PERFECCIONAMIENTO, COMUNICACIÓN, VIGENCIA, EFICACIA

Y CUMPLIMIENTO DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos nacen a la vida jurídica una vez perfeccionados. Su

perfeccionamiento tiene lugar por la concurrencia copulativa de todos sus
elementos ya estudiados: subjetivos, objetivos y formales.
Como consecuencia de su perfeccionamiento, los actos administrativos entran en
vigor, adquieren vigencia, se tornan eficaces y se cumplen o ejecutan en la forma y
términos que indica la ley administrativa por la que se rigen.
Para el perfeccionamiento de los actos administrativos es necesario, como parte
de su forma procedimental, que ellos sean comunicados en la forma que indica la
ley administrativa por la que se rigen.

Esta ley administrativa puede ser:

• General o de Bases (Nº 19.880 sobre los Procedimientos Administrativos de
los Actos de los Órganos de la Administración del Estado o LPA).
• Especial ( como la: Nº 19.300 sobre Bases del Medioambiente; DL 830 sobre
Código Tributario; Ley General de Urbanismo y Construcciones, Código del
Trabajo, Código Sanitario, Ley del Tránsito, Ley de Expropiaciones DL 2186,
ETC.)
En virtud del principio de especialidad para determinar la vigencia, eficacia y
cumplimiento o ejecución de una acto administrativo habrá que aplicar la ley
administrativa específica por la que se rige y a falta de ella o en silencio de la
existente en alguna de esas materias, habrá que aplicar la general o de base N°
19.880 antes señalada.
Perfeccionamiento, Comunicación y Vigencia de los Actos
Administrativos en la Ley Administrativa General o de Base N° 19.880: la
Publicación y Notificación de los Actos Administrativos
Dada su naturaleza de actos unilaterales, la ley administrativa contempla que los
actos administrativos sean debidamente comunicados a sus destinatarios para su
perfeccionamiento. Esta comunicación será la que establezca la ley administrativa

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especial o general por la que se rija el respectivo acto administrativo ( como ocurre
con los actos administrativos de expropiación que, conforme al artículo 8 del DL
2186, ley especial por la que se rigen, se comunican siempre mediante su
publicación en el Diario Oficial).
A falta de ley especial que regule al acto administrativo o en el silencio de esta
sobre la forma en que él debe ser comunicado, los actos administrativos se
comunicarán de la manera que lo dispone la ley general o de bases Nº 19.880.

Esta Ley, en efecto, en sus artículos 45 al 49, dispone que los actos de los órganos
de la Administración del Estado (actos administrativos) se comunicarán legalmente
mediante su publicación o notificación conforme las reglas que indica. Estas reglas
son:

La Publicación:
Los actos administrativos que deben ser publicados para su comunicación legal
son:
a) los que contengan normas de general aplicación

b) los que interesen a un número indeterminado de personas

c) los que afectaren a personas cuyo paradero fuere ignorado

d) los que ordenare publicar el Presidente de la República

e) los actos que la ley ordenare especialmente este trámite

Estos actos administrativos deben ser publicados en el Diario Oficial.

Esta publicación debe realizarse en cualquier día que circule el Diario Oficial, salvo
tratándose de la publicación de los actos que afectaren a personas de paradero
desconocido, la que debe tener lugar en las ediciones de los días 1º o 15º de cada
mes.

La Notificación:
Los actos administrativos que deben ser notificados para su comunicación legal
son: los actos de la Administración del Estado de efectos individuales.

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 Estos actos administrativos se notifican a los interesados.

Formas de Notificación:

Los actos administrativos, por regla general, deben notificarse por escrito a los
interesados mediante carta certificada dirigida al domicilio del interesado conteniendo copia
íntegra del mismo. En este caso, el acto administrativo se entenderá notificado al
tercer día siguiente a la recepción de dicha carta en la oficina de Correos que
corresponda ( art. 46 ley 19.880).

También esta notificación puede ser personal practicada a través de un funcionario

o empleado público, quién dejará copia íntegra del acto o resolución que se notifica
en el domicilio del interesado, dejando constancia de tal hecho en el expediente
administrativo.
Los lugares habilitados por la ley para notificar al interesado los actos
administrativos son su domicilio y la oficina o lugar en que funciona el Servicio u
Órgano de la Administración del Estado.

Época u oportunidad en que debe realizarse la notificación de los actos administrativos:

A más tardar, en los 5 días siguientes a aquél en que ha quedado totalmente
tramitado el acto administrativo.

Vigencia y Eficacia de los Actos Administrativos en la Ley Administrativa

General o de Base

Se trata de determinar cuándo comienzan a producir sus efectos los actos

administrativos y hasta cuando ellos se producen.. En eso, precisamente, consiste
su vigencia ( inicio y término).
La doctrina señala que los actos administrativos producen los efectos obligatorios
que les son propios o inician su vigencia desde que se entienden perfeccionados.

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Asimismo, perderán su eficacia cuando son enteramente cumplidos o se produce
su extinción por revocación, invalidación, anulación, caducidad o decaimiento, que
son las causales legales que le ponen término.

Ahora bien, conforme lo establece el artículo 51 inciso 2° de la Ley 19.880 de

Bases de los Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos
de la Administración del Estado, los actos administrativos, o sea: “ … los decretos
y las resoluciones producirán efectos jurídicos desde su notificación o
publicación, según sean de contenido individual o general “.

Por tanto, luego de producida su notificación o publicación, según el caso,

actuaciones éstas de comunicación con las que finaliza el procedimiento
administrativo previsto para su formación, que otorga vigencia a los actos
administrativos – decretos resoluciones y acuerdos – estos se tornan eficaces y, por
tanto, cumplibles o ejecutables.
Eficacia obligatoria del acto administrativo:
El acto administrativo- en virtud de esta eficacia que le es propia – obliga tanto a
la Administración del Estado y sus funcionarios como al ciudadano administrado
destinatario del mismo.

Eficacia territorial o espacial del acto administrativo:

La eficacia territorial del acto administrativo dependerá del alcance espacial de sus
efectos, ya sea que se proyecten a todo el territorial nacional o sólo a parte de éste,
lo que dependerá del tipo de acto y de la competencia que permite su dictación,
como también de su contenido.

Eficacia temporal del acto administrativo:

Debido a esto los actos administrativos generan, entonces, efectos para el futuro,
una vez notificados o publicados, salvo excepción legal, su eficacia temporal es
irretroactiva. Son, por lo tanto, irretroactivos los actos administrativos; salvo, como
se dijo, excepción legal ( art. 52 ley 19.880)
Suspensión de la eficacia del acto administrativo:

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La eficacia de un acto administrativo puede ser suspendida cuando precisamente
mediare una orden de suspensión dispuesta por la autoridad administrativa dentro
del procedimiento impugnatorio o por el juez, conociendo por la vía jurisdiccional
de reclamación del acto administrativo ( art. 3 inciso final LBPA).
Ejecución o Cumplimiento de los Actos Administrativos en la Ley
Administrativa General o de Base

Luego de producida su notificación o publicación, según el caso, que les otorga

vigencia a los actos administrativos – decretos y resoluciones – estos se tornan
eficaces y, por tanto, cumplibles o ejecutables.
Para facilitar su cumplimiento, los actos administrativos constituyen títulos
ejecutivos, que le permiten al órgano de la Administración del Estado emisor de
los mismos, hacer cumplir de inmediato y de oficio la decisión contenida en ellos,
sin necesidad de acudir a los Tribunales de Justicia, en caso de negativa o resistencia
a su cumplimiento.
Lo anterior hace que los actos administrativos – decretos y resoluciones – gocen
de ejecutoriedad propia, autoejecutoriedad o autotutela ejecutiva.
En efecto, el artículo 51 de la Ley 19.880 así lo dispone: “ .. los actos de la
Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo causan inmediata ejecutoriedad ..” .

EFECTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO

Una vez que se ha cumplido con todas las etapas de formación del acto
administrativo, constitutivas del procedimiento administrativo, donde se han
generado y concurrido todos y cada uno de los elementos que le son propios –
subjetivos, objetivos y formales –; y, una vez, por lo tanto, que ha sido publicado
o notificado, según el caso, el acto administrativo - ya sea decreto supremo,
resolución y/o acuerdo – se encuentra perfeccionado y, en consecuencia, en
condiciones de producir todos sus efectos y consecuencias jurídicas.

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 Estos efectos o consecuencias jurídicas del acto administrativo son:

1.- La Presunción de Legalidad

2.- La Obligatoriedad e Imperatividad

3.- La Ejecutividad y Ejecutoriedad

3.- La Irretroactividad

1° Efecto: La Presunción de Legalidad

Este efecto del acto administrativo está expresamente reconocido en el art. 3,

inciso 8, de la ley 19.880, de 29 de mayo de 2003, sobre bases de los procedimientos
administrativos que rigen los actos de los órganos de la Administración del Estado.
Los actos administrativos gozan de una presunción de legalidad por el hecho de
provenir de la autoridad pública que ejerce poder público conforme a las exigencias
impuestas por la Constitución ( arts. 6 y 7), de manera que actualiza acotada y
parcialmente la soberanía.
Este efecto es una expresión del grado de superioridad con que actúa la
Administración ( al estar dotada de soberanía, poder público, potestad,
competencia, autoridad ) frente a los particulares.
Porque es la Administración la que unilateralmente aprecia los hechos, verifica,
valora y toma una decisión que, por ser potestad pública, tiene fuerza obligatoria
y la forma de decreto supremo, resolución o acuerdo.
Pero, además, como se trata de un acto vinculado al interés general – sometido por
esa razón a la juridicidad y controlado en esa sujeción - se le reconoce, por esa
circunstancia, una presunción de legalidad y quien estime o sostenga lo contrario -
su ilegalidad - deberá probarlo.

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No es la Administración la que debe probar, entonces, la conformidad de su acto
con el ordenamiento jurídico vigente.
Esta presunción se refiere a que los actos administrativos se tengan por dictados
conforme a derecho, en consecuencia, válidos y en condiciones de producir todos
sus efectos jurídicos, salvo que algún administrado o algún agente del propio
órgano alegue y acredite, ante autoridad competente, que dicho acto adolece de
algún vicio que lo deba dejar sin efecto.

Por lo tanto, esta presunción de legalidad admite prueba en contrario del interesado
en cualquier procedimiento – administrativo o judicial - a través del cual se persiga
privar de validez al acto administrativo.
En virtud de esta presunción se entiende al acto administrativo como ajustado al
bloque de legalidad por el que ha de regirse y, por tanto, acto válido. Esto es, el
acto administrativo se reputa dictado conforme a derecho, de tal manera entonces
que quién pretenda afirmar lo contrario deberá probarlo, sea que el
cuestionamiento provenga de parte del administrado, de la administración o de un
funcionario suyo.
Por estar amparado por esta presunción, la impugnación por sí sola de un
acto administrativo – a través de recursos administrativos y/o acciones judiciales -
no genera automáticamente la suspensión de sus efectos. Por lo tanto, para que tal
cosa ocurra, la revisión o impugnación del acto deberá ir acompañada con la
correspondiente medida precautoria innominada u orden de no innovar, o medida
de suspensión provisional de sus efectos, dependiendo de la sede ( judicial o
administrativa) en que se formule su impugnación.

Se trata de una presunción simplemente legal que admite, por tanto, prueba en
contrario.
Por lo mismo, hay que dejar en claro que esta presunción de legalidad- aún
tratándose de los actos administrativos tomados de razón por Contraloría – no
significa ni le otorga efecto o autoridad de cosa juzgada al acto administrativo.
Por lo que cualquier acto administrativo puede ser impugnado y cuestionado en
su conformidad a la Constitución y a la ley y llevado a Tribunales para su control,
en esa conformidad, aún si hubiere sido controlado en su legalidad por la
Contraloría General de la República a través del trámite de toma de razón.
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Por lo tanto, se trata -como decíamos- de una presunción de legalidad que admite
prueba en contrario, esto es, que puede ser desvirtuada, de oficio o a petición de
parte interesada.

2° Efecto: Obligatoriedad e Imperatividad

El carácter imperativo del acto administrativo es consecuencia de tratarse de un
acto de voluntad estatal realizado en ejercicio de una competencia o potestad
pública que se impone a sus destinatarios por sí mismo, sin que sea necesaria la
intervención de la autoridad judicial para obtener su cumplimiento compulsivo.
Tiene fuerza obligatoria en razón de lo mismo, tanto para quién es su emisor ( la
Administración) como respecto del administrado o funcionario destinatario del
mismo.

3° Efecto: Ejecutividad y Ejecutoriedad del Acto Administrativo

El carácter imperativo y obligatorio del acto administrativo, así como su

presunción de legalidad, determina un segundo efecto que lo conduce a la
ejecutividad y ejecutoriedad.
La Ejecutividad y ejecutoriedad son dos características que poseen los actos
administrativos y que reflejan la máquina de poderes (potestades y competencias)
de que goza la Administración, en su relación con los particulares y que consiste
en que ellos – decretos supremos, resoluciones y acuerdos - gozan de un “privilegio
de ejecución propia” o auto ejecución.
A este efecto se refiere expresamente el artículo 3, inciso 8°, 50 y 51 de la Ley
19.880.
Esta misma ley, en su artículo 50, reconociendo este efecto, considera al acto
administrativo un “título”. En efecto, reconoce y considera al acto administrativo
como un título ejecutivo y ejecutorio que autoriza su cumplimiento directo e
inmediato, aún forzado, de la propia Administración que lo genera o dicta.

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 La presunción de legitimidad supone un efecto del acto administrativo que está
vinculada con la ejecutoriedad del mismo, y que significa que la Administración
está facultada para declarar e imponer su propia voluntad, decisión y derecho a
través del acto administrativo; gozando además el órgano de la atribución necesaria
para realizar por sí mismo su autotutela, esto es, la protección de su propi o acto -
voluntad, decisión o derechos contenidos en él - ante la resistencia u oposición
de quienes resultan alcanzados por ella, por la vía de disponer el mismo órgano
emisor su cumplimiento o ejecución de lo decretado o resuelto, con la intervención
de la fuerza pública, sin la necesidad de intervención de otra autoridad.
En este sentido lo que se quiere decir, en definitiva, es que, en virtud de la
ejecutividad, es la propia Administración la que por medio de la dictación del acto
administrativo (título) está facultada para establecer y declarar su propia voluntad
y derecho sin la voluntad del destinatario o administrado, e incluso la mayoría de
la veces contra ella y sin necesidad, además, de tener previamente el respaldo de
una resolución judicial.
La ejecutoriedad o ejecución forzosa (art. 51 LBPA) se refiere a la facultad de que
goza la Administración para obtener el cumplimiento forzado del acto, por la
fuerza, en el caso de resistencia de sus destinatarios.
Esta atribución, en definitiva, se refiere a la prerrogativa de la Administración para
adoptar medidas por sí misma con la finalidad de ejecutar lo dispuesto en el acto
en caso de oposición del particular.
Entre los instrumentos para la ejecución forzosa y que constituyen los apremios
que la Administración válidamente puede disponer para el cumplimiento de sus
actos se mencionan: las multas, las órdenes de reintegro, clausuras, uso de la fuerza pública,
la compensación administrativa, la no emisión de facturas o negativa al timbraje de documentos,
el embargo administrativo, etc.
Todo acto administrativo tiene, por lo tanto, un poder de decisión
ejecutoria. Es un título ejecutivo de la Administración ( art. 50 ley 19.880)

4° Efecto del Acto Administrativo: Irretroactividad

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 Los actos administrativos solo producen efectos, por regla general, hacia el
futuro, desde que han sido totalmente tramitados en su procedimiento
administrativo de generación y, por lo tanto, debidamente comunicados a través
de su publicación o notificación, según corresponda y en conformidad a la ley; por
lo que no tienen efecto retroactivo.
Por excepción producirán efectos hacia el pasado o retroactivamente en los casos
en que produzcan consecuencias favorables para los interesados y no lesionen
derechos de terceros.

Así lo consagra el art. 52 de la Ley 19.880 (LBPA).

Ahora para determinar el momento hasta el cual producen o prolongan sus efectos
en el futuro los actos administrativos debemos distinguir dos posibilidades:
a) Si el acto administrativo señala algo respecto de su duración habrá que
estarse al tenor del acto. Por ejemplo, se nombra a un funcionario para hacer frente
a una situación transitoria y se acota la vigencia o duración del acto mediante un
plazo o condición de naturaleza extintiva.
b) Si el acto administrativo no indica nada, la doctrina ha entendido que en este
caso los efectos del acto son de carácter indefinido y la Administración podrá
disponer de los efectos del acto.

EXTINCIÓN DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS

Los actos administrativos se extinguen por distintas causales.

Estas se clasifican en:

1. Causales Naturales: ( contenidas en el mismo acto)

a) El Agotamiento del acto

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b) El Decaimiento del acto

2. Causales Provocadas: (externas al acto)

A. Por Acto:
a) En Sede Legislativa: por norma constitucional o legal contraria (ilegalidad o
inconstitucionalidad sobrevinientes).

b) En Sede Judicial: Anulación o declaración de nulidad de derecho público

c) En Sede Administrativa:
• Mero Retiro del acto

• Retiro por Actos Contrario Imperio:

Revocación (falta de mérito, oportunidad)
Invalidación (acto viciado contrario a derecho)

B. Por Hecho:

a) Previsto

. Caducidad
• Plazo Extintivo

• Condición Resolutiva

b) Imprevisto: Decaimiento del acto

Cuando hablamos de los efectos del acto administrativo nos estamos refiriendo a
su eficacia o consecuencias jurídicas, de modo entonces que cuando se habla de
causales de extinción se hace referencia a la cesación de los efectos o consecuencias
del acto, que es claramente diferente del acto mismo, no obstante que en la práctica
constituyen una unidad.

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1. Causales Naturales

Se entiende por causas naturales aquellas que extinguen un acto de la

Administración sin necesidad de que esta intervenga con tal propósito.
a) El Agotamiento o Cumplimiento del Objeto del Acto
Se refiere a la extinción de los efectos del acto por el cumplimiento integral y total
de su objeto efectos o consecuencias jurídicas. En este caso, el acto ha producido
todos sus efectos y por tal motivo no necesita ni tiene fuerza para continuar
vigente. Todo acto se dicta con un objeto y finalidad y en este caso ella se cumplió.
Opera respecto de la generalidad de los actos administrativos.

b) El Decaimiento del Acto

Concepto: es una causa natural de extinción del acto administrativo que
tiene lugar a partir de la ocurrencia de unas circunstancias sobrevinientes que hacen
desaparecer las circunstancias de hecho o motivos fácticos o de derecho o motivos
jurídicos que movieron a la Administración a emitirlo o porque se hace inutilizable.
( ejemplo: una concesión de terrenos de playa de mar; terrenos que, por una
catástrofe natural ( maremoto), resultan definitiva e irreversiblemente cubiertos
por las aguas del océano. O la puesta en vigencia de una norma constitucional (art.
8) que declara públicos los actos de la autoridad administrativa y que su secreto o
reserva es materia de ley de quorum calificado, extingue por decaimiento unas
instrucciones (acto administrativo) que consagran hipótesis de secreto o reserva ).
Esta causal parte de la base que los actos administrativos pueden perder su eficacia
jurídica independientemente de la voluntad de la Administración, por
circunstancias que hacen desaparecer un presupuesto de hecho o de derecho
indispensable para su existencia.

Hipótesis de decaimiento de un acto administrativo:

(a) Desaparición de un presupuesto de hecho indispensable para la validez del
acto; (b) derogación de la regla legal en que se funda el acto, cuando dicha
regla era condición indispensable para su vigencia; (c) modificación del
régimen legal, que constituye un impedimento para el mantenimiento del
acto.
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Requisitos

(a) Existencia de un acto administrativo terminal; (b) que concurra una

circunstancia sobreviniente de carácter fáctico que afecta la existencia del
supuesto de hecho que habilita para la dictación; (c) que afecte el objeto
sobre el cual produce sus efectos el acto administrativo; (d) una
circunstancia jurídica sobreviniente en la regulación jurídica de los
efectos del acto administrativo.

Características: (i) supone dejar sin efecto un acto administrativo lícito o regular;
(ii) produce su efecto extintivo sólo para el futuro.

2. Causales Provocadas

A. Por Acto

a) Acto Legislativo: inconstitucionalidad o ilegalidad sobreviniente

Concepto: Es una forma de extinción del acto administrativo que se produce por
la dictación de una norma constitucional o legal que contradice el fundamento del
acto administrativo dictado previamente, ya sea en forma expresa, derogando la
norma administrativa, o tácita, esto es, por resultar incompatible con aquella.
Opera en todos aquellos casos en que una norma constitucional o legal posterior
al acto extingue sus efectos. En este caso la norma tendrá efectos a partir de su
dictación y no tendrá efecto retroactivo.
Características: (i) supone dejar sin efecto un acto administrativo que nace como
lícito; pero que deviene en inconstitucional o ilegal, por dictarse un nuevo precepto
constitucional o legal incompatible (ii) esta incompatibilidad puede ser expresa o
tácita.

b) Acto Judicial
Se refiere a aquellos casos en que por una resolución judicial se declara la nulidad
de derecho público o anulación de un determinado acto administrativo y, en
consecuencia, cesan los efectos de éste. Esta nulidad fue estudiada al tratar el

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principio de juridicidad, como efecto negativo objetivo o derivado de su infracción,
por vicios de juridicidad.

c) Acto Administrativo
La autotutela de que goza la Administración, en lo que dice relación con sus actos
propios o administrativos, hace que no sólo pueda generarlos o dictarlos, en
ejercicio siempre de una competencia conferida al efecto, sino que también
extinguirlos, a través de actos que tienen ese preciso fin ( acto administrativo
revocatorio y acto administrativo invalidatorio) que dan origen a sendas causales
provocadas por acto de la propia Administración ( revocación e invalidación).
En efecto, todo acto administrativo, por la circunstancia de que no goza de fuerza
ni autoridad de cosa juzgada al no ser de naturaleza jurisdiccional, se encuentra
afecto a ser revisado de propia iniciativa por la Administración o a ser impugnado
por un interesado en sede administrativa o judicial. Esa actuación de oficio de la
Administración o impugnación administrativa del interesado podrá conducir a la
revocación o invalidación del acto. Su impugnación judicial exitosa por el
interesado o por la Administración, en cambio, llevará a su nulidad o anulación.

Con todo, en sede administrativa, hay que distinguir dos situaciones:

• El mero retiro del acto. Se refiere a aquellos casos en que se produce el retiro
material de un acto administrativo que ha cumplido con todas las etapas de
formulación pero que, sin embargo, no ha generado los efectos o consecuencias
jurídicas que de él pudieran emanar por carecer aun de una formalidad que le de
eficacia. Por ejemplo la falta de comunicación ( notificación o publicación).
Algunos autores no le reconocen el carácter de causal provocada al mero retiro
pues, en este caso, se está ante un proyecto de acto administrativo y no de uno que
esté produciendo todos sus efectos, que es sobre los cuales operan las causales de
extinción en estudio.

• Retiro por Actos de Contrario Imperio; dónde, a su vez, debemos sub

distinguir entre la revocación y la invalidación del acto administrativo.
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 La Revocación del Acto Administrativo (Art. 61 LBPA)

Es una causal de extinción que se refiere al retiro de un acto administrativo válido,

dictado conforme a derecho, que ha producido y está produciendo consecuencias
o efectos jurídicos, pero que, sin embargo, se ha transformado en contrario al
interés público por razones de oportunidad o conveniencia. En este caso el retiro
del acto está motivado por la falta de mérito del acto, esto es, por su ineficiencia o
ineficacia para satisfacer el interés general y no por su falta de legalidad. El acto
presenta una inoportunidad actual que por razones de eficiencia y eficacia la Administración
no puede ni debe tolerar, para lo cual extingue el acto, a través de esta causal.
En definitiva, lo que ha ocurrido es que han cambiado las necesidades
públicas o el interés general que el acto resguardaba, haciendo inconveniente e
inoportuna su mantención, constituyéndose causal para su retiro por revocación.

- Elementos de la revocación

a) Existencia de un acto administrativo susceptible de revocación, esto es,

que sea perfecto, válido, eficaz y discrecional.

b) Existencia de un órgano administrativo con potestad para revocar el

acto (potestad que es exclusiva, excluyente y discrecional); esta potestad o
competencia está radicada en el mismo órgano-institución de la Administración
del Estado que lo dictó, el que actuará revocatoriamente, en ejercicio de esa
potestad, ya de oficio, ya a petición de interesado.
c) Que los efectos del acto jurídico primitivo se hayan vuelto inoportunos o
inconvenientes para el interés público.

d) Que se produzca la dictación de un nuevo acto administrativo, llamado

"acto revocatorio", en virtud del cual se van a extinguir o retirar los efectos del
acto primitivo. El acto revocatorio que se dicte es de carácter concreto y de

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gravamen ya que modifica una situación jurídica; es además unilateral, discrecional,
constitutivo e irretroactivo.

- Revocabilidad e Irrevocabilidad de los actos administrativos

Hoy la regla general es la revocabilidad de los actos administrativos que se

encuentren en la situación de las letras a), b) y c) antes señaladas.

Sin embargo, por excepción, la propia ley (Nº 19.880 LBPA) contempla algunos
casos de irrevocabilidad. Los casos son los siguientes:

a) Cuando se trate de actos declarativos o creadores de derechos adquiridos

legítimamente.
b) Cuando la ley haya determinado expresamente otra forma de extinción de
los actos administrativos.

c) Cuando, por su naturaleza, la regulación legal del acto impida que sean
dejados sin efecto.

Invalidación del Acto Administrativo

Es una causal de extinción de los efectos del acto administrativo por haberse
dictado contraviniendo el ordenamiento jurídico vigente por el cual debía de
regirse.

La invalidación se define, entonces, como el acto de contrario imperio que dicta

la Administración como consecuencia de un procedimiento revisor o
impugnaticio y por cuya virtud se deja sin efecto un acto administrativo
anterior, que se estima antijurídico, ilegal o contrario a derecho, para así
restablecer el orden jurídico quebrantado.

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- Fundamentos de la invalidación
El fundamento de la invalidación está en que la Administración del Estado, no sólo
al elaborar, dictar o perfeccionar un acto administrativo tiene que observar el
principio o base de la juridicidad que se contiene en los artículos 6 y 7 de la Constitución
y 2 de la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del
Estado, sino que, también, si en la etapa de ejecución o cumplimiento del acto
administrativo se advierte que el acto es antijurídico, la Administración no sólo
tiene atribuciones para restablecer el orden jurídico quebrantado con el acto aquel,
sino que se halla obligada a ello; es decir, puede y debe invalidar sus actos contrarios
a derecho.

- Titulares de la potestad de invalidación

De acuerdo a la ley de procedimiento administrativo general (LBPA Nº 19.880)

tienen este poder, atribución o potestad tanto el órgano administrativo que emitió
el acto, como también su superior jerárquico.
Hoy está descartada la existencia de otros órganos con potestad invalidatoria, como
antes se discutía.

- Campo de aplicación

La regla general en la materia es que la invalidación procede respecto de todo tipo

de actos administrativos, tanto de naturaleza discrecional como reglada, lo que
determina un amplio campo de aplicación.
Por excepción, no procede la invalidación respecto de ciertos actos administrativos
en virtud de los cuales terceros han adquirido derechos de buena fe. Esta
excepción no tiene un reconocimiento expreso en la ley, pero de manera bastante
uniforme los tribunales la han establecido a través de su jurisprudencia, ya sea antes

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de la ley 19.880 (LBPA) e incluso después de ella. En este sentido podemos decir
que la ley de procedimientos si bien es cierto no contempla la excepción en
comento, hay que señalar que tampoco se opone a ella.

- Elementos de la invalidación

a) Existencia de un acto administrativo susceptible de invalidación, esto

es, contrario a derecho, antijurídico o irregular. La antijuridicidad del acto
administrativo puede ser tanto por causa de ilegalidad ( de forma como de
contenido o fondo), como por causa de arbitrariedad. En el caso de esta última, se
trata de la vulneración del uso razonable de un poder jurídico, lo que da origen a
un acto arbitrario o una omisión arbitraria, actuaciones antijurídicas ambas
atendido lo dispuesto en el artículo 20 inciso 1º de la Constitución Política. Esta
antijuridicidad del acto administrativo que autoriza o lo hace susceptible de
invalidación puede afectar a cualquiera de sus elementos: competencia, fin, motivo,
objeto, forma procedimental, forma solemne, etc.

b) Existencia de un órgano administrativo con potestad invalidatoria: que

ser el mismo que dictó el acto o su superior jerárquico.

c) Existencia de un acto administrativo posterior llamado "acto

invalidatorio" que se dicta precisamente con la finalidad de eliminar del campo
del derecho los efectos del acto primitivo. Este acto invalidatorio presenta la
característica de ser un acto de contrario imperio, terminal, decisorio y de efectos
retroactivos

- Aspectos importantes sobre la invalidación

a) Forma de disponerla: La invalidación de un acto administrativo

antijurídico mediante la dictación de un acto invalidatorio de contrario imperio
procede de oficio, esto es, a iniciativa de la propia Administración mediante la

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revisión de sus actos o a petición de interesado mediante la impugnación del acto
contrario a derecho que le causa agravio.
b) Plazo para disponerla: la ley de bases del procedimiento administrativo,
en el art. 53 inciso 1º, señala que la Administración dispone de un plazo para ejercer
su potestad invalidatoria mediante la dictación de un acto invalidatorio, que es de
dos años, contados desde que se hubiere comunicado el acto susceptible de
invalidación (contrario a derecho o ilegal) a través de notificación o publicación,
según el caso.

Se trata, en opinión de la doctrina mayoritaria, de un plazo de caducidad que no

necesita ser alegado, ni admite interrupción, suspensión o renuncia.
c) Impugnación del acto invalidatorio: La ley regula expresamente la
impugnación a propósito de la invalidación diciendo que el acto administrativo
antijurídico puede impugnarse tanto en sede administrativa como judicial; sin
embargo, si primero se va a la sede judicial se pierde la posibilidad de impugnar
en sede administrativa dado el carácter exclusivo y excluyente de la jurisdicción.
En consecuencia, para hacer uso de ambas vías de impugnación – que es lo que
permite la ley debido a la plena impugnabilidad de los actos administrativos en
garantía de resguardo de los derechos e intereses de las personas - concurrir
primero, el interesado, a la vía administrativa y mientras se esté en sede
administrativa se suspenden los plazos para ir a la sede jurisdiccional. La ley
contempla que el acto invalidatorio, en cuanto acto administrativo de contrario
imperio, puede ser reclamado o impugnado tanto en sede administrativa, como en
sede judicial. Y en este último caso, su impugnación quedará sujeta o sometida a
un procedimiento breve y sumario en su análisis, consideración y resolución (juicio
sumario).
d) Hoy la ley de procedimientos (LBPA Nº 19.880) expresamente contempla
que, a petición fundada de interesado y mientras se tramita la impugnación del acto
invalidatorio, se podrá otorgar la suspensión de los efectos del acto cuya
invalidación se solicita. Esta es una facultad que la ley otorga al órgano
administrativo quien de acuerdo a los supuestos del caso y la norma, verá si otorga
o no la suspensión. Antiguamente la doctrina reconocía en forma unánime a los
órganos de la administración el tener la potestad para suspender los efectos del

19
acto, sin embargo la administración de manera uniforme, amparada en el principio
de reserva legal, señalaba no tener esta potestad.
e) Otro aspecto es la notificación a terceros. Se contempla que aquellos
terceros que hubieren participado en el acto que se invalida deberán ser notificados
de la existencia de un procedimiento administrativo que persigue precisamente
aquello: su invalidación.

f) Extensión de la Invalidación: La invalidación, por expresa disposición de

la ley, puede ser total o parcial. Antes de la Ley 19.880 sobre Bases de los
Procedimientos Administrativos que rigen los Actos de los Órganos del Estado no
era así y se invalidaba siempre en forma total

- La Nulidad de Derecho Público del Acto Administrativo

Los actos administrativos pueden extinguirse en virtud de una sentencia judicial
firme dictada por Tribunal competente que declare su nulidad.

Esta nulidad está consagrada por el inciso final del artículo 7° de la Constitución
Política, en los siguientes términos: “ … los órganos del Estado actúan válidamente previa
investidura regular de sus integrantes , dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley
… Todo acto en contravención a este artículo es nulo “.
Los que caracteriza a la nulidad derecho público, en general, y la referida a los actos
administrativos en particular, es la escaba densidad normativa de su estatuto
jurídico por falta de disposiciones o preceptos específicos de rango legal que la
regulen, lo que trae como consecuencia que la teoría general de la nulidad de
derecho público esté construida sobre la base de la doctrina y la jurisprudencia (
judicial y administrativa), con la variabilidad, mutabilidad y falta de fuerza
obligatoria general que caracterizan a estas fuentes del Derecho.

Precisamente, la doctrina y jurisprudencia ha sido la encargada de precisar que:

a) El texto constitucional no regula una nulidad de derecho público de pleno
derecho y, por lo tanto, ella necesita ser declarada judicialmente para
producir la extinción del acto administrativo;
b) La nulidad no es la única sanción que puede afectar al acto, sino que tiene
carácter de remedio excepcional frente a la ilegalidad de un acto
20
 administrativo, vicio de ilegalidad que debe ser grave y esencial para
conducir a la anulación del acto que lo presente.
c) La nulidad no constituye un juicio de constitucionalidad sobre el acto
administrativo;
d) La nulidad de un acto administrativo no procede por cualquier vicio, sino
sólo opera por los vicios de: (1) ausencia de investidura regular; (2)
incompetencia del órgano; (3) defectos de forma; (4) desviación de poder;
(5) ilegalidad en cuanto a los motivos y (6) violación de la ley de fondo
aplicable.
e) La acción de nulidad de derecho público sería prescriptible pues la seguridad
jurídica así lo exige.

Concepto Nulidad Derecho Público:

En ausencia de concepto legal, la E. Corte Suprema, en sentencia de 25 de junio

de 2015, dictada en causa rol N° 2850-2015, definió a la nulidad de derecho
público como: “ … la sanción de ineficacia jurídica que afecta a aquellos actos de los órganos
del Estado en los que faltan algunos de los requisitos que el ordenamiento jurídico establece para
su existencia y validez …”.

Fuente o Estatuto Jurídico de la Nulidad de Derecho Público:

Esta nulidad está consagrada en el artículo 7° de la Carta Fundamental, en los

siguientes términos: “ los órganos del Estado actúan válidamente previa investidura regular
de sus integrantes, dentro de su competencia y en la forma que prescriba la ley ….. Todo acto en
contravención a este artículo es nulo “, en relación con el artículo 6° que señala: “ .. Los
órganos del Estado deben someter su acción a la Constitución y a las normas dictadas en su
conformidad .. “.

Características del Estatuto Jurídico de la Nulidad de Derecho Público:

21
Escasa densidad normativa por falta de disposiciones específicas de rango legal que
la regulen en materia de actos de los órganos de la Administración del Estado -
actos administrativos -, lo que trae como consecuencia que la teoría general de la
nulidad de derecho público tenga como importante fuente, en defecto de la ley, a
la doctrina y la jurisprudencia, con la variabilidad, mutabilidad y falta de fuerza
obligatoria general que las caracterizan.

Causales de Procedencia de la Nulidad de Derecho Público:

Sobre este fundamental aspecto de la sanción anulatoria que dice relación con los
vicios presentes en el acto, al tiempo de su dictación, que ocasionan su invalidez,
existe una doctrina y jurisprudencia tradicional y una actual.

La doctrina y jurisprudencia nacional tradicionales seguida por los Profesores Soto

Kloss y Fiamma sostienen sobre la base de la literalidad del artículo 7° de la Carta
Política consideran la existencia de una causal única, absoluta, genérica y abstracta
de nulidad de derecho público de los actos de los órganos de la Administración del
Estado consistente en toda y cualquier contravención de dicho acto a la
Constitución y a las leyes que lo rigen.

La doctrina y jurisprudencia ha establecido que son causales de nulidad de un acto

administrativo ( decreto, resolución o acuerdo ), las siguientes:

 Su emisión o dictación a través de un agente o funcionario en ausencia de

investidura regular, esto es, sin investidura (nombramiento ) o con
investidura irregular ( nombramiento contrario a la Constitución y/o la ley)
 El haber sido dictado por órgano incompetente o fuera de la competencia
del órgano emisor ( porque nunca la tuvo o porque exhorbitó o excedió la
que tenía)

22
  El haber sido dictado o emitido el acto con defectos de forma o sin la forma
prescrita por la ley para él, en una forma distinta o contraria a la prevenida
por la ley.
 El haber sido dictado con desviación de poder.
 Ilegalidad en cuanto a los motivos del acto
 Violación de la ley de fondo aplicable al acto

Análisis de las Causales de Nulidad de Derecho Público aceptadas por la

doctrina y jurisprudencia actuales:

• La primera de estas causales - su emisión o dictación a través de un

agente o funcionario sin investidura o con investidura irregular -
supone un acto administrativo emitido por un órgano-institución-persona
jurídica de la Administración del Estado a través de una persona natural que
no es, en sentido jurídico, funcionario o agente público de dicho órgano de
la Administración del Estado (órgano-individuo), ya sea porque carece de
nombramiento en un cargo o empleo público, o sea, adolece de
“investidura”; o bien, porque este (nombramiento) no es regular, o sea, si
bien detenta un cargo o empleo público en el órgano emisor del acto, no lo
hace conforme a derecho, esto es, en forma regular o ajustada a derecho,
por lo que su investidura carece de “regularidad” ( conformidad a la
Constitución y a la ley) ; ejemplo: una resolución municipal, bajo forma de
decreto alcaldicio, emitido por este órgano descentralizado a través de un
alcalde nombrado, por elección popular, pero que no tiene toda la
enseñanza básica cursada, por lo que carece de licencia de enseñanza básica
- como lo exige la Constitución y la ley .

23
• Esta causal se explica porque los órganos de la AE, son PJDP, vale decir,
entes ficticios, que sólo pueden actuar – vale decir emitir actos – a través de
órganos integrados por personas naturales que han sido habilitados como
tales ( órgano-individuo, representantes), mediante un nombramiento válido
o legal en un cargo o empleo público, seguido de su asunción o ejercicio,
que los transforma e inviste en funcionarios o empleados públicos dotados
de autoridad ( órgano individuo, -persona natural con investidura regular) a
través de los cuales las Personas Jurídicas de Derecho Público expresan su
voluntad, competencias, atribuciones y autoridad.
• La segunda de estas causales- el haber sido dictado el acto
administrativo fuera de la competencia del órgano emisor - tiene lugar
cuando un órgano de la AE decide, mediante un acto suyo ( decreto,
resolución o acuerdo administrativa), fuera del marco de sus atribuciones o
potestades, de su esfera de competencia, determinada por la Constitución o
la ley ( esto es, fuera del territorio de su competencia, fuera de la materia de
su competencia y fuera de su nivel jerárquico de competencia ). Ejemplo: la
Municipalidad de Concepción autoriza, mediante un permiso de edificación
de obra nueva (resolución municipal), la construcción de un edificio de
oficinas en la comuna de Talcahuano; el Servicio Nacional de Turismo
otorga un subsidio habitacional a uno de sus usuarios.
• La tercera de estas causales tiene lugar cuando un órgano de la AE dicta
un acto sin la forma prescrita por la ley o con defectos de forma, en
una manera distinta o contraria a la prevenida por la ley. En el concepto de
forma debe distinguirse “ la forma de elaboración de los actos
administrativos, esto es, el procedimiento administrativo de la forma externa
de manifestación de los actos administrativos, esto es, las solemnidades.

24
• En efecto, la ley ha establecido que todos los actos administrativos, sea que
adopten la forma de decretos supremos, resoluciones o acuerdos sean
formales, o sea, en primer lugar, solemnes, esto es, sujetos a ritualidades de
expresión de la voluntad administrativa constituidas fundamentalmente por
la escrituración y firma a fin de asegurar su certeza de contenido, motivación
y de efectos y además, en segundo lugar, que deban someterse a un
procedimiento previo establecido por la ley para su elaboración,
dictación o emisión, denominado “procedimiento administrativo”.
• Es así como la ley ha creado múltiples procedimientos administrativos especiales
para la dictación de actos administrativos especiales o específicos ( ej:
permisos de construcción y para conducir vehículos motorizados por las
Municipalidades en la Ley General de Urbanismo y Construcciones y del
Tránsito; giro y liquidación de impuestos por el SII, en el Código Tributario;
resolución de calificación ambiental por los Servicio de Evaluación
Ambiental en la Ley de Bases del Medioambiente; expropiación por causa
de utilidad pública o interés nacional en la Ley Orgánica de Expropiaciones
) y un procedimiento administrativo general o básico, en la ley N° 19.880 de
29.05.2003, de bases de los procedimientos administrativos de los actos de
los órganos de la AE.

Cuando al acto administrativo falta uno o más de las solemnidades previstas por la ley
para su dictación válida ( falta de firma de la autoridad administrativa por cuyo
intermedio se emite el acto) o esta dictación o emisión tiene lugar sin sujeción al
debido procedimiento administrativo previsto por la ley para su generación o dictación o
con infracción a él, sea mediante la alteración de trámites, la omisión de éstos,
la exigencia de actuaciones no previstas legalmente, la desviación del
procedimiento entonces el acto jurídico del órgano de la Administración del

25
Estado decreto supremo, resolución o acuerdo adolece de nulidad. Ejemplo:
un decreto supremo que carece de firma del Presidente de la República y del
Ministro de Estado correspondiente; una resolución de calificación
medioambiental de un proyecto empresarial industrial minero o forestal dictada
por el Servicio de Evaluación Ambiental, sin sujetarse al procedimiento
administrativo contemplado por la ley administrativa ambiental especial para
ella ( denominados procedimiento administrativo de estudio de impacto
ambiental o procedimientos administrativo de declaración de impacto
medioambiental ).

La cuarta de estas causales de nulidad consiste en la desviación de poder.

Para entender el sentido y alcance de esta causal, cabe señalar que la
Administración del Estado, a través de sus órganos competentes y mediante
actos administrativos, tiene el deber de actuar en función de los fines para los
cuales fue establecida o prevista. De ahí que, no sólo la Administración del
Estado sino los actos administrativos tengan, dentro de sus elementos, un fin
público que no puede ser desviado o inobservado, bajo sanción de nulidad del
acto que así lo hiciere. La desviación de poder ha sido definida como: “ .. la
actuación del órgano administrativo que, realizando un acto de su
competencia y respetando las formas legales, ejerce su potestad en casos,
por motivos y para fines distintos de aquellos para los cuales le ha sido
conferida por el ordenamiento jurídico ..” ( Jara Jaime: La Nulidad de
Derecho Público ante la Doctrina y La Jurisprudencia, Editorial Libromar,
2004, p. 233).

Se trata de un vicio que opera cuando un órgano de la Administración del

Estado ha realizado a sabiendas o ex profeso una actuación para apartarse
voluntariamente del fin establecido por la ley para servir otros, cualquiera que
26
esto sean. No se trata, por lo tanto, de un mero error. Normalmente, esta causal
se configura tratándose de actos administrativos discrecionales.

Un ejemplo de desviación sería el de un decreto supremo expropiatorio en que

se ejerce la potestad conferida por la ley para expropiar los terrenos necesarios
para la ejecución de obras públicas, concretamente de un obra pública sanitaria
de aducción de agua potable para producción y distribución de tan vital
elemento en la comuna de Penco, en circunstancias que tal obra pública ya se
encuentra ejecutada en terrenos privados, sin la autorización de su dueño. En
este caso, al acto administrativo expropiatorio le afectaría la causal de nulidad
de desviación de poder, por cuanto con su dictación el órgano de la
Administración del Estado ha perseguido regularizar la situación producida por
una obra pública ya realizada en suelo privado, sin la voluntad de su dueño, en
circunstancias que el fin de la potestad expropiatoria, según la ley, no es para
regularizar obras públicas ya realizadas sino para privar a su dueño de los
terrenos dónde ellas no existen y son efectivamente necesarias de realizar.

La quinta de estas causales de nulidad la constituye la ilegalidad del acto

administrativo en cuanto a sus motivos. Habrá que recordar, aquí, que el
motivo o causa de un acto administrativo son las circunstancias o antecedentes
de hecho y de derecho que justifican, explican o autorizan la dictación del acto.
En este caso, la ilegalidad en el motivo del acto administrativo conducente a su
anulación o nulidad puede ser una errada o falsa aplicación de la norma jurídica,
ya sea imputable a error en el sentido o alcance de la norma ( error de derecho),
o bien al error en su motivo de hecho, esto es, en la naturaleza, existencia o
calificación jurídica delos elementos fácticos que motivan la decisión
administrativa (error de hecho). Un ejemplo, de ilegalidad del acto en cuanto a
sus motivos de hecho, sería el caso de una resolución municipal que ordena la

27
 demolición de un edificio, en ejercicio de la potestad legal que se lo autoriza
respecto de inmuebles urbanos ruinosos, en circunstancias que no existe tal
estado de ruino, sino que las grietas que presenta la construcción, que aparentan
ruina, son sólo producto de la falta de mantención exterior y de pintura de la
edificación, y no corresponden a un colapso de la estructura.

Sobre la ilegalidad de motivos de derecho de un acto administrativo, podría ser

el caso en que, para fundar una resolución que deniega a un poblador allegado
y sin casa, en situación de marginalidad habitacional, un subsidio habitacional,
se invoca una norma legal relativa al cumplimiento de los requisitos para
acceder al subsidio habitacional destinado a la clase media.

La sexta de las causales de nulidad de derecho público de un acto administrativo

está constituida por la violación de la ley de fondo aplicable al acto
administrativo. Esta causal se refiere a la legalidad interna del acto
administrativo y queda configurada en todos los casos en que la decisión
administrativa es contraria a Derecho, esto es, cuando vulnera el ordenamiento
jurídico en sentido amplio. Pero referido al contenido del acto administrativo,
vale decir, a su objeto cuando está en contradicción con las normas jurídicas a
las que debía conformarse. Se trata, por lo tanto, de una violación de ley de
fondo comprensiva de las restantes ilegalidades no comprendidas en los vicios
de incompetencia, investidura y forma. Queda comprendido, este vicio, por la
idea de vulneración simple del ordenamiento jurídico en sentido genérico.

Teorías sobre las características, sentido, alcance y efectos de la

Nulidad Constitucional de los Actos de la Administración del Estado:

Como el artículo 7° de la Carta Fundamental, que consagra esta nulidad pública,

es demasiado escueto en su regulación sobre el sentido y alcance de esta sanción,

28
ha sido la doctrina de los autores del Derecho Administrativo y la jurisprudencia
judicial la que ha formulado distintas teorías, en sus publicaciones y fallos, para
explicar el sentido, efecto o alcance y aplicación de esta nulidad llamada de
Derecho Público de los actos estatales.

En la doctrina chilena existen dos teorías para explicarla:

La llamada teoría tradicional o clásica sostenida por los autores Eduardo Soto
Kloss y Gustavo Fiamma y acogida por la jurisprudencia judicial hasta el año 2000:

Esta doctrina sostiene que la nulidad es la sanción única y siempre

aplicable a cualquier acto administrativo contrario a la Constitución y a las
leyes ( infracción al principio de juridicidad o legalidad), vale decir, que
esta nulidad tiene una causal única y genérica que la hace siempre
procedente consistente en toda y cualquier infracción del acto a la
Constitución y a las leyes vigentes por las que debe regirse y a las que debe
conformarse;
Esta doctrina sostiene que se trata de una nulidad de los actos de la
Administración del Estado que no necesita ser declarada judicialmente,
sino que opera de pleno derecho o ipso jure, desde que el acto infringe la
Constitución y/o las leyes ( sería una suerte de inexistencia del acto
administrativo). Con todo, esta doctrina no se opone a que pueda existir
declaración judicial de esta nulidad, pero sería sólo para constatar la nulidad
del acto ya producida por la infracción a su juridicidad, vale decir, sin
efectos constitutivos de nulidad y sólo con una finalidad de mera certeza.
Esta doctrina sostiene, por lo mismo, que esta nulidad priva de todo efecto
jurídico al acto nulo, o sea, in curso en contravención a la Constitución
y/o las leyes, desde producida ésta.

29
 Esta doctrina sostiene que se trata de a nulidad insanable; no susceptible
de convalidación, ratificación o subsanación alguna.
Esta doctrina sostiene, igualmente y por lo anterior, que se trata de una
nulidad perpetua e imprescriptible.
Esta doctrina equipara en sus efectos a esta nulidad con una verdadera
inexistencia del respectivo acto.

La teoría actual y mayoritaria sostenida por los autores Pedro Pierry, Jorge
Bermúdez, Jaime Jara, Luis Cordero, Eduardo Cordero, entre otros, y acogida
por la jurisprudencia de nuestros tribunales superiores a partir del año 2000
ya hasta la actualidad:

(1) Esta doctrina sostiene sobre esta nulidad de los actos de la

Administración del Estado que se trata más bien de una sanción de
invalidez entre muchas que pueden afectar al acto administrativo que
contraviene la Constitución y las leyes; por lo que existiendo una
sanción especial para el acto administrativo contrario al ordenamiento
jurídico debe aplicarse ésta en defecto de la nulidad.

(2) Que esta nulidad tendría varias causales específicas que la harían
procedente - y no una genérica y única - que dicen relación con haberse
dictado el acto fuera de la competencia del sujeto emisor; sin cumplir con
la forma prescrita por la ley para él y sin la intervención de un agente
investido regularmente, con ilegalidad en sus motivos, con desviación de
poder o con infracción o violación, en sub contenido, a la ley de fondo .
Pero, además, otras faltas o vicios de fondo que generen ilegalidad
sustantiva en el acto administrativo harían a este merecedor de la sanción
que determine la ley, conforme al inciso final del artículo 6º de la
Constitución. Y como la ley administrativa no ha consagrado la sanción de
30
nulidad para estos casos, esta laguna o vacío, determina que no existe
nulidad en tal caso o bien debe ser integrada ella con la ley no
administrativa, común o civil, esto es, el Código Civil; que, en su artículo
1462, señala que el acto que contraviene el Derecho Público Chileno es
nulo por objeto ilícito.

(3) Esta nulidad necesita de declaración judicial para operar como sanción
sobre el acto y extinguirlo por alguno de los vicios y causales señaladas; y
no de pleno derecho; de manera que se trataría, más bien, de una
anulabilidad del acto administrativo. Por lo que se distinguiría entre la
nulidad del acto ( producida una vez dictada sentencia que la declare ) y su
anulabilidad ( la existencia de un acto administrativo viciado de nulidad y
susceptible, por lo tanto, de ser anulado por sentencia judicial pero que
produce todos sus efectos propios hasta que no lo sea ). Esta necesidad,
según doctrina actual mayoritaria, que la nulidad de derecho público sea
judicialmente declarada para que opera como sanción de extinción del acto
administrativo, supone, entonces, la necesaria existencia de una acción de
nulidad de derecho público, con un sujeto titular habilitado para su
ejercicio y una oportunidad determinada para hacerlo; un Tribunal
habilitado para conocer y un debido proceso para ventilar la cuestión de
nulidad de los actos de la Administración del Estado.

(4) Esta doctrina sostiene, por lo mismo, que esta nulidad no priva de
efecto jurídico al acto viciado de nulidad, el que produce todos sus efectos,
como si fuera válido y estuviera exento de vicio ( dado sus efectos de
presunción de legalidad, obligatoriedad, imperatividad, exigibilidad,
ejecutoriedad), no obstante su contravención al principio de juridicidad,

31
 pues se reputa válido hasta que el tribunal no lo declare nulo, por sentencia
firme y ejecutoriada.
(5)No se trataría de una nulidad insanable, sino susceptible de
convalidación o subsanación;

Desde la perspectiva de esta doctrina, entonces, la nulidad no opera de pleno

derecho, por lo que siempre habrá necesidad de que sea declarada judicialmente
a petición de persona interesada, ni tampoco opera como sanción única, pues
ella sólo constituye una de las sanciones posibles para el acto administrativo que
transgrede el principio de juridicidad, pues la Constitución y la ley pueden
contemplar y contemplan sanciones especiales distintas o diversas para el acto
irregular o viciado.

Esta doctrina es sostenida por los profesores de derecho administrativo

nombrados, junto a Patricio y Arturo Aylwin Azocar, Enrique Silva Cimma, Pedro
Pierry, Jorge Reyes y Domingo Hernández, entre otros. Esta doctrina postula que
no existe, en el derecho público chileno, una sanción única establecida frente al
incumplimiento del principio de juridicidad, que abarque todos los casos de
contravención a él, cualquiera que sea el tipo de acto estatal contrario a la CP. En
efecto, esta doctrina sostiene que la nulidad de derecho público no tendría
necesariamente que aplicarse en todos los casos de infracción, ni menos que ella
opere siempre de pleno derecho. Para sostener esto se basan en los siguientes
antecedentes o argumentos:

1.) No es posible entender en el derecho chileno que un acto administrativo sea

nulo de pleno derecho o inexistente, jurídicamente hablando, porque dicho acto
tiene un carácter orgánico y formal y goza de una presunción de legalidad mientras
no sea declarado nulo, conforme al art. 3 inciso final de la ley 19.880. Señalan
también que el art. 7 de la CP, que establece la nulidad como sanción, no señala en
32
modo alguno que esta sanción opere de pleno derecho, esto es, sin necesidad de ser
declarada judicialmente.

Es más, se sostiene que en la Comisión de Estudios de la CP de 1980, sesión número

402, se produjo acuerdo en orden a que el inciso final del art. 7, en referencia,
establecía como redacción para este precepto la siguiente: "todo acto en contravención a
este art. es nulo, salvo que la ley establezca otro efecto que el de la nulidad para el caso de
contravención”. También se produjo acuerdo en el seno de la comisión en torno a la
opinión del profesor Raúl Bertelsen en el sentido que la nulidad establecida en este
art. 7 debía ser declarada y que mientras no mediara tal declaración, el acto se
aplicaba, esto es, regía. También esta doctrina invoca en su apoyo argumentos de
tipo histórico-jurídico pues sostienen que este art. 7, incorporado en la CP de 1833,
con el número 160, era antecedido por el art. 158 de esa Carta Política que hablaba
o trataba de dos situaciones de infracción aquella que eran sancionadas con nulidad
de pleno derecho por el constituyente, empleando las expresiones "nulidad de
pleno derecho", con lo que la expresión "simplemente nulidad" importaba para el
constituyente una sanción que no operaba por si sola sino que requería declaración
judicial. Otro argumento de esta doctrina consiste en afirmar que de la propia CP
de 1980 se advierte el establecimiento de un régimen de sanciones y
responsabilidades para los actos contrarios a la CP distintos y diferentes según sea
el tipo de acto de que se trata y el tipo de órgano estatal que lo emite; y aporta en
prueba de tal argumento las siguientes situaciones presentes en la CP de 1980:

El art. 12 de la CP se pone en el caso de que exista un acto administrativo que

contraviniendo la CP prive o desconozca la nacionalidad de una persona. El
constituyente no obstante su contrariedad por la Constitución reputa al acto no sólo
válido sino que eficaz, esto es, no afectado por la nulidad desde que sólo atribuye
mérito para suspender sus efectos a la interposición al respectivo recurso o reclamo.

33
NO opera así entonces la nulidad de pleno derecho para este acto estatal contrario a
la CP. El art. 21 de la CP se pone en el caso de detenciones, arrestos y apresamientos
de personas dispuestos por órganos estatales administrativos o judiciales con
infracción a la CP o a la ley, consagrando una acción denominada "amparo" cuyo
efecto hará que se reparen los defectos legales en que pudo incurrirse con el acto de
detención, arresto o prisión. Es decir, esta norma constitucional se coloca en el
supuesto de que un acto estatal con la forma de orden de arresto ilegal, no acarree
necesariamente la nulidad de pleno derecho, ni siquiera la nulidad de este acto
contrario a la CP, sino que faculta para corregir este acto viciado. También señalan
como ejemplo de su planteamiento el caso del art. 35 de la CP que se pone en el
caso que un Decreto Supremo, esto es un acto estatal de naturaleza administrativa
del Presidente de la República, no lo sea en la forma que lo prescribe la ley, como
lo manda el art. 7 de la CP, y que sin perjuicio de ello, o a pesar de ello, el acto no
sea sancionado con su nulidad de derecho público, sino con una sanción especial
consistente en que ese decreto expedido no en la forma prescrito por la ley, no será
obedecido. Esta doctrina reconoce como único caso de nulidad de derecho
público, que opera de pleno derecho, esto es sin necesidad de declaración judicial,
el contemplado por el art. 94 inc. 3° de la CP, en relación al art. 93 N° 16, relativo a
los decretos reglamentarios en materias de ley y a los decretos inconstitucionales al
señalar "el decreto supremo impugnado quedará sin efecto de pleno derecho“. Y sostienen que
como es el único caso de nulidad constitucional de pleno derecho que acepta el
constituyente es el ya indicado contenido en el art. 94 inciso 3º, la nulidad a que se
refiere éste en el art. 7 inciso final, no es de pleno derecho, sino que requiere
declaración judicial y mientras ella no tiene lugar, el acto inconstitucional se aplica,
rige y produce todos sus efectos.

En definitiva, conforme lo antes señalado, para esta doctrina la nulidad

constitucional o de derecho público presenta las siguientes características:

34
a.) es de derecho público, porque se refiere a actos estatales únicamente y porque
procede en aquellos casos en que el constituyente o legislador, en su caso, la
hubieren contemplado; sin perjuicio de que el constituyente o legislador dispongan
otras sanciones distintas de la nulidad para el acto contrario a la CP y a las normas
dictadas en su conformidad, tales como su inaplicabilidad para un caso particular,
su falto de obligatoriedad u obediencia, etc.

b.) no opera de pleno derecho, sino que requiere de una declaración judicial que
establezca su existencia, salvo en el caso en que el constituyente o legislador le
hubiere dado, excepcionalmente, este efecto de operar directamente sin necesidad
de esta declaración de juez competente, como en el caso del art. 94 inc. 3° de la CP.

Esta posición doctrinaria sostiene, en síntesis, que conforme al inc. final del art. 6
de la CP corresponderá por norma general al legislador establecer un sistema de
sanciones para el acto estatal y responsabilidades para la autoridad pública emisora
del mismo, cuando uno y otra infrinjan el principio de juridicidad o de sujeción
integral a derecho que informa toda la actividad del Estado y de sus autoridades; no
siendo efectivo, según esta doctrina, que ante la infracción a este principio que rige
toda la organización estatal, tenga necesariamente que aplicarse siempre la nulidad
de derecho público ipso jure o de pleno derecho. Para esta doctrina, entonces, si
bien existe nulidad de derecho público de los actos estatales contrarios a la CP y a las
normas dictadas en su conformidad, esta nulidad sólo operará de pleno derecho,
excepcionalmente. Esto es, cuando el constituyente o el legislador la hayan establecido
con esa precisa característica como ocurre en la situación contemplada en el art. 94
inc. 3° de la CP de 1980.

Esta doctrina sostiene entonces que la nulidad de derecho público es solo una de
las posibles sanciones que pueda afectar al acto estatal contrario a la Constitución
y a la ley. De manera tal que un acto viciado puede y debe tener vigencia y
35
aplicación obligatoria hasta que no medie su declaración judicial de nulidad. En
apoyo a esta doctrina y tratándose de los actos jurídicos estatales de naturaleza
administrativa, pueden citarse dos normas de la ley 19.880 publicada en el Diario
Oficial de 29 de mayo de 2003, artículos 3, 53 inciso 2° y 13 incisos 2° y 3 que
establecen que esta clase de actos gozan de una presunción de legalidad y además en
el evento de ser contrarios a derecho admiten invalidación parcial sólo en la parte
viciada.

Algunos aspectos procesales sobre la acción de nulidad de derecho

público, el Tribunal competente para conocer de ella y el debido proceso
al que debe ser sometido su conocimiento y resolución.

Las dos doctrinas antes analizadas están contestes o de acuerdo en la necesidad de

que tenga lugar una declaración formal e indiscutida de un órgano competente que
reconozca o establezca la existencia de una infracción al principio de juridicidad en
un acto administrativo y declare su nulidad de derecho público.

En efecto, ambas doctrinas sostienen que por razones de certeza y seguridad jurídica
y para evitar que cada sujeto haga justicia por mano propia, debe existir una
declaración de nulidad de derecho público del acto contrario a derecho.

El órgano llamado a hacer esta declaración judicial es el Tribunal que establezca

la ley.

Con todo, la competencia reconocida y conferida en el artículo 76 de la Carta

Fundamental a los Tribunales, lo es para conocer de las causas civiles y criminales y
resolverlas, por lo que es menester determinar si la cuestión o controversia sobre
la nulidad de derecho público de un acto administrativo constituye una causa de
esa naturaleza o condición que pueda ser conocida por dichos tribunales.

36
Lo cierto es que atendida la naturaleza de la cuestión controvertida o controversia
jurídica que debe ser conocida y resuelta por los Tribunales, las causas pueden ser
civiles, laborales, de familia, mineras, de aguas, penales y contenciosa
administrativas. Estas últimas son las que se producen por una actuación de la
Administración del Estado contraria al ordenamiento jurídico, promovidas por una
particular o administrado afectada con ella, como ocurre con la nulidad de derecho
público de un acto administrativo, reclamada por un particular interesado.

En el texto original de la Constitución de 1980 y hasta antes de la modificación del

año 1989, el artículo 38 de la CP contemplaba la existencia de tribunales
contencioso administrativos para el conocimiento y resolución de las causas de
igual naturaleza y denominación.

No obstante, la modificación hecha a la Carta Fundamental cambió la expresión

tribunales contencioso administrativos por “ los tribunales que determine la ley “,
que figura en el texto actual del artículo 38 inciso 2º, lo que habilitó a los tribunales
ordinarios de justicia para conocer de este asunto, pues para la Constitución la
expresión “causa civil” constituye un género que comprende todas aquellas especies
de causas no penales. Consecuencia de lo mismo, es que la competencia contenciosa
civil sea la residual y permite conocer a los Tribunales de toda y cualquier causa civil
que no tenga un tribunal especial habilitado competencialmente para su conocimiento,
por lo que se trata de la competencia que articula el principio de inexcusabilidad que
informe el ejercicio de la función jurisdiccional.

Establecido, entonces, que deben ser los tribunales de justicia que conocen de las
causas civiles, los órganos estatales competentes para conocer del asunto en que se
discuta sobre la nulidad de derecho público de un acto jurídico estatal de
naturaleza administrativa o acto administrativo, es claro, entonces, que debe existir

37
un Tribunal Civil absoluta y relativamente competente para ello y una acción que
permita activar la competencia de ese tribunal reclamando su intervención legal
en dicho asunto.

Este tribunal competente absoluta y relativamente para conocer de la acción de

nulidad de derecho público de un acto administrativo deberá ser, conforme lo
dispone el art. 134 del Código Orgánico de Tribunales, el Juzgado de Letras en
lo Civil del domicilio del demandado, teniendo presente que el demandado será
la persona jurídica de derecho público estatal administrativa emisora del acto cuya
nulidad se solicita declarar (Fisco, Municipalidad, Gobierno Regional, Servicio Público
Descentralizado ).

Por ejemplo, tratándose de un decreto supremo será tribunal competente para

conocer de la acción que pretende su nulidad de derecho público, el juzgado civil
de Santiago o de la ciudad capital de región que corresponda, dado que su emisor
es el Fisco – Presidente de la República, y en todas ellas el Fisco tiene domicilio.

Con todo, el artículo 142 del Código Orgánico de Tribunales tiene regla especial
tratándose de un demandado persona jurídica con pluralidad de domicilios, en cuyo
caso será competente el tribunal del domicilio en hubiere tenido lugar la emisión del
acto administrativo cuya nulidad se pretende.

Tratándose de otras personas administrativas, distintas del Estado Fisco, que gozan
de una personalidad jurídica propias y distinta de aquel, como es el caso de las
municipalidades, de los gobiernos regionales, de los servicios públicos
descentralizados, como los servicios de salud, servicios de vivienda y urbanización,
la defensoría penal pública, etc. entonces será tribunal competente para conocer la
acción de nulidad de derecho público de sus actos el del territorio en que dichas
personas jurídicas de derecho público tienen domicilio.

38
En cuanto al debido proceso o procedimiento judicial conforme al cual debe
sustanciarse o tramitarse esta acción de nulidad de derecho público de un acto
administrativo corresponde al juicio ordinario de mayor cuantía, en todos
aquellos casos en que la ley no haya establecido un procedimiento especial
distinto para sustanciar la acción de nulidad de derecho público de un
acto jurídico de un órgano de la Administración del Estado, pues rige el
art. 3 del Código de Procedimiento Civil, que reconoce al juicio ordinario
aplicación general y supletoria a toda causa civil que no tengan señalada en la ley un
procedimiento especial.

Sin perjuicio de lo señalado, no debe olvidarse que la nulidad de derecho público de

un acto administrativo puede también ser ventilada conforme a ciertos
procedimientos de naturaleza especial, contemplados en la ley y en la propia
Constitución Política, como por ejemplo, a través del - reclamo de nacionalidad -,
establecido en el artículo 12 de la Carta Fundamental para impugnar el acto
administrativo que priva o desconoce de la nacionalidad a un particular; como es el caso
del recurso de protección de garantías constitucionales contemplado por el artículo 20 de la Carta
Fundamental y el reclamo de ilegalidad municipal contenido en el art. 140 de la Ley
Orgánica Constitucional de Municipalidades, que permite reclamar exclusivamente
de la nulidad de los actos administrativos municipales. El procedimiento de
reclamación ante los Tribunales Medioambientales para solicitar la nulidad de
derecho público de un acto administrativo ambiental.

En el procedimiento judicial en que se ventila la acción de nulidad de derecho

público, es perfectamente posible y conveniente solicitar y obtener medidas precautorias
que aseguren los resultados de la acción de nulidad de derecho público ejercitada, debido a que la sola
interposición de la demanda , recurso, reclamo o acción de nulidad de derecho público

39
contra un acto administrativo no suspenden los efectos del acto o decisión impugnada
de nulidad.

Entre estas medidas cautelares destaca nítidamente la llamada orden de no innovar de

general aplicación en los recursos de protección y reclamos de ilegalidad
municipal y la suspensión del decreto o resolución que se estima viciado de
nulidad, en calidad de medida precautoria innominada, tratándose de un juicio
ordinario de nulidad de derecho público.

Esta medida cautelar de suspensión está expresamente contemplada cuando

se trata de impugnar actos jurídicos estatales de naturaleza administrativa como se
desprende de lo expresamente dispuesto en el art. 3 inc. 8 de la ley 19.880.

De no solicitarse esta medida cautelar el acto administrativo, no obstante reclamada

judicialmente su nulidad, seguirá produciendo todos sus efectos.

La acción que permite solicitar y obtener del tribunal competente la nulidad de un

acto administrativo es la “acción de nulidad de derecho público” que tiene sus
bases constitucionales en el art. 19 N° 3, 6 y 7 inc. final de la CP y base legal en
el artículo 2 parte final de la ley 18.575(LOCBGAE).

En cuanto al titular de la acción de nulidad de derecho público de un acto

administrativo es la persona que sufra un agravio o lesión en sus derechos o
intereses legítimos y situaciones jurídicos a consecuencia o con motivo de un acto
estatal administrativo contrario a la juridicidad y legalidad por la que debe regirse,
en alguna de las causales que hacen procedente su nulidad, deberá ejercer esta
acción de nulidad de derecho público ante el tribunal que determine la ley.

40
Sobre la vigencia temporal o prescriptibilidad de la acción de nulidad de
derecho público se ha señalado que ante el silencio del legislador administrativo
sobe la materia no cabe aplicar las normas de la prescripción extintiva de las
acciones y derechos ajenos que se contienen en el Código Civil, sino estarse a la
naturaleza diversa de esta acción, que persigue controlar la legalidad de los actos
de la Administración del Estado y evitar actuaciones arbitrarias y contrarias a
derecho de sus autoridades, permitiendo al ciudadano agraviado con ellas, alzarse
en su contra para solicitar y obtener su extinción por anulación. La doctrina y
jurisprudencia judicial ( C. Suprema: sentencia 30 agosto 2007, causa civil rol 3689-
2006 y sentencia 10 marzo 2010, causa civil rol 2698-2008), ante lo anterior,
sostienen la imprescriptibilidad de la acción de nulidad de derecho público, con lo
que se posibilita su ejercicio en cualquier tiempo trascurrido desde la dictación y
entrada en vigencia del acto cuya nulidad de derecho público se pretende. Pero,
al mismo tiempo, la doctrina y la jurisprudencia ha sostenido, ante la ausencia de
norma expresa y explícita, que se trataría de un acción prescriptible conforme al
estatuto de la nulidad contenido en la ley civil, que junto con sancionar con nulidad
absoluta por objeto ilícito al acto contrario al Derecho Público, consagra la
prescripción extintiva de la acción para alegar esta nulidad, por su no ejercicio, en
el plazo de 10 años contados desde el acto de que se trata.

Lo que si está totalmente uniformado es que si, junto con la nulidad de derecho
público, la acción deducida por el interesado legitimado para hacerlo comprende o
pretende el pago de una indemnización de perjuicios o la declaración de cualquier
otro derecho o situación jurídica favorable de contenido patrimonial, entonces, la
acción se considera como declarativa de derechos o de plena jurisdicción para los
efectos de establecer que ella es prescriptible conforme a las reglas generales ( 5
años ).

41
La nulidad de derecho público de un acto administrativo puede ser también alegada
no sólo acción, en la forma ya vista, sino como excepción, vale decir, como una
alegación o defensa que opone aquel a quien la autoridad administrativa pretende
hacer cumplir el acto administrativo que en particular sostiene o afirma contrario a
la CP.

&&&

Relación comparativa entre la invalidación y la anulación o nulidad como

causas de extinción de los actos administrativos

a) La anulación o nulidad normalmente opera a petición de parte y siempre

mediante sentencia judicial, o sea, en sede judicial; por decisión de un tribunal de
justicia. La invalidación, en cambio, opera indistintamente de oficio o a petición de
interesado pero siempre mediante acto administrativo o sea, en y ante la
Administración; por decisión de un órgano administrativo.
b) La anulación o nulidad del acto administrativo provoca un efecto de cosa
juzgada, en cambio la invalidación no lo produce; solo el efecto de cosa decidida
en sede o vía administrativa.
c) La anulación se declara en sede judicial y la invalidación en sede
administrativa. ¿Puede pedirse anulación en sede judicial e invalidación en sede
administrativa simultáneamente? En principio no, pues la Administración se vería
impedida de hacerlo, por el principio de separación de poderes-funciones y el
carácter exclusivo y excluyente de la función judicial.

d) Ambas producen efectos hacia el futuro y hacia el pasado.

e) Ambas operan respecto de actos administrativos antijurídicos o contrarios a
derecho.
f) La Administración sólo puede invalidar sus actos administrativos antijurídicos
dentro del plazo de 2 años contados desde la publicación o notificación legal de

42
aquel. El Poder Judicial, en cambio, puede anular en cualquier tiempo actos
administrativos antijurídicos ( afectados por un vicio o causal de nulidad de
derecho público ).

B. Por Hecho

a) Previsto: la Caducidad

Concepto: es una causal de extinción de los efectos del acto que opera como
sanción para el destinatario o beneficiario del acto administrativo lícito o regular,
por el incumplimiento de los requisitos o exigencias formuladas a su destinatario.
En este caso de lo que se trata es que la extinción de los efectos de un acto se
produce como consecuencia de un incumplimiento en que ha incurrido el
administrado o particular, referido a algunas exigencias o conductas que el acto le
imponía.
Características: (i) opera como sanción; (ii) supone dejar sin efecto un acto lícito
o regular; (iii) es declarada de oficio por la Administración; (iv) produce efectos a
futuro; (v) opera respecto de actos administrados de contenido favorable para los
administrados;
Se plantea la duda de resolver el momento en que opera esta causal de
extinción: si desde que se produjo efectivamente el incumplimiento, o desde el
momento en que un acto administrativo posterior lo constata y declara. Existen
argumentos en ambos sentidos, pero en general se estima que la extinción de los
efectos del acto opera desde la segunda circunstancia, esto es, desde que el acto
administrativo posterior declara el incumplimiento. Ello por razones de certeza o
seguridad jurídica, como también por el carácter formalista de la voluntad
administrativa en cuanto la regla general es que se manifieste de forma expresa.

- Diferencias entre caducidad y revocación

43
a) En la revocación la regla es que opere por iniciativa de la administración y
por excepción a iniciativa particular. La caducidad opera exclusivamente por
incumplimiento de un administrado, la administración se limita a declarar la
extinción de los efectos del acto.
b) En la revocación cualquier administrado está expuesto a ser afectado con la
extinción del acto, mientras que en la caducidad el único afectado es el
administrado destinatario del acto incumplidor de él.

- Diferencias entre caducidad e invalidación

a) La caducidad opera por infracción del administrado a las exigencias que le

impone el acto, mientras que la invalidación opera solo por infracción de derecho.

b) Imprevisto: El Decaimiento del acto

Esta causal presenta las características de una causal natural como también de una
provocada por hecho imprevisto.
El decaimiento es la extinción de los efectos de un acto administrativo provocado
por circunstancias sobrevinientes que afectan el contenido del acto. Lo
transforman en inútil o injustificado.
Para que opere esta causal no se requiere la dictación de un nuevo acto
administrativo. Aquí el supuesto es que existiendo un acto administrativo primitivo
se generan con posterioridad al mismo hechos sobrevinientes que transforman a
tal acto imposibilitándole producir sus efectos.
Respecto de esta causal de extinción, la doctrina se plantea la problemática de
determinar qué ocurre si habiéndose presentado estas circunstancias

44
sobrevinientes que impedían los efectos del acto, luego ellos se retiran o
desaparecen. Aquí hay dos posturas:

a) Hay quienes señalan que en este supuesto en que son removidas las
circunstancias sobrevinientes los efectos del acto vuelven a resurgir, resucitan.
b) Otra parte de la doctrina sostiene que, no obstante haber desaparecido los
hechos sobrevinientes, los efectos del acto no reaparecen y en consecuencia se
mantienen o conservan extinguidos a partir de aparición de ellos.

FIN
Santiago, veinticinco de junio de dos mil quince.

Vistos y teniendo presente:

Primero: Que en estos autos rol N° 2850-2015 se ha

ordenado dar cuenta, de conformidad a lo dispuesto en el

artículo 782 del Código de Procedimiento Civil, del recurso de

casación en el fondo deducido por la parte demandante en contra

de la sentencia de la Corte de Apelaciones de Santiago que

confirmó la de primer grado que rechazó la demanda de nulidad

de derecho público, de acrecimiento de la pensión de retiro y

de indemnización de perjuicios deducida por Cecilia Pinto

Villablanca, Érica Quezada Henríquez y Carmen Gloria Valladares

Quiroz en contra del Fisco de Chile.

Segundo: Que el recurrente denuncia en un primer capítulo

la contravención de los artículos 2518 y 2503 del Código Civil.

45
 Explica que las referidas disposiciones han sido

conculcadas desde que las actoras ejercieron la acción de

acrecimiento de su pensión de retiro conforme al artículo 132

del Decreto con Fuerza de Ley N° 2, norma legal que no establece

plazo de prescripción alguno cuando el demandado ha reconocido

la prestación de los servicios en que dicha pretensión incide.

Añade que a partir de las fechas de retiro de cada una de las

actoras se reconoce la prestación de sus servicios al Estado,

de modo que no existe plazo alguno para formular la presente

acción de acrecimiento.

En consecuencia, dado que el Fisco ha reconocido desde

siempre la prestación de los servicios de sus representadas,

los sentenciadores de alzada obviaron lo establecido en los

artículos 2518 y 2503 que regulan la interrupción de la

prescripción, la que opera una vez que ha sido notificada

válidamente la demanda, pues, en la especie, la litis fue

trabada correctamente y, por consiguiente, el tribunal debió

pronunciarse acerca de la acción intentada.

Tercero: Que enseguida acusa el quebrantamiento de los

incisos 1°, 4° y 5° del artículo 132 del Decreto con Fuerza de

Ley N° 2, de 1968, Estatuto de Personal de Carabineros, en

relación con los artículos 2518, 2503 y 2515 del Código Civil

y con los artículos 17 del Código de Procedimiento Civil y 111

del Código Orgánico de Tribunales.

46
 En primer lugar aborda la violación de las reglas sobre

la prescripción contenidas en los artículos 2503, 2518 y 2515

del Código Civil. Al respecto expone que el inciso quinto del

citado artículo 132 establece la imprescriptibilidad de la

acción cuando ha sido reconocida previamente la prestación de

los servicios a favor de la demandada, de modo que, en la

especie, los sentenciadores estaban obligados a pronunciarse

acerca de la acción deducida. Estima que, en consecuencia, la

sentencia conculca el artículo 2515 del Código citado, puesto

que cuando el legislador utiliza en su texto la expresión "en

general" cabe entender que además de las prescripciones de

corto y de largo tiempo pueden también producirse situaciones

de otra índole, como el caso del inciso quinto del artículo

132 ya citado, que dispone la imprescriptibilidad de una acción

como la intentada en autos.

Enseguida aborda la vulneración del inciso primero del

artículo 17 del Código de Procedimiento Civil y del inciso

primero del artículo 111 del Código Orgánico de Tribunales.

Aduce que los sentenciadores de segunda instancia han

concluido que para acoger la acción de acrecimiento o

modificación de la pensión de retiro primero debe ser acogida

la acción de nulidad de derecho público, puesto que aquélla

sería una consecuencia de esta última, determinación que fundan

en que su parte así lo habría solicitado en la demanda y que

47
ello sería una consecuencia de lo dispuesto en el artículo 1687

del Código Civil. Empero, afirma que tales argumentos no tienen

fundamento considerando especialmente el tenor literal de las

peticiones contenidas en su demanda y lo dispuesto en los

referidos artículos 17 y 111, normas que adquieren el carácter

de decisoria litis. Así, arguye que en el número 1 del petitorio

de la demanda se solicita la nulidad de derecho público y en

el número 2 se acciona en base al acrecimiento o modificación

de la pensión de retiro, destacando que ni la demandada ni los

sentenciadores de segunda instancia se hicieron cargo de las

peticiones signadas con los números 2 y 4 de su acción, por

las cuales se pidió declarar el derecho de las actoras de

acrecentar su pensión y que se compense la que corresponde a

cada una de ellas considerando el grado que se les atribuye

conforme a la ley, así como el daño emergente, el lucro cesante

y el daño moral por ellas experimentado, de lo que deduce que

su parte ha pedido que se compense su pensión de manera autónoma

e independiente de las demás solicitudes.

En cuanto a la transgresión del inciso primero del

artículo 17 del Código de Procedimiento Civil, expresa que esta

norma sólo exige que la acción de nulidad de derecho público

no sea incompatible con las de acrecimiento, compensación,

reliquidación o mejora de la pensión de retiro y sostiene que,

en efecto, no lo son, puesto que la de acrecimiento no requiere

48
para su acogimiento una previa declaración de nulidad de

derecho público.

En cuanto se refiere al inciso primero del artículo 111

del Código Orgánico de Tribunales asevera que, como

consecuencia de lo anterior, la sentencia de segunda instancia

también ha conculcado la regla de la extensión de la

competencia, que obliga al tribunal a conocer todas las

pretensiones puestas en su conocimiento, de manera que los

sentenciadores de segunda instancia tenían la obligación de

pronunciarse acerca de la acción interpuesta y al no obrar de

ese modo causaron indefensión a sus representadas.

Cuarto: Que a continuación asevera que el fallo quebranta

el inciso segundo del artículo 76 de la Constitución Política

de la República, en relación con el inciso segundo del artículo

10 del Código Orgánico de Tribunales.

Afirma que al omitir el conocimiento y fallo de la acción

de acrecimiento de la pensión de retiro de las demandantes se

las ha dejado en un manifiesto estado de indefensión,

violándose el principio de inexcusabilidad. Añade que el

artículo 132 del Decreto con Fuerza de Ley N° 2, de 1968, no

exige, como requisito previo de procesabilidad, la declaración

previa de la nulidad de derecho público y subraya que esta

acción y la de acrecimiento no son incompatibles entre sí sino

que, por el contrario, son independientes, de modo que

49
correspondía tanto al tribunal de primera instancia como al

de alzada, fallarlas.

Quinto: Que para decidir el asunto sometido al

conocimiento de esta Corte resulta relevante consignar que las

actoras han deducido demanda expresando que ingresaron a

Carabineros de Chile como auxiliares sociales en el Escalafón

de Auxiliares Sociales, que luego pasó a ser uno en extinción.

Indican que dado el carácter piramidal de la institución

esperaban hacer una carrera funcionaria normal, pese a lo cual

fueron dejadas en esa categoría en extinción en lugar de ser

traspasadas al Escalafón de Auxiliares Sociales, lo que vulneró

sus derechos patrimoniales, lesionó sus expectativas de

desarrollo profesional y, además, estableció diferencias

arbitrarias con otras funcionarias que ascendieron sin cumplir

los requisitos necesarios, a diferencia de las actoras que sí

los satisfacían. Sostienen que la decisión de no permitirles

continuar desarrollando su carrera funcionaria en el Escalafón

de Auxiliares Sociales es nula de derecho público, pues emanó

de un órgano de facto y no se ajustó a la Constitución Política

de la República ni a las leyes, de lo que se sigue que el

Estado actuó fuera de su competencia. Añade que sus pensiones

deben ser acrecentadas, pues se les expropió aquella parte de

su patrimonio constituida por los ingresos que debían percibir

conforme a los ascensos que no les fueron reconocidos. Por

50
último se solicita declarar que la decisión impugnada es nula

de derecho público; que “acto seguido, y declarado lo anterior,

se declare el derecho” de las demandantes de acrecentar sus

pensiones; que “como consecuencia de lo mismo” se les reconozca

el grado jerárquico al que tienen derecho; se compensen sus

pensiones incluyendo lo que proceda por el grado que les

corresponde, con los beneficios tributarios que ello suponga,

conforme al daño emergente, al lucro cesante y daño moral

causados, más los reajustes pertinentes y los perjuicios

derivados del desconocimiento de su grado real,

correspondientes a daño emergente, lucro cesante y daño moral

experimentados.

Sexto: Que los sentenciadores del fondo dieron por

establecidos como hechos de la causa los siguientes:

A.- Las actoras ingresaron a prestar servicios a

Carabineros de Chile en distintas fechas, esto es: 1) Cecilia

del Carmen Pinto Villablanca a contar del 1 de julio de 1972,

como Carabinero Auxiliar Social, grado 13; 2) Carmen Gloria

Valladares Quiroz a contar del 1 de diciembre de 1972, como

Carabinero Auxiliar Social, grado 12 y 3) Érica del Carmen

Quezada Henríquez a contar del 16 de julio de 1972, como

Carabinero Auxiliar Social, grado 12.

B.- Las mencionadas ex funcionarias dejaron de prestar

sus servicios a Carabineros en distintas fechas y condiciones,

51
esto es: 1) Cecilia del Carmen Pinto Villablanca a contar del

12 de octubre de 2000, con 28 años 3 meses de servicios; 2)

Carmen Gloria Valladares Quiroz a contar del 1 de octubre de

1994, con 21 años 10 meses de servicio y 3) Érica del Carmen

Quezada Henríquez a contar del 1 de abril de 1993, con 20 años,

8 meses y 15 días de servicio.

C.- Las demandantes ingresaron a un escalafón que luego

fue declarado en extinción, perdiendo la posibilidad de la

plaza grado 11, y que posteriormente se creó el Escalafón de

Apoyo Logístico que incluyó al personal del escalafón en

extinción, con excepción de las auxiliares sociales, y que el

grado 11 significa más ingresos y bonificaciones.

Finalmente, dejaron expresamente consignado que no logró

acreditarse la existencia de algún acto administrativo en

particular que expresare la negativa o rechazo a ascender para

cualquiera de las demandantes o para todas, vale decir, “la

decisión” contra la que se dirigen, o que se haya apartado de

las normas legales que rigen la actividad administrativa, y

que hubiere impedido a las actoras recurrir administrativamente

contra los actos que reprochan y, además, recurrir ante la

Contraloría General de la República.

Séptimo: Que establecidos tales hechos, el fallador de

primer grado decidió rechazar la demanda expresando que para

declarar la nulidad alegada previamente era menester precisar

52
el acto administrativo que contiene la decisión de que se trata

y acreditar que se encuentra viciado, sin que se advierta la

concurrencia de algún acto formal que reúna dichas causales en

la especie, más aún cuando no se ha identificado con precisión

él o los actos administrativos que se dicen viciados. A lo

anterior añadió que, habiéndose solicitado de manera

“complementaria” el derecho a “impetrar pensión, reajuste,

acrecimiento o cualquier beneficio derivado de ellas”, y

entendiendo que lo accesorio sigue la suerte de lo principal,

tales solicitudes deben ser necesariamente rechazadas.

A su turno, los sentenciadores de segunda instancia

decidieron confirmar la señalada determinación añadiendo a los

razonamientos antedichos que la acción deducida en autos es

funcional a prestaciones indemnizatorias y de acrecimiento

patrimonial de una pensión de retiro, esto es, se trata de una

acción de carácter patrimonial. Estas acciones declarativas de

derechos o también denominadas de "plena jurisdicción", de

indudable contenido patrimonial, producen efectos relativos,

limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad y se

encuentran sometidas en lo concerniente a la prescripción a

las reglas generales sobre dicho instituto contempladas en el

Código Civil, entre otras, a las disposiciones de sus artículos

2497, 2514 y 2515. Agregan que en la especie, desde que las

demandantes dejaron de prestar servicios para Carabineros y

53
hasta la notificación de la demanda transcurrieron más de cinco

años, razón por la que la acción, en su sentido y pretensión

de carácter patrimonial, se encuentra prescrita, subrayando

que lo que está prescrito no es la nulidad de derecho público,

sino la acción declarativa de derechos a favor del particular,

pues la naturaleza misma de los derechos cuyo reconocimiento

se solicita es siempre de carácter patrimonial y privado, aun

cuando su fuente se encuentre en una nulidad de derecho

público.

Octavo: Que, en este contexto, resulta pertinente recordar

que el artículo 7 de la Constitución Política de la República

prescribe que: “Los órganos del Estado actúan válidamente

previa investidura regular de sus integrantes, dentro de su

competencia y en la forma que prescriba la ley.

Ninguna magistratura, ninguna persona ni grupo de personas

pueden atribuirse, ni aun a pretexto de circunstancias

extraordinarias, otra autoridad o derechos que los que

expresamente se les hayan conferido en virtud de la

Constitución o las leyes.

Todo acto en contravención a este artículo es nulo y

originará las responsabilidades y sanciones que la ley señale”.

Noveno: Que, a su turno, el artículo 132 del Decreto con

Fuerza de Ley N° 2, de 1968, Estatuto del Personal de

Carabineros de Chile, previene que: “Las pensiones de retiro o

54
montepío que no se solicitaren dentro del plazo de un año

contado desde la fecha en que fueron exigibles, se pagarán

únicamente desde la fecha en que se presente la solicitud

correspondiente.

Igual norma se aplicará en los casos de reajuste,

acrecimiento o aumento por cualquier causa de pensiones de

retiro o montepío.

Lo dispuesto en los incisos precedentes se aplicará

también respecto de los retiros y montepíos regidos por leyes

anteriores.

Sin perjuicio de los plazos de prescripción de corto

tiempo establecidos para casos específicos, el derecho a

impetrar pensión, reajustes, acrecimiento o cualquier

beneficio derivado de ellas, prescribirá en el plazo de diez

años.

No obstante, el derecho a solicitar reliquidación o

modificación de la respectiva pensión de retiro o montepío,

previo abono de servicios, no se verá afectado por la

prescripción extintiva de diez años, en el evento que la

solicitud de reconocimiento de servicios se hubiere presentado

dentro de ese término.

Dictada una resolución que concede pensiones de montepío

que deba ser compartida por varios asignatarios y en la que no

se hubieren considerado a uno o más de ellos por haberse

55
desconocido su existencia, el reconocimiento posterior que se

haga de este derecho sólo se hará efectivo, en la parte que

corresponda, a contar de la fecha de la resolución que

reliquida la pensión que establece su nueva distribución, aún

cuando la solicitud de reliquidación se hubiere presentado

dentro del plazo a que se refiere el inciso primero”.

Décimo: Que como lo expone la defensa de las actoras en

su demanda, el vicio en que funda su acción de nulidad de

derecho público se asienta en que Carabineros actuó fuera de

su esfera de competencia, defecto que sustenta principalmente

en que la decisión impugnada emanó de un órgano de facto y que

no se ajustó a la Constitución Política de la República ni a

las leyes.

Décimo primero: Que, antes de analizar los aspectos

sustantivos de la cuestión debatida, aparece necesario anotar

algunas ideas básicas que inciden en el asunto planteado, es

decir, con relación a la acción de nulidad de derecho público.

Ésta ha sido conceptuada como la sanción de ineficacia jurídica

que afecta a aquellos actos de los órganos del Estado en los

que faltan algunos de los requisitos que el ordenamiento

establece para su existencia y validez.

Este enunciado evidencia con nitidez el rol que dentro de

nuestro ordenamiento corresponde a la nulidad de derecho

público como una institución destinada a garantizar la vigencia

56
del principio de legalidad, con arreglo al cual los órganos

del Estado deben someterse en el desarrollo de sus actividades

a lo preceptuado en la Constitución Política de la República y

en las leyes dictadas conforme a ella.

Décimo segundo: Que de acuerdo con la jurisprudencia

asentada por esta Corte Suprema –y que recoge una doctrina que

ha gozado de general aceptación- la ilegalidad de un acto

administrativo, que puede acarrear su anulación, puede

referirse a la ausencia de investidura regular, incompetencia

del órgano, defectos de forma, desviación de poder, ilegalidad

en cuanto a los motivos y violación de la ley de fondo

aplicable.

Décimo tercero: Que, a su vez, uno de los principios que

informan la nulidad de derecho público es el de conservación,

cuyo fundamento radica en que revistiendo la nulidad el

carácter de remedio excepcional frente a la ilegalidad de un

acto administrativo, sólo será procedente si el vicio es grave

y esencial. Subyacen a este principio de conservación otros

principios generales del Derecho como la confianza legítima

que el acto genera, así como la buena fe de los terceros, el

respeto a los derechos adquiridos y la seguridad jurídica.

Efectivamente, no cualquier irregularidad o defecto justifica

la declaración de nulidad, sino cuando dicha anomalía conculque

las garantías de los administrados.

57
 Décimo cuarto: Que el recurrente asienta su arbitrio de

nulidad, en lo fundamental, en que, al tenor del artículo 132

del Decreto con Fuerza de Ley N° 2 de 1968, la acción de

acrecimiento intentada por su parte es imprescriptible y,

además, que dicha acción es compatible con la de nulidad de

derecho público deducida, de lo que deduce que los

sentenciadores han debido pronunciarse derechamente respecto

de la primera y no supeditar dicha decisión a la previa

declaración de nulidad de la decisión de no permitirles

desarrollar su carrera funcionaria.

Décimo quinto: Que, en lo que respecta al primer aspecto

mencionado, cabe consignar que, como lo ha sostenido

reiteradamente esta Corte Suprema, entre las acciones

encaminadas únicamente a conseguir la nulidad de un acto

administrativo y aquellas que miran a la obtención de algún

derecho en favor de un particular, “Las primeras, pueden

interponerse por cualquiera que tenga algún interés en ello,

presentan la particularidad de hacer desaparecer el acto

administrativo con efectos generales, ‘erga omnes’ y requieren

de una ley expresa que las consagre, como ocurre con el artículo

140 de la Ley N° 18.695, Orgánica Constitucional de

Municipalidades, que instituye el reclamo de ilegalidad contra

las resoluciones u omisiones ilegales de los órganos

municipales. En cambio, las segundas -patrimoniales- presentan

58
la característica de ser declarativas de derechos (…)”.

(Considerando 10° de la sentencia de esta Corte, de 28 de junio

de 2007, dictada en los autos Rol N° 1203-2006 caratulados

“Eyzaguirre Cid, Germán con Fisco”).

Décimo sexto: Que las últimas acciones declarativas

precedentemente aludidas, denominadas también de “plena

jurisdicción”, por cuanto el tribunal puede hacer todo lo que

corresponda para declarar un derecho a favor de un particular,

incluso decretar la nulidad del acto con tal objeto, y que son

de claro contenido patrimonial, producen efectos relativos,

limitados al juicio en que se pronuncia la nulidad.

Efectivamente, la naturaleza misma de los derechos cuyo

reconocimiento se solicita es siempre de carácter patrimonial

y privado, aun cuando su fuente se encuentre en una nulidad de

derecho público, y como tal quedan sujetos a la posibilidad de

extinguirse por el simple transcurso del tiempo. La ley no

somete a un estatuto particular los efectos de un acto

administrativo nulo, por lo que si compromete sólo la esfera

patrimonial particular de un individuo debe regirse por las

normas comunes generales existentes al respecto, y éstas son

las contenidas en el Código Civil y en las leyes especiales

que regulan la materia.

Décimo séptimo: Que corresponde, entonces, analizar el

carácter de las acciones ejercidas en esta causa a fin de

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constatar si se está frente a una genuina acción de nulidad de

derecho público según la categorización anterior.

Al respecto, del petitorio de la demanda es posible

constatar que las actoras han solicitado que se declare la

nulidad de derecho público de la decisión de impedirles

desarrollar una carrera funcionaria dentro del Escalafón de

Auxiliares Sociales de Carabineros y que, consecuencialmente,

se declare que tienen derecho de acrecentar su pensión, se les

reconozca el grado jerárquico que les corresponde y se les

compense dicha pensión en los términos que señalan. Luego,

queda en evidencia que la acción deducida es declarativa de

derechos y no de nulidad de derecho público, siendo la

declaración de nulidad solicitada, en realidad, la vía para

los efectos de pedir que se revise un conflicto relativo al

monto de las pensiones de retiro percibidas por las demandantes

y, como tal, éste se encuentra sometido a las reglas que regulan

esa materia, en particular las contempladas en el Código Civil,

sin que sea posible deducir del tenor del artículo 132 del

Decreto con Fuerza de Ley N° 2, de 1968, que la acción de

acrecimiento intentada en autos sea imprescriptible, como lo

sostiene el recurrente, pues dicha institución, dado su

carácter excepcional, requiere de una consagración legal

expresa, la que no existe en la norma en que se asienta el

arbitrio en examen en esta parte.

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 Décimo octavo: Que para desestimar la segunda alegación

en que se sustenta el recurso de nulidad sustancial de fs. 361,

consistente en que los falladores causaron indefensión a la

parte demandante al no emitir pronunciamiento respecto de la

acción de acrecimiento, pues supeditaron su acogimiento a la

declaración de nulidad de derecho público solicitada

previamente por las propias actoras, basta consignar que, como

se desprende de los términos en que se encuentra redactada la

parte petitoria del libelo de fs. 3, las demandantes

solicitaron al tribunal que establecida la concurrencia de la

nulidad pedida y como una consecuencia de la misma, se

accediese a sus peticiones de orden patrimonial, referidas al

acrecimiento y a la compensación de sus pensiones, de manera

que los sentenciadores se han limitado a resolver del mismo

modo en que las actoras plantearon su pretensión, respetando

cabalmente al hacerlo su competencia específica.

Décimo noveno: Que de lo hasta aquí expuesto se sigue que

los sentenciadores no han incurrido en los errores de derecho

que se les atribuyen y, por el contrario, se han limitado a

aplicar la normativa que rige la situación de hecho materia de

autos.

En efecto, en las condiciones antes reseñadas sólo cabe

concluir que los jueces hicieron una acertada aplicación de

las disposiciones que rigen la materia sometida a su

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conocimiento, en especial del Decreto con Fuerza de Ley N° 2,

de 1968, pues, como se consignó, la acción intentada es una

que, por su naturaleza y fines, se encuentra sometida a las

reglas generales de prescripción y, además, que los falladores

se limitaron a resolver el asunto sometido a su conocimiento

en los mismos términos en que les fue planteado, razones todas

por las que la demanda de fs. 3 debe necesariamente ser

desestimada.

Vigésimo: Que, en consecuencia, el recurso de nulidad

intentado no puede prosperar por adolecer de manifiesta falta

de fundamento.

Por estas consideraciones y lo dispuesto en los artículos

764, 767 y 782 del Código de Procedimiento Civil, se rechaza

el recurso de casación en el fondo interpuesto en lo principal

de fojas 361 en contra de la sentencia de veintinueve de

diciembre de dos mil catorce, escrita a fojas 359, y

rectificada a fs. 380.

Regístrese y devuélvase, con sus agregados.

Redacción a cargo de la Ministro Sra. Egnem.

Rol Nº 2850-2015.

Pronunciado por la Tercera Sala de esta Corte Suprema integrada

por los Ministros Sr. Héctor Carreño S., Sr. Pedro Pierry A.,
Sra. Rosa Egnem S., Sra. María Eugenia Sandoval G. y Sra.
Gloria Ana Chevesich R. No firman, no obstante haber concurrido
al acuerdo de la causa, los Ministros señor Carreño y señora

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Chevesich por estar ambos en comisión de servicios. Santiago,
25 de junio de 2015.

Autoriza la Ministra de Fe de la Excma. Corte Suprema.

En Santiago, a veinticinco de junio de dos mil quince, notifiqué

en Secretaría por el Estado Diario la resolución precedente.

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