Trabajo Final Integrador

Para optar por la Licenciatura en Gestión de

Políticas Públicas

PROGRAMA SERVICIO
ALIMENTARIO ESCOLAR

Apellido y Nombre: Lebedev Maximiliano

Tutor/a: Cavina Pilar

Mes – Año: Julio - 2023

1
ÍNDICE

Contenido
ÍNDICE ............................................................................................................... 2

INTRODUCCIÓN ............................................................................................... 4

CAPÍTULO 1: CONTEXTO Y MARCOS TEÓRICOS ......................................... 7

Problema que aborda el programa ................................................................. 7

Marco teórico ................................................................................................ 13

Estrategias y modelos de intervención ......................................................... 17

CAPÍTULO 2. Marco normativo ........................................................................ 19

Normas Internacionales ................................................................................ 19

Normas Nacionales ...................................................................................... 21

Normas Provinciales ..................................................................................... 23

Normativa específica del programa .............................................................. 24

Análisis de la normativa ................................................................................ 25

CAPÍTULO 3: MARCO INSTITUCIONAL ......................................................... 28

Breve reseña histórica .................................................................................. 28

Objetivos del programa y población destinataria .......................................... 31

Análisis de la estructura u organización interna............................................ 33

Descripción de otros actores relacionados ................................................... 34

CAPÍTULO 4: DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DEL PROGRAMA ....................... 35

Descripción y análisis de las acciones desarrolladas por el programa. ........ 35

Relevamiento y descripción de recursos estructurales, presupuestarios y

humanos. ...................................................................................................... 45

Descripción de instancias de evaluación o monitoreo .................................. 47

Análisis de la planificación ............................................................................ 48

2
 Relación con principios transversales de gestión pública: transparencia,
participación, rendición de cuentas y no discriminación. .............................. 49

CONCLUSIONES............................................................................................. 51

BIBLIOGRAFÍA ................................................................................................ 58

3
INTRODUCCIÓN

El acceso a los alimentos, tanto en calidad como en cantidad, se ha convertido

en tema de estudio y preocupación debido a razones como las desigualdades
presentes en el actual estado de desarrollo del sistema capitalista, la escasez de
alimentos causada por guerras y los problemas nutricionales derivados de los
cambios en los hábitos sociales, entre otros.

Los plazos necesarios para planificar y poner en marcha planes y programas

diseñados para abordar estas problemáticas no se asemejan en absoluto a los
tiempos requeridos para enfrentar la situación pandémica experimentada
durante el periodo comprendido entre 2020 y 2021 en términos alimentarios. Esta
rapidez convierte a esta situación extraordinaria en un campo fértil para la
investigación.

En el siguiente Trabajo Integrador Final (en adelante TIF), se analizará la

implementación del Programa Sistema Alimentario Escolar (en adelante SAE) en
el Municipio de Berisso, Provincia de Buenos Aires. Específicamente, se
examinará su aplicación en la modalidad extraordinaria de entrega de Módulo
Alimentario durante la emergencia sanitaria y alimentaria, sin presencialidad en
las escuelas, en el periodo que abarca desde marzo de 2020 hasta agosto de
2021.

SERVICIO ALIMENTARIO ESCOLAR

Las necesidades alimentarias y las intervenciones estatales en este ámbito no

son recientes. Hace más de 100 años, se estableció la primera Copa de Leche
en una escuela de la ciudad de Buenos Aires, marcando así el comienzo de las
primeras políticas alimentarias en los establecimientos educativos del país.
(Provincia de Buenos Aires, 2019).

Transcurridos los años las distintas políticas alimentarias se han ido adaptando
a las distintas circunstancias. Así, ha llegado a constituirse para el año 2019 el
Programa Servicio Alimentario Escolar (SAE), que en la Provincia de Buenos
Aires se articula en los Ministerios Provinciales de Desarrollo Social y de

4
Educación. El servicio consta de la provisión de alimentos a los niños
escolarizados provenientes de familias en riesgo de vulnerabilidad social o
necesidades básicas insatisfechas en los establecimientos educativos que
disponen de servicio de comedor en la escuela. (Provincia de Buenos Aires,
2019)

El servicio aquí estudiado, se brinda por medio de raciones a los destinatarios

del programa en horario escolar y está dividido en tres períodos:

a. Período Lectivo: comprende desde el inicio del ciclo lectivo de acuerdo al

calendario escolar resuelto por la Dirección General de Cultura y Educación.

b. Receso Invernal: corresponde a dos semanas estipuladas en el calendario

escolar.

c. Receso Estival: abarca desde la finalización del período lectivo hasta el

arranque de uno nuevo. (Provincia de Buenos Aires, 2019)

La modalidad prestacional del SAE se denomina “Desayuno- Merienda

Completa” y surge de la disposición N°171/04. A partir de la reestructuración
educativa de 2008, los tres primeros años de la educación secundaria se integran
al servicio y están cubiertos por la asistencia directa a través de tres módulos
prestacionales: Modulo Simple, Modulo Doble y Modulo Completo. En el nivel
inicial y primario las prestaciones son las siguientes: Comedor y DMC-Desayuno
/ Merienda Completa.

En el año 2020 con la aparición de la pandemia causada por el virus COVID-19,

el gobierno Nacional se vio obligado a tomar medidas extraordinarias de
prevención. A través de la Resolución 554/20 de la Dirección de Cultura de la
Provincia de Buenos Aires se estableció “la suspensión del dictado de clases
presenciales”. Ante la imposibilidad de los alumnos de asistir a los comedores
escolares, se reformulo el SAE implementando la modalidad de entrega de un
Módulo Alimentario por alumno con la finalidad de ser consumidos en los
hogares.

5
Ante esta circunstancia, el Programa SAE se enfrenta a una situación inédita en
el país, ya que debe asistir alimentariamente a niños en riesgo de vulnerabilidad
social fuera de los establecimientos educativos.

El objetivo general del programa es garantizar el derecho a la alimentación,

mejorando la aptitud para el aprendizaje y las condiciones de salud de la
población escolar de la provincia de Buenos Aires, promoviendo una cobertura
nutricional igualitaria y equitativa para todos los niño/as, focalizando a los más
vulnerables. (Ministerio de Desarrollo Social, 2019)

La presente investigación tendrá como objetivo general analizar el Programa

Servicio Alimentario Escolar (SAE) implementado en el Municipio de Berisso
perteneciente a la Provincia de Buenos Aires, en el periodo de 2020 a 2021 en
situación de pandemia producida por el virus COVID-19 y sin presencialidad en
los establecimientos educativos.

Se plantearán los siguientes objetivos específicos:

- Describir la evolución normativa del Programa SAE en función de las

disposiciones a nivel Nacional y Provincial referentes a la emergencia
sanitaria.
- Analizar la aplicación del Programa SAE desde la óptica metodológica del
ciclo de las Políticas Públicas como proceso de toma de decisiones.
- Analizar la aplicación del programa en función del cumplimiento de los
objetivos de seguridad alimentaria.
- Investigar la existencia de indicadores sociales a nivel municipal que
permitan realizar una exposición descriptiva de la situación nutricional.

6
CAPÍTULO 1: CONTEXTO Y MARCOS TEÓRICOS

Problema que aborda el programa

Surge del anexo adjunto al convenio entre el Ministerio y los Municipios que:

El objetivo general del programa es garantizar el derecho a la alimentación,

mejorando la aptitud para el aprendizaje y las condiciones de salud de la
población escolar de la provincia de Buenos Aires, promoviendo una cobertura
nutricional igualitaria y equitativa para todos los niño/as, focalizando a los más
vulnerables. (Ministerio de Desarrollo Social, 2019)

Con el fin de lograrlo, es necesario contar con una alimentación saludable,

aquella que aporta todos los nutrientes esenciales y la energía necesaria para
que cada persona pueda llevar adelante las actividades diarias y mantenerse
sana. Además, la alimentación debe respetar los gustos y hábitos, es decir, la
cultura de cada persona y/o familia. (Ministerio de Salud de la Nacion, 2018).

El Programa SAE aborda una problemática que se hace visible analizando los
patrones de consumo de nutrientes respecto de las recomendaciones para una
dieta saludable. Además, las desviaciones tanto por faltante como por exceso en
el consumo de alimentos recomendados remiten a otros índices de salud como
son los índices de obesidad, de bajo peso y baja talla, entre otros.

Realizaremos a continuación un recorrido por los principales índices y

estadísticas nutricionales y de salud para poner en contexto que es lo que
sucede a nivel global, nacional y local.

Los informes a nivel internacional sobre seguridad alimentaria no muestran

perspectivas alentadoras. A pesar de los esfuerzos impulsados por la
Organización de Naciones Unidas (en adelante ONU), se estima que en 2019
casi 690 millones de personas sufrían de hambre, lo que representa un aumento
de 10 millones de personas desde 2018 y de casi 60 millones en un lapso de
cinco años. (FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF., 2020)

El Informe de la Nutrición Mundial es la principal evaluación independiente sobre

el estado de la nutrición a nivel global. Analiza el impacto de la alimentación poco
saludable en nuestra salud y en nuestro planeta, además de proporcionar una

7
visión integral de los informes sobre los compromisos de Nutrición para el
Crecimiento.

Las cifras son alarmantes: para el año 2020 149,2 millones de niños/as menores
de 5 años presentan retraso del crecimiento, 45,4 millones sufren de emaciación1
y 38,9 millones tienen sobrepeso. Más del 40% de los hombres y las mujeres
actualmente tienen sobrepeso u obesidad. (globalnutritionreport.org, 2021)

Observamos en la Figura 1 que los relevamientos de datos publicados por la

ONU dan cuenta de que “El número de personas que padecen hambre en el
mundo sigue aumentando lentamente. Esta tendencia comenzó en 2014 y se ha
mantenido hasta 2019”. (FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF., 2020, pág. 12.)

Figura 1

Prevalencia de personas con subalimentacion (%) y numero de personas

subalimentadas (en millones).
16,0%
825,6 841,4
900
14,0%
668,2 653,3 657,6 653,2 678,1 687,8

PORCENTAJE
700 12,0%
MILLONES

12,6% 9,8%
8,9% 10,0%
500
9,6% 8,0%
8,9% 8,8% 8,7% 8,9% 8,9%
300
6,0%
100 4,0%
2005 2010 2015 2016 2017 2018 2019 2030

Número de personas subalimentadas (millones) Prevalencia de la subalimentación (porcentaje)

FUENTE: Elaboración propia en base a datos de la FAO. Las líneas punteadas

representan una proyección hacia el año 2030. Esta proyección no tiene en cuenta los
posibles efectos causados por el COVID-19.

A ocho años del 2030 la distancia para alcanzar muchas de las metas de los
Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) es mayor cada año. (FAO, FIDA, OMS,
PMA y UNICEF., 2020)

1Según la OMS, la emaciación es la malnutrición en niños que provoca una delgadez y debilidad
extremas.

8
El análisis segmentado por regiones muestra en la Figura 2 que América
Septentrional y Europa tiran a la baja los promedios mundiales mientras que el
continente de África presenta los índices más críticos.

Figura 2

Inseguridad alimentaria moderada y grave a global y regional

60

50

40
PORCENTAJE

33 32,4 32,6
31,2
29,7 29,7
30

20 22,7 22,4 22,1

21,4
16,416,3
15,8 18,7 13,5 13,2 14,1 14,4 15,1 16,3
11,4 11,4 11,8 13
10 19
16,7 16,8 18,2 18,5 18,3
9,3 9,2 9,6 8 8 7,5 7,2 6,7 6,9 9,7
7,1 6,4 8,1 8 7,5 7,1 7,6 9,1 9,2 8,4 7,9 8,1 8,6 9,4
0 1,4 1,4 1,3 1,2 1 1,1
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2014
2015
2016
2017
2018
2019
AFRICA AMERICA LATINA Y AMERICA ASIA MUNDO
CARIBE SEPTENTRIONAL Y
EUROPA
INSEGURIDAD ALIMENTARIA GRAVE INSEGURIDAD ALIMENTARIA MODERADA

FUENTE: Tomado de (FAO, FIDA, OMS, PMA y UNICEF., 2020)

La situación nutricional en nuestro país no dista de la situación global. La

situación económica y social que atravesaba nuestro país a fines del año 2019,
dio fundamento a la prórroga de la Emergencia Alimentaria Nacional hasta el 31
de diciembre de 2022 mediante la LEY N°27.519. Así lo demuestran los
fundamentos elevados en la Cámara de Diputados:

El hambre ha vuelto a convertirse en un problema de magnitudes en la República

Argentina. Según los datos del Instituto Nacional de Estadísticas y Censos
(INDEC), entre el último trimestre de 2018 y el primero de 2019, la indigencia
alcanzó la alarmante cifra de 7,1%. Esta cifra podría alcanzar los dos dígitos para
fines de 2019, y ya los supera en el rango de edad infantil y juvenil: entre los
menores de 18 años, alcanza el 11,8% (1,8 puntos porcentuales más que el
tercer trimestre de 2016). (https://www.diputados.gov.ar/, 2019)

9
La Encuesta Mundial de Salud Escolar (en adelante EMSE) es una iniciativa de
la ONU para relevar datos sobre aspectos sociodemográficos e indaga sobre
conductas relacionadas con el comportamiento alimentario. Las conclusiones
sobre alimentación de la EMSE 2018 destacan que:

En consonancia con otras encuestas nacionales, como la Segunda Encuesta

Nacional de Nutrición y Salud 2019 y la 4ta Encuesta Nacional de Factores de
Riesgo, se observó un bajo consumo de frutas y verduras en los adolescentes
en general

El aumento del consumo de alimentos ultra procesados en cadenas de comida

rápida, en chicos de 13 a 15 años, respecto de la edición anterior de la EMSE,
resulta consistente con múltiples fuentes de información que muestran el
empeoramiento de los patrones alimentarios en la población argentina.
(MINISTERIO DE SALUD Y DESARROLLO SOCIAL, 2018)

Para la planificación de consumo llevada adelante por el Programa SAE, se

tienen en cuenta las recomendaciones de las Guías Alimentarias para la
Población Argentina (en adelante GAPA). Estas guías son revisadas y
actualizadas periódicamente por un panel multidisciplinario con representantes
de todas las regiones. Tienen como objetivo poner a disposición de la población,
herramientas de base científico y tecnológico para mejorar la alimentación y la
salud de la población. (Ministerio de Salud de la Nacion, 2018)

En el trabajo publicado por el CESNI, La mesa Argentina en las últimas dos

décadas, “Los autores analizaron las Encuestas Nacionales de Gastos de los
Hogares (ENGHo) de la Argentina, de los años 1996-97, 2004-05 y 2012-13, lo
que permitió establecer tendencias en el tiempo.” (Centro de Estudios sobre
Nutrición Infantil, CESNI, 2016)

El análisis de la diferencia entre los niveles de consumo de determinadas

categorías de alimentos sobre las cantidades recomendadas por las GAPA,
representado en la Figura 3, brinda un panorama preciso sobre el estado de la
alimentación.

10
Figura 3

DESVIACION SOBRE RECOMENDACIONES GAPA (%)

201,5
200,0

189,6
250,0

180,7
200,0
150,0
100,0
PORCENTAJE

47,6

47,1

35,5
32,9

30,0
25,8
24,9
21,9
50,0

3,2

0,0
0,0

-6,7

-6,7
-50,0

-48,1
-54,3
-62,1

-62,1
-63,4
-65,7
-66,7

-69,4
-100,0
-150,0
VERDURAS Y LEGUMBRES Y LECHE, YOGURT CARNE Y ACEITES Y *CONSUMO
FRUTAS CEREALES Y QUESO HUEVOS FRUTAS SECAS OPCIONAL

1996-97 2004-05 2012-13 2017-18

FUENTE: Elaboración propia en base a datos de CESNI. (Centro de Estudios sobre

Nutrición CESNI, 2021).
* Incluye Azúcares, Dulces, Postres, Golosinas, Bebidas con y sin alcohol, Carnes
procesadas, Galletitas y amasados de pastelería, Grasas y Varios.

Los resultados muestran el desplazamiento de la dieta tradicional, basada en

alimentos frescos o mínimamente procesados preparados en el hogar, por una
dieta basada cada vez más en alimentos ultra procesados. Sorprende el elevado
consumo de azúcares libres, el cual rebasa el límite establecido por la OMS y su
aumento a lo largo del tiempo. (Centro de Estudios sobre Nutrición CESNI, 2021)

Reduciendo el área de análisis a la Provincia de Buenos Aires y al municipio de

Berisso se presentará a continuación la situación nutricional y de salud en niños
y adolescentes. Para ello se empleará el Indicador Barrial de Situación
Nutricional (en adelante IBSN). (Instituto de Investigacion Social, Economica y
Politica Ciudadana. ICEPCi, 2021)

Dado que la muestra para la construcción de este indicador no es tomada de

forma representativa sobre toda la población argentina, no deben contrastarse
de manera rigurosa con los índices presentados anteriormente a nivel global y
continental. La muestra es tomada en comedores y merenderos en zonas de alta
vulnerabilidad social. Por lo tanto, las conclusiones sobre estos deben referirse
a la incidencia de cada vector de estudio sobre esa población. Sin embargo, la

11
magnitud del despliegue territorial de este trabajo y la presencia en el territorio
de las organizaciones sociales que participan operativamente ameritan su
contemplación.

La muestra consta de 49.709 mediciones de peso y talla en niños y niñas de 2 a

18 años de edad, en 1.066 comedores y merenderos distribuidos en 20
provincias incluida CABA. Los rangos de malnutrición según IMC/peso siguen
los estándares recomendados por la OMS 2019.

Las categorías muestrales son: niños/niñas con bajo peso, con riesgo de bajo
peso, con normo peso, con sobrepeso y con obesidad. Siendo la Malnutrición un
conformado de: bajo peso, sobrepeso y obesidad.

El estudio muestra que desde el segundo semestre del 2019 al primero del 2021
el índice de malnutrición paso de 36.7% al 42.1% en el conjunto de las 20
provincias participantes. Un aumento de 5.4 puntos porcentuales.

Sobre una muestra de 14545 casos en 381 comedores en Provincia de Buenos

Aires, el 42% de los niños/as presentan malnutrición. Sobre 201 casos en 4
comedores en Berisso se mantiene la proporción de 42% de malnutrición.

Figura 4

Provincia de Buenos Aires Berisso

8020

112

2700 3074
44 37

327 424 4 4

Niños/as Niños/as Niños/as Niños/as Niños/as Niños/as Niños/as Niños/as Niños/as Niños/as
con bajo con riesgo con con con con bajo con riesgo con con con
peso de bajo normopeso sobrepeso obesidad peso de bajo normopeso sobrepeso obesidad
peso peso

FUENTE: Elaboracion propia sobe datos de IBSN.

Desde una mirada global hasta la focalizacion local encontramos que la

problemática en materia de seguridad alimentaria se encuentra en mayor o
menor medida presente y despierta preocupacion hacia el futuro.

12
La relacion entre la nutricion, el nivel de salud y las posibilidades de desarrollo
de una sociedad son directas. El detrimento de los indices de consumo de
alimentos saludables y el aumento de las tasas de enfermedades relacionadas
con la alimentacion refuerzan su correlacion directa.

Si bien en los ciclos de crecimiento economicos los indices tienden a mejorar

tanto en alimentacion como en salud “El crecimiento económico por sí solo no
solucionará el problema de la seguridad alimentaria. Lo que se necesita es
combinar el aumento de los ingresos con intervenciones de nutrición directa e
inversiones en salud, agua y educación” (FAO, 2011).

El Programa SAE puede tomarse en términos económicos como una

transferencia indirecta hacia las familias, pero es más representativo tomarlo
como intervención de nutrición directa. Los niños/as consumen en los
establecimientos educativos dietas especialmente diseñadas por nutricionistas
para proveer las cantidades y variedades de alimentos necesarios propiciando
una alimentación y hábitos de consumo saludables.

La situación coyuntural generada por la emergencia sanitaria y la imposibilidad

de asistencia a los comedores enfrento al programa con una problemática
insoslayable que obligo a la reformulación del programa.

Marco teórico
El Programa SAE se enmarca dentro de las políticas de Seguridad Alimentaria.
El concepto de Seguridad Alimentaria no es un concepto estático, sino que tiene
una dinámica que responde en el tiempo tanto a cuestiones coyunturales como
al grado de desarrollo intelectual de cada época.

Durante la década del 70, el eje del pensamiento sobre la cuestión de la

seguridad alimentaria estuvo puesto sobre la disponibilidad de alimentos. Luego,
en la década siguiente comienza a relacionarse el hambre y la pobreza con el
acceso a los factores productivos y el empleo. De esta manera cobra importancia
la cuestión del acceso a los alimentos, es decir, no es suficiente que estén
disponibles, sino que el acceso a ellos debe ser efectivo. Pero incluso el acceso
a los mismos no garantiza una buena alimentación. Problemas de salud o la falta
13
de agua potable pueden impedir un buen uso o aprovechamiento de los
alimentos, incorporando este componente también al concepto de seguridad
alimentaria. La estabilidad es el cuarto componente de la seguridad alimentaria.
Las inestabilidades climáticas, económicas y sociopolíticas pueden poner en
riesgo la disponibilidad, el acceso o el aprovechamiento de los alimentos
colocando a las familias temporalmente en un estado de inseguridad alimentaria.
(Baca, 2005)

Recientemente se incorpora la institucionalidad al concepto de Seguridad

Alimentaria. En el actual contexto globalizado cobra relevancia el accionar de los
estados por la necesidad de lograr mayor efectividad y eficiencia en las
intervenciones de política pública destinadas a combatir el hambre.

Aunque no existe una definición única ni precisa de Seguridad Alimentaria,

tomaremos para este trabajo la definición de la FAO que define que “La
seguridad alimentaria existe cuando todas las personas tienen, en todo
momento, acceso físico, social y económico a alimentos suficientes, inocuos y
nutritivos que satisfacen sus necesidades energéticas diarias y preferencias
alimentarias para llevar una vida activa y sana.” (FAO, 1996)

En esta definición se plantean las cuatro dimensiones primordiales de la

seguridad alimentaria. Tanto la disponibilidad física, el acceso económico y físico
y la utilización de los alimentos y la estabilidad en el tiempo de las tres
dimensiones. (FAO, 1996). Estos componentes se interrelacionan en un proceso
dinámico, y a su vez, son áreas potenciales de intervención de políticas públicas
que determinan en gran medida su desempeño. (Baca, 2005)

No puede pensarse una intervención de política pública sobre la cuestión

alimentaria, que en mayor o menor medida no este atravesada por sus cuatro
componentes. Sin embargo, interesa destacar la importancia de la disponibilidad
de alimentos, como también el carácter temporal de la problemática en la
situación extraordinaria de pandemia en que se analizara el Programa SAE. Es
por ello que:

La asistencia social y la ayuda alimentaria como parte del componente de

disponibilidad, cumplen sin duda un rol importante en casos extremos, pero se
conciben como medidas temporales y complementarias a intervenciones que

14
 atiendan a causas estructurales de la inseguridad alimentaria. En este tipo de
intervenciones, la focalización y temporalidad son aspectos clave para maximizar
su efectividad y eficiencia. (Baca, 2005)

Se ha comentado en el capítulo anterior de este trabajo que las estadísticas

internacionales marcan un punto de inflexión en el año 2014. A partir de allí los
índices de desnutrición, subnutrición, sobrepeso y obesidad han dejado de
disminuir. Y, además, las proyecciones a futuro no son alentadoras, aun sin tener
en cuenta los efectos de la pandemia. Y ésta, como fenómeno coyuntural, ha
venido a empeorar una problemática estructural.

Resulta importante incorporar al análisis la situación de vulnerabilidad a la

inseguridad alimentaria de las personas, ya que remarca la naturaleza dinámica
de la seguridad alimentaria. La vulnerabilidad se define desde la perspectiva de
tres dimensiones: como un efecto directo o resultado; como resultante de varios
factores de riesgo; o por la incapacidad de manejar tales riesgos. (FAO, 2011)

Esto indica que puede mantenerse un nivel aceptable de seguridad alimentaria

en el presente, pero se puede estar en riesgo de sufrir inseguridad alimentaria
en el futuro. La importancia del análisis de la vulnerabilidad radica en que clarifica
las estrategias de intervención orientándolas hacia 2 aspectos, la reducción del
grado de exposición al peligro, o al fortalecimiento de la capacidad de respuesta.
(FAO, 2011)

Nutrición y Salud

El término seguridad alimentaria y nutricional es una forma de combinar los

conceptos, y ha sido muy utilizado en los últimos años, especialmente por las
comunidades del campo de la salud y la nutrición, enfatizando la necesidad de
incluir aspectos referidos a la nutrición en las acciones de política alimentaria

La siguiente clasificación define las formas en las cuales pueden manifestarse

las variaciones de la situación nutricional (CARMUEGA & DURÁN, 2000):

 Adecuada situación nutricional: los individuos son sanos y presentan una

curva de crecimiento normal, pudiendo expresar su potencial de

15
 crecimiento y desarrollo en forma plena. Presentan una composición
corporal normal y adecuada.
 Ingesta deficiente: los individuos no consumen regularmente la cantidad
de nutrientes necesaria para satisfacer sus necesidades nutricionales.
 Retraso crónico del crecimiento: los individuos no han podido mantener
una velocidad normal de crecimiento y por lo tanto poseen una estatura
menor a la de sus pares.
 Emaciación: corresponde a los individuos con un peso anterior normal que
pierden peso, pudiendo adelgazar o cuya progresión de altura sea mayor
a la del peso.
 Desnutrición oculta: es la denominación de la Organización Mundial de la
Salud (OMS) para diferenciar las carencias nutricionales de
micronutrientes que no comprometen en gravedad al peso o la talla.
 Mala progresión de peso durante el embarazo: se asocia con la
desnutrición materna
 Desnutrición infantil clínica grave: es el riesgo de vida expresado de
diferentes formas que puede ocurrir en los primeros años de vida.
 Obesidad: son personas que tienen un aumento de su cantidad o
proporción de grasa corporal. Existe sobrepeso cuando el aumento es
leve y obesidad cuando es más severo.

Además, se requiere de la construcción de indicadores e índices que permitan

tanto el seguimiento y evaluación de vectores de estudio como también que
posibiliten la ponderación del impacto de las políticas públicas. En necesario
conocer cuál es la magnitud del problema a resolver y ese conocimiento
determina la envergadura y urgencia de las acciones requeridas.

Para ello “los analistas de seguridad alimentaria han desarrollado diversas

“escalas” o “fases” para “describir” o “clasificar” la seguridad alimentaria”. (FAO,
2011)La medición del hambre de la FAO se refiere a la proporción de la población
cuyo consumo de energía está por debajo de las 2.100 kilocalorías por día. Este
es el umbral definido para la subnutrición. Por otro lado, la malnutrición puede
ser por carencias, excesos o desequilibrios en el consumo de nutrientes. Puede
ser un problema de seguridad alimentaria o puede estar relacionado con factores

16
no alimentarios como las pautas sociales de consumo o situaciones medio
ambientales insalubres. (FAO, 2011)

Definidas las variables de estudio, acotadas de manera precisa y teniendo

índices e indicadores que permitan medir la dimensión de los problemas y el
impacto de las medidas, solo queda definir la óptica desde donde el estado
abordará la problemática.

Desde un enfoque de las Políticas Publicas una definición, proveniente del

enfoque conocido como “policy análisis”, entiende a las políticas públicas como
acción o inacción, por parte de un gobierno ante el problema. A pesar de que un
problema o una cuestión puedan ser relevantes, el gobierno puede ignorarlo o
postergar su resolución. La ausencia del estado también es una decisión de
Política Pública. (Zeller Norberto, 2007)

El ciclo de acción de las políticas públicas puede entenderse como un conjunto

de decisiones que se orientan a impactar en el ámbito social sobre un aspecto
de la realidad en el cual el Estado se propone incidir. Los distintos momentos de
las políticas públicas constituyen un proceso que, en sus distintas etapas,
requiere actividades de formulación, ejecución, seguimiento, evaluación y la
reformulación de objetivos y acciones. (Martínez Nogueira, 2007).

Se privilegiará este enfoque de ciclo de políticas públicas que permite observar

los principales momentos de su desarrollo, objeto de análisis y tratamiento
metodológico desde las diversas perspectivas teóricas.

Estrategias y modelos de intervención

Los Estados tienen diversas herramientas de intervención en materia
alimentaria. Según sus características pueden catalogarse como Programas de
Transferencia Condicionada (en adelante, PTC). Según la prestación pueden ser
monetarios, no monetarios o de acceso a servicios. Y en función de la modalidad
pueden ser directos o indirectos. Veamos algunos ejemplos.

Las transferencias monetarias destinadas a la compra de alimentos entran en la

categoría de los PTC monetarios directos. El condicionamiento surge de la

17
exclusividad del uso para la compra del rubro alimentos, siendo vedada la
posibilidad de adquirir otros tipos de productos. La elección de la población
objetivo depende de la categorización utilizada en cada país en el diseño del
programa. Pueden ser destinatarios del programa personas indigentes, familias
en situación de vulnerabilidad social, personas en extrema pobreza y otras
categorías definidas en cada región. (NNUU, 2011)

Otra estrategia de intervención es mediante la entrega de alimentos a los

beneficiarios. Este tipo de programa se encuadra dentro de los PTC directos, no
monetarios. Al igual que el ejemplo anterior, la modalidad de elección de la
población objetivo depende del diseño del programa. El programa puede constar
de la entrega tanto de alimentos como de suplementos nutricionales. En el
segundo de los casos es habitual que se vinculen con otros programas, por
ejemplo, de salud, y que los beneficiaros reciban la prestación alimentaria a
condición de continuar con el programa de salud. (NNUU, 2011)

Los programas de apoyo a comedores comunitarios representan una estrategia

de intervención indirecta, ya sea monetaria o mediante el abastecimiento directo
de alimentos. De esta manera los estados focalizan mejorar la calidad nutricional
de los sectores más vulnerables. Esta modalidad permite a los gobiernos,
mediante la articulación con las organizaciones comunitarias, focalizar en
políticas de integración social, fortalecer las organizaciones comunitarias y
trabajar sobre las perspectivas de derechos en temáticas de niñez, género y
adolescencia. (PNUD, s.f.)

Por último, otra estrategia de intervención es por medio de la política económica.

Puntualmente es una medida de política fiscal de eliminación de los impuestos
que gravan al valor agregado (IVA) a los productos de la canasta básica. Es una
medida transversal a toda la población y de carácter progresivo, ya que tiene
mayor peso en las familias de menor ingreso. (AGROFY NEWS, 2021)

18
CAPÍTULO 2. Marco normativo

Hemos destacado en este trabajo que el objetivo general del programa es

garantizar el derecho a la alimentación, que la población objetivo del programa
es la población escolar de la provincia de Buenos Aires y que estará focalizado
a los sectores más vulnerables. A continuación, citaremos el marco normativo
que encuadra el diseño del Programa SAE.

Debido a que el presente trabajo tiene como objetivo el estudio del SAE, en el
contexto acotado en el tiempo al periodo de pandemia, se analizaran tanto las
normativas previas a esa situación como las vigentes en pandemia. Además, se
tendrán en cuenta también aquellas regulaciones que al afectar la vida cotidiana
de la población objetivo del programa SAE influyen en el diseño y adecuación de
este.

Normas Internacionales
Aunque un país no reconozca el derecho a la alimentación de forma explícita en
su Constitución Nacional, existe la posibilidad de que se reconozca
implícitamente por medio de una interpretación amplia de otros derechos
humanos reconocidos, como ser el derecho a la vida y al trabajo digno, entre
otros.

“De acuerdo con la clasificación que propone la FAO, el derecho a la

alimentación en la Constitución de Argentina cuenta con un reconocimiento
implícito, y se diferencia así de otros países que cuentan con el reconocimiento
explícito.” (Carrasco, 2022)

En nuestro país el pilar fundamental en el cual se desenvuelve el sistema legal

es la Constitución Nacional. Los Tratados Internacionales de Derechos Humanos
firmados por nuestro país y enunciados en el artículo 75 inc. 22 de la Constitución
Nacional tienen jerarquía constitucional. (MANGANARO, 2011)

19
Los instrumentos internacionales de derechos humanos reconocidos en la
Constitución Nacional, que mencionan de modo directo el derecho a la
alimentación y que atañen a la población objetivo del Programa SAE son:

1- La Declaración Universal de los Derechos Humanos en su artículo 25 dice

que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure,
así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el
vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales
necesarios…” (NNUU, 1948)
2- El Pacto Internacional de Derechos Económicos, Sociales y Culturales en su
artículo 11 declara que “Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el
derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso
alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las
condiciones de existencia” (NNUU, 1966)
Continua en otro párrafo diciendo que, reconociendo el derecho fundamental
de toda persona a estar protegida contra el hambre, los estados adoptarán
las medidas que se necesiten para “Mejorar los métodos de producción,
conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los
conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre
nutrición…” (NNUU, 1966)

El pacto también hace referencia a la correcta divulgación de principios sobre

nutrición; lo que deja en evidencia la analogía de la educación alimentaria frente
al derecho a la salud. La "necesidad" que hace referencia este artículo no sólo
es frente a la falta de alimentación, sino también a la falta de conocimientos en
materia de nutrición. (MANGANARO, 2011)

3- La Convención sobre los Derechos del Niño en su artículo 24 establece que

"Los Estados Partes reconocen el derecho del niño al disfrute del más alto
nivel posible de salud... Los Estados Partes se esforzarán por asegurar que
ningún niño sea privado de su derecho" (NNUU, 1989)
4- La Declaración Americana de los Derechos y Deberes del Hombre en su
artículo 11 declara que “Toda persona tiene derecho a que su salud sea
preservada por medidas sanitarias y sociales, relativas a la alimentación, el
vestido, la vivienda y la asistencia médica…” (Declaración Americana de los
Derechos y Deberes del Hombre , 1948)

20
El articulado completo de Pactos y Declaraciones Internacionales garantizan el
derecho a la alimentación de una manera amplia, desde el periodo de gestación,
la niñez y los adultos, en las situaciones de alguna discapacidad presente y tanto
la alimentación en cantidad como en calidad y los conocimientos en materia de
nutrición que permitan el normal desarrollo de una persona y su familia. Estos
lineamientos deben tenerse en cuenta en la elaboración de las políticas públicas
alimentarias de nuestro país.

Normas Nacionales
Continuando el orden de prelación de nuestro sistema legal, y recordando el
reconocimiento implícito al derecho a la alimentación en ella, además de los
Pactos Internacionales ya citados en nuestra Constitución Nacional, podemos
señalar el preámbulo de la Constitución, que habla de “promover el bienestar
general”, el artículo 14 bis, el cual sostiene que “el Estado otorgará los beneficios
de la seguridad social…”, y al artículo 33, que habla sobre los derechos
implícitos. (Carrasco, 2022)

Ya de manera explícita el derecho a la alimentación se encuentra establecido en

gran parte en el Código Alimentario Argentino. (Ley N°18.284, 1969)

El Código representa no sólo una recopilación de normas alimentarias, sino

también goza de un orden científico-técnico que facilita su estudio. Todo esto
con el objetivo de regular la fabricación de los alimentos, higiene y seguridad en
las fábricas, métodos de fabricación, sus controles, etc. (MANGANARO, 2011)

Cabe incorporar al universo legal con injerencia en el tema de estudio, la Ley

Nacional de Educación N°26.206. Por medio de su artículo 11 establece que "el
Estado nacional, las provincias y la Ciudad Autónoma de Buenos Aires
garantizan el derecho social a la educación y asumen la responsabilidad
indeclinable e intransferible de otorgarle prioridad en sus políticas públicas y en
la asignación de recursos presupuestarios". Y por medio del artículo 12 establece
que además "garantizan el respeto a los derechos y garantías establecidos en la
Constitución Nacional y en los instrumentos internacionales con jerarquía

21
constitucional, así como también a las leyes nacionales y provinciales que en su
consecuencia se dicten".

Por medio de ellos los docentes se constituyen en garantes de los derechos del
niño. Esto implica que tienen la responsabilidad y la obligación de garantizar los
derechos del niño en el ámbito educativo.

Continuaremos con las normativas nacionales que afectan al normal

desenvolvimiento del Programa SAE que han sido sancionadas en función de la
coyuntura económica y situación de pandemia mundial.

En el año 2019, en medio de un contexto de inestabilidad política y económica,

se prorroga por medio de la Ley N°27.519 la Emergencia Alimentaria Nacional -
establecido por el decreto 108/2002- hasta el 31 de diciembre de 2022.
(https://www.diputados.gov.ar/, 2019)

El 12 de marzo de 2020 por medio del decreto 260/20, y en virtud de la Pandemia

declarada por la ORGANIZACIÓN MUNDIAL DE LA SALUD (OMS) en relación
con el coronavirus COVID-19, se amplía por el término de un año la Emergencia
Sanitaria establecida por Ley N°27.541. (DNU 260, 2020)

El 19 de marzo de 2020 por medio del decreto 297/20 se dispuso el “aislamiento

social, preventivo y obligatorio”, en adelante “ASPO”, durante el plazo
comprendido entre el 20 y el 31 de marzo de 2020, el que fue sucesivamente
prorrogado. (DNU 297, 2020)

El 15 de marzo de 2020 por medio de la Resolución 108/2020 el Ministerio de

Educación de la Nación resuelve en su artículo 1: “conforme con las
recomendaciones emanadas de las autoridades sanitarias, y manteniendo
abiertos los establecimientos educativos, la suspensión del dictado de clases
presenciales en los niveles inicial, primario, secundario en todas sus
modalidades, e institutos de educación superior, por CATORCE (14) días
corridos a partir del 16 de marzo.” (R.M. 108, 2020)

22
Normas Provinciales
La Constitución de la Provincia de Buenos Aires también hace reconocimiento
implícito al derecho a la alimentación. Los artículos que tienen injerencia para
este trabajo son:

Artículo 12: “Todas las personas en la provincia gozan, entre otros, de los
siguientes derechos: A la vida, desde la concepción hasta la muerte natural”

Artículo 36: “La provincia promoverá la eliminación de los obstáculos

económicos, sociales o de cualquier otra naturaleza, que afecten o impidan el
ejercicio de los derechos y garantías constitucionales. A tal fin reconoce los
siguientes derechos sociales:”

De la niñez: inc. 2. “Todo niño tiene derecho a la protección y formación integral,

al cuidado preventivo y supletorio del Estado en situaciones de desamparo y a
la asistencia tutelar y jurídica en todos los casos.”

De la juventud: inc. 3. “Los jóvenes tienen derecho al desarrollo de sus aptitudes

y a la plena participación e inserción laboral, cultural y comunitaria.”

A la salud: inc. 8. “La provincia garantiza a todos sus habitantes el acceso a la

salud en los aspectos preventivos, asistenciales y terapéuticos…” (Const., 1994)

Normativa relacionada a la Pandemia que condiciona el funcionamiento del SAE:

El 12 de marzo de 2020, la Provincia de Buenos Aires, mediante el decreto

N°132/20 declara la emergencia sanitaria por el termino de ciento ochenta (180)
días. Siendo prorrogada por los Decretos N°771/20, N°106/21 y N°733/21. (Dec.
133, 2020)

Dirección General de Cultura y Educación dispuso, mediante la Resolución

Nº554/20, de acuerdo con las recomendaciones del Ministerio de Educación de
la Nación, la suspensión del dictado de clases presenciales en los niveles inicial,
primario, secundario, institutos de educación superior y todas las modalidades
del sistema educativo por quince (15) días corridos a partir del 16 de marzo de
2020. Situación que fue prorrogada sucesivamente hasta que el 23 de
septiembre de 2021, el Consejo Federal de Educación resuelve mediante la

23
resolución 404/21 en su artículo 1 la vuelta a la presencialidad en los
establecimientos educativos.

Normativa específica del programa

A partir del año 2002 con la firma del Convenio Marco N°56 entre la Dirección
General de Cultura y Educación y el Ministerio de Desarrollo Social y Trabajo de
la Provincia de Buenos Aires se le confiere la responsabilidad de la
administración y gestión de los fondos del SAE a los Concejos Escolares
Municipales. (Provincia de Buenos Aires, 2019)

Por medio del Decreto Provincial 2077/16 se instrumenta un nuevo

procedimiento de ejecución. Este se implementa por medio de la firma de un
Acta Acuerdo entre el Ministerio de Desarrollo Social y los Municipios. La
estructura del Acta Acuerdo se basa en el Convenio Marco N°56 donde quedan
establecidos las responsabilidades de los actores intervinientes, así:

 Los municipios serán responsables de los recursos humanos, la

infraestructura, los servicios y el mantenimiento de las dependencias
necesarias para la implementación del SAE. También deberán solicitar al
Ministerio los aumentos o disminuciones de las raciones del SAE.
 El Ministerio además de aportar los fondos podrá realizar auditorías tanto
cualitativas como cuantitativas con miras a determinar el nivel de
cumplimiento de los objetivos propuestos. La contratación de proveedores
será realizada por medio de un pliego de bases y condiciones emitido por
el Ministerio.
El Pliego de Bases y Condiciones que surge del Acta Acuerdo establece que, en
materia de zonificación, los distritos deberán delimitar al menos tres (3) zonas a
fin de simplificar el desempeño de los proveedores. Además, cada distrito
realizara su propio menú debiendo cumplir con lo establecido en el marco
nutricional del SAE. El menú será remitido también a la Dirección de Planificación
Nutricional del Ministerio. (Provincia de Buenos Aires, 2019)

Mediante la Resolución Ministerial 562/17 Anexo II queda definido el Marco

Alimentario Nutricional del Programa SAE. Éste marca los lineamientos

24
generales para la prestación del servicio SAE. Entre los aspectos más
destacados se encuentra que el SAE debe cumplir con lo establecido en el
Código Alimentario Argentino (Ley N° 18.284). Además, el marco presenta
recomendaciones de frecuencias y cantidades para el consumo de macro y micro
nutrientes según el grupo etario, los que deberán ser respetados al momento de
confeccionar el menú. (Ministerio de Desarrollo Social, 2021)

Ante la necesidad de adecuación de la normativa del SAE al contexto de

emergencia sanitaria y suspensión de la presencialidad en los establecimientos
educativos, el 26 de marzo de 2020 por medio de la Resolución Conjunta del
Ministerio de Desarrollo Social y la Dirección General de Cultura y Educación se
resuelve por medio de su Art. 1° “Establecer que el Servicio Alimentario Escolar
(SAE), a partir de la publicación de la presente, se prestará mediante la entrega
de módulos de alimentos, los que deberán adecuarse al marco nutricional de
emergencia detallado en el IF-2020-05905710-GDEBA-DSTAMDCGP, que
como Anexo, forma parte de la presente medida.” (R.M. 705, 2020)

El Anexo citado de manera precedente, reemplaza al Marco Alimentario

Nutricional adecuando los lineamientos para la confección del módulo
alimentario que formara parte del SAE en reemplazo de las raciones entregadas
en los comedores escolares. (R.M. 705 Anexo, 2020)

Análisis de la normativa
El articulado de normas que rigen el funcionamiento del SAE define claramente
la responsabilidad del Ministerio de Desarrollo Social como garante y auditor de
los fondos, y de la calidad del servicio. Además, la responsabilidad de los
municipios, en diseñar el menú y brindar el servicio. También surge de la
normativa que la Dirección General de Cultura y Educación mantendrá la
administración de los establecimientos educativos salvo los temas atinentes a
los comedores escolares.

Dijimos previamente, que la prestación del SAE se hace efectiva por medio de
los comedores escolares en los establecimientos educativos designados y
equipados para tal fin, en cumplimiento con lo establecido en el Marco

25
Nutricional. Aunque el establecimiento del ASPO haya requerido la modificación
de la prestación del servicio por la entrega de Módulos Alimentarios para ser
consumidos en los hogares, este sigue manteniendo su carácter de Programa
de Transferencia Condicionada No Monetaria, sosteniendo la escolarización de
los destinatarios como condición.

Ante esta nueva realidad, el Marco Nutricional es reemplazado por un Marco

Nutricional de Emergencia con la finalidad de preservar el cumplimiento de los
objetivos principales ante el cambio de modalidad de entrega de alimentos.

Tanto la confección del menú brindado en los comedores escolares como la

composición del Módulo Alimentario SAE queda bajo la responsabilidad
municipal, con la sugerencia de la elección de productos regionales que
armonicen con las preferencias y gustos culturales locales. Además, se cuenta
con la adecuación al Marco Nutricional y la supervisión de la Dirección de
Planificación Nutricional del Ministerio de Educación. Esto contribuye a dar
cumplimiento al derecho a la alimentación reconocido de manera explícita en el
Código Alimentario, dados sus “objetivos de regular la fabricación de alimentos,
higiene y seguridad en las fábricas, métodos de fabricación, sus controles, etc.”
(Ley N° 18.284, 1969).

Tanto a nivel local como internacional, la situación de pandemia ha amenazado

una de las dimensiones de la seguridad alimentaria, la estabilidad económica y
sociopolítica, ante la imposibilidad de mantener los niveles de producción y
actividad económica a raíz de las medidas sanitarias y de restricción de
circulación adoptadas. Como consecuencia se han socavado otras dos
dimensiones de la seguridad alimentaria, la disponibilidad de alimentos y el
acceso a los factores productivos y de empleo.

La institucionalidad, tomada como la dimensión más actual en ser

conceptualizada como un componente de seguridad alimentaria, ha dado
respuesta a esta situación interviniendo mediante la reformulación del SAE bajo
la R.M. N°705 del 2020. Este cambio de modalidad a la entrega de Módulos
Alimentarios ha permitido ampliar la cobertura a todos los establecimientos
educativos que no contaban con servicio de comedor. De esta manera fue
atendida de manera parcial, la disponibilidad de alimentos de las familias que

26
vieron afectadas sus posibilidades de acceso a los factores productivos y el
empleo. Se menciona que fue atendida parcialmente en virtud de que esta
medida forma parte de un conjunto de medidas económicas fiscales y sociales,
adoptadas en el periodo de pandemia para garantizar el derecho a la
alimentación.

La reformulación realizada en el Marco Nutricional de Emergencia2 tiene en

cuenta entre sus objetivos los siguientes puntos:

- El cumplimiento de las medidas restrictivas del ASPO.

- La incorporación de alimentos de bajo riesgo al respecto de que no
requieran cadena de frio y que no posean un plazo de vencimiento inferior
a 6 meses.
- Independientemente de la prestación que los niños recibían previamente,
deberán recibir dos módulos mensuales.
Tanto en la normativa vigente del SAE en periodos normales como en la
reformulación para el periodo de pandemia, el programa se articula en función
de lograr los objetivos reconocidos en la Constitución Nacional posibilitando una
alimentación que permita el normal desarrollo de los niños en edad escolar,
focalizando en las familias vulnerables, y en cumplimiento de lo establecido en
el código alimentario (Ley N° 18.284).

2 Marco Nutricional de Emergencia 2020. Presente como anexo en la Resolución Conjunta

N°705/20. https://normas.gba.gob.ar/documentos/xbRL5DTp.pdf

27
CAPÍTULO 3: MARCO INSTITUCIONAL

Breve reseña histórica

El surgimiento y desarrollo de los programas alimentarios en nuestro país
responde tanto a cuestiones coyunturales como a la evolución de los paradigmas
de pensamiento sobre la cuestión alimentaria. Según el pensamiento de cada
época, los programas alimentarios pasaron de la caridad y beneficencia pública
al desarrollo del estado benefactor y las políticas compensatorias. Desde un
enfoque más actual, se habla de políticas inclusivas y del reconocimiento de
derechos universales. (Becher, 2017)

A continuación, se expone un breve repaso por los principales hechos que dieron
origen y modelaron las políticas alimentarias escolares en la República
Argentina.

En el año 1906 se establece el primer servicio de copa de leche, en la escuela

14 del distrito N°1 de Buenos Aires. El hecho que le da origen es el elevado
ausentismo y el escaso rendimiento intelectual de los niños que asistían a la
escuela, detectado por el Cuerpo Médico Escolar. En 1908 se instala el primer
comedor escolar en el interior del país en Rosario, Provincia de Santa Fe, y en
1914 por primera vez se incluye en los presupuestos del Consejo Nacional de
Educación una partida anual para alimentación.

En el periodo 1920-1925, El cuerpo Médico Escolar, realiza varias

investigaciones y comprueba que, sobre 200.000 escolares de capital Federal,
el 15% se encuentra insuficientemente alimentado y el 3% presenta desnutrición.
Para el año siguiente se proyecta la habilitación de las primeras cantinas
escolares con capacidad para 300 niños.

En el año 1932 se sanciona la Ley N° 11.597 que otorga fondos para el

mantenimiento de los comedores escolares dependientes del Consejo Nacional
de Educación y del Instituto Nacional de Nutrición, quien distribuye a todas las
escuelas del país una “Cartilla Dietética”. Al comprobarse el estado de
desnutrición de los niños del interior del país se sanciona en el año 1934 la Ley
N° 11.838, que da origen a la Junta Nacional de Ayuda al Niño.

28
En 1937 se crean los primeros comedores escolares municipales en la Ciudad
de Buenos Aires, mientras que en la provincia se crea un comedor escolar en
cada ciudad cabecera de distrito. En 1938, mediante la Ley N° 12.558 de
“Protección a los niños en edad escolar”, se crea la Comisión Nacional de Ayuda
Escolar, la que habilita la creación de comedores escolares en todo el territorio
nacional. Para el año 1939 se habían creado 635 comedores escolares.

Pese al incremento en la cantidad de comedores escolares y la

institucionalización mediante leyes y presupuestos asignados, el informe técnico
elevado por el Instituto Nacional de Nutrición, en 1942, declara que “…la falta de
personal técnico especializado en nutrición para dirigir los comedores escolares,
llevó a errores de alimentación de tal magnitud que las comidas ofrecidas a los
escolares favorecieron el desarrollo de enfermedades de la nutrición en lugar de
prevenirlas o curarlas…”

En 1945, la Comisión Nacional de Ayuda Escolar, pasa a llamarse Dirección de

Ayuda Escolar dependiente de la Dirección General de Asistencia Social. A partir
de esta dirección se establece la elección por zona de los alimentos según las
posibilidades regionales, se admite la participación de instituciones particulares
en la atención de los comedores y se habilita la contratación de empresas para
la prestación del servicio.

Entre 1967 a 1973 se editan recomendaciones y guías para el funcionamiento

de comedores escolares, proponiendo que se provean entre 1000 y 1200 Kcal
por niño y por día. En ese periodo se da apoyo bajo el Programa de Ayuda
Alimentaria, a los comedores escolares de la provincia de Tucumán, devastada
social y económicamente por el cierre de los ingenios azucareros en 1966. Esta
experiencia es extendida luego a todo el territorio nacional, alcanzando a 21
jurisdicciones para el año 1984, bajo el nombre de Programa de Comedores
Escolares.

Hasta principios de los 90, el programa era financiado y administrado por el

gobierno nacional, quien establecía convenios con cada provincia acordando las
metas, objetivos y la distribución de fondos. En 1992 se produce la
descentralización definitiva del programa tras la sanción de la Ley N° 20.049 que
reglamenta la transferencia de los servicios educativos a las provincias.

29
En el 2002 se establece la libre disponibilidad de los fondos coparticipables con
afectación especifica y se crea en compensación el Programa de Mejoramiento
de los Servicios Alimentarios en las escuelas con fondos nacionales para el
sostenimiento de las prestaciones en más de 11000 escuelas.

FUENTE: (Britos, O´Donnell, Ugalde, & Clacheo, Noviembre 2003)

En la provincia de Buenos Aires, el funcionamiento actual del SAE tiene su origen

en el Marco Convenio N°56 del 2002. De él se desprende la participación de los
Concejos Escolares de cada distrito como articulador entre la Dirección General
de Cultura y Educación, El Ministerio de Desarrollo Social y el Municipio.
(Provincia de Buenos Aires, 2019)

Mediante la disposición N°171/04 se crea una nueva modalidad prestacional del

SAE denominada “Desayuno-Merienda Competa” desplazando a la histórica
“Copa de Leche”. En el año 2008, con la sanción de una nueva ley provincial de
educación se crea un nuevo programa “SAE Adolescentes”, extendiendo la
cobertura del servicio alimentario al nivel secundario. (Provincia de Buenos
Aires, 2019)

Observemos que la visualización de la problemática alimentaria en edad escolar

da origen a las primeras respuestas. Estas respuestas se fueron extendiendo
territorialmente a medida que se institucionalizaban las acciones. La creciente
asignación de recursos permitió la realización de trabajos de medición, que
señalaron la necesidad de la profesionalización en materia nutricional de los
responsables en diseñar los programas alimentarios, así como la contemplación
de los factores culturales y territoriales. Este escenario enmarca un proceso de
largo plazo de planificación, ejecución, retroalimentación y reestructuración
dinámica.

Además, este proceso, se vio afectado por factores diversos como cambios
culturales regionales producto de las migraciones e inmigraciones, ciclos de
auge y caída económica, reordenamientos fiscales y el que nos interesa a los
efectos de estudio, el impacto del COVID-19 en el funcionamiento del SAE.

30
Objetivos del programa y población destinataria
El acta convenio que se firma entre los municipios y el Ministerio de Desarrollo
Social consta de un anexo titulado Marco Alimentario Nutricional. En él se
enuncia que:

El objetivo general del programa es garantizar el derecho a la alimentación,

mejorando la aptitud para el aprendizaje y las condiciones de salud de la
población escolar de la provincia de Buenos Aires, promoviendo una cobertura
nutricional igualitaria y equitativa para todos los niños/as y focalizando a los más
vulnerables. (Ministerio de Desarrollo Social, 2019)

A fin de alcanzar el logro de los objetivos, el anexo cuenta con tablas de valores
nutricionales propuestos para la conformación de los Menús Normativos tanto de
Almuerzo como de DMC. Estos deberán cumplir con los lineamientos normativos
del Marco Alimentario Nutricional, con los lineamientos de los pliegos de bases
y condiciones proporcionados por la Dirección del SAE del Ministerio de
Desarrollo Social PBA y con las especificaciones técnicas establecidas por el
Código Alimentario Argentino, Ley N° 18.284, que garantiza el cumplimiento de
las normas sanitarias establecidas.

En cuanto a la población objetivo del programa, se menciona a la población

escolar de la provincia de Buenos Aires, remarcando que debe focalizarse en la
población más vulnerable.

Dado que no todos los establecimientos educativos poseen comedor escolar,

surge que la población objetivo del programa es la población escolar más
vulnerable. Ante la falta de mayores definiciones en cuanto a los criterios, sobre
los fundamentos de la elección de determinados establecimientos educativos
para el funcionamiento de los comedores, construiremos una tipificación de la
población vulnerable desde una concepción teórica vinculada a los conceptos de
inseguridad alimentaria y a la comparación de datos disponibles mediante
herramientas de inteligencia territorial.

Hablar de población vulnerable en el contexto de un programa de Servicio

Alimentario Escolar no deja margen a dudas a que el riesgo, por parte de un
sector de la población, al incumplimiento de alguna de las cuatro dimensiones

31
de seguridad alimentaria, categoriza a ese sector como población vulnerable. La
falta de disponibilidad física a los alimentos, la inaccesibilidad económica, la
imposibilidad de la utilización de estos y la inestabilidad en el tiempo de todas
estas dimensiones conforman escenarios de inseguridad alimentaria.

El carácter dinámico de la inseguridad alimentaria se vincula de manera estrecha

con los contextos de pobreza en un círculo vicioso donde el hambre y la
malnutrición impiden el desarrollo físico y cognitivo que propicien niveles de
productividad que permitan salir de los estados de pobreza. (FAO, 2011, pág. 3)

Como muestra de la vinculación de los sectores más vulnerables y la proximidad

de los establecimientos educativos que cuentan con SAE se presenta un mapa
de la localidad de Berisso, Figura 4, donde se observan la totalidad de los
establecimientos educativos de la localidad señalando las que poseen SAE y los
barrios pertenecientes al Registro Nacional de Barrios Populares (RENABAP).

Las condiciones por las cuales un área geográfica es considerada como barrio
popular son las que “más de la mitad de la población no tiene título de propiedad
ni acceso a 2 servicios básicos (agua corriente, energía eléctrica con medidor o
red de cloacas).” (Ministerio de Justicia y Derechos Humanos, s.f.)

Figura 5

32
 FUENTE: Elaboración propia en base a RENABAP3, IGN4 y Secretaría de Desarrollo
Social de la Municipalidad de Berisso5.

Si bien no resulta excluyente que las situaciones de pobreza y de vulnerabilidad

social se encuentren en los denominados “barrios populares”, la proximidad de
los establecimientos educativos con SAE muestra que ha sido un factor
determinante al momento de la elección de su ubicación de manera que resulte
funcional a generar el vínculo con la población objetivo.

Análisis de la estructura u organización interna

El Servicio Alimentario Escolar se articula entre el Ministerio de Desarrollo de la
Comunidad y de la Dirección General de Cultura y Educación de la provincia de
Buenos Aires.

Para este fin, el Ministerio de Desarrollo de la Comunidad dispone -dentro de la

Subsecretaria de Políticas Sociales y de la Dirección Provincial de Soberanía y
Seguridad Alimentaria- de la Dirección del Sistema Alimentario Escolar.

Dentro de sus acciones se encuentran la de brindar asistencia alimentaria a la

población escolar en situación de carencia social, organizar las acciones de
capacitación de los actores intervinientes, gestionar la implementación de los
programas y planificar la cantidad de raciones junto con la correspondiente
remisión de fondos. (Gobierno de la Provincia de Buenos Aires, s.f.)

Además, como se mencionó anteriormente, la Dirección del Sistema Alimentario

Escolar articula la implementación del SAE con la Dirección de Políticas
Socioeducativas -dependiente de la Subsecretaria de Educación y de la
Dirección General de Cultura y Educación- y con los Municipios de la provincia
de Buenos Aires en forma directa o a través de los Consejos Escolares de los
mismos.

3https://datos.gob.ar/dataset/desarrollo-social-registro-nacional-barrios-populares
4https://dnsg.ign.gob.ar/apps/api/v1/capas-

sig/H%C3%A1bitat+e+infraestructura+social/Ciencia+y+educaci%C3%B3n/puntos_de_ciencia_
y_educacion_020601/shp
5Información solicitada a la Oficina de SAE sobre establecimientos educativos con servicio

alimentario.

33
Dependiendo de la organización Municipal, la administración del SAE puede
depender del Concejo Escolar. En ese caso articula con la Dirección Provincial
de Consejos Escolares y Coordinación Institucional a través de la Dirección de
Coordinación de Políticas Alimentarias, Accesibilidad y Salud,
quien coordina, ejecuta, controla y evalúa los procesos relativos a las
políticas alimentarias en el ámbito escolar.

En los municipios donde la administración del SAE no depende del

Concejo Escolar, la responsabilidad recae sobre la Secretaría de
Desarrollo Social y articula directamente con la Dirección Provincial del
SAE.

En el caso del Municipio de Berisso, la responsabilidad de la

administración del SAE recae en la Oficina del SAE dependiente de la
Secretaría de Desarrollo Social.

Descripción de otros actores relacionados

Desde el inicio hasta el fin de un ciclo de administración del SAE intervienen
distintas áreas y actores.

La adquisición de alimentos y equipamiento para comedores se realiza mediante

el procedimiento administrativo para la adquisición de bienes consumibles y no
consumibles establecida para los municipios de la provincia de Buenos Aires por
medio de la Oficina de Compras del municipio. Las empresas proveedoras
entregan los insumos directamente en los establecimientos educativos al
personal auxiliar encargado de la recepción, preparación y entrega de alimentos
a los niños. Es responsabilidad del directivo responsable del establecimiento la
recepción en conformidad o rechazo por deficiencias de los insumos.6

Al momento de cerrar los comedores escolares y reemplazar la asistencia por

Módulos alimentarios para ser consumidos en los hogares, el primer operativo
de entrega SAE se realizó únicamente en los establecimientos educativos que

6 Oficina de SAE. Secretaria de Desarrollo Social. Municipalidad de Berisso.

34
contaban con servicio de comedor. Con el correr del tiempo y el agravamiento
de la crisis económico social, la operatoria se fue extendiendo a todos los
establecimientos educativos incrementando la cantidad de Módulos a entregar.
Esto implicó un despliegue de logística y operatoria que el municipio no estaba
en condiciones de afrontar, sin asistencia extraordinaria.

Por medio del DNU N°260/2020 se establecieron las responsabilidades de todas

las áreas del estado para afrontar la pandemia. En ese marco, se inició el
operativo “General Manuel Belgrano”, conducida por el Estado Mayor Conjunto
de las Fuerzas Armadas, con el objetivo de contener y mitigar los efectos de la
pandemia.

Esto posibilito que los municipios coordinasen las actividades de armado y

traslado de los módulos alimentarios a los establecimientos educativos, junto con
personal del Ejército Argentino, personal municipal, organizaciones sociales y
políticas, y la Armada Argentina. (Ministerio de Defensa, 2020)

CAPÍTULO 4: DESCRIPCIÓN Y ANÁLISIS DEL

PROGRAMA

Descripción y análisis de las acciones desarrolladas por el

programa.
Antes de adentrarnos en la descripción del funcionamiento del SAE en
pandemia, corresponde realizar una breve descripción del funcionamiento en el
periodo previo a la pandemia para tomar dimensión de la magnitud de lo que
significó la reformulación del programa en los plazos requeridos.

El SAE tiene un funcionamiento cíclico de un año de duración. No tiene un punto

de partida formal, pero tomaremos el inicio de clases como fecha de inicio a los
fines del análisis.

Desde el primer día de clases los comedores entran en funcionamiento, lo cual

requiere un trabajo previo a fin de establecer la cantidad y tipo de raciones a
entregar por establecimiento, el menú diario, las empresas designadas a tal fin y
las operatorias de compra con sus tiempos administrativos.

35
Cada año se firma, o se renueva, el convenio SAE-Municipios entre el Ministerio
de Desarrollo de la Comunidad de la Provincia de Buenos Aires y el municipio
interviniente. Este contiene en sus cláusulas los lineamientos fundamentales del
programa. Además, acompaña como anexo, el Marco Alimentario Nutricional.
Este último sirve como base para el diseño del Plan de Menús Normativos
distrital que se implementara durante todo el año. En función de los objetivos
nutricionales establecidos, el municipio presenta 5 menús de desayuno con
hasta 3 opcionales y 10 menús de almuerzo con hasta 3 opcionales. El Plan de
Menús Normativo, conformado en cumplimiento de las metas nutricionales
establecidas en el Marco Alimentario, deberá estar firmado por el profesional
nutricionista designado por el municipio con matrícula habilitante para la
jurisdicción provincial y será entregado, junto con el pliego de bases y
condiciones, al Ministerio nivel central para su aprobación y ejecución
presupuestaria del programa SAE. (Ministerio de Desarrollo Social, 2019)

En cuanto a la cantidad de raciones, en virtud de la cláusula octava del convenio

SAE-Municipio, el municipio solicita a los directivos de los establecimientos
educativos la confección de la lista de los destinatarios del SAE y ésta es
validada con la dirección General de cultura y Educación. En cumplimiento de la
cláusula séptima “conforme lo informado por los órganos y establecimientos
correspondientes, propondrá el MINISTERIO las raciones a asignar a cada
establecimiento escolar de su distrito.” (Ministerio de Desarrollo de la
Comunidad, 2022)

Una vez informada la aprobación de la cantidad de raciones por parte del

ministerio -clausula novena del convenio- surgirá el detalle de los productos y las
cantidades necesarias para la confección de los pliegos requeridos para el
llamado a licitación pública. Formalmente los desembolsos pertenecientes al
programa se efectúan mensualmente.

Se encuentra estipulado en el convenio que el Ministerio aportará los fondos

necesarios para la adquisición y mantenimiento del equipamiento e
infraestructura, operatoria de la que será responsable el municipio. Estas tareas
suelen ocurrir en los periodos de receso, como tarea de mantenimiento

36
preventivo, sin perjuicio de la realización de tareas de índole correctivas a lo largo
del ciclo lectivo.

El cumplimiento en tiempo y forma de las actividades descriptas generan las

condiciones para iniciar el ciclo lectivo con los comedores en funcionamiento.
Las empresas ganadoras de las licitaciones entregan los alimentos de manera
diaria según cantidades y calidades estipuladas en el pliego de condiciones. El
control de calidad de los alimentos se realiza en el establecimiento educativo al
momento de la recepción, donde el directivo deberá firmar en consentimiento la
recepción o rechazarla en caso de incumplimiento de las condiciones pre
pactadas y formalizadas en el pliego licitatorio.

El personal de maestranza y auxiliar de cocina en los establecimientos

educativos son los encargados de la preparación, cocción y almacenamiento de
alimentos, de las tareas de limpieza y de brindar los alimentos a los alumnos
asistentes.

Hasta aquí, el funcionamiento del SAE con presencialidad en los

establecimientos educativos. En virtud del agravamiento de la situación sanitaria
producida a comienzos del 2020, el establecimiento del ASPO y la suspensión
de la presencialidad en las aulas cambia la situación por la que debe ejecutarse
el programa.

Recordando que el DNU 297/20 establece el ASPO desde el 20 hasta el 30 de

marzo de 2020, y que la suspensión de la presencialidad, por medio de RM
108/20 tiene vigencia a partir del 15 de marzo por 14 días consecutivos, surgen
2 cuestiones a considerar. La primera, es que a esa fecha se encontraba
realizada la planificación anual y las actividades requeridas para el comienzo de
clases y funcionamiento del SAE con presencialidad. Y la segunda, dado el
horizonte temporal de corto plazo de ambas medidas y la situación de
incertidumbre dependiente de la evolución de la situación sanitaria inédita, queda
condicionado todo intento de reformulación del programa mediante un plan de
mediano o largo plazo.

El rápido crecimiento de casos positivos de Coronavirus, generó como respuesta

desde los niveles nacionales y provinciales sucesivas prórrogas de las medidas

37
adoptadas y para el 26 de marzo de 2020 se publica un nuevo Marco Alimentario
que adecúa el funcionamiento del SAE, estableciendo que “Las prestaciones
alimentarias regulares del Programa SAE (Desayuno/Merienda, Almuerzo,
Almuerzo y Desayuno/Merienda) serán reemplazadas por la entrega de módulos
de alimentos” y “debiendo entregarse dos módulos mensuales”, por destinatario.
(Ministerio de Desarrollo Social, 2020)

El paso del funcionamiento normal del SAE a la modalidad de entrega de

módulos alimentarios, no se realiza de manera abrupta, sino que, dado los
tiempos y posibilidades de cada localidad, se generó un marco de transición
hasta lograr que todos los destinatarios sean cubiertos por el servicio. Este
marco se genera por medio de la resolución conjunta N°705 -entre el Ministerio
de Desarrollo de la Comunidad y la Dirección de General de Cultura y Educación
de PBA- que entre sus artículos más importantes dispone que:

- La modalidad de funcionamiento será con entrega de módulos

alimentarios.
- Los módulos serán entregados a la totalidad de los actuales destinatarios
del programa.
- La frecuencia será quincenal y las fechas serán comunicadas por los
directivos escolares.
- Las autoridades municipales deberán comunicar a la Dirección provincial
del SAE sobre el precio individual acordado con los proveedores, los
cuales no podrán exceder del dispuesto en el marco alimentario que
acompaña dicha resolución como anexo.
- Hasta tanto todos los destinatarios sean alcanzados por la nueva
modalidad, los comedores escolares permanecerán abiertos a fin de
garantizar la continuidad de la prestación.

Ante la necesidad de operativizar de manera pronta la asistencia alimentaria y la

imposibilidad de realizar el recorrido administrativo de compra de alimentos en
los plazos perentorios normales, se procedió a la compra directa como

38
modalidad de adquisición a fin de dar curso con la medida en el menor plazo
posible7.

De esta manera, el municipio de Berisso se encuentra en condiciones de dar

inicio al funcionamiento del programa SAE con la excepcional modalidad de
prestación del servicio para el mes de abril de 2020.

Para ese momento el cupo establecido de raciones a ser entregados en los

comedores era de 43008 raciones. Y esa fue la cifra que conformo el primer
operativo de SAE cuyos destinatarios fueron los niños que habitualmente asisten
a los comedores.

Con motivo de destinar mayor presupuesto para la adquisición de alimentos,

desde la Secretaría de Desarrollo Social del municipio se tomó la decisión de
adquirir productos a granel quedando la actividad de armado y logística de
entrega de los módulos, a cargo del municipio, destinando ese ahorro en costos
de logística a la adquisición de una mayor cantidad y mejor calidad de alimentos.

Esta actividad fue coordinada desde la Secretaría de Desarrollo con la

colaboración de otras áreas del municipio, organizaciones sociales y vecinos de
la localidad.

Para el segundo operativo SAE a fines de abril, ante el crecimiento de casos

positivos y el deterioro de la situación socio económica, desde la Dirección
provincial de SAE se informó que se haría operativa una ampliación del
presupuesto. De esta manera se eleva el número de módulos a 7.400 cupos para
la segunda entrega de abril extendiendo la cobertura del servicio a los alumnos
concurrentes a escuelas con comedor, independientemente de su asistencia
previa a la pandemia. La incorporación de destinatarios se hace efectiva por
medio del pedido de incorporación al servicio por los directivos escolares en
función de la condición de vulnerabilidad social de la familia.

7No en incumbencia de este trabajo las formalidades en los procedimientos de compras públicas
en el periodo de pandemia. Sin embargo, puede ampliarse sobre el tema en el siguiente enlace:
https://elruido.org/compras-publicas-el-ruido/
8 La cifra surge de la sumatoria de las raciones de las tres modalidades de entrega.

(Desayuno/Merienda, Almuerzo, Almuerzo y Desayuno/Merienda)

39
Este aumento de cupo trajo aparejado un esfuerzo mayor tanto en las
dimensiones operativas y logísticas del programa. Para ello se dispuso de la
colaboración de la Armada y del Ejército Argentino, en el marco del operativo
General Manuel Belgrano conducida por el Estado Mayor Conjunto en virtud de
las responsabilidades otorgadas por el DNU N°260/2020.

Para el mes de mayo se reciben nuevos aumentos de presupuesto destinados a

la ampliación de la cobertura del programa al resto de las instituciones escolares
que no poseen comedor. Quedan entonces conformadas las 2 entregas de mayo
en la cantidad de 9.300 y 10.500 módulos alimentarios y la cobertura
comprendida para la totalidad de los establecimientos educativos del distrito.

Ante al agravamiento de la situación sanitaria y las sucesivas prórrogas de los

decretos que establecen el ASPO y la virtualidad del ciclo lectivo, el panorama
comienza a tener cierta previsibilidad de sostenimiento de las medidas de
aislamiento. Esto sienta las bases para que se retomen las modalidades de
compra ajustadas a normativa, y con autorización del ministerio de desarrollo
comienzan a realizarse licitaciones mensuales por la cantidad equivalente a 2
entregas quincenales. Las entregas del mes de junio se realizan por la cantidad
de 11.745 módulos, representando un aumento de 3.690 cupos, respecto del
mes anterior.

Esta modalidad de adquisición por llamado a licitación pública se extendió hasta

el mes de mayo de 2021 en el que se comunicó que, a partir del mes de junio las
licitaciones se harán de manera trimestral, con una ampliación de cupos a
15.707. La metodología de incorporación al programa sigue siendo a solicitud de
los directivos de los establecimientos educativos en consideración de familias en
situación de vulnerabilidad social.

Tanto en el mes de junio y julio, se realizaron los operativos entregando la

cantidad de 15.707 módulos alimentarios. A partir de julio en la provincia de
buenos aires se retoma la actividad presencial en las escuelas tanto desde lo
lectivo como el funcionamiento de los comedores. Sin embargo, debido a la
situación socio económica el programa siguió funcionando de manera paralela a
la presencialidad en los comedores y para el año 2022 se reconvirtió en el

40
programa MESA Bonaerense, con participación del gobierno nacional. (Gobierno
de la Provincia de Buenos Aires, 2022)

El ciclo anual de funcionamiento del programa puede resumirse como una

sumatoria de actividades cíclicas, que pueden identificarse como el periodo que
abarca entre un llamado a licitación y el próximo llamado. A lo largo de la
pandemia, la planificación de estos ciclos estuvo marcada por el grado de
incertidumbre sobre la evolución de la cantidad de contagios y de la adecuación
a las normativas implementadas. Al comienzo, en contexto de total
incertidumbre, el ciclo fue más corto de lo habitual, mediante la adquisición de
alimentos para una entrega quincenal por compra directa, culminando hacia el
fin del ASPO con llamados a licitación por la cantidad equivalente a 3 entregas.

A nivel operativo, el ciclo tiene la siguiente dinámica:

- Luego de concluida la licitación los proveedores están en condiciones de

pactar la descarga de alimentos en el depósito municipal destinado a tal
fin.
- Una vez comunicada la fecha de entrega desde la Secretaría de
Desarrollo Social a los directivos de escuelas, estos comunican a los
padres de los alumnos las fechas en las cuales deben acercarse al
establecimiento.
- Con la totalidad de alimentos a disposición, comienza un operativo de
armado de los módulos que consta de varias jornadas, en función de las
cantidades, donde se preparan los módulos a ser entregados.
- Una vez preparada la totalidad de módulos, comienza el operativo de
logística, que consta de entregar la totalidad de cupos que corresponde a
cada escuela, en función del cronograma de fechas comunicado.
- Una vez concluido todo el cronograma, los directivos presentan la planilla
firmada por los padres que retiraron el módulo, y se retira del
establecimiento los módulos que no hayan sido retirados. Esta
información es tomada para re adjudicar cupos en los establecimientos.

Esta narrativa puede expresarse esquemáticamente de la siguiente manera:

ESTABLECIMIENTOS EDUCATIVOS

41
 CON COMEDOR: 30 SIN COMEDOR: 30

NIVEL CON COMEDOR SIN COMEDOR

JARDIN DE INFANTES 3 16
NIVEL PRIMARIO 17 4
NIVEL SECUNDARIO 10 10

CANTIDAD DE
PERIODO MODULOS COBERTURA NIVEL
ESTABLECIM.
INICIAL,
04/2020 1ER ESTABLECIMIENTOS CON SAE / SOLO PARA
4300 PRIMARIO Y 30
ENTREGA ASISTENTES AL COMEDOR
SECUNDARIO
INICIAL,
04/2020 2DA ESTABLECIMIENTOS CON SAE / EXTENDIDO
7400 PRIMARIO Y 30
ENTREGA A ALUMNOS QUE NO ASISTEN AL COMEDOR
SECUNDARIO
INICIAL,
05/2020 1ER
9300 ESTABLECIMIENTOS CON Y SIN SAE PRIMARIO Y 60
ENTREGA
SECUNDARIO
INICIAL,
05/2020 2DA
10500 ESTABLECIMIENTOS CON Y SIN SAE PRIMARIO Y 60
ENTREGA
SECUNDARIO
INICIAL,
DE 06/2020 A ESTABLECIMIENTOS CON Y SIN SAE / 2
11745 PRIMARIO Y 60
05/2021 ENTREGAS QUINCENALES
SECUNDARIO
INICIAL,
ESTABLECIMIENTOS CON Y SIN SAE / 2
06/2021 15707 PRIMARIO Y 60
ENTREGAS QUINCENALES
SECUNDARIO
INICIAL,
ESTABLECIMIENTOS CON Y SIN SAE / 2
07/2021 15707 PRIMARIO Y 60
ENTREGAS QUINCENALES
SECUNDARIO

Centrando el análisis sobre las acciones orientadas al cumplimiento de los

objetivos del programa, analizaremos en detalle 3 puntos fundamentales, a
saber:

- Garantizar el derecho a una alimentación adecuada, saludable y nutritiva.

- Focalizar en niñas, niños y adolescentes que asisten a escuelas públicas
en la Provincia de Buenos Aires.
- Promover que se desarrollen y crezcan en un ambiente saludable y
seguro.

42
La herramienta de la que dispone el programa, para garantizar el cumplimiento
del primer punto, es el Marco Alimentario, este contiene metas y objetivos
nutricionales guía para la confección de los menús. Estos son fruto de un trabajo
técnico diseñado para garantizar la ingesta de los micro nutrientes necesarios
para una alimentación adecuada, saludable y nutritiva.

Estos estándares nutricionales se encuentran cubiertos por los menús

elaborados en los comedores escolares, y en pandemia el mismo criterio fue
utilizado para la confección del módulo de alimentario.

Durante el funcionamiento normal de los comedores, el Plan de Menús

Normativo, debe cumplir con el estándar establecido en el Marco Alimentario. En
el año 2019, para la modalidad DMC, fue el siguiente:

NUTRIENTE META
Energía (Kcal) 250-300
Proteína de AVB (g) >4
Grasas Saturadas (g) 3-5
Azúcares agregados (g) 20-13
Calcio (mg) >200
Sodio (mg) <300
Vitamina A (ug ARE) 100-150

Metas nutricionales para almuerzo:

NUTRIENTE META
Energía (Kcal) 500-650
Proteína (g) >18
Grasas Saturadas (g) <5
Azúcares agregados (g) <5
Fibra alimentaria (g) >5
Hierro (mg) >4
Vitamina A (ug ARE) >250
Vitamina C (mg) >25
Sodio (mg) <500

Estas metas nutricionales son acompañadas por las proporciones de lácteos,

solidos, frutas y la frecuencia semanal de consumo para la conformación del
desayuno. Y las proporciones de proteína, legumbres, cereales, hortalizas y
postre para la conformación del almuerzo. Las alternativas propuestas terminan
de conformar la matriz del Plan de Menú Normativo.

43
Para el 2020, con el surgimiento de la pandemia, el Plan de Menú Normativo es
reemplazado por el Módulo Alimentario, cuya conformación se detalla en la Tabla
1, la cual surge del Marco alimentario 2020 – Modalidad entrega de Módulos
Alimentarios.

Tabla 1

CANT. PRESENTACION
CONCEPTO MODULO QUINCENAL
GR/CC COMERCIAL

DMC LECHE ESTUCHE PAQ. X 400GR 400 1 PAQ

DMC YERBA MATE X 500 GR 500 1 PAQ
DMC AZUCAR 1000 1 PAQ
DMC GALLETITAS DULCES SIMPLES paq x 160 a 170gr / opcional VAINILLAS X 170GR 150 1 PAQ
ALMUERZO HUEVOS 12 1 DOC
ALMUERZO FIDEOS SECOS X 500GR Ley 25630 (con Fe, Zinc y Fólico) 1000 2 PAQ
ALMUERZO ARROZ X KG 1000 1 PAQ
ALMUERZO HARINA DE MAIZ X 500 GR 500 1 PAQ
ALMUERZO PURE DE TOMATE BRICK X 520GR 1040 2 BRICK
ALMUERZO ARVEJA EN CONSERVA BRICK X 340GR 340 1 BRICK
ALMUERZO LENTEJA EN CONSERVA BRICK X 340 GR / OPCIONAL LENTEJAS SECAS 400GR 400 1 BRICK/PAQ
ALMUERZO HARINA COMUN DE TRIGO Ley 25650 (con Fe, Zinc y Fólico) 1000 1 PAQ
ALMUERZO JARDINERA EN CONSERVA BRICK X 340 GR / LATA 350 GR 340 1 BRICK/LATA
ALMUERZO ACEITE DE GIRASOL X 900 CC 900 1 BOT

El relevamiento realizado en 2022 por la organización social Somos Barrios de

Pie sobre la situación alimentaria arroja como resultado un empeoramiento de
los resultados medidos en el periodo pre y post pandemia. Este trabajo fue
realizado en 16 provincias más CABA sobre una muestra de 38.622 niños de 0
a 19 años.

Si lo comparamos con los resultados del estudio del IBSN presentados en el

capítulo 1, tenemos que el porcentaje de malnutrición paso del 42%, a comienzos
del 2021, al 48,6% para el tercer trimestre del 2022.

El sobrepeso y la obesidad del 18% y 21% al 21% y 25%, respectivamente.

Mientras que, el bajo peso paso de 2.9% a 3.2%.

Además, tomando solo niños entre 6 y 10 años, la tasa de malnutrición se eleva

a 53%.

44
Si bien, la tendencia de deterioro proviene de antes de la pandemia, y que el
programa SAE no es la única política alimentaria implementada, en función del
objetivo propuesto de garantizar el derecho a una alimentación adecuada,
saludable y nutritiva, los esfuerzos no han sido suficientes.

Para el segundo punto, en primera instancia siendo que el programa se lleva a

cabo en establecimientos educativos y que la escolarización garantiza que los
destinatarios se encuentran en el rango de edades objetivos del programa,
podemos asentir en cuanto a la efectividad en el cumplimiento del objetivo del
rango etario. Sin embargo, en la modalidad de entrega de módulos alimentarios,
haremos una diferenciación; mientras que en pandemia podemos asentir
solamente que los alimentos llegaron a las familias en riesgo, en condiciones
normales de funcionamiento del programa, efectivamente podemos asentir sobre
la ingesta de los alimentos en el comedor escolar.

En cuanto al último punto, sobre la promoción de ambientes saludables y

seguros, no han podido trasladarse las actividades que pueden aplicarse en los
comedores al contexto de aislamiento social.

Relevamiento y descripción de recursos estructurales,

presupuestarios y humanos.
El programa dispone de recursos pertenecientes al ámbito local, al área de
educación y al Ministerio de Desarrollo. Esto se debe a la transversalidad de
áreas que requiere para su ejecución.

En lo que respecta a los recursos estructurales, hemos mencionado que, de los

60 establecimientos educativos de la localidad de Berisso, 30 cuentan con
instalaciones para desempeñar la función de comedor. Las instalaciones
cuentan con los elementos necesarios para la preparación, cocción y
almacenamiento de alimentos. Los fondos para la adquisición de equipamiento
y los gastos de gas envasado para el uso de cocinas y calefones, son aportados
por el ministerio.

45
Para implementar la entrega de módulos alimentarios, habiendo tomado el
municipio la responsabilidad del armado y logística del módulo, y dado que el
volumen excede las capacidades de los comedores para emprender esa
operatoria se destinó a tal fin, el gimnasio municipal. Dado el cese de actividades
deportivas por la pandemia, las dimensiones y las comodidades para la descarga
y acopio de alimentos, este espacio brindo óptimas condiciones para el
desempeño de las tareas necesarias para el desarrollo del programa. El espacio
cuenta con una superficie cubierta de 2.400 metros, lo que permitió almacenar
hasta 230.000kg de alimentos y realizar las tareas de armado de los módulos
alimentarios.

La participación por parte de la administración municipal del SAE se detiene

temporalmente al momento de entregar a las autoridades docentes los módulos
alimentarios. A partir de este momento, éstos son los encargados de recibir y
firmar en conformidad tanto la cantidad como las condiciones de recepción y de
entregar los alimentos a las familias destinatarias. Esta actividad de carácter
extraordinario no tiene un área destinada a tal fin, por lo que en cada
establecimiento se realizó en las áreas de recepción y/o aulas disponibles.

El presupuesto del SAE se compone de la partida presupuestaria aprobada por

el nivel central del Ministerio de Desarrollo de la Comunidad y del aporte
realizado por las arcas municipales. La designación de responsabilidades
presupuestarias se encuentra estipulada en el convenio celebrado entre el
Ministerio y el Municipio, en la cláusula segunda, detallada a continuación:

El MINISTERIO aportará los fondos para la prestación del SAE conforme a las
siguientes partidas:

a) Alimentaria: de acuerdo al valor de las distintas modalidades que

determine el MINISTERIO.
b) Gasto de combustible envasado: para uso de cocina y calefones,
exceptuándose calefacción, instalación y/o carga de depósitos de gas
para grandes volúmenes.
c) Gastos equipamiento y mantenimiento: heladeras, cocinas, vajilla y
elementos indispensables para la adecuada prestación del servicio.
d) Gastos de administración: papel, útiles, fotocopias, etc., utilizados
exclusivamente en la administración del servicio alimentario.

46
 e) Gastos de transporte: para la distribución de la comida elaborada,
desde las cocinas centralizadas hasta los comedores escolares.
En cuanto a los recursos humanos, el actor principal del programa es el personal
auxiliar de cocina. Este es el encargado de preparar y brindar los alimentos a los
niños en el comedor. Durante la pandemia, el personal auxiliar fue dispensado
del cumplimiento del aislamiento, de manera explícita por el punto 8 del art Nª6
del DNU297/20. Por ello concurrieron a los establecimientos a garantizar la
prestación del servicio con la modalidad de entrega de módulos.

Los docentes y directivos de los establecimientos educativos son los

responsables de la determinación de cuáles son los niños que serán
destinatarios del programa. A falta de mayores definiciones, queda supeditado
al conocimiento del personal docente sobre la situación de cada familia. Aquí se
define el nivel de cumplimiento de uno de los objetivos del programa, en el
reconocimiento de la situación de vulnerabilidad social familiar, dimensión
determinante del programa.

En cada distrito, la administración del SAE, tiene distintos modos organizativos

en función del tamaño del municipio, dispersión geografía, cantidad de
habitantes y cantidad de establecimientos a administrar. En el municipio de
Berisso, la administración se realiza desde una sola oficina que cuenta con un
encargado de responsable de SAE, quien tiene el vínculo formal con la Dirección
provincial de SAE. Colaboran con las actividades en la oficina una empleada
administrativa y una nutricionista.

Descripción de instancias de evaluación o monitoreo

El programa SAE tiene un sistema de monitoreo, que funciona desde el año
2016, del cual participan diferentes organizaciones no gubernamentales,
universidades y el Ministerio responsable del programa. El objetivo del monitoreo
es la recolección de datos sobre distintos aspectos del programa que posibiliten
la construcción de indicadores útiles para los procesos de análisis, evaluación y
mejora continua del programa. (Provincia de Buenos Aires, 2019)

47
Dado que dentro de las primeras actividades del sistema de monitoreo es la
recolección de datos en campo y que las actividades propias del programa no se
desarrollaron con normalidad, este sistema no tuvo operatividad en el periodo de
pandemia.

Análisis de la planificación
Se comentó anteriormente que las actividades que se desarrollan en las
instancias de evaluación y monitoreo no pudieron ejecutarse al no desarrollarse
con normalidad el programa en el período de pandemia. Estas actividades son
la materia prima de la planificación, por la cual surgen las herramientas
necesarias para la toma de decisiones en cuanto a modificaciones o
reformulaciones del programa en función de lograr resultados mas efectivos y
eficaces en el cumplimiento de los objetivos propuestos.

Sin embargo, no se concluye en que el programa haya carecido de instancias de

planificación durante el periodo de pandemia. Por el contrario, las instancias de
planificación anuales propias del programa, que se formalizaban desde el año
2016 en el Anexo Marco Nutricional, debieron reemplazarse por una planificación
acorde al nuevo contexto.

El contexto de pandemia se caracterizó por la incertidumbre y por la

imprevisibilidad de los eventos futuros. Esta nueva realidad impuso una
planificación adaptiva y de corto plazo. Mediante la flexibilización de los procesos
de adquisición pública y la reformulación de la composición de la asistencia
alimentaria por módulos de alimentos secos se efectivizo la continuidad del
programa en función de la adecuación de las medidas sanitarias del gobierno
nacional.

48
Relación con principios transversales de gestión pública:
transparencia, participación, rendición de cuentas y no
discriminación.
Los principios de gestión pública se relacionan con el programa de la siguiente
manera.

Rendición de cuentas: De manera explícita se contempla en la cuarta cláusula

del convenio del programa que el Ministerio realizará auditorias contables sobre
la ejecución de los fondos transferidos. Además, deberá presentarse un informe
contable trimestralmente de carácter vinculante el cual redunda, ante la falta de
veracidad de los datos informados, en una disminución de cupos SAE o incluso
la recisión del convenio.

De esta manera, el principio de rendición de cuentas se encuentra presente

dentro de la formulación del programa dando intervención activa al Ministerio de
Desarrollo, sin perjuicio de las auditorias que provengan del Honorable Tribunal
de Cuentas de la Provincia de Buenos Aires.

No discriminación: No se encuentra presente tanto en el convenio como en el

Marco Alimentario mención alguna a los criterios determinantes por los cuales
los destinatarios acceden al programa. Dado que, surge de la cláusula octava
del convenio que el listado de destinatarios es confeccionado en los
establecimientos educativos, que este es remitido al municipio y que este lo
valida a través de la Dirección de cultura y educación por medio de una muestra
del total, podemos asegurar que el criterio de no discriminación no se encuentra
de manera formal en el programa.

Esta dimensión de los principios de gestión abierta queda sometida a la voluntad

del personal docente y directivos del sistema educativo al momento de la
confección del listado de destinatarios.

La única instancia de intervención, en caso de interpretar desde la administración

municipal del SAE que corresponde el alcance, será sobre lo mencionado en la
cláusula decima del convenio donde dice que “El MUNICIPIO ejercerá el
contralor de la correcta utilización de los beneficios acordados, sin perjuicio de

49
las competencias, responsabilidades, deberes y derechos que corresponden al
MINISTERIO”.

Participación: La participación ciudadana, no está contemplada de manera

formal ni informal. Aunque en pandemia la participación de la ciudadanía tuvo un
rol fundamental garantizando, sobre todo al comienzo de los operativos de
entrega de alimentos, que pudieran realizarse. Pero esta participación solo
intervino desde las dimensiones operativa y logística, careciendo de
incumbencia en el plano de la participación en la toma de decisiones.

Transparencia: Este principio solo es contemplado en el Marco Alimentario,

declarando que el Plan de Menús Normativo deberá estar a disposición y
exhibido en los establecimientos educativos. Independientemente de que
puedan realizarse pedidos de información sobre el programa, los canales
formales para hacerlo responden a normativas generales sobre acceso a la
información pública dado que el programa no establece un mecanismo para ello.

50
CONCLUSIONES

Para contextualizar el análisis, comenzaremos resumiendo los datos

presentados en el capítulo 1. Recordaremos que, según datos de la FAO, los
esfuerzos por reducir el hambre en el mundo habían dado resultados positivos.
Sin embargo, a partir del año 2014, se observó un punto de inflexión que marco
el comienzo de un ciclo de deterioro a nivel global. En 2019, esta tendencia aún
se mantenía y las estimaciones a futuro se alejaban considerablemente de los
objetivos de desarrollo planteados para el año 2030, sin incluir aún los efectos
de la pandemia.

Tanto a nivel continental como nacional, los índices nutricionales reflejaron esta
tendencia global, al punto de extenderse en nuestro país la emergencia
alimentaria nacional hasta el 2022. Ese deterioro ha sido evidenciado también
por los estudios realizados hasta el 2021 para la provincia de Buenos Aires y la
localidad de Berisso.

En este escenario de deterioro gradual, que demanda un mayor esfuerzo y

profundización de las políticas alimentarias, surge el virus covid-19 que obliga a
modificar las pautas sociales.

Una vez más, la política alimentaria sobre niños en edad escolar debe
reformularse a en respuesta a las situaciones del contexto. Cabe recordar que la
asistencia a comedores escolares comienza a hacerse presente hace más de un
siglo. El origen de esta acción por parte del estado y sus reformulaciones han
surgido como respuesta tanto a la identificación de alguna problemática, como a
la necesidad de adecuación a circunstancias cambiantes.

Es así, que ante los elevados niveles de ausentismo y bajo rendimiento escolar
atribuidos a deficiencias alimentarias, comienzan a brindarse alimentos en las
escuelas. Luego, surge que, por falta de personal técnico especializado en
nutrición, aun siendo provistos de alimentos en las escuelas, los índices de
malnutrición en niños en edad escolar permanecían elevados. Este hecho da
origen a intervenciones de carácter profesional en nutrición para el diseño de
programas alimentarios. Las necesidades de ampliación de la cobertura de la

51
asistencia llevaron a mayores asignaciones presupuestarias y la formalización
de los programas mediante leyes y decretos.

Este recorrido describe un largo proceso cíclico de mejora en la planificación y

formulación de política pública alimentaria. Estas reformulaciones revisten
carácter de permanencia en el tiempo. Sin embargo, el tema que atañe a esta
investigación, la aparición del virus covid-19 y el establecimiento del ASPO,
plantea una intervención al programa de carácter transitorio.

En ese sentido el programa tuvo que ser reformulado, incorporando nuevos

objetivos, debiendo reorientarse las tareas y actividades requeridas para el
cumplimiento tanto de los objetivos originarios, como los requeridos para
ejecutar el programa dentro del marco impuesto por el aislamiento social.

En estas condiciones, el SAE debe garantizar el derecho a la alimentación,

mejorando la aptitud para el aprendizaje y las condiciones de salud de la
población escolar de la provincia de Buenos Aires, promover una cobertura
nutricional igualitaria y equitativa para todos los niño/as y focalizar a los niños
provenientes de las familias más vulnerables. Todo esto, en cumplimiento de las
medidas establecidas de ASPO.

Hemos visto que se han formulado distintos ejes de trabajo con la finalidad de
cumplir los objetivos. La actividad principal que ha permitido realizar de manera
exitosa el SAE, es el cambio de modalidad de servicio de comedor presencial, a
la modalidad entrega de modulo alimentario.

La incorporación, establecida mediante el Marco Alimentario, de alimentos de

bajo riesgo, que no requieran cadena de frío y que posean un plazo de
vencimiento superior a 6 meses, ha sido el factor que ha hecho viable esta
modalidad.

El cumplimiento de lo establecido en la Ley N° 18.284 “Código Alimentario

Argentino”, como factor condicionante presente en los pliegos de licitación de
alimentos, garantiza el cumplimiento de las normas de producción, manipulación
y transporte de alimentos, sin realizar ninguna actividad, más que de control de
cumplimiento, siendo la ejecución responsabilidad de otras áreas del Estado.

52
En cuanto a la comparación entre la modalidad de comedor presencial y la
entrega de módulos alimentarios en términos de cantidad y calidad de nutrientes,
las únicas referencias al respecto son que, independientemente de la prestación
que los niños recibían previamente, ahora deberán recibir dos módulos
mensuales. Además, se establece que el Plan Alimentario debe ser elaborado y
firmado por una nutricionista con matrícula válida en la provincia. Aunque no es
del alcance de este trabajo el estudio nutricional del módulo alimentario,
destacamos la presencia de profesionales idóneos en la confección del mismo.

En lo que respecta a la determinación del destinatario del programa y la

determinación de encontrarse en estado de vulnerabilidad social como requisito
para el ingreso al programa, es responsabilidad por determinación explícita del
personal docente. Teniendo en cuenta el vínculo que el docente establece con
el alumno y la familia, su responsabilidad y obligatoriedad de garantizar los
derechos del niño determinados por la Ley Federal de Educación, esta
determinación es razonable y justificada.

Sin embargo, la rápida y significativa degradación de las dimensiones

económicas y sociales durante la pandemia dificulta obtener una comprensión
precisa de la certeza en la asignación de los recursos. La velocidad y magnitud
de los cambios hacen que sea difícil evaluar con certeza la correspondencia en
la asignación de los recursos.

Sobre este último punto radica la importancia del análisis de la vulnerabilidad a

la inseguridad alimentaria. Dado que pueden mantenerse niveles aceptables de
seguridad alimentaria en el presente, sin embargo, se puede estar en riesgo de
sufrir inseguridad alimentaria en el futuro. Identificar estas situaciones clarifica
las estrategias de intervención orientadas a la reducción de la exposición al
riesgo y a mejorar las capacidades de respuesta.

En el capítulo 3 mencionamos que podemos confirmar que los alimentos llegaron

a las familias en riesgo en el período de pandemia, sin embargo, en condiciones
normales de funcionamiento del programa efectivamente podemos asentir sobre
la ingesta de los alimentos en el comedor escolar. La observación directa del
docente sobre el alumno que permite identificar en base a su formación

53
situaciones que ameriten la intervención de las autoridades pertinentes como
primera instancia de acompañamiento ante la identificación de vulneración de
derechos se ha perdido completamente ante la no presencialidad en las
escuelas.

En este sentido, no se observa que se hayan desarrollado estrategias o brindado

nuevas herramientas al personal educativo que se correspondan con la
envergadura del problema. Si bien el alto grado de informalidad del empleo en
nuestro país no puede ser tomado como único criterio para la determinación de
la dimensión económica de seguridad alimentaria, el acceso a información sobre
trabajo registrado puede brindar una mejor calidad de información al equipo
docente.

Pero recordemos que tener resuelta la dimensión económica no garantiza el

acceso a los alimentos, siendo la disponibilidad de éstos otra dimensión de
seguridad alimentaria a atender. Por medio de la modalidad establecida en
pandemia de entrega de módulos alimentarios queda saldada esta cuestión.

La tercera dimensión a considerar es la del acceso social a los alimentos. Esta

hace referencia a cuestiones culturales y de costumbre en el consumo. Si bien
Berisso es conocida como la Capital Provincial del Inmigrante por su inmigración
europea de comienzos del siglo pasado y su población se nutre también de
migración de las provincias del norte e inmigración de los países de frontera, no
reviste de relevancia el cambio generado entre los alimentos provistos en el
comedor con los provistos en el módulo alimentario.

La estabilidad en el tiempo de las tres dimensiones mencionadas anteriormente,

conforman la cuarta dimensión a analizar. Ésta reviste de gran importancia en el
marco analizado. Principalmente considerando que en el presente trabajo se
analiza la adecuación a nivel municipal de un programa que enfrenta una
pandemia a nivel mundial. Mencionamos anteriormente el carácter temporal de
la intervención alimentaria además de ser complementaria a otras medidas.
Remarcamos también la necesidad de contar con información formal sobre las
familias para que el personal docente cuente con mejores herramientas para la
focalización del programa. Queda por analizar como el programa se implementó

54
en un contexto de vertiginosa escalada de contagios e incertidumbre hacia el
futuro. El mayor acierto sobre este punto fue la decisión de suspender
temporalmente las formalidades administrativas acelerando los plazos de
adquisición de los productos necesarios para poner en marcha la nueva
modalidad de funcionamiento del programa, permitiendo mantener la estabilidad
de las dimensiones mencionadas.

La última dimensión de seguridad alimentaria a analizar es la institucionalidad.

Desde el enfoque de “Policy análisis” visto en el capítulo 2, nos hemos referido
a las políticas públicas como la acción o inacción por parte de un gobierno ante
un problema. Hemos visto como la dimensión de la institucionalidad cobra
relevancia ante la inseguridad alimentaria exacerbada por la pandemia,
mediante las acciones llevadas a cabo para garantizar el sostenimiento y
ampliación de la política alimentaria en los comedores escolares.

En el segundo capítulo se expuso el marco normativo relacionado con el

programa. Mencionamos que tanto desde los tratados internacionales adscriptos
en la Constitución Nacional, leyes nacionales y provinciales, encontramos
referencias implícitas y explícitas sobre el reconocimiento del derecho a la
alimentación.

Si recordamos el objetivo general del programa comienza enunciando que debe

garantizar el derecho a la alimentación, mejorando la aptitud para el aprendizaje
y las condiciones de salud de la población escolar de la provincia de Buenos
Aires. Como primera medida vemos que comienza a acotarse el universo de la
población objetivo, primero geográficamente a la población de la provincia de
Buenos Aires y luego a la población escolar. Concluye en la determinación del
objetivo general, que deberá focalizarse en la población más vulnerable,
acotando aún más la cobertura.

Esta determinación, explícita en algunos aspectos, e implícita en cuanto a la

focalización sobre la población más vulnerable, le otorga una flexibilidad que le
permite adaptar la cobertura del programa a diferentes situaciones. De esta
manera el programa contribuye, en alto grado de participación, junto con otras

55
políticas implementadas hacia el cumplimiento de los derechos reconocidos en
nuestro sistema normativo.

Desde un enfoque cuantitativo, hemos presentado en el capítulo 1 resultados de

estudios realizados por los más reconocidos organismos internacionales, FAO,
ONU, UNICEF, Informe de la Nutrición Mundial y la Encuesta Mundial de Salud
Escolar. Todos concluyen que previo a la pandemia los resultados indicaban
deterioros de los índices alimentarios analizados. También se presentaron los
resultados de estudios locales realizados por el CESNI a nivel nacional y por el
ICEPSI a través del ISBN para la provincia de Buenos Aires y la localidad de
Berisso. Los resultados obtenidos apuntan en el mismo sentido, la tendencia de
degradación de los índices nutricionales y alimentarios en estudio para el periodo
pre pandemia.

Si bien se ha presentado en el capítulo 1 una proyección hacia 2030 a nivel

global marcando la continuidad de la tendencia negativa, incluso sin considerar
los posibles efectos de la pandemia, al momento de redactar el presente trabajo
no se dispone de datos categóricos en este sentido. Aun habiendo presentado
en el capítulo 4 el informe de la organización social Somos Barrios de Pie con
resultados para el 2022 sobre 22 provincias, donde los resultados arrojan el
empeoramiento de la situación social en términos alimentarios para la franja
etaria objeto de estudio, es apresurado aun presentar conclusiones
contundentes.

Esto se debe a distintos factores. El primero, se debe a que al momento no se

dispone de la cantidad y calidad de información necesaria para analizar con
rigurosidad la determinación de la relación causa-efecto.

Segundo, como hemos señalado en este trabajo, el programa SAE, no es la

única política implementada para atender la cuestión alimentaria en pandemia.
Por lo tanto, aunque escapa al alcance de esta investigación, queda pendiente
la determinación sobre la magnitud en que el deterioro de las variables
nutricionales post pandemia se corresponden a la tendencia existente
previamente y que grado de correspondencia es atribuible a los efectos de la
pandemia.

56
Por último, la imposibilidad de la suspensión del programa durante la pandemia,
el grado de reestructuración y la magnitud de la ampliación que ha requerido
evidencia el estado de vulnerabilidad a la inseguridad alimentaria de grandes
sectores de la sociedad, aun cuando por largos periodos de tiempo conserven
niveles de seguridad alimentaria.

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