2. La industrialización "involuntaria": el período anterior a 1956.

Cuando se produjo el primer aumento significativo de la inversión manufacturera en la década

de 1890, Brasil podía ser descrito como una economía abierta, orientada a las exportaciones y
basada en la agricultura, con una relación comercio-PIB de aproximadamente el 28 por ciento.
En ese momento, la agricultura representaba el 56 por ciento del PIB, mientras que la industria
(12 por ciento del PIB) consistía principalmente en pequeños establecimientos en los sectores
textil y alimentario. Las exportaciones de manufacturas eran prácticamente inexistentes y el
café representaba hasta el 60 por ciento de las exportaciones totales (IBGE, 1990).

Sin embargo, medio siglo después, el panorama era algo diferente. La participación de la
industria en el PIB había subido al 30 por ciento y la proporción entre manufacturas e
importaciones había caído del 45 por ciento a un sorprendente 10 por ciento. Sin embargo, la
estructura industrial de Brasil todavía era superficial y carecía de diversificación. La
participación de las llamadas industrias pesadas era sólo del 35 por ciento y el café todavía
representaba el 60 por ciento de las exportaciones totales. En general. la economía había
reducido significativamente su dependencia del comercio exterior. reducir a la mitad la relación
comercio-PAO a alrededor del 7 por ciento. Para usar un cliché. Brasil había completado a
mediados de la década de 1950 la etapa fácil de sustitución de importaciones (IS).

El papel del gobierno en esta primera fase de la industrialización es motivo de controversia.

pero la mayoría de los autores parecen estar de acuerdo en eso. Lo que haya sido. ha cambiado
notablemente después de la Gran Depresión. Que tiene sentido. luego, examinar estos dos
períodos (antes y después de la Gran Depresión) por separado.

Antes de la Gran Depresión

La visión dominante en la literatura es que el papel del gobierno en los primeros pasos de la
industrialización de Brasil fue mínimo. o para decirlo de otra manera. que la industrialización
fue el resultado de cambios de precios relativos provocados por los zapatos externos. y/o
producto de vínculos entre los sectores cafetalero y manufacturero. No hay duda. esta
percepción parece cuadrar con la retórica liberal de los primeros gobiernos republicanos y su
base política agraria.4 La mosca en el ungüento. aunque. son evidencias que lo sugieren.
primero. que los aranceles eran todo menos bajos. y secando que el Estado ha otorgado
incentivos y subsidios. notablemente. a la industria pesada.

El cuadro 1, por ejemplo, muestra un aumento significativo, si no monótono, de los tipos

arancelarios reales desde la independencia, hasta niveles que no pueden descartarse
directamente como insignificantes. Otros incentivos parecen haber incluido exenciones
arancelarias para las importaciones de bienes de capital. una ley similar (1890) que prohibía las
exenciones arancelarias para los bienes de producción nacional. y préstamos y garantías de
beneficios para las industrias pesadas.

Sin embargo. Estas evidencias se minimizan con el argumento de que no prueban que el
gobierno estuviera buscando sistemáticamente la industrialización. ni que las medidas tomadas
fueran efectivas. Se gasta mucha munición en aranceles cuyo objetivo principal se cree que fue
fiscal. y cuyo impacto se cree que fue limitado por ser específicos. y tendió a verse
compensado por los precios internacionales y las fluctuaciones de los tipos de cambio. En
cuanto a los otros incentivos, se afirma que no se utilizaron de manera sistemática y que tenían
una existencia más de jure que de facto (Suzigan, 1984).
Por fuertes que sean estos argumentos, parece difícil negar que los cambios de precios
relativos recibieron una ayuda valiosa, aunque modesta, de los incentivos gubernamentales.
Especialmente si se tiene en cuenta que la productividad en la industria ligera aparentemente
estaba muy por debajo de la frontera internacional. Habría que estirar demasiado el largo
brazo de la coincidencia para explicar por qué los primeros brotes de inversión manufacturera
se produjeron sólo después de que habían expirado los acuerdos de cuasi libre comercio con
Portugal e Inglaterra. Sin embargo, esto no implica que el Estado fuera desarrollista. De hecho,
el servicio limitado que prestó a la industria al aumentar los aranceles y dar incentivos parece
haber sido más que compensado por su inacción respecto de las fallas del mercado en los
mercados financieros, la infraestructura, la educación y la ciencia y la tecnología (C&T).

Durante el período, el sector financiero permaneció básicamente orientado a atender al sector

exportador de café, y prácticamente no había ninguna fuente de crédito a largo plazo para la
manufactura. El gobierno desempeñó un papel importante en la expansión de la
infraestructura; sin embargo, como estas inversiones estaban destinadas principalmente a
servir al sector exportador de café (concentrado en el sudeste), no proporcionaron a la
industria acceso a un mercado nacional unificado; ni con un suministro energético adecuado.
En cuanto a la educación, a pesar de ser gratuita y obligatoria, la proporción de la población
total matriculada en la escuela en 1930 (6,3 por ciento) estaba muy por debajo del ya sombrío
promedio de América Latina (8 por ciento) (Albert, 1983, p. 38). Por último, la acción
gubernamental en el área de ciencia y tecnología no fue más allá de unas pocas instituciones
especializadas en los campos de la ingeniería y la biomedicina, prácticamente sin vínculos con
la industria.

Después de la Gran Depresión

En el período posterior a 1930, la mano del gobierno se hizo más visible, pero los objetivos
principales fueron el ajuste de la balanza de pagos y el pleno empleo, y no la industrialización.
En la mayoría de los casos las políticas comerciales ocupan un lugar destacado. De hecho, estas
políticas adoptaron los contornos clásicos de una estrategia de la IS. En lugar de perseguir un
ajuste ortodoxo de la política monetaria con devaluación del tipo de cambio y contracción fiscal
y monetaria, el gobierno optó por un paquete diferente que incluía lo primero, pero no lo
segundo. Dada la gravedad de la brecha cambiaria, esta combinación de políticas tuvo que
complementarse con controles de divisas y de importaciones. El éxito de esta estrategia para
ajustar el BP, impulsar el crecimiento y promover la inversión manufacturera dejó una huella
permanente en las autoridades brasileñas. A partir de entonces, los controles de importaciones
y de divisas serían un elemento clave de las políticas del gobierno, cualesquiera que fueran los
colores ideológicos de los gobernantes.

Durante 1930-55, los controles de las importaciones y del tipo de cambio adoptaron diferentes
formas y se combinaron con diferentes políticas cambiarias, volviéndose gradualmente más
favorables para la industria. Los aranceles aduaneros quedaron en un segundo plano. Se
considera que estas políticas han ayudado a la industria de dos maneras principales. En primer
lugar, restringiendo la competencia de las importaciones, en particular de la industria ligera,
permitiendo a las empresas locales no sólo sobrevivir y aprender, sino también crecer por
encima de los ingresos a través del SI. En segundo lugar, subsidiando las importaciones de
bienes de capital y materias primas con un tipo de cambio muy sobrevaluado. Los cambios en
la estructura de las importaciones -con la caída de la participación de los bienes de consumo
del 21 al 10 por ciento en el período 1930-55-, la abrupta disminución ya mencionada en el
coeficiente de importación y la tasa de crecimiento anual del 8,4 por ciento de la producción
manufacturera (1930-55) todos tiendo a apoyar estos argumentos.

Sin embargo, los costos involucrados no fueron menos visibles. Se podrían mencionar, por
ejemplo, los tan publicitados rentismo y los costos estáticos de la protección. Sin embargo, se
puede decir que estos costos se vieron atenuados, en primer lugar, por el hecho de que las
industrias ligeras siguieron siendo dominantes, muy en línea con la dotación de factores de
Brasil. En segundo lugar, porque la introducción, en 1953, de un sistema de subasta para
licencias de importación redujo las oportunidades de búsqueda de alquileres. Y tercero, porque
las mejoras en el bienestar asociadas con el rápido crecimiento probablemente hayan
compensado la pérdida del consumo. Se infligieron pérdidas más perjudiciales a otras dos
cuestiones interrelacionadas: la eficiencia de la industria y el equilibrio externo.

La teoría económica ya ha demostrado que la sustitución de aranceles por barreras no

arancelarias (BNA) conduce a un comportamiento no competitivo, agravando los problemas de
ineficiencia X y períodos interminables de aprendizaje de la industria naciente. Sin embargo, la
experiencia de países como Corea también sugiere que estos problemas pueden evitarse en
gran medida, y que el comportamiento monopolístico incluso puede convertirse en un factor
positivo, si la protección se condiciona al desempeño de las exportaciones, lo que obliga a las
empresas a ingresar al mercado internacional (Moreira, op. cit. .). En Brasil, entre 1930 y 1955,
se eliminó totalmente la competencia de las importaciones, pero no se adoptó nada para
empujar a las empresas hacia abajo en la curva de aprendizaje. Los finlandeses tenían,
entonces, incentivos para llenar los vacíos dejados por las importaciones, pero pocos
incentivos para aumentar la eficiencia dada la competencia interna tecnológicamente pobre.

Con el conjunto equivocado de incentivos, la relación manufactura-exportación se desplomó

del 9 al 2,3 por ciento entre 1907 y 1949, y en 1955 esta cifra debe haber sido aún menor, dado
que durante 1950-55 la producción manufacturera superó a las exportaciones manufactureras
por un amplio margen. Esta falta de incentivos también llevó a que BP dependiera cada vez
más de las exportaciones de café y, por lo tanto, quedara expuesta a los caprichos de un
mercado muy inestable.

Estas distorsiones de la política comercial se vieron agravadas por la respuesta tardía e

insatisfactoria del gobierno a las crecientes necesidades de infraestructura, financiamiento y
capital humano de la industria. No fue hasta principios de la década de 1950 que se tomaron
medidas efectivas para abordar algunas de estas fallas del mercado. Una excepción a esta regla
fue la intervención directa del Estado en la producción de bienes intermedios a finales de los
años treinta. Aunque esta medida tuvo poco que ver con una estrategia de industrialización
(fue motivada principalmente por razones militares relacionadas con la Segunda Guerra
Mundial) y se llevó a cabo sólo cuando el Estado se quedó sin opciones privadas, más tarde
resultaría económicamente sensata.

Pero volviendo a las necesidades de la industria, las acciones del Estado en materia de
infraestructura se vieron obstaculizadas por un gobierno dividido entre las virtudes de las
inversiones públicas y privadas, y terminando con lo peor de ambos mundos. Sectores clave
como la energía eléctrica y las telecomunicaciones estaban en manos privadas (principalmente
empresas extranjeras), pero estaban regulados por gobiernos estatales y municipales que
constantemente imponían tarifas poco realistas. El resultado fueron inversiones bajas y
descoordinadas. Por otra parte, los servicios que habían pasado a manos públicas (por
ejemplo, los ferrocarriles) tendían a sufrir por la falta de planificación a largo plazo y la
inadecuada base financiera y fiscal del Estado. No fue hasta principios de los años cincuenta
que surgió una opción clara para las inversiones del sector público, con la creación de empresas
estatales (PE) clave, particularmente en el sector energético (petróleo y energía eléctrica). Sin
embargo, las inversiones importantes no comenzarían hasta 1956.

En el aspecto financiero hubo pocos avances, si es que hubo alguno. La intervención del
gobierno, hasta cierto punto, fue más un obstáculo que una ayuda. Por ejemplo, el desarrollo
del sector financiero se vio considerablemente retrasado por la mal concebida ley de usuaria
(1933), que limitó la tasa máxima de interés a una tasa anual del 12 por ciento. Esto, junto con
una inflación que promedió el 13 por ciento anual entre 1940 y 1955, llevó al sector financiero
a contraerse exactamente cuando la rápida industrialización exigía lo contrario. Como
resultado, la industria terminó sin financiación a largo plazo ni fondos a corto plazo para capital
de trabajo. Sin un crédito adecuado y con un mercado de valores insignificante, las finlandesas
tuvieron que depender cada vez más de las finanzas internas, cuyos límites fueron empujados
por intentos constantes y cada vez más esquivos de aumentar los márgenes. En este esfuerzo,
los finlandeses se vieron ayudados no sólo por la política comercial sino también por una
política monetaria laxa.

La desastrosa intervención de TI contrastó marcadamente con una medida más positiva,

aunque tímida, para proporcionar a la industria préstamos a largo plazo. Esto ocurrió en 1952,
con la creación de un banco de desarrollo (Banco Nacional de Desarrollo - BNDE). Sin embargo,
la industria tuvo que esperar hasta mediados de la década de 1950 para beneficiarse de una
parte significativa de sus préstamos (la mayoría de ellos se destinaron a infraestructura), e
incluso entonces la mayor parte fue a parar a las industrias pesadas de propiedad estatal.

Finalmente, la ciencia y la tecnología y la educación continuaron sin figurar entre las

prioridades del gobierno, a pesar de que se tomaron medidas importantes, aunque
descoordinadas, en el área de la educación superior y la capacitación (Banco Mundial, 1979).
Sin embargo, en general no parece haberse producido ninguna mejora sustancial. En 1950, el
50 por ciento de la población todavía era analfabeta.

3. Industria pesada "a cualquier costo": el período 1956-64

Como se muestra, más de medio siglo de industrialización involuntaria y orientada hacia

adentro tuvo buenos resultados en términos de crecimiento, pero dio lugar a una industria de
dudosa calidad, que padecía incentivos distorsionados y estaba cargada por graves cuellos de
botella en infraestructura, financiamiento y capital humano. Sin embargo, no fue hasta
mediados de la década de 1950 que la industrialización pasó a formar parte de la agenda del
gobierno.

este evento estuvo marcado por el Plan Metas (plan T) - 1956-61. Inspirado en el
estructuralismo de la CEPAL, el plan no era más que una colección de objetivos quinquenales
para la producción y la inversión en infraestructura e industria pesada (Lessa, 1982). No estuvo
acompañado de ningún cambio institucional significativo. Aunque en 1956 se creó un Consejo
Nacional de Desarrollo, con el propósito inicial de actuar como agencia central de planificación,
pronto se fragmentó en varias agencias sectoriales, los llamados grupos ejecutivos.

Estas debilidades se vieron agravadas por un entorno macroeconómico inhóspito, marcado por
una inflación de dos dígitos - que refleja el alto crecimiento del PIB (8 por ciento en 1955) y la
falta de financiación adecuada para las inversiones - y una preocupante situación de BP -
resultado de un desempeño errático de las exportaciones. , un creciente servicio de la deuda y
una caída de los términos de intercambio. Para sortear estas limitaciones, el gobierno optó
nuevamente por una combinación de políticas eclécticas, todavía dominadas por las políticas
comerciales y cambiarias, pero esta vez se agregaron otros ingredientes importantes, es decir,
capital extranjero y un mayor papel del Estado en la infraestructura. bienes intermediarios y en
el sector financiero.

Comenzando con las políticas comerciales y cambiarias, hubo pocos cambios en el doble
propósito de evitar una crisis de BP y promover el EI. Sin embargo, el objetivo de profundizar la
estructura industrial significó que los contratos de importación se extendieran a la mayor parte
de la industria pesada. Como resultado, todos los sectores manufactureros recibieron
aranceles efectivos muy altos (cuadro A.1), y la estructura de protección reflejaba
esencialmente más que ventajas comparativas. Como antes, el tipo de cambio efectivo de
paridad del poder adquisitivo (PPA) de las importaciones siguió siendo sustancialmente más
alto que el de las exportaciones.

Sin embargo, esta política ahora tradicional no fue suficiente para mantener el plan a flote.
Dada la intensidad de las importaciones y los requisitos de capital y tecnológicos de la industria
pesada, fue necesario incorporar un nuevo elemento: capital extranjero. Con este fin, el
gobierno reformó la legislación ya liberal, eliminando las restricciones restantes y ofreciendo
generosos incentivos. El capital extranjero respondió rápidamente y las entradas anuales se
triplicaron en los primeros años del plan.

El tercer aspecto de la estrategia del gobierno implicó, como se señaló anteriormente, un

aumento del papel del Estado en la infraestructura, los bienes intermedios y el sector
financiero. La participación del sector público en la formación bruta de capital fijo aumentó del
26 al 33 por ciento durante los períodos 1947-55 y 1956-64, impulsada por las inversiones de
las pequeñas empresas en la industria del acero y la infraestructura. Asimismo, la participación
del sector público en los préstamos totales aumentó del 26 (1951-55) al 36 por ciento (1956-
63), mientras que como prestamista, su participación aumentó del 48 al 57 por ciento durante
el mismo período (Sumoc, varios años).

Esta mayor presencia del Estado en el sector financiero hizo poco para remediar las fallas del
mercado de capitales. Gran parte de ello reflejó la insuficiencia de los planes de financiación
del sector público. A pesar de sus objetivos ambiciosos, el plan carecía de detalles específicos
sobre cómo se financiarían las inversiones, y los acuerdos se limitaron virtualmente al
establecimiento de varios fondos fiscales específicos, colocados bajo el control del BNDE.
Aunque esta medida, combinada con la posibilidad de emitir garantías de préstamos
extranjeros, aumentó significativamente los recursos del BNDE, resultó ser completamente
inadecuada para las necesidades financieras de los sectores público y privado.

En el caso del sector público, la falta de financiación adecuada se vio agravada por la política de
precios poco realista de las SE, parte de un intento imprudente del gobierno de contrarrestar la
creciente inflación. Como un aumento de la deuda nacional no era una opción viable (la ley de
usura hacía imposible los bonos gubernamentales con rendimientos positivos), la brecha en las
finanzas del sector público fue financiada casi en su totalidad por la expansión monetaria
(Sochaczewski, 1980).

En cuanto al sector privado, mientras que las empresas extranjeras tenían acceso a préstamos
extranjeros a tipos de cambio preferenciales, las empresas locales continuaron teniendo
problemas para conseguir financiación a largo plazo, debido a su menor solvencia. Los
préstamos y garantías del BNDE fueron de poca ayuda, ya que eran escasos y estaban dirigidos
en su mayoría al sector público. Las finlandesas privadas locales (LPF) continuaron, entonces,
recurriendo al autofinanciamiento mediante márgenes más altos, una opción favorecida por la
política monetaria laxa, pero que se volvió cada vez más ineficiente a medida que la inflación se
aceleró hacia el 30 por ciento a finales de los años cincuenta. Además, la oferta de fondos a
corto plazo se vio aún más restringida por la combinación de una alta inflación con tasas de
interés negativas.

A primera vista, los resultados globales del plan apuntan a un éxito notable. La mayoría de los
objetivos, ya sea en infraestructura o en manufactura, se cumplieron dentro de un margen de
error razonable (Lessa, 1982). El PIB y la producción manufacturera crecieron a tasas medias
anuales del 9,4 por ciento y el 12 por ciento (1955-61), respectivamente. El EI fue llevado con
éxito más adelante, especialmente en la industria pesada, cuya proporción de importaciones
alcanzó el 9 por ciento en 1964, y cuya participación en la producción manufacturera total
aumentó del 35 al 48 por ciento (1955-65). Sin embargo, el objetivo principal del plan -un
rápido avance hacia la industria pesada- puede ser seriamente cuestionado si se examinan más
cuidadosamente las opciones involucradas y los resultados logrados.

Se puede comenzar argumentando que a mediados de la década de 1950 apenas había

argumentos sólidos para un paso masivo hacia la industria pesada. Mirando primero desde un
punto de vista estático, Brasil estaba lejos de cualquier punto de inflexión lewisiano como lo
sugiere la caída de los costos laborales unitarios. Por lo tanto, los precios de los factores
sugerían que la asignación de recursos mejoraría no apuntando de manera generalizada a las
industrias pesadas, sino dando a la industria ligera los incentivos adecuados y los medios
financieros para crecer y vender en el mercado internacional. En cambio, como hemos visto, no
sólo las exportaciones continuaron siendo discriminadas, sino que la industria ligera recibió
sólo el 2,6 por ciento del total de los préstamos manufactureros del BNDE. Como resultado,
tanto el crecimiento del empleo manufacturero como su elasticidad se redujeron a la mitad en
un momento en que casi la mitad de la fuerza laboral estaba subempleada (cuadro 2).

Desde una perspectiva dinámica y, digamos, estratégica, es cierto que un movimiento hacia la
industria pesada estaba justificado, en primer lugar, debido a las economías dinámicas,
particularmente en sectores tecnológicamente maduros, y en segundo lugar, debido a las fugas
de capital humano, la mayor productividad y el alto nivel de productividad. las ganancias de
costo promedio, generalmente asociadas con esta industria. Sin embargo, para aprovechar
plenamente estos beneficios, cualquier intento en esta dirección tendría que tener en cuenta
las limitaciones de la dotación de recursos existente y las fallas e imperfecciones del mercado
que afectan la competencia en esta industria. Esto no sólo para evitar que los beneficios sean
compensados por una excesiva mala asignación de recursos, en el sentido estático, sino
también para dar a las LPF oportunidades realistas de crecer y competir.

Sin embargo, como se muestra, el gobierno pasó por alto todas estas consideraciones. A pesar
de los escasos recursos de capital y de capital humano de Brasil, varios sectores fueron
atacados a la vez. A pesar de las irregularidades, la maduración a largo plazo y las economías
de escala que caracterizan la inversión en esta industria, se hizo muy poco para centralizar el
capital, ya sea a través del mercado de valores o del crédito bancario, y se permitió la entrada
de un número excesivo de productores. A pesar de las limitaciones obvias del mercado interno,
se buscó excesivamente la integración regresiva, a través de incentivos de contenido interno. Y
finalmente, a pesar de los grandes requisitos tecnológicos y de habilidades de la industria, las
mejoras en la infraestructura de ciencia y tecnología y la educación quedaron fuera de la
agenda del gobierno. Era como si todas estas limitaciones y condiciones previas pudieran
haberse superado rápidamente con una gran entrada de IED. Es cierto que se cumplieron los
objetivos y el crecimiento manufacturero fue grande, pero los costos parecían haber sido
demasiado elevados.

Aunque el análisis de los costos y beneficios de la IED tiende a ser controvertido, parece haber
un raro consenso en la literatura sobre la inaplicabilidad del argumento de la industria naciente
a las filiales de las ETN (por ejemplo, Graham, 1991 y WestpIal, 1982). Aunque estas empresas
también enfrentan una curva de aprendizaje y generan externalidades, su acceso irrestricto al
capital y a la tecnología en el mercado internacional no las convierte en candidatas legítimas
para la protección, más aún si se tiene en cuenta, en primer lugar, que su acceso a la empresa
matriz la tecnología tiende a excluir el saber por qué de su contribución a las capacidades
tecnológicas nacionales (Lall, 1992); en segundo lugar, que los propietarios extranjeros bip
invalidan las ganancias de bienestar relacionadas con el argumento del traslado de ganancias
(Brander, 1986); y tercero, que su protección es difícilmente compatible con la de quienes
realmente necesitan "madurar", es decir, las LPF.

Por lo tanto, aunque una fuerte dependencia de la IED protegida permitió al gobierno ignorar
las limitaciones locales y las necesidades financieras y de capital humano de las LPF, terminó
comprometiendo muchos de los beneficios dinámicos potenciales involucrados en un impulso
a la industria pesada. De hecho, al tomar este atajo, el gobierno creó una situación en la que,
por un lado, las empresas locales estaban completamente expuestas a la competencia
imperfecta de las filiales y, a pesar del mercado interno ampliamente protegido, tuvieron que
conformarse en gran medida con posiciones marginales o de subcontratación, cuando no
expulsadas del mercado. Y, por el otro, la combinación de altos precios internos y laxas
licencias de inversión condujeron al llamado efecto "atracción". Se construyó entonces una
estructura industrial ineficiente (sobredimensionada en comparación con el mercado interno,
pero con la mayoría de las plantas por debajo de la escala mínima eficiente (MES)
internacional) y muy dependiente de la protección permanente, aunque la mayoría. de los
sectores de la industria pesada estaban dirigidos o totalmente dominados por los productores
más eficientes del mundo.

4. El "milagro" pragmático: el período 1964-73

No pasó mucho tiempo antes de que Brasil tuviera que pagar el precio de las deficiencias del
primer intento consciente del gobierno de promover la industrialización. La falta de
financiación adecuada y el sesgo comercial provocaron una gran inflación y una crisis de BP,
que, junto con la polarización de la situación política, finalmente desembocaron en un golpe
militar en 1964. Un nuevo equipo de formuladores de políticas neoclásicos asumió entonces el
mando. de la economía.

El nuevo equipo se propuso implementar reformas institucionales y políticas integrales

destinadas a restaurar "la supremacía del mecanismo de precios". En la práctica, como
veremos, los principios teóricos rápidamente dieron paso a un pragmatismo desconcertante,
que no alteró en esencia ni el papel del gobierno ni el patrón previo de industrialización. Las
reformas fueron diseñadas en gran medida para abordar dos cuestiones principales: la
insuficiencia de la financiación de los sectores público y privado y el sesgo de incentivos contra
las exportaciones, consideradas las principales causas de los problemas inflacionarios crónicos
y de BP. Además, en un nivel menos destacado, también se produjeron cambios en las políticas
industriales y de ciencia y tecnología.
Mirando primero al sector público, se implementó una reforma fiscal para modernizar los
impuestos y proteger los ingresos de la inflación, se ajustaron los precios de las pequeñas
empresas y se crearon fondos de ahorro obligatorio y específicos para financiar inversiones en
infraestructura y vivienda. Además, finalmente se creó un banco central y se permitió al Tesoro
emitir bonos con corrección monetaria. Como señaló Sochaczewski (1980, p. 360), esta última
medida permitió al gobierno eludir la ley de usura, cuyo techo del 12 por ciento fue ahora
reinterpretado como una referencia al tipo real y no al nominal. Como resultado, el Estado
mejoró su control sobre la política monetaria y aumentó significativamente sus recursos, que
se volvieron más acordes con sus nuevas responsabilidades en la industria de infraestructura y
bienes intermedios, cuya legitimidad no fue cuestionada por los recién llegados. Por el
contrario, las SE aumentaron la inversión en estas áreas, duplicando su participación en la
formación bruta de capital fijo al 18,7 por ciento durante el período 1965-73.

En cuanto al sector privado, se crearon nuevas instituciones y activos financieros no bancarios

y se reformaron los antiguos. La principal innovación fue la introducción de activos con
corrección monetaria que, al igual que los bonos públicos, permitirían que las tasas de interés
fueran positivas (Sochaczewski, 1980). Los préstamos extranjeros también iban a ser otra
fuente importante de fondos, y se promulgó nueva legislación para acelerar estas operaciones.
El impacto inmediato de estas medidas fue un aumento sustancial del ahorro financiero, que
pasó del 16 al 26 por ciento del PIB (1965-73), sostenido por un aumento doble de la relación
activos financieros/PIB y un auge del mercado de valores (Banco Mundial, 1984, pág.11).

Reforma del régimen comercial y de la política de capital extranjero

Comenzando con el régimen comercial, el gobierno avanzó gradualmente hacia un tipo de

cambio unificado mediante la devaluación y la eliminación de los BNA. Además, se adoptó un
sistema de paridad móvil, destinado a frenar la especulación y reducir las fluctuaciones
cambiarias reales. Estas medidas fueron acompañadas por la implementación de incentivos a
las exportaciones y por una liberalización selectiva de las importaciones. Por el lado de las
exportaciones, las exportaciones de manufacturas estuvieron exentas de impuestos indirectos
y sobre la renta, se les otorgaron subsidios fiscales para productos específicos, se implementó
un sistema de devolución y se otorgaron créditos a la exportación fuertemente subsidiados
(Baumann y Braga, 1985). Las exportaciones respondieron rápidamente, en particular las
manufacturadas, que crecieron un 29 por ciento anual durante el período, alcanzando el 24 por
ciento de las exportaciones totales en 1974 (el 5 por ciento en 1964).

Por el lado de las importaciones, los aranceles se redujeron y el promedio manufacturero cayó
del 99 al 66 por ciento durante el período 1966-73. Además, se ampliaron exenciones
arancelarias a las importaciones de bienes de capital de sectores prioritarios,
independientemente del mercado al que se dirigieran, y se creó una zona procesadora de
importaciones en la región amazónica, que permitió el ensamblaje de bienes de consumo
principalmente eléctricos y electrónicos para el mercado interno. Sin embargo, la protección
legal y efectiva siguió siendo bastante alta y su estructura interindustrial no cambió (cuadro
A.1). El hecho de que la participación de los bienes de consumo en las importaciones siguiera
siendo insignificante (4,3 por ciento en 1972) y que la proporción de las importaciones
manufactureras mostrara un modesto aumento (del 6 al 8 por ciento entre 1964 y 1970)
sugiere que las importaciones de bienes de producción no competitivos fueron en gran medida
las importaciones. únicos beneficiarios de la liberalización.
Respecto a la inversión extranjera, los militares abortaron un intento de los depuestos.
gobierno civil para imponer restricciones. El sector manufacturero siguió estando totalmente
abierto a la IED y los préstamos extranjeros no tenían restricciones en cuanto a la nacionalidad
o el sector de actividad del prestatario (Guimarães et al., 1982). De hecho, el acceso a
préstamos extranjeros se facilitó aún más al permitir el registro y servicio de préstamos a corto
plazo. Estas medidas, junto con la recuperación económica, desencadenaron una nueva oleada
de IED y un rápido crecimiento de la deuda externa (11 por ciento anual durante el período
1965-73).

Cambios en las “políticas” industriales y de ciencia y tecnología

A pesar de las credenciales neoclásicas de los responsables de las políticas, el grupo

descoordinado de instituciones que fueron las herramientas de las "políticas" industriales y de
ciencia y tecnología durante el plan T y antes no fueron disueltos sino reformulados; y en
materia de ciencia y tecnología, incluso hubo un intento de idear una estrategia digna de ese
término. En el ámbito industrial, el gobierno creó, en 1964, el Consejo de Desarrollo Industrial
(CDI), formado por representantes de los principales organismos económicos, que debían
incorporar los grupos ejecutivos (véase el último apartado), y coordinar y establecer criterios
para la concesión de incentivos fiscales y crediticios. Sin embargo, estas ambiciones iniciales
nunca se materializaron. Los incentivos de CDl se distribuyeron sin criterios claros, sino para
aumentar las inversiones. Además, había al menos una docena de instituciones
gubernamentales regionales y sectoriales que concedían incentivos similares, y el CDI tenía
poco o ningún control sobre ellas (Suzigan, 1978).

En cuanto a la ciencia y la tecnología, finalmente se convirtió, en 1968, en un objetivo político

explícito. Luego se creó un Sistema Nacional de Desarrollo Científico y Tecnológico (SNDCT),
que coordinaría las instituciones científicas y tecnológicas existentes y formularía planes de
desarrollo científico y tecnológico. Se dio particular énfasis a la necesidad de desarrollar
tecnologías más apropiadas a la dotación de recursos de Brasil. Esta medida pronto fue seguida
por un nuevo énfasis en la educación superior y por la selección de las importaciones de
tecnología (1971). La supuesta motivación de esta última medida fue reducir el costo de las
importaciones de tecnología y facilitar su absorción. Sin embargo, su impacto sólo se sentiría
seriamente en el próximo período, en la medida en que no afectaría a los contratos vigentes.

Detrás del “milagro”

Estas medidas desencadenaron un nuevo período de crecimiento excepcional. El PIB creció un

10 por ciento anual entre 1965 y 1973, mientras que la producción manufacturera alcanzó el
11 por ciento. Otros indicadores apuntan a una mejor asignación de recursos, con un aumento
sustancial de la absorción de mano de obra en el sector manufacturero (cuadro 2) y una
disminución notable de los coeficientes incrementales capital-producto (ICOR) (cuadro A.2).
También hubo una reducción considerable de la inflación, que cayó de alrededor del 90 al 16
por ciento entre 1964 y 1970, lo que refleja no sólo las reformas examinadas anteriormente,
sino también un programa de estabilización bastante heterodoxo (1964-67), que combinaba
una estrategia de "parar y revertir". "ir" con una intervención directa en el mercado laboral.
Por último, BP también mejoró, ayudada por el despegue de las exportaciones y la importante
entrada de capital extranjero.

Estos impresionantes resultados provocaron en gran medida dos tipos de lectura. Primero, que
reflejaban que la industria estaba alcanzando su madurez y, por lo tanto, reivindicaban la
estrategia anterior del EI, y segundo, que eran el resultado de la orientación hacia afuera del
nuevo régimen. Aparentemente contradictorias, estas interpretaciones pueden conciliarse
fácilmente si argumentamos, por ejemplo, que el "milagro" no habría sido posible sin, por un
lado, la capacidad y el desarrollo de capacidades del grupo del EI y, por el otro, sin la cambios
de incentivos y reformas financieras y fiscales que les den buen uso. Sin embargo, incluso
cuando se combinan, estas opiniones pueden resultar engañosas por dos razones
interrelacionadas. En primer lugar, porque a pesar de ser fundamentales para las exportaciones
y el crecimiento económico, las políticas del EI dejaron un legado que hizo que el avance hacia
una economía abierta fuera más costoso y el crecimiento económico insostenible. Y segundo,
porque da la impresión equivocada de que las reformas abordaron con éxito las principales
deficiencias de la industrialización de Brasil.

Para aclarar estos puntos, comenzamos analizando los cambios en el régimen comercial y sus
resultados. Si bien las reformas redujeron el sesgo contra las exportaciones, no lograron
convertir a Brasil en una economía orientada hacia el exterior. Las estimaciones de contabilidad
del crecimiento muestran que las exportaciones desempeñaron un papel menor en el
"milagro", representando no más del 6 por ciento del crecimiento manufacturero (Baumann,
1985). Como ya han señalado varios autores, el "milagro" fue en gran medida una cuestión
interna, el resultado de la combinación explosiva del exceso de capacidad de la industria, un
auge del crédito al consumo y la inversión del sector público en infraestructura y vivienda (por
ejemplo, Serra, 1982).

Si bien en principio no hay nada malo en un auge impulsado por el mercado interno, el hecho
de que las exportaciones de manufacturas siguieran siendo marginales sugiere que gran parte
del antiguo régimen, y sus desventajas, todavía estaban vigentes. El gobierno continuó
brindando incentivos y protegiendo en gran medida prácticamente todos los sectores
manufactureros. Hacia el interior, se siguió alentando la IED protegida y ampliando cada vez
más su presencia a expensas de los finlandeses locales. Como la protección seguía siendo alta,
el tipo de cambio siguió sobrevaluado. En otras palabras, a pesar de sus inclinaciones liberales,
la opción del gobierno era mantener una protección lo suficientemente alta como para no
alterar la (ineficiente) estructura industrial prevaleciente y utilizar subsidios para reducir el
sesgo contra las exportaciones.

Si bien otros países de reciente industrialización, como Corea, aplicaron con éxito una
estrategia aparentemente similar, en Brasil, aunque logró expandir las exportaciones de
manufacturas, resultó ser bastante costosa (cuadro 3) y no convirtió a las exportaciones en más
que una mala alternativa a las exportaciones. ventas internas. Las razones de esto parecen
residir no tanto en el mercado "continental" de Brasil, sino en otros tres factores: (a) mientras
que Corea condicionó la protección y los incentivos a la industrialización a los resultados de las
exportaciones, Brasil dependió únicamente de los subsidios a las exportaciones; b) mientras
que en Corea el EI fue selectivo, se construyeron plantas a escala internacional y se dio a los
exportadores pleno acceso a insumos a precios internacionales; en Brasil, el IS carecía de
selectividad, las plantas se construyeron por debajo del MES y, dada la limitación de su
esquema de devolución, los exportadores tuvieron que soportar la carga de una estructura
industrial excesivamente integrada hacia atrás (cuadro 3). Y (c) a diferencia de Corea, Brasil
dependía en gran medida de la IED protegida, una estrategia que facilitó la diversificación de
las exportaciones, pero que restringió principalmente al comercio intraempresarial el acceso a
los importantes mercados de los países desarrollados, en vista de los acuerdos entre matrices y
subsidiarias.
En resumen, Brasil continuó con un régimen comercial que no refleja ni estáticas ni posibles
ventajas comparativas dinámicas, sino más bien una necesidad de ahorrar divisas. Como el
régimen no se volvió más selectivo y orientado hacia el exterior, el impulso exportador tuvo
que soportar la carga de una estructura industrial excesivamente protegida, integrada y
fragmentada, lo que imponía altos costos al contribuyente. Además, como el éxito de las
exportaciones nunca llegó a ser realmente una condición necesaria para la supervivencia, no
ejerció la presión necesaria sobre las empresas para aumentar la eficiencia y sobre la
estructura industrial para encontrar configuraciones sostenibles. Al no aumentar su orientación
hacia el exterior, Brasil también perdió la oportunidad de tener un crecimiento económico
sostenible, combinado con una mejor asignación de recursos. El "milagro" se basó en gran
medida en el endeudamiento de una pequeña clase media, que no podía seguir acumulando
bienes duraderos a una tasa anual del 22 por ciento para siempre; y a pesar de todas las
mejoras en la absorción de mano de obra, el sector manufacturero de Brasil continuó
empleando, frente a su participación en el PIB, mucha menos mano de obra que sus
homólogos de los países en desarrollo intensivos en capital.

Aparte del régimen comercial, hay otros dos puntos que vale la pena abordar en relación con
las reformas financieras, la ciencia y la tecnología y la educación. En cuanto a los primeros, si
bien lograron mejorar las finanzas del Estado y proporcionar fondos para las actividades
actuales, no lograron erradicar el financiamiento inflacionario ni proporcionar a la industria
una fuente adecuada de fondos a largo plazo. La inflación nunca ha bajado del 16 por ciento y
la indexación fue una bendición a medias. Es cierto que permitió que las tasas de interés
fueran positivas y redujo los peores efectos inflacionarios sobre los ingresos del gobierno y los
activos de los acreedores y ahorradores. Sin embargo, quienes tenían ingresos fijos
continuaron sufriendo y, a medida que la indexación se extendió rápidamente por toda la
economía (tipo de cambio, salarios), los cambios de precios relativos se volvieron cada vez más
difíciles, ya que rápidamente se incorporaron a la corrección monetaria y se trasladaron a otros
precios. Más concretamente, en la medida en que la indexación convirtió a la inflación pasada
en el suelo para futuros aumentos de precios, la inflación se volvió cada vez más resistente a
cualquier tipo de terapia.

En cuanto a la financiación a largo plazo, el auge del mercado de valores pronto resultó efímero
y el mercado de obligaciones nunca despegó realmente. Si bien la aversión al riesgo y las
imperfecciones informativas parecen haber influido, la política gubernamental fue poco útil. La
combinación de alta inflación y activos indexados a corto plazo hizo que la inversión a largo
plazo en activos no indexados fuera aún más riesgosa.

Por lo tanto, el BNDE y los préstamos externos continuaron siendo las únicas fuentes de fondos
a largo plazo. Si bien se incrementó el acceso a estas fuentes, primero mediante la expansión y
reorientación de los préstamos del BNDE al sector privado, y segundo, mediante la nueva
legislación ya mencionada sobre préstamos externos, siguieron estando muy por debajo de las
necesidades de la industria, particularmente de las de las LPF. Los préstamos manufactureros
del BNDE durante el período equivalieron a sólo el 19 por ciento de la inversión manufacturera,
y la mayor parte de los préstamos extranjeros se destinó a finos estatales y extranjeros. Frente
a esto, las LPF, cuya asociación con bancos estaba prohibida por ley, continuaron dependiendo
en gran medida del financiamiento interno e inflacionario para su expansión de capacidad. Sin
duda, una conducta que limitó sus posibilidades de crecimiento y diversificación. Por ejemplo,
la participación del finlandés local en las ventas de los 25 y 500 finos más importantes en 1974
fue cero y apenas 39 por ciento, respectivamente (Exame, varios números).
En cuanto a la educación, las inversiones en capacidades básicas siguieron siendo inadecuadas.
En 1970, la tasa de analfabetismo todavía era alta (40 por ciento en 1970) y menos de la mitad
de la población alfabetizada mayor de 20 años tenía educación primaria. Aparte de las
implicaciones de eficiencia, las condiciones de escasez en el mercado de trabajadores
calificados parecen haber contribuido -junto con la reducción de productos de la economía y
las políticas de alta inflación e indexación- al empeoramiento de la distribución del ingreso
experimentado durante los años sesenta.

Finalmente, a pesar de las inversiones del SNDCT, los gastos en I+D siguieron siendo
inadecuados (0,2 por ciento del PIB), y el hecho de que las inversiones se produjeron sólo
después de que se estableciera la industria pesada, y dado que esta última se hizo
principalmente a través de IED protegida, planteó el problema de quién exigiría el capital
humano, las tecnologías y la infraestructura de alta calidad que el SNDCT se proponía ofrecer.
Esto difícilmente provendría de las transnacionales o de los LPF. Los primeros, por su ventajoso
acceso a la tecnología de la empresa matriz. Y esto último porque estaban ubicados en la
industria ligera, donde la tecnología se adquiere fácilmente en el mercado, o mantenían
posiciones marginales en la industria pesada, donde la competencia de las ETN no les dejaba
otra opción que importar tecnología.

5. La industria pesada revisitada: el período 1974-79

A pesar de todas sus deficiencias, principalmente por su limitado crecimiento, el "milagro"

pragmático no pudo durar mucho, pero fue necesaria la crisis del petróleo de 1973 para
convencer al gobierno de que era necesario realizar ajustes. Era evidente que había que hacer
algo. En 1974, el déficit de cuenta corriente alcanzó una cifra sin precedentes del 6,5 por ciento
del PIB y la inflación superó el 30 por ciento. La respuesta llegó con el Segundo Plan Nacional
de Desarrollo -II PND- (1974-79). Para entonces, la retórica liberal había sido olvidada y el viejo
análisis estructuralista estaba de nuevo en vigor. Las dificultades se atribuyeron al modelo de
crecimiento desequilibrado de Brasil, cuyas inversiones insuficientes en la industria de insumos
básicos y bienes de capital habrían creado cuellos de botella inflacionarios y una dependencia
indebida de las importaciones. La terapia prescrita, entonces, fueron inversiones masivas del EI
en estas áreas, que al mismo tiempo promoverían el ajuste estructural y el crecimiento.

Aunque todo se parece mucho a la estrategia anterior del EI, el plan incluía un trato más
favorable a las exportaciones y un enfoque más consistente ante las fallas del mercado. Por
ejemplo, enfatizó la necesidad de implementar IS junto con la promoción de las exportaciones
y de conglomerados privados locales, capaces de competir contra las ETN en la industria
pesada a escala y con uso intensivo de tecnología. También hubo referencias a estructuras de
mercado sostenibles, capacidades tecnológicas y un nuevo papel para las ETN. Ahora se
suponía que debían aumentar las exportaciones, llevar a cabo I+D y formar empresas conjuntas
en lugar de hacerse cargo de empresas locales. Las PE, a su vez, continuaron sus inversiones en
infraestructura y en industrias de insumos básicos clave como el acero, los fertilizantes, los
petroquímicos básicos y la minería. Sin embargo, antes de discutir los resultados de esta
estrategia neo-EI, analicemos su combinación de políticas.

Políticas comerciales y cambiarias

Los ajustes en el régimen comercial buscaron, en el corto plazo, evitar una crisis de BP, y en el
largo plazo, realizar IS y promover las exportaciones, en este orden de importancia. Desde el
principio, se descartó una devaluación del tipo de cambio real basándose, en primer lugar, en
que sería ineficaz dada la indexación generalizada y aumentaría la inflación, y en segundo lugar,
que impondría grandes pérdidas a las empresas endeudadas externamente y desalentaría aún
más la inversión. endeudamiento en el extranjero (Stmonsen, 1988, p. 299). Por tanto, la
mayor parte de los cambios se produjo en la política comercial. En lo que respecta a las
importaciones, el gobierno reintrodujo toda una serie de obstáculos no arancelarios y aumentó
los aranceles, prohibiendo prácticamente las importaciones de bienes de consumo e
imponiendo duras restricciones a las de bienes intermedios y de capital.

En cuanto a las exportaciones, el gobierno aumentó los subsidios (cuadro A.S), el inconveniente
se hizo más atractivo al dar a sus usuarios acceso a subsidios fiscales a las exportaciones, y el
gobierno comenzó a sugerir acuerdos de exportación a largo plazo (los llamados Befiex),
particularmente a los extranjeros. empresas, como condición previa para eximir de aranceles y
BNA las importaciones de bienes de capital (Guimarães, 1989). Este aumento de los incentivos
compensó con creces la apreciación del tipo de cambio, manteniendo la tasa de exportación
PPA muy por encima del nivel de 1973.

Políticas financieras

El aspecto financiero del II PND no implicó ningún cambio institucional significativo, y la

combinación tradicional de préstamos de política, incentivos al capital extranjero y una actitud
pesimista hacia la inflación siguió dominando. Sin embargo, hubo algunos ajustes. Los recursos
del BNDE se reforzaron con fondos de ahorro obligatorio, lo que permitió un aumento
significativo de los préstamos al sector manufacturero, siendo la industria pesada y los LPF los
principales beneficiarios. Además, se crearon nuevos programas del BNDE, que buscaban
ofrecer financiación competitiva para la compra de bienes de capital de fabricación local; para
capitalizar las LPF, particularmente en los sectores de bienes de capital e insumos básicos
(Villela y Baer, 1980).

En cuanto al capital extranjero, se produjo un cierto giro hacia las inversiones de cartera,
imponiendo restricciones a la IED (véase más adelante). Sin embargo, ambas formas de
inversión siguieron creciendo rápidamente. La entrada media anual de IED durante el período
(1.100 millones de dólares) fue muy superior a la del "milagro" (2.000 millones de dólares),
mientras que la deuda externa se triplicó hasta alcanzar 50.000 millones de dólares en 1979.
Este aumento excepcional de la inversión extranjera directa El endeudamiento fue el resultado
en gran medida de la estrategia del gobierno de utilizar los fondos baratos en euromonedas
disponibles para financiar las inversiones del plan y del BP. Esta estrategia implicó la concesión
de incentivos al endeudamiento externo, la liberalización de las tasas de interés internas en
1976 y, como se señaló anteriormente, una política cambiaria pasiva.

Finalmente, el gobierno siguió considerando la inflación como un mal necesario, un precio que
vale la pena pagar por el crecimiento y el ajuste estructural. Sin duda, hubo intentos de aplicar
una política monetaria restrictiva pero, como lo expresó el Ministro de Finanzas de la época,
"pronto fueron abandonados porque se consideraba que la indexación de salarios fomentaba
la espiral de salarios y precios. Con el tiempo, el gobierno optó por la acomodación monetaria,
lo que mantuvo las tasas de inflación anual en el rango de 30-40 por año hasta 1978"
(Simonsen, 1988, p. 293).

Políticas industriales y de ciencia y tecnología

Parte de lo que puede entenderse como política industrial del II PND ya se analizó
anteriormente y supuso una mayor protección y crédito subsidiado para las industrias de
bienes de capital y de insumos básicos, en general, y para las LPF, en particular. ser parte de
una estrategia más amplia que, como se sugirió anteriormente, apuntaba no sólo a
implementar el SI sino también a fomentar grandes LPF, estructuras de mercado sostenibles y
capacidades tecnológicas. La consecución de estos dos primeros objetivos se dejó a la
discreción del gobierno. conjunto débilmente coordinado de agencias de incentivos federales,
sectoriales y regionales del gobierno -que todavía tenían al CDI formalmente en la cima- y al
BNDE y las SE (a través de adquisiciones).

Sin embargo, estas instituciones tendieron a tener diferentes interpretaciones de lo que sería
un LPF o una estructura financiera sostenible. Como resultado, surgieron bastantes regímenes
de políticas incluso en segmentos tecnológicamente relacionados de las industrias de bienes de
capital y de insumos básicos. En algunos sectores, se impusieron estrictas licencias de inversión
junto con diferentes tipos de restricciones a la IED, que iban desde la imposición de empresas
conjuntas (por ejemplo, petroquímicas y equipos de telecomunicaciones) hasta una prohibición
total de las empresas extranjeras (por ejemplo, micro y minicomputadoras). En otros – la gran
mayoría – las restricciones continuaron limitándose a requisitos de localización, y los objetivos
de promover LPF y estructuras de mercado eficientes quedaron en manos de los incentivos
crediticios del BNDE y de los CDI, a pesar de las limitaciones obvias de estas instituciones.

En cuanto a las capacidades tecnológicas, las inversiones en ciencia y tecnología aumentaron

significativamente, particularmente en educación de posgrado e investigación. Esto se combinó
con iniciativas encaminadas a financiar actividades de I+D a nivel de empresas privadas y a
imponer controles más estrictos a las importaciones de tecnología. Lo primero se hizo
mediante la concesión de crédito subsidiado por parte de instituciones BNDE y SNDCT, y lo
segundo condicionando los nuevos contratos a la absorción de tecnología por parte de los finos
receptores. Además, las SE se utilizaron para fomentar las capacidades tecnológicas de las LPF.
favoreciendo la compra de bienes de capital desarrollados localmente y ofreciendo apoyo
tecnológico (Villela, 1984).

Los resultados

Los resultados de esta estrategia neo-EI son controvertidos. Los entusiastas sostienen, en
primer lugar, que el crecimiento económico se mantuvo a una tasa relativamente alta (6,4 por
ciento) y las exportaciones, en particular las manufacturadas, continuaron creciendo
rápidamente (6 y 16 por ciento, respectivamente), aumentando sustancialmente su
participación en las exportaciones mundiales (cuadro A). .3). En segundo lugar, ese crecimiento
de las exportaciones estuvo acompañado de una diversificación hacia la industria pesada, cuya
participación en las exportaciones totales aumentó del 18 al 43 por ciento durante el período
1973-80. En tercer lugar, esa SI contribuyó no sólo a la diversificación de las exportaciones, sino
también a reducir la dependencia de los bienes de producción (cuadro 4), contribuyendo así al
ajuste estructural cuyos primeros signos aparecieron a principios de los años ochenta.

Sin embargo, los críticos llaman la atención sobre los costosos efectos macroeconómicos
colaterales, cuyas manifestaciones más obvias fueron una enorme deuda externa, cuyo servicio
absorbía el 62 por ciento de los ingresos por exportaciones incluso antes de las crisis de los
años 1980, y una inflación récord (38 por ciento en 1978) alimentada por por la indexación y
por el deterioro de las finanzas del sector público. Esto último, provocado por el efecto
combinado de la creciente deuda interna indexada, los subsidios crediticios, los incentivos
fiscales y la deuda externa de las PE. Además, la contribución del SI al ajuste de la BP se ve con
escepticismo, particularmente cuando se mide por los coeficientes de importación, ya que
estos indicadores también reflejarían la desaceleración del crecimiento y la inversión durante
los años ochenta.

Aunque la tarea de desvincular los fracasos de la estrategia macroeconómica de los industriales

está plagada de dificultades, parece que el problema con la estrategia neo-EI fue mucho más
allá de las políticas macroeconómicas inadecuadas. De hecho, se puede argumentar que estos
desequilibrios fueron sólo parte de una serie de resultados adversos, que tuvieron su origen en
la incapacidad del gobierno para ir más allá de un simple parche de la antigua estrategia del EI.

Para empezar, a pesar de los intentos de aumentar la selectividad del régimen de incentivos, la
reducción de las importaciones y la falta de control sobre la asignación de préstamos externos
aseguraron que los recursos permanecieran dispersos en prácticamente todas las actividades
manufactureras, independientemente de la existencia de factores estáticos o dinámicos.
ventajas comparativas. Esto se vio particularmente agravado por la creciente obsesión con los
índices de localización. Como resultado, las exportaciones se convirtieron en un negocio aún
más subsidiado y más costoso (cuadro 3). A pesar de responder, se mantuvieron en el 9 por
ciento de la producción manufacturera y por debajo del 7 por ciento del PIB. Aparte de las
implicaciones para la eficiencia, este resultado -dado el bajo nivel de importaciones- dejó la
mayor parte del ajuste de BP en manos de préstamos externos, lo que a su vez condujo a la
acumulación de deuda.

En cuanto a la cuestión de la focalización, si bien los posibles beneficios estáticos y estratégicos

de las inversiones en las industrias de insumos básicos y bienes de capital eran incuestionables
(como lo demostraría el éxito exportador de algunas de estas industrias), una serie de
consideraciones relativas a la elección e implementación de los objetivos parecían haber sido
pasados por alto. Si analizamos primero el objetivo elegido, aún quedan claros beneficios que
se pueden obtener gracias a una mejor asignación de recursos mediante la promoción de la
industria ligera. El subempleo en Brasil a mediados de la década de 1970 no había disminuido y
los costos laborales unitarios seguían cayendo (Moreira, 1994). Sin embargo, esta oportunidad
se perdió en gran medida ya que, en medio de un sesgo de incentivos contra las exportaciones,
los créditos del BNDE y los incentivos fiscales se concentraron en la industria pesada. Como se
esperaba, el desempeño de las exportaciones de la industria ligera fue decepcionante y la
absorción de mano de obra en el sector manufacturero se desplomó (cuadro 2).

Además, las externalidades tecnológicas y estratégicas involucradas en la producción de bienes

de capital deberían haberse comparado con: (a) los beneficios del comercio intraindustrial y el
acceso a la tecnología incorporada de última generación, y (b) las desventajas de distribuir
demasiado los recursos escasos. Sin embargo, aunque la relación entre bienes de capital y PIB
en 1975 era inferior a la de Estados Unidos (Frischtak y Dahlman, 1990), el gobierno pasó a
sustituir tantas importaciones de bienes de capital como fuera posible.

En cuanto a la implementación, a pesar de las medidas adoptadas para promover los LPF y las
estructuras de mercado sostenibles, los resultados fueron mixtos y, en general, insatisfactorios.
En el sector de insumos básicos, las estrictas licencias de inversión, las restricciones a la IED y
una mayor orientación hacia el exterior parecían haber garantizado plantas cercanas a los EEM
y un número eficiente de productores, pero la SE siguió siendo el actor dominante. En el sector
de bienes de capital, el hecho de que las empresas transnacionales ya estuvieran firmemente
instaladas, combinado, como se señaló anteriormente, con una política industrial
inconsistente, condujo a la entrada de las LPF en estructuras industriales ya saturadas y
orientadas hacia adentro. Además de agravar la ineficiencia, este proceso impidió que las LPF
se beneficiaran de economías de escala y especialización, lo que no hizo maravillas en su
proceso de aprendizaje ni en las perspectivas de un período limitado de protección.

En vista de este entorno inhóspito, los objetivos de fomentar las capacidades tecnológicas de
las LPF y los grandes conglomerados privados resultaron difíciles de alcanzar. En el caso del
primero, si bien la infraestructura científica y tecnológica mejoró significativamente, sus
vínculos con la manufactura siguieron siendo débiles. La evidencia disponible sugiere que la
mayoría de las empresas no fueron más allá de las tareas tecnológicas rutinarias y
adaptativas/duplicativas. Durante el período 1974-79, sólo el 0,7 por ciento de las empresas
industriales realizaron I+D formal, la gran mayoría (63 por ciento) eran empresas pequeñas,
mientras que los desembolsos del sector privado en tecnología (I+D y regalías en 1978 y 1982)
fueron inferiores al 0,2 por ciento de las ventas netas.

En cuanto a los grandes conglomerados privados, la limitada evidencia disponible sugiere

avances modestos. Por ejemplo, en 1980 la participación de las LPF en las ventas de los 100
principales grupos no financieros era sólo del 30,7 por ciento, mientras que las ETN y las SE se
llevaban el 31 y el 38 por ciento respectivamente (Willmore, 1987, p. 169). A nivel empresarial,
en 1980, las LPF todavía tenían sólo el 6 por ciento de las ventas de las 25 principales
empresas, el 20 por ciento de las 100 principales, y su participación entre las 500 principales
cayó del 39 al 35 por ciento entre 1974 y 1980 (Exame, varias cuestiones). Una comparación
con Corea es reveladora. En 1989, las ventas del grupo privado más grande de Brasil (3.800
millones de dólares) eran inferiores a las del duodécimo jaebol de Corea (4.200 millones de
dólares) (Moreira, 1994).

Aparte de estos factores, la pequeña escala lograda por los grupos privados brasileños parece
influir también en la precariedad de las intervenciones en el sector financiero. A pesar del
aumento de los créditos del BNDE, el patrón de financiamiento de las LPF no cambió
significativamente durante el período (cuadro 5). Las ganancias retenidas continuaron siendo la
principal fuente de financiamiento a largo plazo, lo que las coloca al lado de las empresas
estadounidenses, a pesar de que no tienen nada parecido a su tamaño ni a su acceso a los
mercados de capital intraempresariales. La intervención gubernamental condujo a un sistema
financiero que no se basaba ni en el crédito ni en el mercado de capitales (Zysman, 1983).
Dado que el BNDE, en su apogeo, no controlaba más del 8 por ciento de los préstamos del
sector privado y los bancos privados permanecían en gran medida fuera del sector
manufacturero, las LPF nunca han tenido la cantidad de crédito disponible para sus homólogos,
por ejemplo, los coreanos. Por otra parte, la elevada indexación inflacionaria siguió
obstaculizando el desarrollo de un mercado de capitales.

En resumen, a pesar de su éxito en profundizar la estructura industrial, diversificar las

exportaciones, fortalecer la posición de las LPF y mejorar la infraestructura de ciencia y
tecnología, el II PND no fue lo suficientemente lejos como para cambiar sustancialmente el
patrón de industrialización de Brasil. El régimen de incentivos siguió siendo en gran medida no
selectivo y orientado hacia el interior, y las exportaciones eran un negocio de menor
importancia y muy subvencionados. Bajo una protección total, inversiones laxas y licencias de
IED, las estructuras industriales fragmentadas y ineficientes continúan sobreviviendo y
proliferando a medida que el EI avanza hacia arriba. En el aspecto financiero, la cuestión clave
de la financiación a largo plazo de las LPF sólo se resolvió de forma precaria. En este tipo de
entorno, el crecimiento de las LPF estaba destinado a verse obstaculizado y los desequilibrios
macroeconómicos, inevitables, independientemente de cualquier fracaso macroeconómico.
6. La década sombría: los años 1980

Cuando el interés y el segundo shock del OH golpearon en el final de la década, Brasil no podría
estar en una posición más vulnerable. Como se señaló anteriormente, se había acumulado una
enorme deuda externa, la inflación era alta y estaba reforzada por una indexación generalizada,
y el petróleo representaba más de un tercio de las importaciones. En tal escenario, los shocks
externos sólo podrían causar estragos. De hecho, el déficit de cuenta corriente alcanzó el 5,8
por ciento del PIB en 1982, y la relación de servicio de la deuda el 98 por ciento. La inflación,
en cambio, superó la barrera de los tres dígitos en 1980. A diferencia de crisis anteriores de BP,
esta vez no hubo importaciones sustanciales que sustituir, y la opción de "pedir prestado para
salir de la crisis" recibió su golpe de gracia con el default de México en 1982. Con poco margen
de maniobra y recurriendo a políticas de estabilización equivocadas, el gobierno pasaría el
resto de la década luchando con estos desequilibrios macroeconómicos, creando un entorno
de crecimiento bajo e inestable y cercano a la hiperinflación, difícilmente apropiado para el
desarrollo industrial.

Ante el caos en la gestión a corto plazo de la economía, y aparentemente influido por una
noción estructuralista simplista de que el II PND había completado la industrialización, el
gobierno también abandonaría cualquier intento de formular una estrategia industrial a largo
plazo. En la práctica, esto significó que el patrón anterior de intervención persistió y, dada la
profundidad de la crisis de BP y el fuerte deterioro de las finanzas del sector público, sus
deficiencias se vieron agravadas aún más por recortes adicionales en las importaciones, gastos
en ciencia y tecnología y restricciones a las inversiones a largo plazo. Financiamiento a plazo.

Esta década turbulenta puede dividirse a grandes rasgos en dos períodos, marcados por
diferentes respuestas a las crecientes dificultades macroeconómicas. Es decir, el período 1980-
84, cuando se adoptó una política ortodoxa de ajuste de la BP, y el período 1985-89, cuando la
amenaza de hiperinflación condujo a una serie de planes de estabilización heterodoxos.
Veamos sus implicaciones para la industria.

Bajo ajuste ortodoxo

Siguiendo la tradición del país, la primera respuesta del gobierno a la crisis fue intentar ajustar
y estabilizar la economía sin perjudicar el crecimiento. Sin embargo, la combinación de
devaluación con políticas fiscales y monetarias expansivas condujo a un aumento del doble de
la inflación, mientras que la situación de BP seguía deteriorándose. Entonces, el gobierno
finalmente cedió y adoptó un programa ortodoxo en 1981. Al principio, dada la experiencia
previa, se evitó una devaluación cambiaria real (se reintrodujo la paridad móvil) y los esfuerzos
se concentraron en restringir la demanda y aumentar los subsidios a las exportaciones y a las
importaciones. control S. La interrupción de las entradas voluntarias de capital provocada por
la cesación de pagos de México condujo finalmente a una nueva maxidevaluación a principios
de 1983.

Estas medidas finalmente ajustaron el BP, y la cuenta corriente mostró un pequeño superávit
en 1984. Aunque las inversiones del II PND parecen tener un peso considerable para explicar
estos resultados, el crecimiento del 34 por ciento en las exportaciones y la caída del 39 por
ciento en las importaciones acumuladas durante 1980- 84 no puede disociarse del alcance
alcanzado en todo momento por los subsidios a las exportaciones y los controles de las
importaciones, y de la brutal tecesión que afectó al país. El PIB cayó un 0,7 por ciento anual
durante el período. El índice de inversión agregada cayó continuamente del 21 al 16 por ciento.
La industria resultó gravemente afectada en este proceso. La caída de la demanda interna,
combinada con restricciones a los préstamos del BNDE y altas tasas de interés, llevaron a que la
producción cayera en promedio un 3 por ciento anual durante el período, mientras que la
inversión en manufacturas cayó un 36 por ciento en 1981, y fue de aproximadamente los
niveles de 1976 en 1984. Entre los sectores manufactureros, los bienes de capital, un objetivo
clave del II PND, fueron los que peor se llevaron. La producción en 1984 fue un 22 por ciento
inferior al nivel de 1975, y su participación en la estructura manufacturera cayó por debajo de
la marca de 1970.

La profundidad y duración de la recesión ayudaron a poner en perspectiva el tan anunciado

desempeño de las exportaciones de bienes manufacturados durante el período. Es cierto que
Brasil logró aumentar su participación en las exportaciones mundiales en la mayoría de los
sectores (cuadro A.3). Sin embargo, a pesar de los subsidios más altos jamás registrados
(cuadro 3) y el colapso de la demanda interna, el cambio hacia las exportaciones no fue nada
impresionante, y su contribución a la recuperación no se produjo hasta 1984. Incluso entonces,
las exportaciones representaban menos del 10 por ciento del sector manufacturero.
producción. El argumento de la restricción externa no parece sostenerse contra el hecho de
que países como Corea aumentaron sus exportaciones de manufacturas a una tasa anual del
12 por ciento, frente al 4 por ciento de Brasil (1980-84). Más concretamente, en el crucial
sector de maquinaria y equipo de transporte, su participación en las exportaciones mundiales
cayó al 0,6 por ciento, mientras que la de Corea casi se triplicó al 1,9 por ciento (Naciones
Unidas, Anuario estadístico del comercio internacional y Manual de comercio internacional).

Todos esos años de IED protegida y de un régimen de incentivos no selectivo y orientado hacia
el interior parecen haber producido una industria que no estaba preparada para entrar en el
mercado internacional. Un aumento de los ya amplios obstáculos no arancelarios sólo podría
agravar esta situación. Las estimaciones de aranceles efectivos sitúan la protección promedio
para las manufacturas al final del período en un 43 por ciento, con una estructura
interindustrial que no guarda lógica (cuadro A, 1). Aparte de la ineficiencia, la perspectiva de
tener otro período de crecimiento indiscutido y orientado hacia el interior después de la
recesión ciertamente podría haber impedido un compromiso más fuerte con las exportaciones.

Este escenario de caída de la producción y las inversiones, junto con un giro limitado hacia las
exportaciones, no hizo maravillas para la competitividad de la industria. Las deseconomías de
escala estáticas y dinámicas asociadas con una recesión prolongada se sumaron a los viejos
problemas de estructuras industriales fragmentadas y plantas subóptimas, causando una caída
en el crecimiento de la productividad laboral (3,1 a 1,4 por ciento durante 1974-79/1980-88).
Además, las inversiones en la modesta infraestructura científica y tecnológica disminuyeron en
un 74 por ciento en términos reales entre 1975 y 1984 (Becker y Egler, 1992, p. 93). Las
importaciones de tecnología también cayeron un 35 por ciento entre 1979 y 1984 (Bacen).

Para completar el cuadro, el ajuste ortodoxo no logró estabilizar la economía y terminó

agravando el problema. La inflación se duplicó con creces hasta el 213 por ciento en 1984, lo
que refleja nuevamente la indexación generalizada y el creciente deterioro de las finanzas del
sector público. Aparte de convertir la contabilidad de costos en una pesadilla, esta inflación
galopante, unida a los activos indexados a corto plazo que ofrecían tasas de interés
estratosféricas, hizo aún más sombrías las perspectivas de desarrollar una fuente adecuada de
financiamiento a largo plazo. No es sorprendente que los LPF avanzaran aún más hacia el
financiamiento interno (cuadro 4).
Paradójicamente, fue en medio de este ambiente inhóspito que se tomó la iniciativa industrial
más importante de la década de 1980. Es decir, la decisión de consolidar la llamada reserva de
mercado para mini y microcomputadoras, creada en 1977, y expandirla a gran parte de la
industria electrónica profesional. ¡Entre los varios! Aunque los regímenes políticos se
originaron a finales de los años 1970, esta iniciativa se destaca por su intento casi único de
aplicar correctamente el principio de industria naciente. Es decir, proteger a las LPF (en lugar de
a sus afiliados) en una industria donde la importancia de los beneficios estratégicos y las
externalidades positivas son ampliamente reconocidas.

Desafortunadamente, la vieja mentalidad del EI siguió siendo dominante. El gobierno no actuó

como si estuviera interesado en promover una industria internacionalmente competitiva. Por
ejemplo, a pesar de las imperfecciones del mercado, como la I+D y las economías de escala
relacionadas con la producción, en 1985 había alrededor de 37 empresas diferentes
produciendo clones de PC. A pesar de la base limitada de capital humano y de los beneficios de
la especialización intraindustrial, la diversificación vertical y horizontal era necesaria. motivado.
Finalmente, a pesar de las fallas del mercado de capitales, los préstamos del BNDE llegaron
sólo al final del día.

Los resultados obtenidos reflejaron estas deficiencias. Por un lado, a pesar del caos
macroeconómico, la industria informática local creció aproximadamente un 23 por ciento anual
durante los años 1980 (Evans y Tigre, 1989), y “el componente técnico y de ingeniería calificado
de la fuerza laboral ha crecido sustancialmente” (Hewitt, 1989). 1992, pág.196). Pero, por otro
lado, después de más de una década de protección, las exportaciones siguieron siendo
insignificantes y se dice que los precios duplican los de Estados Unidos, a pesar de las
diferencias obvias en calidad (Schmitz y Hewitt, 1992).

Bajo estabilización heterodoxa

Si las implicaciones del ajuste ortodoxo para la industria fueron desastrosas, las cosas no
fueron mucho mejores bajo la heterodoxia. El ajuste de BP dio al gobierno civil recién instalado
(marzo de 1985) más margen de maniobra y, tras una breve austeridad, la política económica
se volvió claramente expansiva. Como resultado, la recuperación iniciada en 1984 continuó en
1985, con un crecimiento del PIB del 7,9 por ciento. Sin embargo, la combinación de un rápido
crecimiento, un mayor déficit fiscal y un shock en la oferta de alimentos en una economía muy
cerrada e indexada situó la inflación mensual a finales de año en un 15 por ciento.

Creyendo que la culpa era de la indexación, el gobierno lanzó el Plan Cruzado en febrero de
1986, un intento heterodoxo de estabilizar la economía que tenía como núcleo la congelación
de precios-salarios y la abolición de la corrección monetaria. A pesar de su éxito inicial, las
políticas fiscales, monetarias y salariales expansivas condujeron a un auge del consumo que, a
su vez, elevó la inflación por encima de los niveles previos al plan a principios de 1987. Para
aumentar el pesimismo, el tipo de cambio congelado, junto con el botín interno, produjo un
déficit en cuenta corriente del 2 por ciento del PIB, lo que llevó al gobierno a una moratoria de
intereses en febrero de 1987.

Después de este fracaso, se implementaron otros dos planes de estabilización (mediados de

1987 y principios de 1989) siguiendo variantes de la fórmula de congelación de precios y
desindexación, pero combinadas con políticas más restrictivas. Aunque lograron desacelerar la
economía (el crecimiento cayó del 7,6 por ciento en 1986 a un promedio anual del 2 por ciento
entre 1987 y 1989) y ajustar el BP, ambos siguieron el camino de Cruzado. Los éxitos iniciales
fueron seguidos por tasas de inflación y reindización sin precedentes. En diciembre de 1989, la
inflación había alcanzado una asombrosa tasa mensual del 49 por ciento. Detrás de estos
fracasos estaba un déficit fiscal cada vez más difícil de resolver que se acercó al 48 por ciento
del PIB en 1989.

Como reflejo de este entorno macroeconómico altamente inestable, el desempeño del sector
manufacturero fue errático y en general pobre. Después de crecer en promedio un 11,3 por
ciento en 1985 y 1986, la producción cayó anualmente un 0,3 por ciento hasta 1989. La
inversión manufacturera en 1986 todavía estaba muy por debajo de los niveles de 1980, y cayó
aún más en 1987, tras la disminución del coeficiente de inversión agregada. La productividad
laboral, a su vez, se estancó en torno a los sombríos niveles de 1980-84, y toda la década
produjo el peor resultado del período de posguerra (cuadro A.2).

Como era de esperar, las exportaciones de manufacturas también se vieron afectadas. Aparte
del caos macroeconómico, la fuerte apreciación del tipo de cambio PPA provocada por los
congelamientos de precios, agravada por una reducción sustancial de los subsidios a las
exportaciones, aumentó el sesgo de incentivos contra las exportaciones. Estos acontecimientos
reforzaron la condición del mercado de exportación como una alternativa pobre y ocasional a
las crisis internas. Esto queda claramente indicado por un desempeño de las exportaciones que
reflejó el desempeño de "auge y caída" del mercado interno, con exportaciones que crecieron
en promedio un 18,7 por ciento en los años de crecimiento negativo o nulo (1987/88), y
disminuyeron cuando el crecimiento recuperó (- 0,2 por ciento respecto de 1985/86 y -16 por
ciento en 1989).

No es sorprendente que la participación del Brasil en las exportaciones mundiales de

manufacturas durante el período 1984-87 cayera o se estancara en la mayoría de los
segmentos (cuadro A.3). Esta caída podría haber sido peor si no hubiera sido por los acuerdos
de exportación a largo plazo bajo el esquema Befiex, que obligaban a las empresas a exportar a
cualquier costo, y que continuaron recibiendo, hasta 1989, el subsidio fiscal eliminado para las
exportaciones regulares en 1985. La participación del Befiex en las exportaciones de
manufacturas aumentó del 17 al 40 por ciento entre 1979 y 1986 y alcanzó el 50 por ciento en
1989 (Baumann, 1990).

En resumen, el impacto de los shocks externos, magnificados por intervenciones previas

equivocadas en los mercados de productos (sesgo comercial) y financiero (indexación),
redujeron en gran medida la acción del gobierno durante los años ochenta a una serie de
intentos fallidos de estabilización. Enfrentada a un entorno sumamente inestable, la industria
cayó en un círculo vicioso de caída de la producción, las inversiones y la productividad, lo que,
sumado a un mayor sesgo comercial, produjo una disminución de sus cuotas de mercado en el
extranjero. Sin embargo, esta disminución de la competitividad no puede disociarse de las
debilidades estructurales de la industria fomentadas por décadas de un enfoque mal
concebido ante las fallas del mercado.

7. Conclusión

Los resultados mixtos presentados por la industrialización de Brasil parecen reflejar fielmente
la dudosa calidad de la intervención gubernamental. En lugar de estar moldeadas y
disciplinadas por los precios internacionales y las fallas del mercado, la acción gubernamental
estuvo guiada en gran medida por las presiones para mantener la economía creciendo a
cualquier costo y por la necesidad de eliminar una percibida brecha cambiaria. Esto, sumado a
un sólido pesimismo exportador -profundamente arraigado en el atraso causado por siglos de
historia colonial orientada a las exportaciones-, preparó el escenario para una estrategia de
industrialización que siguió ciegamente la composición de las importaciones del país.

Si bien no hay duda de que esta estrategia logró convertir un país agrario en una economía
industrializada altamente sofisticada, la combinación de incentivos erróneos y un enfoque
inconsistente y a menudo equivocado de las fallas del mercado condujo no sólo a un
desperdicio dañino de recursos, sino que también produjo graves debilidades estructurales que
comprometían la eficiencia y la competitividad de la industria, al tiempo que exponían a la
economía a violentos desequilibrios macroeconómicos.

Desde principios de los años noventa, el gobierno se ha esforzado por reformar el régimen de
incentivos. Se adoptó un programa de liberalización de las importaciones, que incluía la
eliminación de los obstáculos no arancelarios y un calendario adelantado de cuatro años para
las reducciones arancelarias. Sin embargo, la estabilidad macroeconómica sigue siendo difícil
de alcanzar, con otro plan de estabilización heterodoxo fallido. Además, las reformas se han
llevado a cabo en medio de una retórica liberal y antigubernamental que amenaza con tirar al
bebé junto con el agua de la bañera.

La fuente de la mayoría de los problemas de Brasil, como se ha sugerido, no es la intervención

gubernamental per se sino la calidad de esta intervención. Deficiencias como un sector privado
local débil, la falta de financiación a largo plazo, el escaso esfuerzo tecnológico interno, una
base de capital humano deficiente y una infraestructura científica y tecnológica limitada no se
resolverán únicamente con las fuerzas del mercado. Todos surgen de fallos del mercado y todos
exigen medidas gubernamentales. No del tipo que tuvo Brasil en el pasado, pero centrado en
remediar estos fallos y disciplinado por una economía abierta y orientada al exterior.