FORMULACIÓN Y EVALUACIÓN DE PROYECTOS

Unidad 1 - Introducción a la formulación y evaluación de

proyectos. El rol del Estado. Sistema Nacional de Inversión.

1.1. Introducción

Las organizaciones desarrollan a lo largo de su vida proyectos para poder

subsistir y crecer. La construcción de una planta, el desarrollo de un producto,
la organización de un evento o la implementación de un sistema de gestión,
todos estos constituyen ejemplos de proyectos organizacionales.

A pesar de ello, no siempre es claro a que nos referimos cuando hablamos de un

proyecto. A continuación, encontrarán unas definiciones para analizar:

“Esfuerzo temporal que se lleva a cabo para crear un producto, servicio

o resultado único.(1)”

“Un proyecto de inversión es una decisión sobre el uso de recursos con

el objetivo de mantener o incrementar la producción de un cierto bien
o la prestación de un determinado servicio. Esta decisión se puede
materializar en una obra física o en una acción específica.(2)”

“El proyecto es el plan prospectivo (hacia el futuro) de una unidad de

acción capaz de materializar algún aspecto del desarrollo económico ó
social. Esto implica desde el punto de vista económico, proponer la
producción de algún bien o la prestación de algún servicio, con el
empleo de una cierta técnica y con miras a obtener un determinado
resultado o ventaja económica o social.(3)”

1
PMI. Guía de los fundamentos para la dirección de proyectos. Project Management Institute,
USA, 2016, 6ta ed., p. 4.
2
Naciones Unidas. CEPAL. ILPES. Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de
proyectos y programas. Manual 24. 2003. Chile.
3
ILPES 1978.

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 En todos los casos encontramos algunos puntos en común, a saber:

1. Se encuentran acotados en el tiempo (tienen un principio y un fin);

2. Es único, por lo tanto, tiene características que lo distinguen de otros;
3. Tiene objetivos específicos (cuando se alcanzan, finaliza el proyecto);
4. Los objetivos del proyecto están alineados con objetivos de orden superior
(organizacionales o institucionales);
5. Llevarlo a cabo implica desarrollar un conjunto de actividades
interrelacionadas;
6. Se elabora progresivamente (a través de etapas).

Los proyectos se llevan a cabo, por lo tanto, para hacer posible la consecución de
los objetivos específicos de cada organización en particular. Por lo tanto, estos
deben estar coordinados y administrados para poder cumplir con lo anteriormente
expuesto.

Existen dos niveles adicionales, que es necesario mencionar para comprender la

dinámica del funcionamiento de la gestión de proyectos.

Portafolio: “es una colección de proyectos, programas, portafolios

subsidiarios y operaciones gestionados como un grupo para alcanzar

objetivos estratégicos.(4)”

Programa: “grupo de proyectos relacionados, programas subsidiarios y

actividades de programas, cuya gestión se realiza de manera coordinada

para obtener beneficios que no se obtendrían si se gestionaran de forma
individual.(5)”

La lógica detrás de la gestión del portafolio es “do the right projects.” Nos

referimos a realizar solo los proyectos correctos, aquellos que nos permitan
obtener los resultados estratégicos para la organización. El éxito en este
ámbito remite al desempeño en conjunto de los programas y proyectos
integrantes del portafolio.

La gestión de proyectos, por otra parte, se enfoca en “do the projects

right.” En este caso el foco esta puesto en llevar adelante los proyectos en
la forma correcta. Los proyectos ya han sido elegidos en la confección del
portafolio y del programa, la administración eficaz de los esfuerzos
requeridos toma mayor preponderancia.

4
PMI, ref. 1, p. 13.
5
PMI, ref. 1, p. 13.

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 Como podemos observar en el siguiente cuadro, existe una relación directa entre la
Misión y la Visión de la organización, y su nivel operativo más concreto en la
gestión de proyectos. Política, el término más abarcativo y amplio, es plantear
cómo se quiere que se hagan las cosas, es decir, un conjunto de decisiones que
orientan una actividad y definen los cursos de acción a tomar por parte de un
gobierno, de una empresa, o de una familia.

Ejemplos

1. Un gobierno define la política de salud, como se tiene que atender la

salud en un país, por ejemplo, priorizar la prevención.
2. Una empresa determina su política de producción, que bienes va a
producir, que cantidad, dónde, entre otras cosas.
3. Una familia se plantea la política con los vecinos, que en una casa de
barrio es distinta a la de un departamento céntrico.

Para alcanzar ese objetivo de conservar una población sana se traza un plan para
prevenir enfermedades y para mantener y mejorar la salud de la población para
ello también se tiene en cuenta los recursos disponibles para lograrlo, recursos
humanos, como médicos y personal de enfermería, recursos físicos, como por

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 ejemplo, hospitales, cantidad de camas en hospitales, ambulancias y su
distribución, recursos financieros para mantener el funcionamiento del sistema
(pagar sueldos, comprar medicamentos, alimentos, etc.) y realizar nuevas
inversiones. Ese plan definirá un portafolio que incluirá diferentes programas.

Un Programa de Atención Primaria de Salud para la contención y tratamiento de los

problemas más leves a nivel primario en centros asistenciales, es decir, a nivel de
barrio o de pequeña región. Para aquello casos más complejos que requieran otro
tipo de atención se desarrolla un Programa de Atención Hospitalaria. Para el
proceso de evitar enfermedades se desarrolla un Programa de Prevención, que
incluye vacunación, complemento alimentario para personas que lo necesiten, agua
potable para los lugares que carecen de ella, entre otros.

Finalmente, los programas se logran concretar a través de la realización de

proyectos, cada programa coordinaría un conjunto de proyectos.

Estos proyectos tienen distintas características, la construcción de una sala de

primeros auxilios en un barrio, la adquisición de ambulancias, la puesta en marcha
de un centro asistencial móvil de atención primaria de salud en zonas rurales, la
informatización de los hospitales, la capacitación de enfermeras/os, la elaboración
de monodrogas, un proyecto de vacunación, otro de agua potable para una
comunidad o un barrio y uno de nutrición infantil en un Municipio. Cada uno de
ellos, si bien se encuentran dentro de una Política de Salud pareciera que como
proyecto tiene muy poco que ver con los demás (6).

Cabe aclarar que en las organizaciones se realizan tanto proyectos

como operaciones para conseguir el logro de los objetivos. En ambos
casos son llevados a cabo por personas y se encuentran inmersos en
las restricciones propias de la escasez de recursos. La diferencia básica
es que los proyectos son temporales y únicos, en tanto que las
operaciones son continuas, se mantienen a lo largo del tiempo, ya que
generan repetidamente un mismo producto y/o servicio.

6
Ejemplo extraído de Lischinsky, Bernardo. Introducción a la formulación y evaluación de
proyectos. Eduntref, Buenos Aires, 2008, 1ra edición

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 1.2 Las restricciones en los proyectos

Uno de los problemas fundamentales en la formulación, planificación y

gestión de proyectos es la escasez de recursos.

Esto significa que tenemos limitaciones de dinero, tiempo y recursos. Por lo tanto,
es fundamental tener en cuenta lo que denominamos triple restricción.
Tradicionalmente, los tres componentes críticos de un proyecto eran el costo, el
tiempo y la calidad (de allí que sea triple). Sin embargo, con el avance en el estudio
del gerenciamiento de proyecto, la triple restricción se amplió, abarcando también
el alcance, riesgo y satisfacción del cliente.

Describiremos brevemente el significado de cada uno de estos conceptos:

1. Alcance: Descripción detallada del trabajo que se requiere para ejecutar el

proyecto. Define qué está incluido en el proyecto y qué no. Generalmente se
encuentra detallado en la matriz de marco lógico (MML) o en la estructura de
desglose de trabajo (EDT).
2. Tiempo: Duración estimada del proyecto. Para su definición, es necesario
detallar y secuenciar las actividades / tareas definidas y determinar qué
recursos físicos se utilizarán (así como la cantidad y momento en que estarán
disponibles). Los documentos más habitualmente utilizados son: cronograma
de actividades / proyecto, gantt con asignación de recursos y diagramas de
red.
3. Costo: Estimación de las erogaciones dinerarias necesarias para
solventar el proyecto. Se materializa en el presupuesto del proyecto.
4. Riesgo: Evento incierto que, de ocurrir, puede tener un impacto positivo o
negativo sobre el proyecto. Identificar cada riesgo y las respuestas (planes
de contingencia) permiten una mejor evaluación del proyecto. Se encuentra

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 definido en una matriz de riesgo y sus planes de contingencia asociados.
5. Calidad: Estándares relevantes para asegurar que el proyecto satisfaga las
necesidades por las que ha sido originado (tanto del producto como del
proyecto). De acuerdo al PMI, calidad no es entregar un “extra”, sino
exactamente lo requerido por el cliente según las condiciones especificadas
(conformidad con requerimientos).

6. Satisfacción al Cliente: Contemplar las diferentes necesidades,

expectativas y prioridades de los involucrados en el proyecto (Stakeholders /
beneficiarios)

El desafío consiste en equilibrar la demanda entre las seis variables del

cuadro: alcance, costo, tiempo, riesgo, calidad y satisfacción del cliente.

Por otra parte, la metodología desarrollada por el BID destaca cuatro elementos a
tener en cuenta, las C4: Costo, cantidad (entendido como alcance y actividades),
cronología (tiempo) y calidad. Asimismo, entiende que estos cuatro elementos son
los principales objetos de control de la fase de ejecución (gestión del proyecto
propiamente dicha).

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 1.3 Ciclo de vida del proyecto: enfoques

Todo proyecto responde a un ciclo, al tener una vida útil determinada. Como ya
hemos visto, al ser un esfuerzo temporal, tendrá delimitados fechas de comienzo y
de finalización.

Existen diferentes formas de analizar el ciclo de vida, dependiendo de nuestra

definición de proyecto.

7
i. El ciclo de vida del proyecto según el BID ( )

Esta definición del ciclo de proyecto consta de 6 etapas. La primera es la

identificación de ideas de proyecto. A partir de una serie de problemas
determinados previamente, se genera potenciales proyectos para solucionarlos. En
segundo lugar, se establecen los objetivos perseguidos por cada uno de estos
potenciales proyectos, profundizando el análisis de la situación inicial (actual) y los
involucrados. Luego, como tercera etapa se realiza el diseño, evaluando las
alternativas posibles para la concreción del proyecto en función a los análisis
técnicos, económicos, financieros, sociales, etc. Como cuarto paso, se realiza el
análisis de viabilidad y aprobación del proyecto. Si el proyecto es aprobado,
continuamos a la etapa de ejecución. Esta etapa es la propiamente dicha de gestión
del proyecto. En esta etapa se planifican en detalle las actividades a realizar y
recursos a utilizar, así como el seguimiento y control para corregir o ajustar la
marcha del proyecto. Por último, al finalizar el proyecto se realiza la evaluación ex
– post. Esta consiste en verificar el logro de los objetivos y los impactos del
proyecto.

7
Basado en BID. CEPAL. ILPES. Material docente sobre gestión y control de proyectos – Programa
de capacitación BID/ILPES. Manual N° 7. 2000.

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 La etapa de Ejecución o Gestión del Proyecto a su vez se subdivide en tres fases, a
saber: Preparación de la ejecución, control de la ejecución y término del proyecto.
La primera fase se encarga básicamente de organizar y programar el proyecto.
Incluye la planificación detallada de los tiempos, costos, recursos y calidad
esperada, fijando indicadores. La segunda fase consiste en asegurar el
cumplimiento de lo determinado en la fase anterior, así como de corregir desvíos,
mitigar riesgos y reprogramar actividades. En tercer y último lugar se realiza el
cierre administrativo del proyecto, así como la evaluación de los objetivos
específicos del proyecto.

ii. El ciclo de vida del proyecto según el ILPES(8)

Un segundo modelo es el elaborado por el ILPES (Instituto Latinoamericano y del

Caribe de Planificación Económica y Social), que establece tres fases sucesivas. La
primera, de preinversión, consiste en definir un problema y determinar alternativas
de solución para el mismo, analizarlas y decidir cuál adoptar. La segunda, de
inversión, consta del diseño detallado del proyecto y su ejecución / implantación.
Por último, la tercera fase de operación consiste en la puesta en marcha del
proyecto terminado y la generación de los beneficios determinados en la primera
fase. A su vez, cada una de estas fases tiene sus sub – fases o sub – etapas.

8
Basado en Naciones Unidad. CEPAL. ILPES. Ref. 2.

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 En este caso, el ciclo de vida incorpora la operación posterior a la conclusión del
proyecto.

iii. El ciclo de vida del proyecto según el PMI (9)

El PMI (Project Management Institute) propone un modelo de ciclo de vida que

consta de cinco grupos de procesos. El primero es el de Inicio, en el cual se
determina formalmente el alcance, los objetivos y condiciones generales del
proyecto. En esta fase se autoriza el comienzo del proyecto. Luego, en el grupo de
procesos de planificación se define en forma detallada cómo se realizará el proyecto,
teniendo en cuenta el alcance, los costos, recursos, riesgos, tiempo, calidad,
comunicaciones y adquisiciones necesarias. En tercer lugar, tenemos la ejecución,
cuyo propósito es completar el trabajo definido en la etapa anterior, de forma tal de
conseguir los objetivos planteados en el proyecto. El cuarto grupo de procesos se
denomina monitoreo y control. Esta etapa tiene como objetivo medir el desempeño
en relación al plan establecido previamente, así como aprobar o rechazar cambios e
identificar la necesidad de implementar acciones correctivas y/o preventivas. Por
último, el grupo de procesos de cierre incluye las actividades necesarias para
finalizar formalmente el proyecto, ya sea porque se entrega el producto / servicio
solicitado o porque se cancela el proyecto.

9
Basado en PMI. Ref. 1.

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 Cada una de las etapas / fases culmina con la elaboración y “delivery” de los
entregables determinados en la metodología específica del PMI que sean de
aplicación al proyecto (ya que la metodología es flexible y adaptable a las
características de los proyectos / industrias / sectores particulares).

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 1.4 Clasificación de los proyectos

Una primera clasificación radica en el origen de los fondos que se

utilizarán para la realización del proyecto. (10)

Estos pueden ser públicos o privados.

1. Privados: Inversión de recursos privados para la obtención de un rendimiento

específico de parte de los accionistas / inversores. Por ejemplo, la construcción
de una fábrica de automotores.
2. Públicos: Inversión de recursos públicos (del Estado / sociedad), con el fin de
obtener un beneficio, rendimiento o mejora en el bienestar de la sociedad (o
parte de ella). Por ejemplo, la construcción de una escuela pública.

Otra clasificación posible se relaciona con la finalidad del mismo.

1. Productivos: Su fin es la transformación de insumos en bienes para consumo.

Por ejemplo, frigorífico (ganado / productos derivados). Un proyecto
productivo, puede tener beneficios de tipo social adicionales como la
generación de empleo o la provisión de un bien del que antes se carecía como
puede ser un medicamento, o la capacitación de personas en una actividad
específica que puede trasladarse a su vez a otros sectores, como el
aprendizaje informático, o puede generar divisas si el bien se exporta, pero si
la actividad no obtiene un beneficio o ganancia, no perdurará por mucho
tiempo.
2. Infraestructura: Su objetivo es generar las condiciones que faciliten la
producción de bienes y servicios (infraestructura económica) o resolver
problemas generales de la población (infraestructura social). Ejemplo del
primer caso es el desarrollo de una línea de ferrocarril, y del segundo el
desarrollo de una red cloacal. Generalmente por sus características, estos
proyectos son emprendidos por agencias gubernamentales ya sea a nivel de
municipios, provincias o de gobierno central. La recuperación de la inversión
en el caso de estos proyectos tarda varios años y no se mide en términos de
ingresos financieros inmediatos para el fisco sino en términos de impacto
económico-social
3. Sociales: Su fin es cubrir (atender) necesidades insatisfechas de grupos

10
Basado en CEPEP. Apuntes sobre evaluación social de proyectos. 1999. México. y Lischinsky,
Bernardo. Introducción a la formulación y evaluación de proyectos. Eduntref, Buenos Aires, 2008,
1ra edición

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 marginados / vulnerables de la sociedad, o mejorar el nivel general de la
población. Un proyecto educativo es de tipo social si significa mejorar la
atención educativa a áreas donde no brindaba ese servicio, en este caso
construir escuelas nuevas sería un componente de ese proyecto. Distinto al
caso del ejemplo de reemplazo de escuelas ranchos donde solo se mejoraría la
infraestructura de un sistema ya funcionando.

4. Institucionales u organizacionales: Su finalidad es el análisis y diseño de

organizaciones nuevas o la reforma de instituciones y organizaciones
existentes. En el sector público los proyectos de reforma institucional buscan
primeramente promover el equilibrio fiscal sostenible en el tiempo. Por otra
parte, se orientan a aumentar la eficiencia en la prestación de servicios
públicos urbanos y sociales, mejorar su gestión y crear las condiciones para su
concesión o privatización. Otros proyectos de reforma se encauzan a mejorar
la programación de inversiones públicas, a modernizar los sistemas internos de
administración y a capacitar los recursos humanos del Estado en todos sus
niveles. Los proyectos de reforma institucional en las empresas plantean desde
la reingeniería, a diferentes formas de racionalización, calidad, competitividad,
innovaciones, cultura corporativa, entre otras.
5. Proyectos – programas y estudios básicos: Su objetivo es apoyar a los
tres tipos de proyectos mencionados anteriormente. Los proyectos –
programas buscan fortalecer la capacidad generadora de beneficios directos de
otros proyectos, por ejemplo, la capacitación y las campañas de educación
ciudadana. Por otra parte, los estudios básicos no generan beneficios directos,
pero permiten identificar oportunidades de negocio o la solución de problemas.

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 1.5 ¿Por qué fracasan los proyectos?

Habitualmente nos encontramos con proyectos que no son finalizados

en tiempo o de acuerdo con el presupuesto asignado, que son
cancelados anticipadamente o no dan respuestas satisfactorias a las
necesidades de sus usuarios / beneficiarios.

Las razones más comunes son:

Pobre planificación del proyecto.

Definición inadecuada de los requerimientos del proyecto, una pobre
identificación de riesgos y elaboración de planes de contingencia débiles,
cronogramas y estimaciones de actividades poco realistas y costos
subestimados son algunas de las razones por las cuales la planificación de
los proyectos es pobre.
Inadecuada priorización / evaluación de las soluciones (Business
cases).
Los proyectos son llevados a cabo para resolver problemas, pero no todos
pueden planificarse e implementarse conjuntamente debido a restricciones
ya mencionadas. Una inadecuada priorización lleva a su cancelación
anticipada o al no cumplimiento de sus objetivos. La distribución de
computadoras en lugares donde no existe energía eléctrica, los subsidios
que impactan en las clases altas / medias en lugar de los sectores
marginados, etc. son ejemplos de una incorrecta priorización de proyectos
en función de los objetivos planteados.
Poco involucramiento y soporte de los gerentes y directores (alta
dirección). Un factor relevante en el éxito / fracaso de un proyecto es el
apoyo político y el involucramiento de la alta dirección en los proyectos.
Sin un adecuado soporte que impulse al proyecto en los momentos de
riesgo, indefectiblemente se perderá el rumbo y no se conseguirá
completar adecuadamente el proyecto.

Bernardo Lischinsky, nos plantea con un poco de humor, las etapas de un proyecto
formulado deficientemente (11):

11
Lischinsky, Bernardo. Introducción a la formulación y evaluación de proyectos, 1ra edición

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 Como contrapartida, podemos establecer como los principales factores de
éxito de un proyecto(12):

Buena / cuidadosa planificación,

Representación equitativa de los distintos intereses involucrados, Gestión
eficaz del proyecto,

Equipo competente y motivado,

Capacidad organizacional suficiente,

Clara identificación de los beneficiarios / clientes, y
El proyecto abarca los problemas reales del grupo meta.

12
Comisión Europea EuropeAid. Manual de Gestión del Ciclo de Proyecto, 2da. Edición. P. 9

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 2. E l R o l d e l E s t a d o : Introducción

Desde el punto de vista estrictamente económico (para los economistas

liberales), el Estado tiene cuatro funciones(13) indelegables:

1. Mejorar la eficiencia económica,

2. Mejorar la distribución de la riqueza,
3. Estabilizar la economía por medio de la política macroeconómica, y
4. Gestionar la política económica internacional.

Para realizar estas actividades debe aplicar recursos en la economía, a través del
gasto público. El gasto público se compone de tres grandes categorías: el gasto
corriente, el gasto de capital o inversión y el gasto de transferencia. En este
capítulo nos vamos a enfocar en el gasto de capital o inversión, que tiene como
objetivo desarrollar la capacidad productiva del Estado.

Desde una visión compartida por los organizamos multilaterales de

desarrollo(14), las funciones principales del Estado también son 4:

1. Crecimiento (estable, dinámico, competitivo, integrador en términos

sociales y sostenible medioambientalmente),
2. Estabilidad (altos niveles de empleo, razonable nivel de precios y adecuado
balance entre importaciones y exportaciones),
3. Equidad (protección y promoción de las oportunidades y calidad de vida de
todos los ciudadanos), y
4. Sustentabilidad con el ecosistema.

Estos objetivos se logran a través de la asignación y distribución de

recursos por medio de políticas macroeconómicas.

13
Samuelson, P, Nordhaus, W y Pérez Enrri, D. Economía. McGraw-Hill Interamericana, Buenos
Aires, 2003, 1ra ed., p. 285.
14
Naciones Unidas. ILPES. CEPAL. Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre gerencia de
proyectos y programas, Santiago de Chile, 2003, p. 20.

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 2.1 P r o d u c c i ó n d e v a l o r p ú b l i c o

Producción de valor en las organizaciones públicas:

 Las instituciones públicas, tiene como finalidad generar valor público

mediante la producción de bienes y/o servicios que son entregados,
con o sin contraprestación económica a distintos actores de la sociedad
(15).
 La generación de valor tiene en una punta una serie de recursos
(humanos, materiales, financieros, etc.) que se destinan a la creación
de bienes y servicios (productos) y en la otra punta grupos de
destinatarios (usuarios o beneficiarios) que tienen necesidades para
satisfacer (16).

El valor como concepto relacional: transferencia de valor a destinatarios.

 El valor es la satisfacción de necesidades humanas mediante el

esfuerzo humano organizado y de que el valor público es la medida
en que, en tal satisfacción, interviene el ejercicio de derechos sobre el
destino de los recursos disponibles en la sociedad. Usamos la
expresión “esfuerzo humano organizado” para aludir al uso de
recursos (trabajo humano previo, expresado como recursos
materiales y trabajo humano actual). Tal esfuerzo se halla en el
extremo inicial del proceso de creación del valor, el cual se
materializa recién cuando, en el otro, se satisfacen necesidades de
destinatarios.
 Por destinatarios se alude a los usuarios que consumen los bienes y
servicios como los beneficiarios que, una manera más indirecta,
reciben valor a través de éstos.

Ejemplo
Los pacientes que reciben asistencia por parte de las organizaciones
prestadoras de salud son, entre los destinatarios con necesidades que
dicha asistencia contribuye a satisfacer, los que reciben el valor de
uso más inmediato de la misma (tratamientos; medicamentos) a
quienes llamamos usuarios. Los tratamientos y medicamentos,
naturalmente, son sólo medios; la necesidad que se trata de
satisfacer -el fin perseguido- es eliminar o detener la enfermedad.

 Llamaremos resultados a estas necesidades satisfechas y productos

15
Hintze, Jorge (2005). Evaluación de resultados, efectos e impactos resultados, efectos
e impactos de valor público.
16
Hintze, ref. 15.

7 | Formulación y Evaluación de Proyectos

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 a los servicios y los bienes mediante los cuales se los logra.
 Llamaremos beneficiarios inmediatos, entendidos como aquellos
que ven satisfecha alguna necesidad gracias a la satisfacción de la
necesidad primaria de los usuarios de productos. Entre los usuarios y
los beneficiarios inmediatos se ha producido la primera etapa de la
transferencia de valor.
 Sin embargo, la cadena no termina aquí: los beneficiarios inmediatos
pueden, a su vez, transferir valor a beneficiarios mediatos.

Ejemplo
 Por ejemplo, los familiares de los pacientes curados, al no tener
que dedicarse a la atención de los enfermos pueden a su vez
trabajar y transferir valor a sus respectivos empleadores
(beneficiarios mediatos en este caso). Igualmente, los
empleadores de los propios pacientes curados, al beneficiarse
de su trabajo, pueden transferir más valor a sus proveedores,
el fisco u otros terceros, también beneficiarios mediatos
respecto del proceso original.

 Llamaremos beneficiarios mediatos a estos actores y efectos

a las condiciones creadas que dan lugar a la satisfacción de sus
necesidades.

La distinción entre valor público y valor privado requiere considerar

el modo de acceso al valor por parte de los destinatarios.
Ciertamente el acceso privado al valor se realiza mediante
transacciones de mercado, en las que los destinatarios deben ser
clientes, es decir, portadores de dinero o bienes que se
intercambien con el valor recibido. En el otro extremo, el acceso
público a los productos que den lugar a la satisfacción de
necesidades implica el ejercicio de derechos por parte de los
destinatarios, en condición que llamaremos de derechohabientes (es
decir, de portadores de derechos).

7 | Formulación y Evaluación de Proyectos

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 Cadena de Valor Público
MERCADO
TRANSACCIONES
EN EL MERCADO

ORGANIZACION
PROCESO
PRODUCCION
(valor organizacional) CLIENTES
ORGANIZA-
CIONAL
Productos
organizacionales
VALOR EXTERNO
PROCESO
VALOR PRODUCTOS
RECURSOS PRODUCCION RESULTADOS EFECTOS
MONETARIO EXTERNOS
EXTERNA

Productos
internos

PROCESO
PRODUCCION DERECHO-
INTERNA HABIENTES

MECANISMOS
PRESUPUESTO PUBLICO
REDISTRIBUTIVOS

CONTEXTO POLITICO

Jorge Hintze – TOP- Tecnología para la Organización Pública – www.top.org.ar

Jorge Hintze – TOP- Tecnología para la Organización Pública – www.top.org.ar OR-102

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 2.2 Bienes Públicos

Los bienes públicos son aquellos que benefician de una manera

indivisible a toda la comunidad, independientemente de que los
individuos deseen o no comprarlos.(17)

Ejemplos clásicos son la seguridad, la defensa nacional y la salud

pública.

Estos bienes se caracterizan principalmente por:

1. No existe rivalidad en su consumo (no se reduce la cantidad disponible

para una persona en función al consumo de otra), y
2. No existe rivalidad en su consumo (no existe un parámetro que excluya a
alguien de su consumo).
3. Para su provisión es necesaria la intervención del Estado.

Es particularmente interesante el tema ambiental en este punto, ya que

los mecanismos existentes en el mercado no limitan ni controlan

voluntariamente sus emisiones contaminantes.

Una economía de mercado no regulada genera niveles de

contaminación en los que el beneficio privado marginal derivado de
su eliminación es igual a sus costos privados marginales. La
eficiencia exige que el beneficio social marginal sea igual al costo
social marginal de la eliminación. En una economía no regulada
hay demasiada poca eliminación y una excesiva contaminación.(18)

Por lo tanto, la creación de valor por parte del Estado encuentra una serie de
dificultades en su medición, ya que existen beneficiarios que no son los usuarios
directos de los programas públicos.

17
Samuelson, P, Nordhaus, W y Pérez Enrri, D. ref. 13. p. 323.
18
Samuelson, P, Nordhaus, W y Pérez Enrri, D. ref. 13. p. 324.

7 | Formulación y Evaluación de Proyectos

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 Entre las principales podemos mencionar(19):

1. Carencia de precios de los bienes públicos,

2. Dificultad para determinar el grado de consecución de los objetivos de la
política o
programa, así como la determinación de las externalidades ocasionadas
por su ejecución (es común que sus efectos se reconozcan en el largo
plazo), y
3. Relación causal entre los productos planificados y el impacto real
(efectividad de los resultados de los programas para modificar las
condiciones originales).

19
Echebarria, K y Mendoza, X. La especificidad de la gestión pública: El concepto de
Management público. En: Losada i Marrodán, C. ¿De burócratas a gerentes? Las ciencias
de la gestión aplicadas a la administración del Estado. BID, Washington, DC, 1999, p.
25.

7 | Formulación y Evaluación de Proyectos

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 2.3 Planificación de la Inversión Pública

Como hemos visto, existe una jerarquía determinada que se refleja en

los niveles de funcionamiento de un gobierno:

1. Nivel político estratégico, que define las políticas públicas y los

objetivos de nivel superior,
2. Nivel programático, que determina los planes y programas a
desarrollar por los distintos sectores, y
3. Nivel operativo, que desarrolla y ejecuta los proyectos.

Entre estos niveles existen dos flujos principales, uno descendente y otro
ascendente.

El primer flujo (descendente) es el diseño o planificación de la

inversión pública. De este modo, se conjugan las decisiones

políticas con la especificación
de metas específicas a lograr.

El segundo flujo (ascendente) responde a la ejecución de la

planificación.

El esquema del Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) contiene los

mismos niveles, así el nivel local está constituido por los niveles estratégico,
programático y operacional, de manera funcional. De igual modo los niveles
nacional y regional.(20)

20
Pacheco, J y Conteras, E. Manual metodológico de evaluación multicriterio para programa y
proyectos. ONU - ILPES, Santiago de Chile, 2008, p. 24.

7 | Formulación y Evaluación de Proyectos

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 Adicionalmente, en el sector público existen ineficiencias en la planificación y
administración de la inversión pública.

Entre las causas más relevantes podemos destacar(21):

Falta de personal capacitado en preparación, evaluación y administración de

proyectos, Procedimientos no estandarizados de recolección y análisis de
información,

Falta de oportunidad de la información,

Institucionalidad inadecuada para una buena gestión de la inversión,

Falta de responsabilidad por errores o ineficiencias, y

Falta de voluntad política para mejorar la eficiencia.

Los sistemas nacionales de inversión pública son un abordaje que intenta

resolver las cuestiones planteadas anteriormente.

21
Naciones Unidas. ILPES. CEPAL. ref. 2, p. 31.

7 | Formulación y Evaluación de Proyectos

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 3 Sistema Nacional de Inversión Pública

El Sistema Nacional de Inversión Pública (SNIP) es el marco técnico

– institucional – legal dentro del cual se lleva a cabo el proceso de
inversión pública.

Está conformado por la política de inversión pública, las instituciones que

participan en el proceso, los canales administrativos internos e
interinstitucionales, las leyes, reglamentos, decretos, etc., vigentes que lo
norman, las herramientas metodológicas para identificar, formular, evaluar,
ejecutar, administrar, seguir y operar proyectos; el personal técnico y el
proceso de toma de decisiones sobre inversión pública.(22)

Entre los principales beneficios esperados de un SIN podemos mencionar:

 Mejora la coordinación intra e inter-institucional.

 Genera información disponible para autoridades y la ciudadanía.

 Estructura una cartera de proyectos y programas bien formulados y

evaluados. Facilita la programación de inversiones.

 Apoya la negociación de créditos.

 Mejora el seguimiento y control durante la ejecución.

 Provee información para evaluación ex-post.

En la Argentina, a través de la Ley N° 24.354 se crea el Sistema Nacional de

Inversiones Públicas (SNIP).

Este sistema tiene dos objetivos primordiales establecidos en el artículo 1°:

Mantener en forma permanente un inventario de proyectos de inversión

pública nacional. Formular y gestionar el plan nacional de inversiones
públicas.

22
MIDEPLAN. Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión. MIDEPLAN,
Santiago de Chile, 1998, p. 9

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 Asimismo, define como Inversión Pública Nacional, a la aplicación
de recursos en todo tipo de bienes y de actividades que
incrementen el patrimonio de las entidades que integran el sector
público nacional, con el fin de iniciar, ampliar, mejorar, modernizar,
reponer o reconstruir la capacidad productora de bienes o
prestadora de servicios.
En esta ley se establece como ciclo de vida de proyecto, el modelo similar al
establecido por el ILPES, aunque con algunas diferencias.

Establece tres grandes etapas.

La primera es la Preinversión, en la cual se determina la problemática

abarcada, se realiza el diseño preliminar y los estudios de factibilidad que

contemplen los aspectos económicos – financieros, técnicos, sociales,
ambientales e institucionales, las fuentes de financiamiento y la
programación de la ejecución.

La segunda es la Inversión, donde se incluye en el presupuesto y el plan

de inversiones nacional, se gestiona y controla el avance del proyecto y por
último se pone en marcha.

Por último, la etapa de Control o evaluación ex – post. En esta fase, se

realiza la medición de resultados, comparación contra objetivos y detección

de correcciones o mejoras.

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 Esta ley otorga especial importancia al análisis del impacto ambiental de

los proyectos que forman parte del plan nacional de inversión pública.
En el Anexo I detalla aquellos proyectos que deberán contar con
estudios de factibilidad ambiental, y en su Anexo II los requisitos
mínimos que deben cumplimentar esos análisis.

Adicionalmente a la creación del SNIP a través de la Ley 24.354, mediante el

Decreto N° 720/95 se crea el Banco de Proyectos de Inversión Pública (BAPIN),
cuya función es el mantenimiento y actualización permanente del Inventario de
Proyectos de Inversión Pública, y se encuentra bajo la órbita de la Dirección
Nacional de Inversión Pública (DNIP).

Además, el Decreto N° 720/95 Determina que la formulación anual (con una

proyección de tres años) del Plan Nacional de Inversiones Públicas(23) (PNIP) y
establece el marco de relación entre la DNIP y las provincias.

Inicialmente, los organismos presupuestarios de la Administración Pública

Nacional identifican la demanda de inversión, esto es, los proyectos que
postulan para su ejecución en los años correspondientes al Plan.

La Dirección Nacional de Inversión Pública establece criterios de

priorización técnica, tras una consulta (a través de un Taller) con los
principales organismos presupuestarios. Dichos criterios consideran el estado
de los proyectos (en ejecución/a iniciar), su naturaleza técnica (de

23
http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/plan_invpub2.html

7 | Formulación y Evaluación de Proyectos

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 reposición/ de ampliación) y una estimación del requerimiento de inversión,
en función de un cálculo del stock de capital público.

La Dirección Nacional de Inversión Pública realiza la priorización técnica

de la demanda, a partir de los criterios referidos, y la remite a la Oficina
Nacional de Presupuesto.

La demanda relevada es remitida en carácter de consulta a las

jurisdicciones provinciales.

Jefatura de Gabinete de Ministros y la Oficina Nacional de Presupuesto, en

base a proyecciones de recursos y gastos, definen el monto total previsto
para inversión pública y los techos presupuestarios para cada organismo.

A partir del techo establecido, los organismos realizan la selección definitiva

de los proyectos.

Se elabora el Plan Nacional de Inversiones Públicas para los

Organismos Presupuestarios; el mismo incorpora valores de inversión
consistentes con el Proyecto de Ley de Presupuesto. Esta versión del Plan es
elevada al Congreso Nacional.

Se releva la demanda de inversión de los organismos no-

presupuestarios.

Una vez aprobada la Ley de Presupuesto y la Decisión Administrativa que

distribuye los créditos, se elabora el Plan Nacional de Inversiones
Públicas definitivo; el mismo incorpora las decisiones tomadas por el
Congreso Nacional y la Jefatura de Gabinete de Ministros, con relación a los
organismos presupuestarios, como así también la inversión prevista por los

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 organismos no presupuestarios.

Mediante la Resolución 124/2004, la Secretaría de Política Económica determina

las categorías de los proyectos de inversión y los requisitos para los proyectos a
incorporar al PNIP.

Proyectos de Reposición (PRE): Aquellos que se orienten a reponer

capacidad productiva desgastada, Proyectos de Ampliación o
Mejoramiento (PAM): Aquellos que impliquen instalar nueva capacidad o
mejorar sustancialmente la capacidad existente.

En el artículo 9 de la citada Resolución se establece que la DNIP deberá

calificar los proyectos de acuerdo a los siguientes parámetros:

Aprobado: Apto para ser incorporado al PNIP y al Presupuesto Nacional,

Aprobado con observaciones: Cumple con la metodología, pero existen
razonables observaciones a la decisión implicada por la formulación, con
relación a los antecedentes en la DNIP, y
Para reformulación.

El esquema de funcionamiento se replica a nivel provincial y municipal,

en función a la necesidad de proyectos realizados con recursos

nacionales y/o provinciales y según los siguientes lineamientos:(24)

1. Un banco en cada provincia con proyectos con alto nivel de desarrollo, que
permita a las autoridades políticas:
1. Realizar la selección de proyectos que considere prioritarios ante
posibles fuentes de financiamiento provincial y nacional.
2. Relevar información de la Inversión Pública en la provincia, ejecutada
por la provincia, los municipios y la Nación cualquiera fuera su fuente de
financiamiento.

3. Conocer las obras requeridas por organismos y municipios de las

provincias.
4. Realizar el seguimiento de los proyectos en ejecución.
5. Recibir en forma regular reportes con información confiable y
homogénea de los proyectos cargados.
2. La provincia observando en forma permanente el Banco Nacional e
interactuando con el organismo correspondiente que llevará adelante la
ejecución y/o el financiamiento del proyecto de su interés.

24
http://www.mecon.gov.ar/peconomica/basehome/inversionpub_prov.htm

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 3. La provincia cargando en forma remota al Banco Nacional los proyectos que
son de su interés que los organismos nacionales no hubieran cargado.
4. Los bancos provinciales interactuando entre ellos como fuente de ideas y de
consultas, por lo menos con las vecinas para un mejor planeamiento
estratégico.
5. Un conocimiento amistoso entre los responsables de áreas de Inversión
Pública de las provincias para intercambiar ideas, conocimientos, y forma de
realizar capacitaciones conjuntas por regiones.
6. La realización de encuentros periódicos nacionales, regionales y específicos
para el intercambio de ideas y propuestas.
7. Los municipios integrados al Sistema provincial y en consecuencia al Sistema
Nacional.
8. La oficina administradora del sistema de inversión pública con personal
altamente capacitado en la identificación, formulación y evaluación de

proyectos, para así poder brindar capacitación y asesoramiento a las oficinas

iniciadoras de proyectos.

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 CONCEPTOS CLAVE

Política, portafolio, programa, proyecto, triple restricción, ciclo de vida, rol

del Estado, bienes públicos, inversión pública, inversión, preinversión,
evaluación ex – post, Sistema Nacional de Inversión Pública, Plan Nacional
de Inversiones Públicas, Banco de Proyectos de Inversión Pública.

BIBLIOGRAFÍA

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Programa de capacitación BID/ILPES. Manual N° 7. 2000.
 CEPEP. Apuntes sobre evaluación social de proyectos. 1999. México
 Lischinsky, Bernardo. Introducción a la formulación y evaluación de proyectos.
Eduntref, Buenos Aires, 2008, 1ra edición.
 Naciones Unidas. CEPAL. ILPES. Bases conceptuales para el ciclo de cursos sobre
gerencia de proyectos y programas. Manual 24. 2003. Chile.
 PMI. Guía de los fundamentos para la dirección de proyectos. Project Management
Institute, USA, 2017, 6ta ed.
 Hintze, Jorge (2005). Evaluación de resultados, efectos e impactos resultados,
efectos e impactos de valor público.
 Decreto N° 720/95 (PEN)
 Echebarria, K y Mendoza, X. La especificidad de la gestión pública: El concepto de
Management público. En: Losada i Marrodán, C. ¿De burócratas a gerentes? Las
ciencias de la gestión aplicadas a la administración del Estado. BID, Washington,
DC, 1999.
 Ley N° 24.354
 Lischinsky, Bernardo. Introducción a la formulación y evaluación de proyectos.
Eduntref, Buenos Aires, 2008, 1ra edición.
 MIDEPLAN. Preparación y Presentación de Proyectos de Inversión. MIDEPLAN,
Santiago de Chile, 1998. Naciones Unidas. CEPAL. ILPES. Bases conceptuales
para el ciclo de cursos sobre gerencia de proyectos y programas. Manual 24.
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 Pacheco, J y Conteras, E. Manual metodológico de evaluación multicriterio para
programa y proyectos. ONU - ILPES, Santiago de Chile, 2008.
 Resolución 174/04 (Secretaría de Política Económica)
 Samuelson, P, Nordhaus, W y Pérez Enrri, D. Economía. McGraw-Hill
Interamericana, Buenos Aires, 2003, 1ra ed.
 www.mecon.gob.ar

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