Acerca de la conexión y diferencias
entre el procedimiento administrativo
y el proceso civil
Por JUAN CARLOS CASSACNE
SU M ARIO : f. Introducción. — II. Pro­
cedim iento y proceso: analogías y dife­
ren c ia s con cep tu a les. III. F un ción
adm in istrativa y función ju dicial: dife­
rencias relativas a la decisión que se
adop ta en el procedim iento, — IV. A c e r­
ca de la distin ción entre el proced im ien­
to adm inistrativo y el proceso civil. — V.
R eflexiones finales sobre las relaciones
en tre el procedim iento adm inistrativo y
el proceso civil.
I. In tr o d u c c ió n
La' p ro g re s iv a Ju rlsdlzaclón d el p ro ce d i­
m ien to qu e se lle va a cab o ante la A d m in is tra ­
ción P ú b lic a im p licó, e n m u ch ós aspectos,
u n a ap ro x im a c ió n al con ju n to de p rin cip ios y
reglas qu e rig e n en el p roceso ju d ic ia l, sobre
tod o c o n re la c ió n a las garan tías q u e d im a­
n an d e l p rin cip io d e l d eb ido proceso.
E s e itin e ra rio de ap ro x im ació n s u cesiva al
p ro ceso Judicial, qu e h a ven id o c ara cterizan ­
do a l p ro c e d im ie n to ad m in istrativo de los
ú ltim os tiem p os, p a re ce h ab erse deten ido,
lu ego d e u n a a c e n tu a d a evolución. E n efecto,
al s e r in ca p a z de re gu la r y. exp lic a r u na serle
de s itu a cio n e s qu e resp on den , al d iferente
p ap el q u e cu m p le el procedim ien to, com o
re a liza d o r d e la fu n ció n adm in istrativa, éste
Esp ecia} p ara I*a Ley. Derechos reservados
(ley 11.723).
h a ido crecien d o con p erfiles p ecu lia res que lo
alejan d el p ro ced im ien to típ ic a m e n te ju r is ­
d iccional.
E l estu d io de las re la c io n e s y d iferen cias
entre el p ro ceso ju d ic ia l — esp ec ia lm en te del
lla m a d o gen érica m en te p ro ce so civil— y el
p ro ced im ien to ad m in istra tivo, p a s a a s e r un o
de los tem as cap itales de c on e x ión en tre los
d erech os p ro cesa l y ad m in istra tivo, qu e ta n ­
to p erm iten a c u d ir a la a n a lo g ía com o la
v ed a n cu an do la in stitu ció n re gu la d a en el
resp ectivo o rd en a m ien to re su lta n o to ria ­
m en te in co m p atib le con la s e stru ctu ra s y
fin es d el p ro ceso ju d ic ia l o d el p ro ced im ien to
ad m in istra tivo, segú n s ea el caso.
A u n a riesg o de e vo c a r c o n c ep c io n e s y a
su sten tad as, es n ec e sa rio p a rtir d e la d is tin ­
c ió n c on cep tu a l entre p ro c e d im ie n to y p ro c e ­
so, p a ra lu ego p a s a r al m o d o c om o se p ro y e c ­
tan las d iferen cias en el ré g im e n e sp ec ífico de
am b a s instituciones., s o b re la b a s e d el d e re ­
cho argen tino, au n qu e sin a b a n d o n a r la
posib ilida d d e e x tra e r c o n c lu s io n e s s u s c e p ti­
bles d e a lc a n za r cierta u n iv ersa lid a d en el
m a rco qu e b rin d a el d erech o com p a rad o.
II. P roc e d im ie n to y pro ceso :
an alo gía s y d ife ren c ias c o n c e p tu a le s
E n el d erech o francés la d istin ció n entre
p ro ce d im ien to y p ro ceso n o h a cob ra do
T. 1990-C, See. doctrina
968 JU A N CARLOS CASSAG N E
m a y o r im p o rta n c ia cioctrinaria práctica, si
b ien el c o n c ep to de p ro ceso s ólo resu lta utl-
liza ble fren te a. la exü te n cia d e ju ic io o can ’
tien d a (de allí p ro vien e la d e n o m in a c ió n de
“c o n ten c io s o -a d m in lstra tlvo ” p ara d efin ir el
p ro ce so q u e tram ita an te los tribu nales
a d m in is tra tiv o s o el C o n se jo de E stad o). E n
Fran cia, no o b sta n te r o h a lla rse cod ifica do el
p ro ce d im ien to a d m in istra tivo, existen n u ­
m ero sa s reglas, p reto lian as, lega les y regla ­
m en tarias, qu e discipl in an el lla m a d o p ro ce­
d im ien to a d m in is tra tiv o n o c on ten cioso (ante
la a d m in is tra ció n acriva). Sin em ba rgo, la
tajan te d ife re n c ia qua existe entre el acto
ad m in is tra tiv o y el neto J u risd iccion al ha
p ro vo c a d o — segú n V e d e l y D e lvo lv e — que se
a trib u ya al té rm in o p ro ce d im ien to un sen ti­
do d e m a s ia d o estríete, e x c lu siva m en te lim i­
tado al p ro ce d im ien to J u risd iccion al (1).
P ero esta s ign ificació n , d es p rov is ta d e lógi­
c a ju ríd ic a , n o e m p ece a qu e se reco n o zca la
c o n fig u ra c ió n de un p ro ce d im ien to p a ra los
actos ad m in is tra tiv os sobre la b a se de un
c o n ju n to d e n o rm as ela b o ra d a s p or los ju e ­
ces a d m in istra tivos, que se Im p on en a la
A d m in is tra c ió n (v.gr. d ere c h o d e defensa)
m ed ia n te la técn ica de los p rin cip io s g e n era ­
les d el d erech o (2).
El c on cep to de p ro ce d im ien to p erten ece a
la teoría ge n era l d el d erecho y se ap lica a
tod as las ra m a s en qu e éste se d ivide (3).
Pu ede d efin irse, sig u ie n d o a C arn ellu ttl,
com o un tip o o fo rm a de com b in a ció n de
a ctos cuyos e fecto s ju r íd ic o s se en cu en tra n
l l ) V E D E L , G eorges y DEVO LVE , Pierre "Droit
a d m in is tra tif p. 785-783, 9*. ed. Paris, 1984.
(2). Conf. LA U B A D E R E , A ndré “D roit adm inistra-
til' 9*. ed. a ctu a liza d a por Jea n C lau de Venezia e
Ives G audenet, p. 335 y sigts. especialm ente ps.
336-338, Paris, 1984.
(3) G O N Z A LE Z PEREZ, Jesús “C om entarios a la
ley de procedim iento adm inistrativo", p. 73, M a­
drid 1988.
(4} C AR N E LLU TTI, Francesco "Sistem a de dere­
cho procesal civil" p. 4Í5 y sigts., Buenos Airea,
1944.
(5) G O N Z Á LE Z PE RE Z, Jesús, op cit. p. 77;
BENVENUTT1, Feliciano "Fu nzione am m inístratl-
va" en Rivista Trim estral^ di D lritto Pubblico, año
1052, p. 118 y siguientes.
T. 1990-C, See. doctrina
vin c u la d o s ca u s a lm en te en tre sí (4). S e trata
de un con cep to form al.
C ada fu n ció n tien e u n p ro ce d im ien to . Así,
el p ro ce d im ien to a d m in is tra tiv o c o n s titu ye la
form a o el cauce fo rm a l de la fu n ció n ad m i- •
n lstra tiva (5) tom a d a é sta en el sen tid o que
p recon iza la con cep ción o b je tiv a o m a te ­
rial (6).
Las d ificu lta d es h an a p a rec id o re sp e cto a
la d efin ició n d el c on c ep to de p ro ceso , el q u e
a p arece d om in a d o p o r la Id ea fin a lista y
teleoló glca o, segú n algu n os (7), p o r u n c rite ­
rio em in en tem en te o b jetivo, e n ten d id o com o
a ctivid ad que satisface la n ec e sid a d d e re a li­
za r la fu n ció n p ú b lica ju r is d ic c io n a l y c o n c i­
b ien d o su rela ció n con é sta co m o a q u e lla qu e
existe entre el servicio p ú b lico y la fu n ció n
ad m in is tra tiv a (8). E sa activid ad com p ren d e
el c on ju n to de actos q u e c u m p len lo s su jeto s
p rocesa les, d esd e la in icia ció n d e l p ro c e d i­
m ien to h asta la d ecisió n qu e le p on e té r­
m in o (9).
D esde n u estro p u n to de v is ta el con cep to
d e p ro ceso se re ve la com o un típ ico con cep to
an álogo, es d ecir, q u e e n c ie rra d ive rs a s s ig n i­
fica cio n es qu e n o n ec e sa ria m e n te son o p u e s ­
tas entre sí (10).
P or de p ronto, n in gu n a d u d a cab e qu e el
p ro ce so sea s u s ce p tib le d e s er c on c eb id o
com o u n a a ctivid ad re a liza d o ra d e la fu n ció n
p ú b lica J u risd iccion al y en esta id ea tien en
ra zón q u ien es se re sis te n a c o n s id e ra r al d e ­
(6) C ASSAGNE, Ju an C. “D erecho adm in istrati­
vo", t. II. p. 378, 2 ‘ ed., B uenos Aires, 1987.
(7) Véase: COUTÜRE, E duardo J. “Fundam entos
del derecho procesal civil" ps. 121 y sigts., B uenos
Aires, 1958.
(8) G O N ZALE Z PEREZ, Jesús, "D erecho proce­
sal adm inistrativo hispanoam ericano" p. 8, B o­
gotá, 1985.
(9) PALACIO , Lina E., “D erecho procesal c iv il" , t.
i, p. 229, B uenos A ires 1986, quien sigue a G U ASP
“D erecho procesal civil" 1.1, p. 17. En e ls e n tid o del
texto el procedim iento seria cada u n a d é la s etapas
o fases del proceso (Conf. PALACIO, Lino E., op. c i t
t. I, p. 226).
(10) A sí lo sostuvim os en nu estro “ Derecho
adm inistrativo", ps. 377-378.
 A C E R C A DE LA CO N EXIO N Y D IFERE N CIAS ENTRE EL PRO CED . AD M IN IS T., ETC. 9/59

rech o p ro cesa l com o un d erech o p u ra m en te rial, qu e no e x ls le en la fu n ció n a d m in is tra ­

a d je tiv o o 'fo rm a l. R ep árese, n ad a m ás, en los
requ isitos, q u e rige n la s en te n cia p a ra a d v er­
tir qu e no se trata d e un p ro ce d im ien to sino
d e re g la s su stan tiva s, sim ilares a las qu e r i­
g en (en lo q u e se re fiere a los re q u isito s e se n ­
ciales) e n m a te ria de acto ad m in istra tivo.
.Sin em ba rgo, el p roceso ta m b ién puede
e n ten d erse com o el cau ce fo rm a l de la fun -
c ió n ju rlsd lc clo ria l, ( 1 1) de u n m o d o s im ila r al
p ro ce d im ien to , au n cu an d o re strin gie n d o su
ap lic a c ió n á l qu e se d esen vu elve en el á m bito
ju d ic ia l (12). Q u iz á s ea m ás con ven ien te,
p a ra d e s p e ja r equ ívo co s, el e m p le o de la
e x p re s ió n “ p ro c e d im ie n to ju r is d ic c io n a l"
(qu é d e to d o s m od os resu lta In com p leta ) aun
cu a n d o la u tiliza ció n p ro m isc u a de am bas
te rm in o lo g ía s es d e uso com ún en tre los p ro ­
fes io n a les d e la ab ogacía.
I I I . F u n c ió n a d m in is t r a t iv a y fu n c ió n
ju d ic ia ls d ife r e n c ia s r e la t iv a s
a la d e c is ió n q u e se a d o p ta
e n e l p r o c e d im ie n t o
Si se s ig u e la m e to d o lo g ía esb o za d a h a y que
c o m en za r p or e sta b le c e r las d ife re n c ia s s u s ­
ta n cia les qu e exis te n entre la fu n ció n ad m i-
n is t r a t iv á y la fu n ció n ju d ic ia l, q u e se reflejan
p rin cip a lm e n te en la n a tu ra leza y efectos de
la d ec isió n en qu e c u lm in a el re sp e ctivo p ro ­
c ed im ien to , p a ra c o n s id e ra r d esp u és las qu e
a ta ñ e n al p ro ce d im ien to (en sen tid o form al)
q u e rige am b a s activid ad es fu n d a m en ta les
d el E stado.
A n u e stro ju ic io , sí se su p era n las d ife re n ­
cias s u b jetiva s o re q u isito s que h acen al
d esem p eñ o, eq u ilib ra d o de lo s órga n os d el
E sta d o, p o r a p lic a c ió n d e la d o c trin a d e la
s ep a ra ció n d e los p od eres (v.gr. la e x ig en c ia
de u n ó rg á n o ju rls d ic c lo n a l im p a rc ia l e In d e­
p en d ien te), lo qu e d istin g u e la m a terialid ad
d e a m b a s fu n cio n es con siste b á s ica m en te en
el p rin cip io de la cosa ju z g a d a fo rm a l y m ate-
tiva con el a lc a n c e d e in m u tab ilid a d q u e es
p ro p io d e las s en ten cia s J udiciales. E n c a m ­
bio, sin p erju icio de la e sta b ilid a d qu e el acto
a d m in is tra tiv o p osee en ciertos casos (v.gr.
cu an d o h a crea d o d ere c h o s s u b jetivo s ), la
A d m in is tra ció n p osee la p otesta d de revo c a r
los a ctos a d m in is tra tiv o s a fa v o r del p a rtic u ­
lar o en su con tra (c u a n d o se trata d e u n a
revo ca ció n p o r ra zo n es de o p o rtu n id a d ). P o r
ese m otivo, la d o c trin a fra n c es a h a b la de
“c os a d ec id id a " (13) p o r o p o s ició n a la “ cosa
Juzgada", qu e p os e en las d ec isio n e s d e los
tr ib u n a le s ju d lc ia le s o a d m in is tra tiv o s , com o
el C o n se jo de E stado.
O tra de las d ife re n c ia s ra d ic a en el p od er
del ó rga n o que re a liza la fu n ció n a d m in is tra ­
tiva el que carece, en p rin cip io , de p otesta d
p a ra d is p o n e r la e jec u c ió n forza d a de los
a ctos ad m in istra tivos, an te la re sis te n cia del
p a rticu la r a c u m p lir los d eb eres y o b lig a c io ­
nes qu e él con tien e. Si b ien esta p o tes ta d ha
sido re co n o cid a en s u p u e sto s d e e x cep ció n o
com o u n a p ro yección d el p rin cip io de ejecu -
tlvld ad o a u lo tu tela (14) lo c ierto es q u e el
p rin cip io es p recisa m en te el o p u es to al que
rige en m a teria d e fu n ció n Ju risd iccion al,
d on d e el Juez p osee p len a p o tes ta d para
d isp o n e r la ejecu ción forzad a c íela s en ten cia ,
La A d m in is tra ció n , p o r el con trario, d eb e
re q u e rir el a u x ilio ju d ic ia l, s a lv o qu e el acto
a d m in is tra tiv o p u d iera cu m p lirse ig u a lm e n ­
te sin la in terven ción d el particu lar.
IV . A c e r c a d e la d is t in c ió n e n t r e e l
p r o c e d im ie n t o a d m in is t r a t iv o
y e l p r o c e s o c iv il
E l p ro ce d im ien to a d m in is tra tiv o, sin d e s ­
c o n o c e r el In flu jo p ro ve n ien te d el d erech o
p rocesal, se c a ra cteriza p o r un con ju n to
im p o rta n te de p rin cip io s y regla s p ro p ia s que
le con fieren u n a rela tiva a u to n o m ía té c n ic a y
p ecu lia rid a d fren te al tra d icio n a l p ro ce so

(11) D RO M I, José R. "El procedim iento adm inis­ tiza el m ecanism o del proced im iento el Poder
trativo" ps. 32-33 y nota 25, M adrid 1986: C A S­ Ju dicial utilixa el vehícu lo del proceso.
SAG N E, J u an C.,' op. cit., p. 378.
(13) conf. V ED E L, G eorges y D ELVO LVE, Fierre,
op. cit., ps. 2B1-283.

(12) M A RIE N H O FF, M iguel S. "Tratado de dere­ (14) Véase: C AS SAG N E , J u an C., op. cit., t. 11.
cho adm inistrativo", t. I, p. 678, B uenos Aires ps. 286-303; V ED EL, G eorges y DELVO LVE, Pie­
1990, señala que m ientras la adm inistración uti- rre, op. elt., ps. 284 y siguientes.

T. 1990-C, See. doctrina

970 JU AN CARLOS CASSAGNE
civil y qu e o bed ecen a la d istin ta fun ción que
realiza.
Las d iferen cias se trad u cen en n u m erosos
asp ectos, a saber:
A) P osición d e las p a rte s
E n el p ro ce d im ien to ad m in istra tivo la p o s ir
clon de las p artes y del órgan o que resu elve
un recu rso p lan tead o en sede a d m in istra tiva
es radicalm en te, d istin ta a ! a q u e existe en el
p roceso civil. L a p osición de l órgan o que d eb e
d ec id ir u n recu rso no es técn icam en te la de
un a p arte con d istin ta p reten sió n (p or m ás
im p arcialid ad qu e p u e d a t xigirle ei o rd e n a ­
m ien to al órga n o a d m in istra tivo (15) sin o la
de u n a au torid ad qu e asu m e la titu laridad
del In terés público. P or m ás sem ejan za que
p u d iera e x is tir con e l in te ré s p rivado, en
ciertas c ircu n sta n cia s (v.gr. en m a teria p a tri­
m on ial), el fu n cion arlo ad m in istra tivo actú a
com o ó rga n o y ge sto r d e la. com u n idad en ia
realización d e . ese interés., p ú b lic o .. E n tal
sen tido, au n qu e la Adm inl3tracl6n.no, p u ed e
n u n ca c on vertirse en ju e z (le lo s a su n tos que
le c on ciern en ella p osee la potestad d e d e c i­
dir, en u n a p rim e ra fase, sobre. los p ropios
asu n tos, au n cu an d o e sa d ecisió n no p os e a
los efectos d e la cósa J uzgada Jurisdiccional.
A su vez, ei a d m in is tra d o .a c tú a — en el p ro c e ­
d im ien to a d m in is tra tiv o — com o un c o la b o ­
ra d o r d e la A d m in is tra ció n P ú b lica en la
realización d el in terés p ú b lico (Í6 ).
B. La fu n c ió n d e g a ra n tía y e l p rin cip io de
igualdad
E l p ro ce d im ien to , a d m in istra tivo —-y esto
h a s id o re co n o cid o p rácticam en te p o r to d a la
d oc trin a — cu m p le u n a fun ción de ga ra n tía al
p ro te ger ta n to al in terés p ú b lico com o al
p a rticu la r fren te a la ilegitim id ad o In con ve­
n ien cia d el o b r a r de la A d m in is tra ció n P ú b li­
ca (17). E sta fu n ción ga ri.n tlstica carece de
sen tid o en el p ro ce so civil, d on d e el o bjeto de
la ga ra n tía con sists en a s e g u ra r la Igu aldad
entre las partes con arreg lo a las reglas d el
(15) V éase art. 6 “ de la L.N.P.A.
(16) Conf. TA'.Vfl-, G uido “E; principio de co lab o­
ración y su Im portancia en el procedim iento
adm inistrativo" en Rev. L A L K Y , t. 1985-E, ps. 952
y siguientes.
T. 1990-C, See. doctrina
p rin cip io de defen sa. H a s ta es p osib le re c o ­
n o cer qu e el c on ten id o d el p rin cip io d e Igu a l­
dad se p ro yecta d e m oflo d iferen te y a q u e si
bien el ó rg a p q ad m in istra tivo d eb e m a n ten e r
la igu ald ad resp ecto de p reten so res q u e se a-
tribu yen u n derech o.Id én tico o con trap u esto
(v.gr. oferen tes en u n a licitación p ú b lica ) no
hay, técnicam en te,, en, e l.p ro ce d im ien to a d ­
m in istrativo, . igu aid ad p rocesa l fren te a
la parte, a lo que con tribu ye la con figu ración
d e los pod eres in qu isitivo s que. se asign an
a la A d m in is tra ció n y la p osib ilid a d d e h acer
p reva lecer la. v erd a d m a terial sob re la for­
m al (18).
C. £1 interés p ú b lic o que se rea liza e n el
p ro c e d im ie n to a d m in istra tivo
A su vez, si se com pa ra el p ro ced im ien to
a d m in istra tivo con el p ro ceso civil d esd e el
án gu lo d el Interés p ú b lico que lle va n a cabo,
n o ob sta n te la trascen den cia, q u e p osee la
fu n ción ju risd icc io n a l, ella n o im p lica la
re a liza c ió n d el in terés p ú b lico en form a
in m e d ia ta y con creta, p u esto que su fin alidad
es s iem p re re a liza r la ju s tic ia entre p artes en
un litigio, p or lo que d ich o in terés se p resen ta
con un gra d o m a y o r-d e ab stra cción , salvo
que, en e l p roceso, s ea p arte la A d m in is tra ­
ción P ú b lica o a lg u n a o tra en tidad n o estata l
h ab ilita d a a g e stio n a r in tereses públicos.
Pero aun, en este caso, la rea liza ción con creta
d el In terés p ú b lico n o está a cargo d e l Juez
sino de la A d m in is tra ció n que v e n c e en el
pleito o es condenada.
Las con secu en cia s de todo ello s o n tra scen ­
den tes p orqu e e sa d isp o n ib ilid ad sob re el
in terés p ú b lico c on creto qu e posee el órgan o
ad m in istra tivo no cesa p or v o lu n ta d de las
partes (com o ocu rre en el p roceso civil) sino
que se m a n tien e In cólu m e e n tan to el in terés
sea a ctu al para la A d m in is tra ció n y d ign o de
tu tela ju ríd ic a . P o r Id én ticas ra zon es ta m p o ­
co cesa d espu és de d ic ta d a la d ec isió n no
ap licán dose, com o se h a visto, la re g la de la
“cosa Juzgada ju d ic ia l”.
(17) GO N ZALEZ PEREZ, Jesús, “C om entarios..."
cit., p. 77.
(IB ) Art. I o inc. f, apart. 2B de la L.N.P.A. (Adía,
XXXJX-C, 2339).
 A C E R C A D E LA CO N EXIO N Y D IFERE N CIAS ENTRE EL PROCED . A D M IN IST., ETC. 971

D. L im ita cio n e s d eriva d a s d e los p rop ios fuera d el p erio d o o fase que se les h aya
actos a sign ad o d en tro del p roceso. S e in tro d u jo
d efin itivam en te en el p ro ceso com ú n com o
E l ju e z, a ü lle r e n c ia clel ó rga n o a d m in is tra ­ parte del p rin cip io d en o m in a d o del “ord en
tivo, n o sé e n c u e n tra ¡im itad o p o r el p rin cip io c on secu tivo" qu e ‘d om in ó ia e stru ctu ra del
de qué n a d ie p u e d e Ir con tra sus propios p roceso Italo-ca n ón ico (20).
actos (u en ire co n tra fa c tu m propriurrij n i aun
en el cu rso de u n m is m o p roceso, cu ya actua- C o m o h em os señ ala d o an tes (21) ella no
c ló n 'e n c u e n tra a m p a ro en los p rin cip ios de rige en el p ro ced im ien to ad m in istra tivo en el
p reclu sión 1p ro cesa l y de la cosa ju z g a d a . El que, en p rin cip io, se pu ede reab rir, en c u a l­
órgan o Judicial, a "d iferen cia d el órgano qu ier m o m en to / u n a etapa y a c u m p lid a (v.gr.
ad m in istra tivo, n o se e n cu en tra lim itad o por d isp o n e r la producción' de n u e va s p ru eb a s) o
su s p ro p io s p receden tes. A u n q u e sea una am p lia rse la fu n d a m en tació n de los recu rsos
b u e n a c o stu m b re e i m a n ten im ien to de los h a s la el m o m en to in m ed ia to a n terio r a la
criterios Ju rispru denciales, en la m edid a'qu e re so lu ció n (22). C o n trib u ye a la InapUeabllt-
con trib u ye a la segu rid ad ju ríd ica , los cam ­ dad de la p reclu sión ei p rin cip io d e in form a-
b ios dé J u risp ru d en cia n o p u eden s er cu es­ lls m o 'q u e rige en el p ro ce d lm len to a d m in is ­
tion ad os p o r la s p a rtes de u n p ro c e s o jú d lc la l trativo (23) y su cará cter in qu isitivo.
y la sen ten cia , u n a v e z que ad qu iere la a u to ­
rid ad d e la cósa ju z g a d a , re su lta in m odlfica- U n sector de n u estra d o c trin a h a In te rp re ­
b le e in m u tab le. tado qu e' la facu lta d qu e el art. 77 d el
R .L .Ñ ;P .'A !'o torga al ad m in is tra d o p a ra a m ­
E n el p ro ce d im ien to ad m in istra tivo, con p liar la iu n d am eritación de lo s recu rs os a n ­
ciertos m a tices y lim ites, u n ad m in istra do tes d e la ' resolu ción sólo p u ed e ejerc e rse
p od ría im p u g n a r u n acto ad m in istra tivo p or cu an d o se h a p rodu cid o p ru eba, s os te n ien d o
vio la ció n d e d ich o p rin cip io, que con stituye que, si ésto 'h a acon tecido, la ú ltim a o p o rtu ­
u n a d erivació n 'del p rin cip io gen era l de la n idad es la del alegato re gu la d o en el art. 78
b u en a -fe, ap lica b le ta m b ién en el p ro ce d i­ d el R .L ;N :P .A . (Adía, XXX11-B, 2 12 5) (24). P or
m ien to a d m in istra tivo (19). las ra zo n es 1 q u é s egu id a m en te p asam o s a
exp on er, d isen tim os con esa in terp retació n .
E. L a p re c lu s ió n p ro c e s a l n o rige, en p rin c i­
p io , en e l p ro c e d im ie n to a d m inistra tivo. L o P o r d e p ronto, en la d o c trin a esp añ ola,
a tin en te'a la a m p lia ción o m ejora de [os recu r­ fren te al p recep to de la L .P .A (art. 83), que
sos gu ard a cierta sim ilitu d con n u e stro art. 77
del R .L .N .P .A ., se h a sos te n id o que, en virtu d
La in stitu ció n d e la preclu sión , d e origen d el p rin cip io in qvilsitlvo qu e rige en el p ro c e ­
germ á n ico, e stab lecid a p a ra a s e g u ra r un d im ien to ad m in istra tivo, la n o p resen ta ció n
o rd en ad o d es en vo lvim ien to p rocesal, se tra ­ de las a lega cio n es no c om p o rta g ra ves c o n s e ­
duce en la ln éfica cla de los actos ejecutados cuencias al in teresa d o (25) e In clusive, si el

(19) Véase: G O N ZALE Z ifeR E Z , Jesús: “El prin­ m onto de la ley nacional d e procedim ientos a d m i­
cipio general de la bu en a fe en el procedim iento n istrativos (R .L.N .P .A .), np ro b a d a por dcc.
a dm in istrativo' ps. 106 y sigts., Ed. Real A cade­ 1759/72.
mia de C ieneías;M oralcs y Políticas, M adrid 1983:
MAIRAL, H é c to r A-, “La doctrina de los propios
actos y la A dm inistración Pública" ps. 64 y sigts.,
Dueños Aires, 1988. (23) GIANNINI, M assim o S., “Dlrltto am m inistn i-
tlvc.", t. II. p. 897, Milán, 1970.
(20) Conf. PALACIO, Lino E., op. cit., t. I, p. 279.

(21) C ASSAGNE, J u an C „ op. cit. t. II, p. 379; en

el mism o sentido: FiORINI, B artolom é A. “Procedi­ (24) HU TCHINSO N, Tom ás, “Ley nacional de
m iento a d m tn lslrativo y recurso jerárqu ico", p. 37, procedim ientos adm inistrativos", t. 2, p. 338,
Buenos Aires, 1971! Buenos Aires, 1988.

(22) E sta solución se encuentra proscripta, en el

derecho argentino, en cl art. 77. in jin e , del rt^‘!a ­ (25) G O N ZALE Z PEREZ, Jesús, op. cit., p. 628.

T. 1990-C, Scc. doctrina

972 JU A N CARLOS CASSAGNE
esc rito de a lega cio n es p revisto en el art. 91 de
la L.P.A . se presentare, fu era d el p lazo “ pero
an tes de h a b erse re d a cta d o la p ro p u es ta de
reso lu ció n , el ó rg a n o a d m in is tra tiv o d eb erá
te n er en cu en ta las a lega cio n es qu e en él se
c o n tien e n " (26).
L a in te rp reta c ió n correc ta — en n u estra
d o c trin a — h a sido s u s te n ta d a p o r H alpe-
rín (27) y G o rd illo (26) qu ien es con sidera n
qu e el p rin cip io genera] qu e p erm ite a los p ar­
ticu la res a m p lia r la fi n d a m e n ta c ió n d e los
re cu rs o s “en cu a lq u ie r m o m e n to " an tes d e la
re so lu ció n v ien e a s u p lir la p resen ta ció n del
a le g a to o, al m en os, nc¡ im pide h a c erlo luego
de v e n c id o el térm in o corresp on d ien te, s iem ­
pre qu e la a m p lia ció n se lleva a cabo, d esde
luego, an tes de la re so lu ció n d el recu rso.
P o r n u e stra parte, p en sam o s qu e la in te r­
p reta c ió n d e H utch in scm , q u e re sp o n d e al es­
q u e m a p ro cesa l de l o s ; d o s p reclu ld o s, a p a r­
te d e n o fu n d a rs e en n o rm a alg u n a que así lo
p recep tú e e x p re sa m e n te, c on cu lca vario s
p rin cip io s fu n d a m é n tele s d el p ro ced im ien to
ad m in istra tivo. E n p rim e r lu gar, es eviden te
que a ltera el p rin cip io d el in fo rm a lis m o sin
ap a ren te s v e n ta ja s p ara la A d m in is tra ció n y
en p erju icio del ad m in is tra d o (29). A d em ás,
nos p arece q u e se en c u e n tra en p u gn a con el
p rin cip io segú n el cu al el p od er de la A d m i­
n istració n p a ra h a c er d ec a e r los d erech os
u sad o s fu e ra d e p lazo es fa c u lta tiv o (art. I 9,
inc. e) ap art. 8- de la L .N .P .A .) p rin cip io éste
qu e Im p lica p o s tu la r la no p eren to ried a d de
los p la zo s e n el p ro ce d im ien to a d m in is tra ­
tivo, c om o lo re co n o ce H u tch in s o n (30) — s i­
gu ien d o u n a o p in ió n n u estra a n terio r (31)—
(26) Conf. G O N Z A LE Z PEREZ, Jesús, op. cit., p. m ejor se ajusta al principio del inform alism o que
682. estatuye cl art. I a, Inc. c) d e la L.N.P.A.
(27) i IALPER IN , David Andrés, “El carácter ob li­
gatoria de los plíu os en ci procedim iento adm inis­
trativo", en RevisLa Régim en de la Adm inistración
Pública, t. 16, p 29, quien sostiene que de esa
m anera el pa rticu la r put de suplir el alégalo.
(28) G O RD ILLO , Agusü i A., “Tratado de derecho
a dm inistrativo", t. 4.1., p. V III- 13 apunta que el
su pu esto dceaiiruenLo de! art. 60 del R.L.N.P.A. no
es tal, ya que el derech o i am pliar los fundam en­
tos del recurso puede ejercerse en cualquier
m om ento en virtud del principio del art. 77 de
dicho ordenam iento, siendo esta norm a la que
T. 1990-C, See. doctrina
salvo, claro está, qu e h u b iera u n a n o rm a
exp resa q u e d isp u s iera lo con trario,
Por úiUm o, la in te rp reta c ió n qu e c ritic a ­
m os — ap arte de la p o s ib ilid a d de lle g a r á
a fe c ta r eí p rm c ip ió de la v erd ad -m a terial sólo
e n c o n tra ría sen tid o en u n s istem a ju r íd ic o
qu e p rescrib a la e xten sió n d e la re g la de la
p reclu sió n p ro cesa l al p ro ce d im ien to a d m i­
n istrativo, lo cu al, com o se h a visto , no co­
rresp o n d e al actu al estad o d e e vo lu c ió n y
d esa rrollo d e las In stitu cio n es d el p ro c e d i­
m ien to ad m in istra tivo.
F. E l in form a lism o d el p ro c e d im ie n to a d m i­
n istra tivo
Sin d es co n o ce r el ca rá cter fo rm a l d el p ro c e ­
d im ien to y p ro b a b le m e n te b ajo la in flu en cia
d e las c on cep cion es im p era n te s en el d erech o
e sp añ o l (32), n u e stra L .N .P .A . h a a c o g id o en
el art, l 9. Inc. c) el p rin cip io d el in fo rm alism o ,
segú n el cu al se estab lece “la e x c u s a c ió n de
la in o b s erva n c ia p o r los in te re sa d o s de e x i­
gen cia s form a les no e se n cia les y qu e p u edan
s e r cu m p lidas p osterio rm en te".
Se trata de u n p rin cip io o p u es to al q u e rige
en el p ro ce so civil, d o n d e el c u m p lim ie n to de
las form as se e n c u e n tra im p u esto en g a ra n ­
tía de la igu a ld a d de las p artes y d el b u en
ord en de los procesos. P o r lo d em á s, c om o en
e l p ro c e s o jú d lc la l, no rige el p rin cip io in q u i­
sitivo, el Juez d ep en d e m u ch o de las form as
lega les p a ra a s e g u ra r el a d e cu a d o d es a rro llo
d el p roceso sin m e n gu a de los d ere c h o s d e los
litigan tes.
(29) Podría su ponerse la h ipótesis de que h u ­
biera m ás de un legitim ado en el procedim iento
con intereses contrapuestos. En tal caso, el parti-'
cu la r legitim ado tendrá derech o a requ erir vista de
las actuaciones en base a io proscripto en el art. 38
del R.L.N.P..A.
(30) HU TC H IN SO N , Tom ás, op. cit., t. 1, p, 35.
(31) En “Los plazos en el procedim iento a d m in is­
trativo" E. D., t. 83, p. 897.
(32) GARC IA de ENTERRIA, E duardo y FE R N A N ­
DEZ, Tom ás R., “Curso de derech o adm in istrati­
vo", p.. 400, M adrid 1981, señalan la existencia del
principio in dtibio p ro ciciíone.
 A C E R C A DE LA C O N EXIO N Y D IFERE N CIAS EN TRE E L PR O C ED . A D M IN IS T., ETC.
E n el p ro ce so c iv il— p or ejem p lo — el form a­
lism o d e lo s p ro ce d im ien to s g a ran tiza la
Igu ald ad d e las partes en ta n to p rovien e de
u n a n o rm a o b jetiva ; c o n o c id a d e an tem an o
p o r lo s d es tin a ta rio s o c on ten d ien tes, lo qúe
ga ran tiza, en cierto m od o, la Igu ald ad a n te la
ley (art. 16, .C o n stitu ció n N a cion al).
L a s itu a ció n d ifie re en el p ro ced im ien to
a d m in is tra tiv o, en e¡ que ap arece com o fin
p rim o rd ia l la re a liza c ió n d e l in terés p ú b lico
m e d ia n te la b ú s q u e d a de la v e rd a d m aterial
y el p rin c ip io d el in fo rm a lism o , en tre otros,
con trib u ye n d o , segú n M orello , “a u n v e rd a ­
d ero y d em o c rá tico a cceso a la Jurisdic­
ción " (33).
U n a in te re sa n te a p lic a c ió n d el p rin cip io
a n tlfo rm a lls ta h a h ech o n u e s tra C o rte S u ­
p re m a al s o s te n e r qu e fren te al form alism o
m o d e ra d o q u e c a ra cteriza al p ro ced im ien to
a d m in is tra tiv o re su lta “in co n gru en te n egar
en él lo q u e e stá p erm itid o en el á m b ito d e la
ju s tic ia " (34).
P o r a p lic a c ió n d e este p rin cip io c u a lq u ie r
d u d a q u e se p la n te e e n el c u rso d e l p ro ce d i­
m ie n to a d m in is tra tiv o re fe rid a a las e x ig e n ­
cias fo rm a le s (cóm p u to d e plazos, le g itim a ­
ción, d e c id ir si el acto es d efin itiv o o de m ero
trám ite, c a lifica ció n d e los recu rsos, etc.)
tien e q u e in te rp reta rs e a fa v o r d el a d m in is ­
tra d o y d e la v ia b ilid a d del recu rso, en su c a ­
so (35).
(33) M O R E LLO , A ugu sto M. “Experiencias del
proced im ien to adm inistrativo q u e pueden co n tri­
b u ir al m ejoram iento del proceso civil" en Rev. LA
LEY, t. 1987-A, p. i 104,
(34) in re" F un dación U niversidad d e B elgrano",
fallado .5/10/78 y publicado en Rev. I-A LEY,
t, 1979-B, p. 107. D icho caso se resolvió sobre la
b ase de ex ten d er al procedim iento adm inistrativo,
el llanlado plazo de gracia previsto en el art. 124 del
Cód. Procesal para la presen tación de escritos en
las dos prim eras horas hábiles siguientes al ve n ­
cim iento del plazo. A su vez, la Su prem a Corte de
la Provin cia de B uenos Aires ha señalado que en el
proced im ien to adm inistrativo rige el principio de
inform alism o ("Petrin ga de P o rte la y otra c. Provin­
cia d e D ueños A ires" de fecha 26/5/82, DJBA,
t. 123, p. 273) habiendo sostenido también que en
973
A l p ro p io tiem p o, no se ap lica n d ire c ta m e n ­
te al p ro c e d im ie n to a d m in is tra tiv o las form as
del p ro ce so civil y p en al (36), sin p erju icio d e
su a p lic a c ió n a n a ló g ica la cual, d eb id o al
in form alism o, sólo p ro ce d e en fa v o r d el
ad m in is tra d o (37).
G. O tra s d ife re n cia s q u e s e p re s e n ta n e n el
ord en am ien to argen tino
H a s la aq u í h em os v is to a q u e llo s asp ectos
de m a y o r u n iversa lid a d , m u ch o s de ellos
in co rp o ra d o s a lo s re sp e ctivo s o rd e n a m ie n ­
tos q u e rigen el p ro ce d im ien to a d m in is tra tiv o
en el.d erec h o com p a rad o. V e a m o s ah ora, en
form a su cin ta, algu n as d e la s p e c u lia rid a d e s
d el d ere c h o a rgen tin o e x is te n te s en el o rd en
n acio n a l qu e com p leta n a q u e l cu ad ro , no sin
deja r de ad v ertir que e llas ta m b ién se e n ­
cu en tran regu la d a s en o tros s istem a s tanto
ex tra n je ro s com o p ro vin ciales.
Su tra ta m ien to p o rm en o riza d o exc e d e ría
un trab ajo de esta ín dole y e x ig iría a d en trarse
al an á lisis de cad a in stitu ció n . P o r eso nos
p ro p o n em os tan solo señ ala r, en su s g ra n des
lín eas, las p ec u lia rid a d e s d el p ro ce d im ien to
a d m in is tra tiv o q u e d ifieren del p ro ce so civil,
a saber:
1) p reva len cla del p rin cip io in qu isitivo
sob re el d isp ositivo, lo q u e se trad u ce, entre
otra s cosas, en la p osib ilid a d d e qu e el ó rg a ­
no a d m in istra tivo no sólo in icie d e oficio el
tal procedim iento existe un form alism o m oderado
que, en pro de la verdad m aterial y de la legalidad
objetiva, perm ite salvar los defectos de orden
form al en que puedan incurrir los adm inistrados
(£n re “Palazzo de Petraglla, F rancisca D. c. P rovin ­
cia de B uenos A ires" de fecha 30/9/80, DJBA,
t. 119, p. 866).
(35) Véase: “G A R C IA de ENTERRIA, Eduardo y
FERNAN D EZ, Tom ás R., op. cit., t. II, p. 400-401.
(36) ES COL. A. H écto r J., "Tratado general del
procedim iento adm inistrativo", p. 133, Buenos
Aires, 1973.
(37) A sí lo sostuvim os en nuestro “D erecho
a dm inistrativo", t. II., p. 399.
T. 1090-C, See. doctrina
974 JU AN CARI.,OS CASSAGNE

p ro ced im ien to (38) sino que tam b ién lo im ­ V , R e fle x io n e s fin a le s s o b re la s

pulse (39); r e la c io n e s e n t r e e l p r o c e d im ie n t o
a d m in is tr a tiv o y e i p r o c e s o c iv il

2) ap licación d el p rin cip io de la verd ad Es in du dable que a p es a r de las analogías,

m a te ria l (40) p o r e n cim a de la v erd a d form a! form ales qu e existen entre el p ro ced im ien to
o de los h ech os p resentado!: p or las partes; ad m in istra tivo y el p ro ceso civil, las re la c io ­
nes entre am bos n o p u ed en re co n d u c irse al
p rin cip io de unidad, p ese a la re cíp ro c a in ­
3) la In stitu ción de la d en u n cia de Ile gitim i­flu en cia que p u eda p ró du clrse en el futu ro
dad, que p erm ite tram itar u n recu rso p res e n ­ d esen volvim ien to de algu n as de sus In s titu ­
tado fuera de p lazo cu an d o no se hubieran ciones,
e xced id o ra zon ab les p autas tem p o rales o no
existiera n m otivos de s egu n d a d ju r íd ic a que E llo es asi p or puanto el p ro ced im ien to
obsten a su tram itación (41). ad m in istra tivo y el p r o c e s o jú d lc la l re sp o n ­
den a u n a disím il estru ctu ra y fin a lid a d que
les corresp on d e en v irtu d de la re sp e ctiva
4) el p rin cip io de la g r a tu d a d d el p ro ce d i­ fun ción p ú b lica estata l qu e realizan , lo que
m ien to ad m in istra tivo (42) q ue se fu n d a m e n ­ veda, en principio, la ap licación d irec ta o
ta en la n ec e sid a d y con ven ien cia de. que s u b sid iarla de las n orm as d e u n o u otro
todos los ad m in istra d o s, com o cola b ora d ores s istem a y, en casos de v a cíos d e o rd en a m ien ­
de la A d m in istra ció n , a cced an ,’ sin trab as to positivo, ob liga a re cu rrir a la técn ica d e la
econ óm ica s, a los d iferen tes p ro ced im ien to s analogía, que d em a n d a u n a la b o r p rev ia de
que se d esen vu elva n en el ám bito de la ad ap ta ción a los p rin cip ios qu e in form an
A d m in istra ció n . cada d isciplin a y a la p ecu lia rid a d de cada
Institu ción;

(5) A p lic a c ió n de loa p rin c lp lo s y n o rm a s d e l P or tal causa, la u tiliza ció n de la an a log ía

d erech o ad m ln lsL rallvo de fon d o qu e In te ­
gran el llam ad o régim en exorb ita n te (43)
desde las p re r ro g a tiv a s y ga ran tía s (s u s ta n ti­
vas y a d jetivas) com o las in stituciones p ec u ­
liares de aq u ella ra m a ju r íd ic a (44).
(6) p res c rip c io n es esp ecífica s en torn o de la
p ru e b a p riva d a y exclu sió n o llm ltáción d e la
p ru eba p ericial (45).
com o técn ica de In terp retación ten d ien te a
s u p lir la au sen cia de n orm as en el p ro c e d i­
m ien to ad m in istra tivo d ebe h acerse con gran
p recau ción y a qu e,’ de lo con trario, p od rían
lle ga r a p revalecer p o r v ía an a lógica p re s c rip ­
cion es in co m p atib les con el p rin cip io d el
in fo rm alism o que con sagra la L.N .P .A . S i se
tiene en cuenta, adem ás, que p o r el art; I s
Inc. c) de la L.N.P.A. el p rin cip io an tiform alls-

(38) Art. 3“ del R.L.N.P.A.; U. Su prem a Corte de
la Provincia de Dueños Aires h a dicho que la
actuación de oficio constitu ye 5n principio general
del procedim iento adm inistrativo (ín re ‘ Góm ez,
Roberto J. e. Provincia de B uenos Aires" de fecha
9/12/80 — DJBA, t. 120, p. .63).
(42) GARC IA de ENTERRIA, E duardo y F E R N A N ­
DEZ, Tom ás R., op. cit., t, H, p. 409,
(43) Sobre el régim en exorbitante véase: BARRA,
RO D O LFO C., (“Principios de D erecho A d m in is­
trativo"), ps. 152 y sigts., Buenos Aires3980.

(44) V. gr. el régim en del silencia previsto en el

(39) Art. 4° del R.L.N.P.A. art. 10 de la L.N.P.A. o la denegatoria tácita que
puede invocar a su favor el particular, cuando
prom ovió el recurso d e reconsideración o jerá rq u i­
(40) ArL. i" , inc. I), apart. 2». L.N.P.A. co (arts. B7 y 91, R.L.N.P.A.).

(41) Vcase: AB A D H ERNANDO. Jesú s Luis. “La (45) Véase: art. 156 de la ley 11.683 (Adía,
denu ncia de ilegitim idad en el derecho adm in is­ XXXVIII-D, 3476), y art, 54 del R.L.N.P.A., pres­
trativo argentino", en Estudios d e Derecho A dm i­ cripciones destacadas por M O RELLO (op. cit.,
nistrativo, ps. 229 y sigts., B uenos Aires, 1985. p. 1105).

T. 109O C , See. doctrina

 A C E R C A DE LA CONEXION Y D IFERE N CIAS ENTRE EL PRO CED . A D M IN IST., ETC.
la Juega siem p re a fa v o r del particu lar, la
ap lica ción p or an a log ía de n orm as d el p ro ce ­
so ju d ic ia l al p ro ced im ien to ad m in istra tivo
rio p u ede a fe cta r los d erech os e Intereses del
ad m in istrado.
Las p ro fu n d a s d iferen cias que sep aran
am bas d iscip lin a s (p rocedim ien to a d m in is ­
trativo y p ro ce so civil) obed ecen tam b ién ai
h ech o d e qu e el p ro ced im ien to que se cum ple
en la A d m in is tra ció n P ú b lica p erten ece al
d ere c h o ad m in istra tivo, lio qu e con lleva la
ap licación d e p rin cip io s y de técnicas to ta l­
m en te d ive rs a s y h asta Ignoradas p o r el d ere ­
cho p rocesa l.
No obstan te, cabe ad v ertir u n a a p ro x im a ­
ción en tre am b a s d isciplin a s en m a teria de la
a rticu lació n de los requ isitos in h eren tes a la
ga ra n tía de la d efen s a que, b a jo la d e n o m in a ­
ción de “d eb id o p ro ceso ad jetivo" recoge la
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L.N .P .A ., en su artícu lo I a, inc. 1), o b s e rv á n ­
dose u n a te n d e n cia sem eja n te en el d erech o
com pa rad o h acia la ju rid iza c ió n com p leta del
procedim ien to.
L o exp u esto n o es ób ice p ara s eñ a la r el
d escreim ien to qu e a b riga m o s a c e rca d e las
p osib ilidades e fectiva s d el p ro ce d im ien to
ad m in istra tivo p ara e rra d ic a r v ic io s que se
en cu en tra n m u y e n raiza d o s en la A d m in is ­
tración . En d efin itiva, la v e rd a d e ra p ro te c ­
ción de los d erech os d e los p a rticu la re s
ven d rá p o r la v ia de los ju e c e s , com o últim os
cu stodios de la legalid ad a d m in istra tiva.
E llos son , efectiva m en te, q u ien e s en u n E s ta ­
do de D erech o tien en la p otesta d de h a c e r q u e
la A d m in is tra ció n en m arq u e su o b ra r d en tro
de la ley, con o b serva n cia de la Ju sticia y de
los p rin cip ios d e m oral p ú b lica qu e d eb en
gu iar siem p re la actu ació n de los fu n c io n a ­
rios.
T. 1990-C, See. doctrina