso es altamente
político, ya que involucra relaciones de poder entre la burocracia y los políticos. A pesar de que los
funcionarios políticos tienen legitimidad formal para tomar decisiones públicas, control presupuestario y
de personal, las burocracias también tienen recursos para influir en las decisiones.

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Los burócratas son expertos en técnicas administrativas y pueden moldear el diseño de políticas al
definir lo que es factible y lo que no lo es. Esto conduce a un proceso complejo y dinámico en el que se
ajustan las preferencias políticas y la experiencia procedimental de la burocracia.

Las burocracias tienen ventajas, como su apariencia de apoliticismo, mayor estabilidad y la capacidad de
influir desde niveles más bajos. Los burócratas de ventanilla, en particular, conocen las condiciones de
implementación y pueden afectar las políticas, especialmente cuando hay ambigüedad o discrecionalidad
en la implementación.

Aunque la burocracia es un componente fundamental y visible del Estado moderno, no lo es todo. El

Estado no se limita al aparato estatal o al sector público, sino que también implica un conjunto de
relaciones sociales que establecen un orden respaldado por una garantía coactiva centralizada en un
territorio específico. Estas relaciones sociales se formalizan en un sistema legal respaldado por el
Estado y son una parte esencial del Estado y del orden que establece.

De esta manera, O’Donnell (2002a) identifica tres dimensiones en su definición del Estado. La primera
implica que el Estado es un conjunto de burocracias, a las cuales se les asigna formalmente funciones
guiadas por el interés general. La segunda dimensión refiere al Estado como un sistema legal, es decir un
conjunto de reglas y normas jurídicas que ordenan y garantizan las relaciones sociales. En tercer lugar,
el Estado también pretende ser un foco de identidad colectiva para los habitantes del territorio.

Según el autor, el Estado se puede evaluar en tres dimensiones: eficacia, efectividad y credibilidad. La
eficacia se refiere a la capacidad del Estado como conjunto de burocracias para cumplir con sus
responsabilidades asignadas legalmente. La efectividad se relaciona con la capacidad del sistema legal
del Estado para aplicarse en la práctica en diversas relaciones sociales y extensas regiones. La
credibilidad se mide por la percepción de la mayoría de la población de que el Estado es verdaderamente
un Estado para la nación.

“El Estado es un conjunto diferenciado de instituciones y personal que implica una centralidad, en el
sentido de que las relaciones políticas irradian desde el centro y hacia el centro para abarcar un
territorio delimitado (Mann, 1997b: 85). El Estado reclama sobre este territorio el ejercicio del
monopolio de la coerción física legítima (Weber, 1964 [1922]: 1060), a fin de garantizar un orden que
sostiene una multiplicidad de relaciones insertas en una matriz político-social, la cual asigna
probabilidades diferenciales a los actores protagonistas de las mismas”

EL DEBATE SOBRE LA AUTONOMÍA DEL ESTADO

La tradición marxista se ha centrado en la discusión sobre la autonomía del Estado, es decir, si el Estado
actúa de forma independiente de los intereses de clase o si está completamente determinado por estos
intereses. Según esta tradición, las políticas son el resultado de la lucha de clases dentro del Estado, lo
que implica que los actores estatales carecen de autonomía y actúan bajo la influencia de intereses
externos. Esta perspectiva ve al Estado como una "caja negra" donde ingresan las presiones de los
actores sociales y se generan políticas como resultado. Sin embargo, no explica por qué el Estado adopta
ciertas políticas en lugar de otras ni por qué los actores estatales a veces implementan políticas sin una
presión directa de los actores sociales.

Ante la idea de que el Estado carece de autonomía y está totalmente influenciado por la lucha de clases,
surgió una literatura que buscaba recuperar la figura del Estado como un actor en la elaboración de
políticas públicas. Esta literatura enfatizó la autonomía del aparato estatal y reconoció la existencia de
conexiones entre las agencias estatales y las organizaciones de la sociedad en la definición de políticas
públicas. La autonomía se refiere a la capacidad de los Estados para establecer y perseguir objetivos que
no sean simplemente una respuesta a las demandas e intereses de grupos o clases sociales. Sin
embargo, esta autonomía puede variar según las circunstancias históricas y las coyunturas políticas.

Peter Evans, en su estudio de los Estados desarrollistas del sudeste asiático, ha destacado la importancia
de la perspectiva relacional del Estado, introduciendo el concepto de "autonomía enraizada". Según
Evans, la autonomía enraizada es fundamental para la eficacia de los Estados desarrollistas y se
caracteriza por combinar un aislamiento burocrático weberiano con una profunda interacción en la
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estructura social circundante. Esto implica que el Estado está conectado a la sociedad a través de
canales institucionales que permiten la negociación y renegociación constante de objetivos y políticas.

En contraste con la idea de que la eficacia del Estado se basa en el aislamiento de sus funcionarios de las
presiones de la sociedad, Evans enfatiza la necesidad de establecer vínculos entre el Estado y la
sociedad. Argumenta que las políticas públicas deben responder a los problemas percibidos por los
actores privados y que el Estado depende de estos actores para implementar sus políticas. Por lo tanto,
las conexiones con la sociedad civil se convierten en parte de la solución en lugar de ser parte del
problema.

DESARROLLO HISTÓRICO DEL ESTADO MODERNO

LOS ORÍGENES DEL ESTADO MODERNO

La existencia de un Estado o relaciones de poder institucionalizadas no ha sido una constante a lo largo

de la historia de la humanidad. Durante la mayor parte de la historia, los seres humanos vivieron como
cazadores y recolectores en sociedades simples y flexibles, donde las relaciones de poder no estaban
formalizadas.

La idea de un Estado está estrechamente ligada a la aparición de civilizaciones, que según Michael Mann,
no puede atribuirse a una característica evolutiva de la especie humana, sino posiblemente a la necesidad
de grupos pequeños de establecerse. Sin embargo, la civilización implica la presencia de tres
instituciones clave: el centro ceremonial, la escritura y la ciudad.

Mann sostiene que las primeras civilizaciones surgieron en valles fluviales y practicaron la agricultura
aluvial y de regadío. Estas civilizaciones se caracterizaron por la aparición de una autoridad centralizada,
que se relacionaba con la administración de la fuerza de trabajo, la cooperación y la generación de un
excedente agrícola. Por lo tanto, la estratificación y la formación de Estados se vinculan al desarrollo de
la agricultura intensiva en estas regiones.

Mann utiliza la metáfora de la "jaula social" para describir cómo los hombres y grupos que antes vivían
dispersos y disfrutaban de una libertad que impedía la institucionalización de la autoridad fueron
"enjaulados" en un territorio y una red de relaciones sociales y económicas. Además, este proceso
involucró dos elementos adicionales: la propiedad cuasi privada y el Estado. La propiedad de la tierra se
convirtió en un poderoso medio de estratificación social debido a la fijación territorial y social. También, el
aumento de contactos e intercambios y la necesidad de regulación llevaron a la aparición de una
autoridad centralizada, inicialmente ejercida por templos con funciones más sociales que religiosas

El desarrollo de la autoridad centralizada en el mundo antiguo dio lugar a dos tipos de Estados: grandes
imperios, como el Imperio Romano, con fuerte poder militar pero baja integración y lealtad de sus
habitantes, y pequeñas ciudades-Estados, como las polis griegas, más cohesionadas pero vulnerables a
los ataques. Sin embargo, el origen del Estado moderno se encuentra en Europa occidental entre los
siglos XII y XIV. En esta región, se estableció un sistema de gobierno llamado "ständestaat" basado en la
representación de diversos grupos colectivos (estamentos), combinando la fuerza militar de los imperios
y el alto nivel de lealtad e identidad de las ciudades-Estado. Este sistema coexistió de manera desigual
con el feudalismo que prevaleció en Europa occidental después del colapso del Imperio Romano de
Occidente.

El sistema de estamentos europeo que surgió en el siglo XII sentó las bases para el desarrollo posterior
del Estado moderno. Esto incluyó la existencia de entidades políticas con territorio y población definidos,
la lealtad hacia el Estado por encima de otras lealtades familiares o religiosas, la institucionalización de
relaciones políticas a través de organizaciones financieras y judiciales permanentes, y la aparición de una
clase de administradores profesionales. Sin embargo, este sistema aún sufría la dispersión del poder
entre diferentes entidades políticas. Solo en la última etapa de este período comenzó a surgir la idea de
soberanía, que reconoció al gobernante como la figura central en la elaboración y aplicación de la ley, lo
que eventualmente permitió la concentración del poder en el monarca.

EL ESTADO ABSOLUTISTA

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El Estado moderno se consolidó cuando se llevó a cabo un proceso de expropiación de los medios de
coerción y administración que estaban en manos de diversas asociaciones políticas, como señores
feudales, ciudades autónomas y órdenes religiosas. Esto también incluyó la expropiación de los medios
de legalidad y de sentencia judicial, lo que resultó en una homogeneización de la legalidad estatal. Este
proceso se impulsó para lograr mayor cohesión territorial, previsibilidad en las decisiones
administrativas y fomentar actividades comerciales, especialmente con la introducción de una moneda
común.

Durante los siglos XVI y XVII, la monarquía absoluta se convirtió en el tipo de gobierno predominante en
Europa, lo que implicó la destrucción de las formas medievales de organización política, como las
ciudades-Estado libres. Esto se debió más a factores militares y económicos que a razones políticas. Las
monarquías absolutas, como las de Felipe II en España, Enrique VIII en Inglaterra y Luis XIV en Francia,
concebían el poder como divino y se caracterizaban por una fuerte concentración de poder en el monarca,
quien no respondía ante nadie más que ante Dios. Por ejemplo, en Francia, se observó esta concentración
de poder en la figura de los intendants, representantes del rey en las provincias en lugar de los
gobernadores nobles. Luis XIV es famoso por su afirmación "El Estado soy yo", que ejemplifica este poder
absoluto.

Thomas Hobbes (1588-1679) contribuyó significativamente a la fundamentación teórica del poder absoluto
al romper con la tradición que sostenía la monarquía absoluta por derecho divino. En cambio, defendió el
poder absoluto en función de los intereses individuales, especialmente la necesidad de mantener la paz y
la vida. Para respaldar la existencia del poder absoluto, desarrolló la idea del "Estado de naturaleza", un
escenario hipotético en el que no existen leyes, contratos ni una autoridad externa que regule las
relaciones entre las personas. Según Hobbes, en esta situación, los seres humanos actuarían impulsados
por sus pasiones, lo que llevaría a un Estado de "guerra de todos contra todos", ya que cada individuo
buscaría su propia seguridad personal atacando a los demás.

Según Hobbes, el Estado surge a través de un contrato entre individuos y representa la suma de
intereses particulares, siendo el fundamento de la propiedad. En este contexto, no hay diferenciación
entre la esfera pública y privada, ya que las relaciones privadas están constantemente en conflicto sin la
presencia del Estado. Los individuos renuncian a sus derechos en la medida en que todos lo hacen,
impulsados por un cálculo egoísta y racional que los lleva al contrato social y la formación de la sociedad.
En su visión, el poder absoluto del soberano no tiene limitaciones externas, ya que de lo contrario no
sería absoluto; las únicas restricciones provienen de la propia razón y conciencia del soberano. La
posición de Hobbes marca el inicio de la preocupación moderna por establecer un equilibrio entre la
libertad individual y el poder necesario para que el Estado garantice el orden social y político.

EL ESTADO LIBERAL

Liberalismo: movimiento cuestionador del poder absoluto y de sus pretensiones divinas, que propugnó
restringir los poderes del Estado y defender los valores de la tolerancia y el respeto por la vida privada, y
que fue defensor de los Estados constitucionales, de la propiedad privada y de la economía de mercado
competitivo.

Históricamente, la burguesía inicialmente apoyó un poder absoluto que defendiera sus intereses
económicos, pero cambió de opinión cuando el Estado absoluto adoptó políticas como el mercantilismo y
las guerras religiosas, que obstaculizaron el desarrollo del mercado. Debido a la arbitrariedad del Estado
absoluto, sus acciones entraron en conflicto con los intereses burgueses, lo que llevó a la necesidad de
establecer una nueva relación entre el Estado y la sociedad civil.

Este cambio se reflejó en el constitucionalismo, especialmente en Inglaterra, donde la burguesía ya no

tuvo que competir por el favor del poder absoluto. Uno de los principios clave del Estado Liberal fue la
división de poderes, con un poder judicial independiente del Ejecutivo, para garantizar que la ley
controlara todas las acciones del Estado.

Hobbes y Locke representan dos corrientes de pensamiento político importantes en la historia. Hobbes
abogó por el absolutismo estatal y sus ideas influyeron en el liberalismo posterior. En contraste, Locke
inauguró la tradición constitucionalista liberal, marcando una diferencia clave: mientras Hobbes creía que

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el Leviatán estatal protegía a las emergentes burguesías nacionales, Locke pensaba que estas ya eran lo
suficientemente fuertes como para ejercer el poder por sí mismas.

Locke también habló del Estado de naturaleza, pero lo describió como pacífico y caracterizado por
derechos individuales, incluyendo la propiedad privada. Promovió la idea de que el poder estatal debía
limitarse mediante un poder legislativo y que este poder debía respetar los derechos naturales de las
personas, que son normas inherentes y superiores al derecho positivo establecido por el Estado. Locke
creía que la política debía centrarse en proteger los derechos de propiedad en un sentido amplio, que
incluye la vida, la libertad y la propiedad.

En el Estado Liberal, la sociedad civil se desarrolla como un ámbito autónomo, marcando una nueva
relación entre el Estado y la sociedad. Esta separación entre lo social y lo político surge con el
capitalismo, que distingue estratificación social de dominación política. Antes del capitalismo, la posición
social tenía implicaciones políticas, pero en el capitalismo, aunque existe cierta correlación, esta no está
jurídicamente establecida. Ambos, el capitalismo y el Estado moderno, dan lugar a la sociedad civil
autónoma, donde el individuo ciudadano, con derechos, reemplaza a grupos y estamentos como sujeto
político.

El Estado Liberal es compatible con el capitalismo y se enfoca en promover la competencia entre

individuos libres en un mercado, dentro de un marco de democracia restringida. Según la visión liberal, el
Estado tiene un papel negativo: eliminar obstáculos para la autonomía del mercado, basándose en el
modelo de Adam Smith y su idea de la "mano invisible". Aunque el Estado también tiene un papel activo en
áreas como la infraestructura, la apertura de nuevos mercados y la gestión de problemas urbanos.

EL ESTADO DE BIENESTAR

El Estado de Bienestar, a menudo vinculado a las políticas keynesianas posteriores a la Segunda Guerra
Mundial, tiene sus raíces en épocas anteriores a John Maynard Keynes. Es importante diferenciar entre el
Estado de Bienestar (EB) y el Estado Keynesiano (EK):

1. El EK representó un quiebre con el liberalismo previo a la década de 1930, respondiendo a crisis

económicas recurrentes. En contraste, el EB ya tenía sus instituciones antes de la Gran Depresión.

2. Las razones de su surgimiento son distintas: el EB se originó por motivaciones político-sociales,

mientras que el EK se basó principalmente en factores económicos.

3. Los instrumentos del EK son flexibles y pueden usarse de manera anticíclica, mientras que las
instituciones del EB son rígidas, estableciendo derechos legalmente garantizados que son parte de la
conciencia de la población.

4. El EK opera en áreas de inversión y producción, mientras que el EB se enfoca en la redistribución para

facilitar el acceso de amplios sectores de la población a bienes y servicios.

El Estado de Bienestar (EB) se origina en el siglo XIX debido a la creciente desigualdad provocada por el
libre mercado, que entraba en conflicto con los principios de igualdad de las revoluciones burguesas. El
fin del feudalismo y el surgimiento del capitalismo cambiaron las relaciones sociales, pasando de la
responsabilidad feudal de los señores hacia sus vasallos a una responsabilidad personal en el
capitalismo. Esto condujo a crecientes conflictos sociales y revoluciones durante el siglo XIX, alimentados
por estas contradicciones sociales.

El origen histórico del Estado de Bienestar se encuentra en Alemania, donde el canciller Otto von
Bismarck implementó el seguro social como respuesta a los reclamos obreros, que constituían la base
del Partido Socialdemócrata Alemán, el partido socialista más grande y organizado de Europa en ese
momento. Esto marcó un quiebre con las políticas de beneficencia previas, ya que el seguro social estaba
dirigido a los asalariados y tenía características automáticas para evitar la discriminación. Bismarck
buscaba una política social inclusiva mientras intentaba frenar el avance electoral del partido obrero.

Además, la ampliación gradual del derecho de sufragio a partir del Acta de Reforma de 1832 en Inglaterra
desempeñó un papel importante en la aparición de los partidos políticos. A medida que se ampliaba la
base del sufragio, los partidos ajustaban sus políticas para obtener apoyo político y legitimación, lo que

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explica por qué el Estado de Bienestar fue desarrollado por fuerzas políticas con diversas orientaciones
ideológicas.

El Estado Keynesiano (EK) surgió después de la crisis de 1930 y se desarrolló tras la Segunda Guerra
Mundial. Su objetivo principal era regularizar el ciclo económico y evitar futuras crisis mediante la
gestión discrecional de políticas fiscales, monetarias y crediticias. El keynesianismo ocupó un espacio
vacío en la política económica. Los partidos socialistas, que comenzaron a acceder al poder en el marco
del capitalismo en la década de 1930, se encontraron sin una política económica clara. Adoptaron el
keynesianismo, que les proporcionó una estrategia exitosa en términos electorales y que benefició la
incorporación de los sectores asalariados al consumo y, por lo tanto, al mundo capitalista que
representaban.

El establecimiento del Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) a partir de la década de 1930 marcó el final
de las políticas de laissez-faire y dio lugar a una economía mixta que equilibraba la lógica del mercado y
la ganancia individual con consideraciones sobre el bienestar colectivo. Esto se conoce como la transición
del capitalismo individualista al capitalismo organizado. En el capitalismo individualista, el papel del
Estado era proteger la propiedad privada y mantener el orden público, mientras que el EBK introdujo
principios de justicia distributiva.

Inicialmente, el EB tenía como objetivo asegurar niveles mínimos de ingreso, alimentación, salud, vivienda
y educación para los grupos más vulnerables, no como caridad, sino como derechos fundamentales.
Aunque este objetivo general fue común a todos los Estados de Bienestar, cada país desarrolló
configuraciones institucionales diferentes, dependiendo de cómo se articulaba la intervención del Estado,
el mercado y la familia para compartir el riesgo individual en la sociedad.

Tipos de EBK

La literatura sobre Estados de Bienestar reconoce tres tipos de EBK según la clasificación de Esping-
Andersen (1990): el liberal, el corporativo y el socialdemócrata. Los EBK liberales, presentes en países
anglosajones, priorizan el mercado, se centran en la protección contra la pobreza y ofrecen servicios
sociales limitados. Los EBK corporativos, en países de Europa continental, reducen la influencia del
mercado en la provisión de bienestar, tienen un impacto redistributivo significativo y ofrecen
beneficios condicionados a la posición en el mercado laboral y la contribución. Los EBK
socialdemócratas, típicos de países escandinavos, se basan en el universalismo y desmercantilizan
los derechos sociales a través de servicios y beneficios de alta calidad.

El Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) se convirtió en el motor económico al enfocarse en el pleno

empleo y expandir los servicios sociales, especialmente educación, salud y vivienda, mediante un
aumento significativo del gasto público. Este aumento se financió con un sistema impositivo progresivo,
aunque generó debates. Además, el EBK transformó las relaciones laborales al legalizar y fortalecer a
los sindicatos como interlocutores en las negociaciones laborales, estableciendo un acuerdo de clases en
el que los trabajadores consideraban la rentabilidad y los empresarios tenían en cuenta los salarios y el
mantenimiento del bienestar social para garantizar una demanda sostenida y una fuerza laboral
saludable.

A partir de los años 70, el Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) experimentó una crisis marcada por una
disminución en la producción y el empleo, así como la aparición de la "estanflación" (recesión e inflación
simultáneas). Esta crisis se desencadenó debido al aumento de los precios del petróleo y problemas
fiscales agravados por cambios demográficos, como un envejecimiento de la población con menos
contribuyentes. Sin embargo, algunos argumentan que la causa principal de esta crisis fue una
disminución en la inversión, relacionada con el aumento del gasto social por parte del Estado, que
supuestamente redujo el excedente disponible para inversiones. No obstante, se ha argumentado que
gran parte del gasto social provenía de los salarios de los trabajadores, lo que desafía esta crítica al EBK
como factor de reducción del excedente disponible para la inversión.

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 El retroceso del EBK

Tras la crisis del Estado de Bienestar Keynesiano (EBK) en los años 70, se observaron recortes
sistemáticos en programas sociales clave en Europa, como subsidios de desempleo, seguros de salud
y accidentes laborales. La teoría de los recursos de poder señala que el papel de las clases
socioeconómicas en la lucha por la redistribución fue crucial para explicar estos retrocesos en el
EBK. Korpi (2003) identificó dos factores determinantes: la orientación política de los gobiernos y la
estructura institucional del EBK. Los países con gobiernos de izquierda experimentaron recortes
sociales menores en comparación con aquellos gobernados por partidos de centro o derecha.
Además, los países con instituciones del EBK que lograron representar y organizar los intereses de
los ciudadanos en contra del riesgo experimentaron recortes sociales menos drásticos.

Desde una perspectiva más cercana a la derecha política, se argumentó que la crisis de acumulación se
debió al pleno empleo y a una legislación laboral "excesiva" que desalentó tanto el trabajo como la
inversión. Esta crítica se asoció principalmente con la ideología neoliberal, respaldada por economistas
de la Escuela de Chicago como Friedrich von Hayek y Milton Friedman. Hayek argumentó que la
regulación del mercado era una amenaza a la libertad individual y calificó al Estado de Bienestar de la
posguerra como opresivo e intervencionista, prediciendo su transformación en un Estado totalitario. La
ideología neoliberal que prevaleció a partir de los años 80 abogó por un retorno al mercado y recomendó
reducir la intervención estatal como solución a la crisis.

EL ESTADO EN LA ERA GLOBAL

Desde los años 80, el mundo ha experimentado cambios significativos, caracterizados por conceptos
como posmodernidad, segunda modernidad, globalización y sociedad de la información. Beck describe
esta transformación como una "radicalización de la modernidad", destacando la globalización no solo
como un fenómeno económico, sino como un cambio en la organización societal, desvinculada de las
estructuras estatales.

Estos cambios tecnológicos han acortado distancias y acelerado la circulación de capital financiero a
nivel global, alterando los patrones de acumulación. Además, la evolución del trabajo ha llevado a una
creciente importancia de los sectores de servicios y a la disminución de la relevancia de la industria, lo
que ha generado nuevas divisiones dentro de los grupos subalternos.

Estos cambios han traído consigo un aumento del individualismo y la emergencia de nuevas
problemáticas que trascienden los conflictos tradicionales de la sociedad industrial, como la ecología y el
género. Esto ha erosionado la legitimidad de las instituciones asociadas al Estado de Bienestar (EBK),
percibidas como restringentes para la autonomía individual.

La crisis del EBK se debe, en parte, a la percepción de sus políticas keynesianas como obstáculos para el
crecimiento económico en un contexto de estancamiento e inflación. Esto provocó un replanteamiento del
rol del Estado. El neoliberalismo surgió como una respuesta, defendiendo la reducción del tamaño y la
función del Estado, incluyendo políticas de privatización. Esta radicalización neoliberal y el abandono de
las políticas keynesianas llevaron a una reducción del Estado de Bienestar, manifestada en niveles más
altos de desempleo y precariedad laboral.

El impacto de los procesos de integración sobre las capacidades del Estado

Scharpf (2000) examinó cómo la globalización y la formación de la comunidad europea impactan en

los Estados de Bienestar europeos. Argumenta que la integración económica ha limitado la capacidad
de los Estados para implementar políticas debido a la movilidad del capital y la competencia fiscal. Sin
embargo, sostiene que estos efectos varían según las instituciones existentes, como las estructuras
de empleo, de impuestos y de seguridad social. Los países con altas tasas de empleo en el sector
público o servicios protegidos, una sólida estructura impositiva para financiar la seguridad social y
políticas de trabajo para reintegrar a los desempleados tienen más posibilidades de enfrentar las
restricciones impuestas por la integración económica.

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Se ha desarrollado un debate significativo en torno a la retracción del Estado de Bienestar en relación
con el proceso de integración económica y la globalización. Por un lado, algunos argumentan que la
globalización ha debilitado la capacidad de los Estados nacionales para implementar políticas públicas,
especialmente las redistributivas, debido a las presiones competitivas en el comercio, la producción
multinacional y la integración de los mercados financieros. Esto se ha traducido en la priorización de la
competitividad económica sobre la capacidad de control estatal. Esta perspectiva se basa en diversos
fenómenos en el nuevo orden global, como el retiro del Estado de su papel central en la economía y su
regreso a una función de mantenimiento del orden anterior al consenso keynesiano, la formación de
bloques regionales, la aparición de crisis de identidad nacional relacionadas con el terrorismo y el
fundamentalismo, así como conflictos no tradicionales que no involucran necesariamente a naciones
enemigas.

Por otro lado, existen posiciones que, aunque reconocen los efectos y limitaciones impuestas por la
globalización, argumentan que esta no determina completamente la capacidad y autonomía de los
Estados. Destacan que la globalización afecta de manera diferenciada la soberanía y autonomía estatal. El
debate busca superar la simplificación de que la globalización suprime por completo a los Estados-
nación y reconoce la complejidad de un mundo en redefinición, donde los Estados seguirán existiendo
pero con capacidades diversas y en un contexto geopolítico, económico e ideológico cambiante.

La reacción de muchos Estados ante la crisis financiera de 2008, utilizando herramientas del Estado de
Bienestar, muestra que los gobiernos continúan siendo actores centrales en la coordinación y regulación
de las sociedades y la actividad económica, incluso en condiciones novedosas y complejas.

EL ESTADO ARGENTINO

EL SURGIMIENTO DEL ESTADO

La formación del Estado nacional argentino después de la independencia implicó la substitución de la

autoridad colonial y la subordinación de los múltiples poderes locales que surgieron durante el proceso
emancipador. El surgimiento del Estado argentino fue el resultado de la lucha por definir el marco
institucional adecuado para la vida social organizada.

El Estado argentino surgió en relación con una sociedad civil que aún no se había convertido en una
sociedad nacional. Fue creado por un grupo social preocupado por la integración de la economía en el
mercado mundial, lo que requería la formación de un aparato estatal moderno. A diferencia de la tradición
anglosajona, donde la constitución del poder institucional surgió de una sociedad ya establecida, en
Argentina, el proceso fue inverso.

Sin embargo, esto no significa que el Estado argentino se construyó sobre una "tabla rasa" o un desierto,
ya que hubo poderes locales, poblaciones originarias, y economías regionales autónomas que resistieron
al nuevo dominio. La historia oficial del Estado-nación argentino comenzó cuando la elite política liberal y
los propietarios rurales lograron subordinar a los demás grupos y consolidar su dominio.

LA CONSTRUCCIÓN DEL ESTADO NACIONAL

El proceso de consolidación del Estado nacional argentino desde la revolución de Mayo de 1810 hasta
fines del siglo XIX tenía como objetivo establecer un orden que favoreciera el desarrollo de relaciones de
producción y dominación capitalistas. Esto requería la construcción de un Estado con capacidad
extractiva, un aparato de recaudación y administración financiera, así como una instancia política que
articulase la dominación en la sociedad.

Para lograr y mantener este orden, el Estado en formación utilizó combinaciones variables de coerción y
consenso a través de cuatro modalidades de penetración social: la represión, la cooptación, la
penetración material y la penetración ideológica.

La penetración represiva involucraba el uso de la violencia física o la amenaza de coerción para imponer
la autoridad y sofocar la resistencia. En Argentina, se creó un ejército nacional unificado para este
propósito.

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La penetración cooptativa se refería a la captación de apoyos entre sectores dominantes locales y
gobiernos provinciales a través de alianzas y coaliciones basadas en compromisos mutuos para
preservar el sistema de dominación nacional.

La penetración material implicaba la extensión del Estado nacional sobre el territorio provincial mediante
la implementación de obras, servicios y regulaciones destinadas a integrar las actividades productivas en
el circuito económico nacional.

La penetración ideológica tenía como objetivo crear y difundir valores, conocimientos y símbolos para
fortalecer el sentido de pertenencia a la comunidad nacional y legitimar el sistema de dominación
establecido.

Junto con las modalidades de penetración en la sociedad, se llevó a cabo un proceso de expropiación
social en el que el gobierno nacional decidió apropiarse de áreas de acción e instrumentos de regulación
social que anteriormente estaban en manos de la tradición, la época colonial o instituciones como la
Iglesia. Este proceso contribuyó a la conformación de la jurisdicción funcional del gobierno.

Como resultado de esta expropiación, surgió un sistema institucional cada vez más complejo en el que se
desarrollaron instituciones públicas relativamente autónomas con funcionarios profesionales y un control
centralizado sobre sus actividades. Esto se conoce como la burocracia estatal y se convirtió en uno de los
atributos principales del Estado.

En los primeros años de la organización nacional en Argentina, el aparato institucional se centró

principalmente en dos áreas clave: la formación de un ejército en 1864, bajo la iniciativa de Mitre, que se
distribuyó en todo el país, y el establecimiento de un sistema recaudatorio a nivel nacional,
principalmente a través del control de las aduanas interiores. El modelo institucional que empezó a tomar
forma a partir de la década de 1880 resultó de la combinación de elementos coloniales remanentes, la
influencia de instituciones provinciales preexistentes y la inspiración de modelos extranjeros, como los
europeos y Estadounidenses.

LA EVOLUCIÓN DEL ESTADO ARGENTINO

La historia del Estado argentino se puede resumir como una serie de luchas y acuerdos entre diferentes
grupos sociales para establecer un modelo político y económico. A menudo, no hubo proyectos explícitos,
y en ocasiones se adoptaron políticas extranjeras como referencia. A lo largo de la historia, se han visto
tres períodos principales: el capitalismo oligárquico (1880-1930), la matriz Estado-céntrica (1930 hasta
mediados de la década del '70) y la desestatización (mediados de la década del '70 hasta principios del
siglo XXI).

EL CAPITALISMO OLIGÁRQUICO

El primer período, llamado "capitalismo oligárquico" por Cavarozzi, abarcó desde 1880 hasta 1930 y se
caracterizó por la consolidación de un sistema económico capitalista y el dominio de una élite oligárquica.
Durante este tiempo, Argentina se integró al mercado mundial a través del modelo agroexportador como
centro de su política económica, lo que requirió la creación de un Estado moderno para respaldar el
desarrollo capitalista.

Los actores clave en este período fueron las élites políticas y económicas vinculadas a la agricultura y
asociadas con el capital extranjero para explotar los sectores productivos, comerciales y financieros
relacionados con la exportación de productos agrarios. Estas élites se convirtieron en la clase dominante
y promovieron la construcción del Estado nacional para mantener su posición de poder. Esto resultó en
una situación en la que, por un lado, se estaba produciendo un rápido desarrollo capitalista y expansión
económica que llevaba a una sociedad más abierta y democrática, pero, por otro lado, el gobierno estaba
en manos de un pequeño grupo social, lo que limitaba la participación política.

El Estado oligárquico fue excluyente, reservando la política para las clases propietarias y utilizando
políticas estatales para promover los intereses de la élite dominante. Los actores políticos
característicos de esta época eran los partidos oligárquicos o de notables, mientras que la mayoría de la
población, incluyendo asalariados, nuevos sectores medios, pobres urbanos y campesinos, quedaron

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excluidos de la política. El fraude electoral y la restricción de la libertad de expresión y asociación fueron
los principales mecanismos utilizados para mantener esta situación.

LA MATRIZ ESTADO-CÉNTRICA

El segundo período en la historia del Estado argentino, según Cavarozzi, es la "matriz Estado-céntrica"
(MEC), que abarca desde la década de 1930 hasta mediados de la década de 1970. En este período, se
produjo una crisis simultánea del modelo agroexportador y de las instituciones democráticas liberales.

La Gran Depresión de 1929 tuvo un impacto significativo en la economía argentina, que hasta entonces se
basaba en la exportación de alimentos. Para superar esta crisis, Argentina adoptó un modelo de
industrialización mediante sustitución de importaciones, lo que implicó una economía más cerrada o
semicerrada, regulada por el Estado y con inflación moderada.

Se llevó a cabo un proceso de estatización de la economía, con una fuerte intervención estatal en la
regulación económica. Además, el Estado de Bienestar argentino experimentó un crecimiento
considerable a partir de mediados de la década de 1940, con la expansión de la seguridad social, la
atención médica pública, la vivienda y la inversión en infraestructura.

El peronismo desempeñó un papel fundamental en la construcción del Estado de Bienestar, alianza

policlasista que involucró a trabajadores urbanos y rurales, así como la movilización de la clase
trabajadora y la influencia de los sindicatos. Sin embargo, este nuevo modelo económico y social también
tuvo costos significativos y generó desafíos para el gobierno. A medida que surgían y consolidaban
organizaciones de trabajadores, pobres urbanos y, en menor medida, campesinos, se intensificaron las
resistencias y los temores de las élites dominantes en relación con la integración de los derechos
sociales y políticos de las masas.

Paralelamente, el Estado experimentó un deterioro gradual de sus recursos para mantener la autoridad
legal y gestionar los crecientes conflictos sociales y políticos. Como resultado, este período se
caracterizó por una inestabilidad política (alternancia entre gobiernos civiles y militares), inestabilidad
económica (inflación) y el uso de la violencia.

EL PROCESO DE DESESTATIZACIÓN

El colapso de la "matriz Estado-céntrica" (MEC) en Argentina, que comenzó en la década de 1970, estuvo
relacionado con crisis económicas y fiscales, conflictos distributivos y luchas político-ideológicas
internas que llevaron al desmantelamiento de los mecanismos de intervención estatal normales.

Desde 1976, Argentina vivió bajo un régimen autoritario liderado por las Fuerzas Armadas, que suprimió
las instituciones democráticas y estableció un Estado de terror. Las garantías constitucionales, el
Congreso, la justicia y la participación de la sociedad civil en la política desaparecieron durante este
período. El régimen democrático regresó en diciembre de 1983, con el objetivo de establecer un Estado de
derecho al cual las fuerzas militares debían someterse, pero se mantuvo en una base inestable debido a
continuas crisis económicas.

El período democrático se consolidó más tarde con el gobierno de Carlos Menem, que logró la primera
transferencia democrática de poder a la oposición en la historia de Argentina, aunque esto no
necesariamente se tradujo en una democracia eficiente en términos socioeconómicos.

En cuanto a la política económica, la década de 1980 continuó con el modelo neoliberal iniciado durante la
dictadura militar en 1976, consolidándose en la década de 1990. Este modelo promovía la no intervención
estatal en la economía y se alejaba del Estado benefactor anterior que regulaba la economía para abordar
problemas sociales como el desempleo. El Estado redujo sus competencias y privatizó muchas de sus
funciones durante los años 90, lo que implicó una transformación significativa en su rol.

El control de la inflación y el ajuste estructural se convirtieron en pilares de la política económica, lo que

resultó en una distribución menos equitativa del ingreso y una reducción del aparato estatal en la
producción de bienes y servicios, así como en la regulación del mercado y las decisiones económicas
centralizadas a nivel nacional.

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La ineficacia de los gobiernos para abordar esta situación, junto con una sociedad cada vez más
individualista y heterogénea, condujo al debilitamiento de la política y un aumento de las relaciones
mercantiles. El sistema político perdió su carácter integrador y representativo, y prevaleció una lógica
autorreferencial. Además, la globalización contribuyó a que los grandes procesos económicos y
culturales trascendieran las fronteras nacionales.

La experiencia neoliberal llegó a su fin en diciembre de 2001 debido a una profunda crisis económica,
social y política, que se manifestó en recesión, déficit fiscal, cesación de pagos, desempleo, pobreza,
movilizaciones populares y deterioro de la legitimidad de la clase política.

EL PROCESO DE RECUPERACIÓN DEL ESTADO

Después de la crisis de 2001, Argentina adoptó un modelo económico que implicó un mayor papel del
Estado en la economía y una nueva relación entre política y economía. A diferencia de la época neoliberal
en la que el mercado tenía un control absoluto, ahora el Estado busca recuperar un rol más activo sin
llegar al nivel de intervención anterior.

Este aumento en la intervención estatal se refleja en políticas como el control de inversiones de

empresas privatizadas, la estatización de empresas con problemas financieros, la promoción de acuerdos
laborales, subsidios a la producción y el consumo, el retorno de la seguridad social al ámbito estatal y la
regulación de los medios de comunicación.

Aunque esta mayor participación estatal coincide con un equilibrio en las finanzas públicas y una
reducción de la deuda externa, también enfrenta resistencia de sectores que se beneficiaron de la falta de
regulación en el pasado. El futuro del Estado argentino dependerá de la competencia política entre
diferentes grupos sociales en constante cambio.

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