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2. LA NOTIFICACIN.

ASPECTOS GENERALES

2.1. Concepto

Como se sabe, dentro de los distintos procedimientos administrativos tributarios


se emiten o dictan diversos actos administrativos que generan o afectan
obligaciones, deberes, derechos e intereses de los administrados;
considerando el contenido de tales actos, resulta imperativo para la
Administracin ponerlos en conocimiento de los interesados mediante la
notificacin. En este sentido, esta notificacin, adems de ser un requisito para
la eficacia de los actos, es una garanta para el deudor tributario en defensa de
sus derechos frente a la Administracin Tributaria, "ya que para que pueda
cumplir lo ordenado en el acto administrativo es preciso que tenga
conocimiento de aqul, al tiempo que as pueda reaccionar frente al mismo si lo
estima pertinente" (Aliaga Agull 1997:7).
El Cdigo Tributario no concepta a la notificacin ni define sus alcances; se
limita sealar las formas de realizacin.
Ahora bien, notificar, segn la segunda acepcin que le da el Diccionario de la
Lengua Espaola de la RAE, es: "Comunicar formalmente a su destinatario una
resolucin administrativa o judicial".
Para el Derecho Administrativo, con sencillez, Guzmn Napur (2004: 139)
seala que Ia notificacin es el acto a travs del cual se pone en conocimiento
del interesado el contenido de un acto administrativo. Ms ampliamente, Morn
Urbina (2006-a:175) indica que los "actos de transmisin o de comunicacin,
son aquellos actos que tienen por objetivo transferir conocimiento de algn acto
procesal a quien debe conocer o debe hacrsele conocer para el desarrollo
ordenado del procedimiento integrando al mismo todos los pareceres
determinados o determinables que en resguardo de derechos constitucionales
o legales correspondan".
Relacionando directamente la notificacin con las labores de la Administracin,
Folco (2000: 137) seala que la notificacin es un acto de la Administracin
Tributaria que consiste en llevar a conocimiento del contribuyente o
responsable un acta de constatacin, un requerimiento o bien una resolucin
administrativa, mediante la utilizacin de la forma legalmente establecida.
A fin de complementar conviene precisar el objeto de la notificacin, para lo
cual recurrimos a lo regulado al respecto por nuestro Cdigo Procesal Civil: el
acto de la notificacin tiene por objeto poner en conocimiento de los
interesados el contenido de las resoluciones (artculo 155). Sin duda, tras ese
objeto se encuentra el derecho del interesado de conocer con certeza y
efectividad el contenido del acto, para nuestro caso, administrativo-tributario.
En esta lnea de pensamiento, podemos anotar que la notificacin es el acto
procesal, o hecho administrativo, a travs del cual se comunica, se da a
conocer o se pone formalmente en conocimiento de las personas
particularmente interesadas (deudor tributario, administrado o tercero,
destinatarios) el contenido de un acto administrativo (para el caso, por ejemplo,
actos de la Administracin Tributaria o del Tribunal Fiscal vinculados a la
obligacin tributaria).

2.2. La eficacia de los actos y la obligacin de notificar

Como ya hemos anotado, la notificacin es un requisito para la eficacia de los


actos; o, dicho de otro modo, un acto administrativo carece de eficacia (de
fuerza jurdica para producir efectos) mientras no sea notificado al interesado
(Morn Urbina 2006-a: 170). Con criterio general, el numeral 16.1 del artculo
16 de la Ley del Procedimiento Administrativo General (en adelante, LPAG)
seala al respecto (eficacia del acto administrativo): "16.1 El acto administrativo
es eficaz a partir de que la notificacin legalmente realizada produce sus
efectos, conforme a lo dispuesto en el presente captulo". (Vase el artculo
106 del Cdigo.)
De lo apuntado se puede observar que una vez emitido un acto administrativo
surge la necesidad y obligacin o deber de efectuar el acto de notificacin.
De acuerdo con el artculo 18 de la LPAG, la notificacin deber ser practicada
de oficio y su debido diligenciamiento ser competencia de la entidad que dict
el acto administrativo. En la medida en que el Cdigo Tributario regula diversas
formas de notificacin, en las que se incluye algunas realizadas por terceros
ajenos a la entidad, atenindonos a sus formalidades especficas debemos
recordar que la notificacin en s misma no deja de ser una responsabilidad de
la Administracin, por lo que ser tambin de su responsabilidad verificar o
supervisar la accin, de constatar su efectividad y de evidenciar en el
expediente esta accin (Morn Urbina 2006-a: 176).

2.3. La notificacin corno garanta para el deudor tributario

Habamos sealado que la notificacin es tambin una garanta para el deudor


tributario en defensa de sus derechos frente a la Administracin Tributaria, "ya
que para que pueda cumplir lo ordenado en el acto administrativo es preciso
que tenga conocimiento de aqul, al tiempo que as pueda reaccionar frente al
mismo si lo estima pertinente" (Aliaga Agull 1997:7).
Como recuerda Huapaya Tapia (2006-a: 559), el acto de notificacin constituye
una garanta indisoluble al mbito del ejercicio de los derechos de defensa de
los administrados en el marco de los procedimientos tributarios.
En efecto, la notificacin permitir que el deudor tributario pueda realizar
acciones a fin de dar la ejecucin o cumplimiento debidos del acto (por
ejemplo, exhibiendo la informacin requerida o pagando la deuda tributaria
determinada), o interponer contra el mismo los recursos, administrativos o
judiciales, pertinentes (ejercer el derecho de defensa). De este modo se evita la
indefensin o que el procedimiento se cubra de un manto de inseguridad
jurdica. Lo anotado nos vincula inevitablemente con el debido procedimiento
administrativo, principio que, reconocido por nuestra Constitucin y regulado
expresamente en el numeral 1.2 del artculo IV de la LPAG, resulta de
fundamental observancia y aplicacin en nuestra materia. As pues,
considerando el objeto de la notificacin (poner en conocimiento de los
interesados el acto administrativo) y el derecho (del interesado de conocer con
certeza y efectividad del contenido del acto administrativo, y ejercer su
defensa) que subyace tras aquel objeto, el acto de notificacin de los actos de
la Administracin se constituye en un derecho de los administrados incorporado
dentro del principio del debido procedimiento.
Por lo dems, considerando lo expresamente mencionado en el anotado
numeral 1.2 de la LPAG, en nuestra materia, sea en los procedimientos de
oficio (fiscalizacin, verificacin, cobranza coactiva, etc.) como en los seguidos
a iniciativa de parte (solicitudes y recursos), la vinculacin entre la notificacin
(como deber de la Administracin y derecho de los administrados) con el
derecho a exponer sus argumentos, a ofrecer y producir pruebas y a obtener
una decisin motivada y fundada en derecho, es indiscutible.

2.4. Notificacin y acto administrativo

La notificacin es el acto procesal a travs del cual se comunica o se pone


(transfiere) formalmente en conocimiento de las personas particularmente
interesadas el contenido de un acto administrativo. Asimismo, la notificacin es
un requisito ulterior a la constitucin del acto dirigido a alcanzar su eficacia;
prepara su ejecucin voluntaria o compulsiva respecto al administrado (Morn
Urbina 2006-a: 168).
En este sentido, no hay duda de que el hecho o acto de notificacin es distinto
del acto administrativo (o de su contenido) a notificar.
Siendo as, puede ocurrir que el acto administrativo adolezca de un vicio de
nulidad pero su notificacin, o acto de notificacin, sea vlido; o, que el acto
administrativo sea vlido pero el de notificacin incurra en vicios o se realice sin
cumplir con los requisitos legales exigidos; en ambos casos, el acto "nulo" o
viciado no determinar la invalidez del otro. Al respecto cabe recordar lo
establecido por el artculo 15 de la LPAG (independencia de los vicios del acto
administrativo): "Los vicios incurridos en la ejecucin de un acto administrativo,
o en su notificacin a los administrados, son independientes de su validez".
No obstante, no podemos obviar que algn acto administrativo puede ser nulo
en razn de que en el procedimiento para su emisin se haya incurrido en
vicios vinculados a notificaciones defectuosas o invlidas; en estos supuestos,
no obstante la independencia, resultar eventualmente la nulidad e
insubsistencia de la actuacin posterior por la invalidez de una notificacin
(previa).
Ahora bien, es costumbre en nuestro pas efectuar la notificacin entregando
en su momento copia del acto administrativo que se notifica o se da a conocer
al interesado. Como se sabe, el artculo 103 del Cdigo Tributario prescribe que
los actos de la Administracin Tributaria "constarn en los respectivos
instrumentos o documentos"; as pues, el acto administrativo debe constar, por
escrito, en instrumentos o documentos que permitan tener constancia de su
existencia. Por tanto, antes de notificar usualmente existir por un lado el acto
administrativo a notificar o entregar y por el otro un instrumento (la constancia o
cdula de notificacin o acuse de recibo) en el que se har constar la
notificacin.
Asumiendo lo anotado, y sin perjuicio de lo regulado expresamente en el
artculo 104 del Cdigo Tributario, no podemos olvidar como disposiciones de
enlace lo establecido en el artculo 24 dela LPAG que seala que toda
notificacin deber contener: 1) El texto ntegro del acto administrativo,
incluyendo su motivacin. 2) La identificacin del procedimiento dentro del cual
haya sido dictado. 3) La autoridad e institucin de la cual procede el acto y su
direccin. 4) La fecha de vigencia del acto notificado, y con la mencin de si
agotare la va administrativa. 5) Cuando se trate de una publicacin dirigida a
terceros, se agregar adems cualquier otra informacin que pueda ser
importante para proteger sus intereses y derechos. 6) La expresin de los
recursos que proceden, el rgano ante el cual deben presentarse los recursos y
el plazo para interponerlos. Agrega en el numeral 24.2.: "Si en base a
informacin errnea, contenida en la notificacin, el administrado practica algn
acto procedimental que sea rechazado por la entidad, el tiempo transcurrido no
ser tomado en cuenta para determinar el vencimiento de los plazos que
correspondan".
En nuestra materia, lo planteado se resuelve, como se ha indicado, con la
entrega del acto administrativo (o copia) que contiene usualmente, adems de
los requisitos de validez, de los datos que se consignan en el artculo 24
reseado lo que da certeza de la toma del conocimiento por el interesado del
contenido del acto administrativo y sus efectos procesales inmediatos.

2.5. El destinatario de la notificacin y el receptor

El destinatario de la notificacin ser sin duda el sujeto particularmente


interesado; por tanto, estando el acto administrativo dirigido a este, la
notificacin deber efectuarse a l; en nuestro caso, al deudor tributario, sea
contribuyente o responsable (solidario), al sujeto con capacidad tributaria o al
tercero, directamente afectado por el acto a notificar.
Por otro lado, tenemos a la persona que efectivamente recibe el acto.
La problemtica que al respecto se podra presentar se ha considerado
resuelta con el domicilio fiscal, que por su regulacin ha permitido sortear
inclusive a la notificacin personal. Es obvio que este criterio es aplicable
tambin para quienes estando obligados no hubieran sealado domicilio fiscal y
para sujetos que no hubieran sealado domicilio fiscal por no estar obligados
(por ejemplo' terceros ajenos a la obligacin tributaria a quienes se les solicita
informacin, o, eventualmente, a quienes se les ha imputado responsabilidad
solidariattttl); en estos casos, la Administracin, cuando pretenda notificar actos
lo har en principio en los lugares que, normados en los artculos 12 al 14 del
Cdigo Tributario, se consideran para la presuncin del domicilio fiscal.
En este sentido, si bien es cierto que cuando se realice la notificacin en el
domicilio fiscal no habr preliminarmente problemas (inciso a) del artculo 104)
-pues ser suficiente hacerlo en tal lugar a una Persona capaz-, cuando se
trate de las otras formas de notificacin, adems de observarse estrictamente
las condiciones y requisitos establecidos, en algunos casos deber tenerse en
cuenta la condicin de la persona con la que efectivamente se materializa el
acto de notificacin. As, teniendo por un lado al destinatario del acto y por el
otro al receptor, sin discutirse que se est notificando al interesado, por las
formas de notificacin puede perfeccionarse la misma con la entrega del acto al
interesado directamente o a su representante legal, obligatorio o voluntario
(vase los artculos 22 y 23 del cdigo Tributario); hay que precisar que para
estos casos no se requiere poder especial, es suficiente poder general; no
obstante, no siendo la notificacin un acto o decisin de mero trmite, y no
correspondindole hacerlo al administrado, no se puede presumir concedida la
representacin (por lo que en estos casos no se puede entregar la notificacin
a cualquiera), salvo en el caso del inciso e) del artculo 104 del Cdigo, en que
se puede notificar al encargado o dependiente de algn establecimiento del
destinatario.
Habamos anotado que preliminarmente con la notificacin en el domicilio fiscal
se haba resuelto la problemtica del destinatario y del receptor. Sin embargo,
para creer plenamente en aquella solucin deberamos considerar razonable
que este receptor, si no es el interesado ni su representante, aun cuando se
realice la notificacin en el domicilio fiscal, debera guardar alguna relacin con
el interesado lo que nos permitira presumir que ste llegar a tener
conocimiento del acto. No obstante, por lo menos en la normativa no ocurre as
en la medida en que aparentemente no se habra pretendido plasmar el
principio de conocimiento sino de recepcin; en este extremo, salvo el caso de
los incapaces, se aceptara, como se ver, que incluso una persona ajena que
se encuentre circunstancialmente en el domicilio fiscal pueda ser receptora
vlida de la notificacin o, si se niega a recibirla, con su negativa efectuarse la
certificacin. Para la Administracin ser suficiente cumplir con las exigencias
de la ley. Sin embargo, la nueva regulacin sobre las condiciones de no hallado
y de no habido para efectos tributario nos da alguna posibilidad de pensar que
aquel criterio no es cerrado (y acepta tcitamente el principio de conocimiento);
el Tribunal Fiscal en algunos casos tambin lo ha entendido as, y si bien se ha
asumido que es aplicable la presuncin de conocimiento del acto notificado
(segn la cual si la notificacin se realiza en forma legal cabe presumir que el
destinatario conoce el acto objeto de notificacin aun cuando el receptor de la
misma fuera un sujeto distinto), si se acredita por parte del interesado que, a
pesar de que la notificacin se efectu en forma legal, l no tuvo conocimiento
de ella, la notificacin no podra reputarse como vlida (Pags I Galts 2000).

2.6. Prueba de la notificacin

Considerando el objeto de la notificacin (poner en conocimiento de los


interesados el contenido de los actos administrativos) y las labores de las
entidades tributarias, se entiende que las notificaciones se practicarn por
cualquiera de los modos legalmente establecidos (en nuestro caso, por los
artculos 104 y 105 del Cdigo Tributario), modos que permitirn tener
constancia de la recepcin o puesta en conocimiento, asimismo de la fecha, la
identidad de quien recibe la notificacin y el contenido del acto notificado.
As, teniendo en cuenta que la notificacin deber ser practicada de oficio y su
debido diligenciamiento ser competencia de la entidad que dict el acto
administrativo, en nuestro caso, la prueba de la notificacin le corresponder a
la Administracin Tributaria; en este sentido, debe existir un documento (sea
acuse de recibo, instrumento con la certificacin de la negativa de recepcin,
constancia de confirmacin de entrega por sistemas electrnicos o correo
electrnico, constancia de publicacin en la pgina web o en diarios, o acuse
de notificacin por Ceduln) con los datos que den plena certeza de la
notificacin; y existiendo debe estar incorporado en el respectivo expediente,
por lo que estar a disposicin de la Administracin. Como se seala en la RTF
N' 3123-1-2006, la constancia de notificacin que obra en los archivos de la
Administracin es el documento idneo que acredita la fecha de realizacin de
la diligencia, siendo responsabilidad de la entidad y de sus funcionarios la
veracidad y fehaciencia de la informacin contenida en l.
Tratndose de la omisin de la notificacin o de notificaciones practicadas
defectuosamente, por tanto invlidas, lo primero que se nos viene a la mente
es que la carga de la prueba de la invalidez del acto notificador recaera en
quien lo alega (normalmente el administrado interesado)' por lo que a l le
correspondera probar la no realizacin o que la prctica de la notificacin no
se ajusta a la legalidad; sin embargo, siguiendo a Pags i Galts (2000), en
este supuesto debe aplicarse el principio de facilidad probatoria, segn el cual,
no puede imponerse al administrado la prctica de probar un hecho negativo
(que la notificacin no ha sido efectuada o no ha sido correctamente efectuada)
cuando la Administracin puede fcilmente probar el hecho positivo (que la
notificacin s ha sido efectuada y ha sido correctamente efectuada). As, en
estos casos, compete a la Administracin probar no solo que la notificacin fue
efectivamente realizada, sino adems que ha sido ejecutada cumpliendo las
exigencias legales y por tanto es vlida, o que habiendo sido realizada
defectuosamente se ha subsanado la falta, o que la notificacin ha sido
convalidada o ha operado Ia notificacin tcita.
Desde luego, la inexistencia de aquella "prueba" determinar la no realizacin
de la notificacin o la invalidez de la notificacinl8t7], con sus efectos. El
Tribunal Fiscal, en reiteradas resoluciones ha asumido el criterio expuesto.

2.7. Notificacin en da y hora inhbil

La RTF N" 926-4-2001 U8.08.2001], de observancia obligatoria, estableci el


siguiente criterio: De conformidad con lo previsto en el Artculo 106o del Cdigo
Tributario, aprobado por el Decreto Legislativo No 816, las notificaciones que
hayan sido efectuadas de conformidad con el Artculo 104o surten efecto el
primer da hbil siguiente al de su recepcin, siendo irrelevante que las mismas
se hayan realizado en da inhbil.
Como quiera que las normas tributarias no sealan que las notificaciones
deban realizarse en das u horas hbiles, siguiendo aquel criterio de
observancia obligatoria, en las RTF Nos. 9117-5-2001, 1679-3-2002 y 4246-5-
2003, por ejemplo, se seal que es vlida la notificacin realizada en da u
hora inhbil (RTF N" 573-1-2006), ya que ello no afecta el cmputo del plazo
para la interposicin del recurso impugnativo que corresponda; mxime si se
efecta en el domicilio fiscal del contribuyente.
El actual artculo 104 no menciona nada al respecto (el penltimo prrafo del
anterior texto s lo precisaba para algunos supuestos, pero al dejar de
mencionar los otros, se poda entender que en estos deba hacerse en das
hbiles); en tal sentido, se considera que el criterio de observancia obligatoria
anotado (que prioriza la notificacin en su vinculacin con la eficacia de los
actos notificados) est vigente. Aun as, consideramos que la forma de
notificacin establecida en el inciso a) debera realizarse preferentemente en
hora y da hbil, en la medida en que tal acto (notificacin) realizado en tales
momentos otorga mayor seguridad de que su objeto ha sido oportunamente
cumplido (poner en conocimiento de los interesados el contenido de los actos)
y, evitando la incertidumbre, garantiza el ejercicio del derecho de defensa.
Refuerza esta propuesta el plazo, contado en das hbiles, establecido por el
ltimo prrafo del artculo 104 del Cdigo para efectuar la notificacin.