Suspensión del procedimiento de ejecución coactiva de

obligaciones no tributarias por la interposición de un recurso o

una demanda contenciosa administrativa

El supuesto de suspensión establecido en la ley (inciso e del numeral 16.1 de la Ley de

Procedimiento de Ejecución Coactiva) señala que deberá suspenderse el procedimiento
cuando “se encuentre en trámite o pendiente de vencimiento el plazo para la
presentación del recurso administrativo de reconsideración, apelación, revisión o
demanda contencioso-administrativa presentada dentro del plazo establecido por ley
contra el acto administrativo que sirve de título para la ejecución, o contra el acto
administrativo que determine la responsabilidad solidaria en el supuesto contemplado en
el artículo 18°, numeral 18.3, de la presente ley.”Esta causal se encuentra referida única
y exclusivamente a las obligaciones no tributarias.

De alguna forma, ésta también resulta una causal espejo de los requisitos que debe
contener una obligación exigible coactivamente; cual es que el acto administrativo se
encuentre consentido o se haya agotado la vía administrativa, por lo que, en lo principal,
nos remitimos a lo ya estudiado con anterioridad.

Se entiende que la suspensión va a proceder si: a) los recursos se encuentran dirigidos

contra el acto administrativo que sirve de título de ejecución; y, b) se hubieran
interpuesto dentro del plazo de ley. Son estos dos requisitos los que debe verificar el
ejecutor coactivo para determinar la conclusión del procedimiento.

La suspensión del procedimiento opera no sólo cuando se haya interpuesto un recurso

sino también cuando se encuentra pendiente de vencimiento el plazo para hacerlo, lo
que en buena cuenta significa que el acto administrativo será exigible coactivamente si
se encuentra consentido o, en su defecto, se haya agotado la vía administrativa.

Lo realmente interesante de esta causal reside en la posibilidad de que la  interposición

de una demanda contencioso administrativa en contra del acto administrativo que sirve
de título de ejecución permita la suspensión del procedimiento de ejecución. Esta fue
una modificación introducida por la Ley N° 28165 y lo que en realidad ha logrado es
diferir la ejecución de una resolución hasta el momento de obtenerse un
pronunciamiento judicial. Es decir, el agotamiento de la vía administrativa no sirve ya de
antesala al procedimiento de ejecución coactiva sino que será necesario además agotar
la vía judicial antes de proceder a la ejecución de una decisión administrativa.

Esta resulta una modificación capital del sistema de ejecución administrativa. Se le

otorga al administrado la posibilidad de discutir la decisión de la Administración en sede
judicial y, en tanto el proceso no concluya, no será susceptible de ejecución, lo que en
buena cuenta significa diferir toda ejecución a una fecha indeterminada.

Morón Urbina considera la modificación mencionada un “acierto legislativo”Acierto

legislativo o no, el sustento de la modificación no reside en la protección de derechos
constitucionales valiosos o preferentes. Si tal fuera la razón, la protección debería
haberse extendido por igual al procedimiento de cobranza coactiva regulado por el
Código Tributario y llevado a cabo por la SUNAT, puesto que aquí también la
ejecutoriedad afecta similares derechos. La verdadera razón es otra y se encuentra lejos
de la academia: los excesos y abusos de los gobiernos locales obligaron al legislador a
incluir un filtro de control adicional antes que dichas entidades puedan ejecutar sus
propias decisiones. Bien mirado, se trata de la sutil supresión de la autotutela ejecutiva
de los gobiernos locales y otras entidades: si el particular acciona ante la magistratura, la
Administración sólo podrá ejecutar su decisión luego de concluido el proceso judicial.

Se trata de una opción legislativa sobre la que, si bien puede discutirse su conveniencia
práctica en atención a los intereses que deben ser protegidos (la Administración ve
recortadas las facultades que le permiten resguardar el interés público), resulta
irreprochable en términos constitucionales y legales, ya que no se ha vulnerado norma
alguna ni afectado la autonomía municipal.
Menciona el articulado que la suspensión procede cuando se encuentre en trámite una
demanda contenciosa administrativa. Pero, ¿qué se entiende por demanda en trámite?
La ley nada dice y puede interpretarse que una demanda en trámite es aquella
simplemente interpuesta o puede entenderse que es aquella admitida mediante
resolución expresa del juez. Ambas posturas son igualmente sólidas, pero en atención a
la opción garantista de la ley consideramos que basta la interposición de la demanda
dentro del plazo de ley para que proceda la suspensión, aunque claro está, la
suspensión así decretada podrá ser levantada si se comprueba que la demanda fue
rechazada in limine.
La Ley N° 28165 también trae consigo una disposición en extremo sugestiva: en tanto se
encuentre pendiente de vencimiento el plazo para la interposición de una demanda
contencioso administrativa (la que por regla general es de tres meses contados desde la
notificación de la resolución que da por agotada la vía administrativa, conforme a las
leyes de la materia) deberá procederse a la suspensión del procedimiento de ejecución
coactiva si así se solicita.
El supuesto de la norma es el siguiente: agotada la vía administrativa, la Administración,
por intermedio del ejecutor coactivo, puede dar inicio inmediatamente al procedimiento
de ejecución coactiva. Sin embargo, el particular puede oponerse al mismo no sólo
alegando la existencia de un proceso contencioso administrativo sino también la
existencia de un plazo para interponer la correspondiente demanda. Nos encontramos
ante una causal de suspensión del procedimiento, pero no ante un requisito para que la
obligación sea considerada exigible coactivamente. El procedimiento se puede iniciar de
forma inmediata luego de agotada la vía administrativa y en ello no reside ilegalidad
alguna, pero a su vez, el particular puede oponer como causal de suspensión, el no
vencimiento del plazo.
La pregunta que cae por su propio peso es la siguiente: ¿Cuál es la utilidad práctica de
iniciar inmediatamente un procedimiento de ejecución que puede ser destruido a la
simple invocación de un plazo pendiente de vencimiento? En realidad no existe ninguna,
por lo que la prudencia aconseja el no iniciar ninguna ejecución hasta el vencimiento del
plazo a fin de preservar el valor eficacia del procedimiento.
La parte in fine del inciso e) del artículo 16º de la Ley se refiere a la determinación de la 
responsabilidad solidaria de terceros por negarse a cumplir o eludir el cumplimiento de
una medida cautelar. Se complementa aquí lo dispuesto en los numerales 1, 2 y 3 del
artículo 18° de la LPEC en lo referente a que, una vez determinada por la Administración
la responsabilidad solidaria de un tercero mediante la emisión del correspondiente acto
administrativo, no procede su ejecución hasta que el mismo haya quedado consentido o
se haya agotado la vía administrativa.
En esta causal, la determinación de responsabilidad solidaria sólo procede respecto de
obligaciones de dar de carácter no tributario, por lo que consideramos, a su vez, que la
vía administrativa que debe agotarse corresponde al procedimiento administrativo
previsto en la Ley del Procedimiento Administrativo General y no al procedimiento
contencioso tributario previsto en el Código Tributario. Este último procedimiento resulta
de aplicación en el caso de obligaciones de dar de naturaleza tributaria, conforme se
puede inferir del artículo 34° de la LPEC, que dispone en estos casos que la
responsabilidad solidaria se establezca mediante Resolución de Determinación.
Publicado en el libro “La ejecución coactiva. Comentarios al Texto Único Ordenado de la
Ley de Procedimiento de Ejecución Coactiva”