INSTITUCIONES

BÁSICAS DE DERECHO
ADMINISTRATIVO
CURSO 2021/2022
TEORÍA

PROFESOR: Miguel María García Caba

Manual de referencia: Parejo Alfonso, L: Lecciones de Derecho Administrativo
(online en la biblioteca)

Importante la normativa que va citando y las prácticas (entran en examen)

Metodología y sistema de devaluación:

https://aulaglobal.uc3m.es/pluginfile.php/5058000/mod_resource/content/0/
EVALUACION%20ASIGNATURA%20INSTITUCIONES%20B
%C3%81SICAS.pdf

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Clase magistral 1 - 1 de Febrero de 2022
LECCIÓN 1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO Y DE ADMINISTRACIÓN
PÚBLICA

INTRO

De este tema es importante que nos quedemos con qué es el Derecho Administrativo, y cómo
vamos a ver el Derecho Administrativo: es el derecho de la Administración Pública, y lo que es
interesante es ver por qué hay un Derecho específico de la Administración Pública y cuál es la
finalidad que tiene ese Derecho, para ello debemos en primer lugar acercarnos al concepto de
Administración Pública.

1.1. El D. Administrativo como Derecho de la Administración Pública

● ¿Qué es la Administración Pública?
a) Si vamos al artículo 97 de la CE (“El Gobierno dirige la política interior y exterior, la
Administración civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad
reglamentaria de acuerdo con la Constitución y las leyes”) vemos que tenemos una
organización que tiene una finalidad, que todavía no sabemos cuál es, que se llama
Administración, y que está dirigida por el Gobierno, que es la representación del llamado Poder
Ejecutivo.
El Gobierno por tanto, es la cabeza directiva de esa Administración Pública, y bajo cuya
dependencia se encuentra la Administración Pública.
El Gobierno al que se refiere el art 97 es el Gobierno de la Nación, y este constitucionalmente
se encarga de la aplicación de las leyes que elabora el legislativo, y lo hace a través de la
política interior y exterior.
*Cuando nos referimos a la Administración Pública, y empezamos por señalar al Gobierno
como la base de esta, lo que tratamos de señalar es que en realidad, la organización
encargada de cumplir los fines del Estado, bajo la dirección del Gobierno es esa Administración
Pública.
Por tanto, podemos decir que la Administración Pública es una organización en sí misma, una
organización burocrática, que se constituye como un instrumento de acción del poder ejecutivo.

b) Esta organización tiene distintos niveles territoriales y funcionales (artículo 1.1, artículo 139.1
CE, artículo 2 Leyes 39 y 40/2015 LRJPAC)

*Recordar que nuestra CE establece un Estado Social y Democrático de Derecho, pero

también establece un estado unitario. Si acudimos al artículo 137 de la CE (en relación con la
organización territorial del Estado), nos dice lo siguiente:

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“El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de
sus respectivos intereses”

¿Esto significa que dependen del Gobierno de la nación al que se refiere el artículo 97, la
Administración (como instrumento de acción del gobierno) General del Estado, la
Administración de las CCAA y la Administración Local?/¿Creemos que hay una relación
jerárquica?
- Más que jerárquica es competencial-funcional: ésta se trata de la atribución de materias
a entes distintos administrativos, que conforme al art 137 de la CE, vemos que gozan de
autonomía para la gestión de sus propios intereses.

- Por tanto, nuestro Estado Social, Democrático y Autonómico, garantiza la autonomía, no

sólo de las CCAA, sino también de las entidades que integran la Administración Local,
es decir, de las provincias y de los municipios + otras entidades menores que veremos
más adelante.

- Todas estas entidades, por tanto, responden al esquema (que hemos señalado en el
punto a) entre Gobierno y Administración General del Estado: entre Gobierno (art 97 de
la CE) Y Administración General del Estado, que depende del que aplica la política que
determina el Gobierno, conforme a la ley que establece el Parlamento. Con las CCAA
sucede lo mismo: hay un Gobierno Autonómico, que aplica la legislación autonómica, y
hay una Administración Autonómica, que es el instrumento de acción de ese Gobierno
Autonómico. Y, NO HAY RELACIÓN JERÁRQUICA ENTRE ELLOS, ES UNA
RELACIÓN PURAMENTE COMPETENCIAL.

● Esto hay que entenderlo porque cada día saltan noticias en las que parece que
hay una supremacía jerárquica de la Administración General del Estado, pero no
es así, lo que hay es un orden constitucional de distinción de competencias en
relación con las materias atribuidas por el bloque de constitucionalidad al Estado
y a las CCAA, y, además a la Administración Local, lo que pasa es que el ámbito
autonómico de los ayuntamientos y diputaciones, no queda determinada
constitucionalmente, sino por una ley: La Ley de Bases de Régimen Local, estas
leyes de bases completen el régimen autonómico.

RESUMEN APARTADOS A Y B: Tenemos una Administración que responde a un esquema en

el que está el Gobierno en la cúspide, y dicha Administración es el instrumento de acción del
Gobierno, pero, se triplica a escala territorial porque tenemos: Administración General del
Estado, Administración de las CCAA, y de los entes locales.

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*Vamos a acudir a una Ley que vamos a manejar mucho en esta asignatura, la Ley 40/2015
del 1 de Octubre, esta es la Ley del Régimen Jurídico del Sector Público (de todo el sector
Público, no sólo de la Administración General del Estado, porque como veremos, las bases
constitucionalmente de la Administración Pública, le corresponde determinarlas al Estado, al
Parlamento de la nación)

Tenemos que fijarnos en el ámbito subjetivo de aplicación de esta ley:

Artículo 2. Ámbito Subjetivo.

1. La presente Ley se aplica al sector público que comprende:

a) La Administración General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.

c) Las Entidades que integran la Administración Local.

d) El sector público institucional.

¿Qué es esto del Sector Público institucional?

2. El sector público institucional se integra por:

a) Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público vinculados o

dependientes de las Administraciones Públicas. Organismos que se rigen por el Derecho
Administrativo/entidades que se rigen por el Derecho Público

b) Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las Administraciones

Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las normas de esta Ley que específicamente
se refieran a las mismas, en particular a los principios previstos en el artículo 3, y en todo caso,
cuando ejerzan potestades administrativas. Entidades que se rigen por el Derecho privado ¿Y
esto es Derecho Administrativo? eso es lo que vamos a ver a continuación

c) Las Universidades públicas que se regirán por su normativa específica y supletoriamente

por las previsiones de la presente Ley.

Las Universidades Públicas se asemejan a las Administraciones Públicas, PERO NO SON

FORMALMENTE ADMINISTRACIONES PÚBLICAS

3. Tienen la consideración de Administraciones Públicas la Administración General del

Estado, las Administraciones de las Comunidades Autónomas, las Entidades que integran la
Administración Local, así como los organismos públicos y entidades de derecho público

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previstos en la letra a) del apartado 2, ES DECIR, ORGANISMOS PÚBLICOS Y ENTIDADES
DE DERECHO PÚBLICO

CUESTIÓN CLAVE: El Régimen Jurídico al que se sometan las Administraciones Públicas, no

es necesariamente Derecho Administrativo, en algunas ocasiones es Derecho Privado, en otras
Derecho especial, y en otras ocasiones no sabemos lo que es (por ejemplo: ¿la Seguridad
Social está aquí incluida, la Agencia Tributaria está aquí incluida?)

- Conclusión: tenemos que conocer el Régimen Jurídico al que se someten las distintas
entidades.

c) Las distintas organizaciones que pueden conformar la Administración Pública tienen una
específica misión: el servicio al interés general, esto queda reflejado en el Artículo 103 CE

Artículo 103

1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de

acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

- Cuando aquí se habla de la Administración Pública, el término comprende todo a los

tipos de entidades administrativas

*¿Responde a los intereses generales la designación de Chanel para Eurovisión? Acudimos

para responder a la Ley 17/2006, de 5 de junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal:

- Esta ley señala que RTVE es un ente público cuyo cometido es difundir información y
entretener, pero siempre con un contenido controlado por el Congreso de los Diputados.
- Esta ley tiene por objeto regular el servicio público de radio y de televisión de titularidad
del Estado y establecer el régimen jurídico de las entidades a las que se encomienda la
prestación de dichos servicios públicos
● Ese servicio público que llevan a cabo RTVE y las televisiones públicas se lleva
a cabo en virtud de la política comunitaria audiovisual, que obliga por ejemplo a
difundir una cuota de programación de contenidos cinematográficos producidos
en Europa.

Entonces, ¿Es RTVE una Administración territorial? No, pero sí que depende de una
Administración territorial como es el Gobierno de la Nación, al igual que por ejemplo,
Telemadrid que depende del gobierno autonómico, que tiene que someterse a su respectiva ley
normativa, PERO SIEMPRE CON EL FIN QUE DETERMINE LA CE, QUE ES EL
CUMPLIMIENTO DE LOS INTERESES GENERALES

Cuidado puede haber una coincidencia entre intereses públicos e intereses privados

Al final lo que hay que entender es que Administración Pública tenemos muchas, variadas, que
estas siguen el esquema de dependencia del Gobierno (el Gobierno de su ámbito territorial)
que existen no solo Administraciones territoriales, sino también de carácter funcional, y que
todas cumplen el servicio objetivo del interés general, incluso aunque sean organismos

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públicos o entidades privadas - por ejemplo si nos habla de ENAIRE, el ente gestor del
patrimonio aeroportuario, parece que hay cierta vinculación con el sector privado PERO
TAMBIÉN CON EL INTERÉS GENERAL, al final ENAIRE es una sociedad pública pero abierta
al mercado (como ENAIRE hay otras muchas sociedades de este tipo).

HAY QUE COMPRENDER QUE el Derecho Administrativo es un Derecho compuesto por un

conjunto de normas rígidas, todas de Derecho Público, pero altamente volubles, es decir:
participan, administraciones sujetas a entidades de Derecho PRIVADO, entidades de carácter
privado que cumplen con interés de carácter público, eso es lo que hace al derecho
Administrativo como especialmente complejo.

d) Otra característica de las Administraciones Públicas es que justifican la atribución de

prerrogativas: SIGNIFICA la atribución de facultades, potestades exorbitantes, que no tenemos
en el tráfico jurídico privado.

Por ejemplo expropiación forzosa (artículo 33 CE) - esta expropiación la ejerce la

Administración Pública territorial sin necesidad de acudir a un juez que le dé permiso, sino que
lo hace de oficio, cuando lo demanda el interés general (por ejemplo, ante la necesidad de
construir una carretera o un aeropuerto)

- Al final en el Derecho Administrativo rigen los mismos principios que en el Derecho civil
(rama del Derecho Privado), pero no las mismas reglas

*Clase grupo reducido 3/02 - teoría

Dato previo: la TVE es un ente público que no forma parte de la Administración pública sino de
la Administración institucional.

Administrar es administrar algo en relación con un objeto (gestionar), en este caso son los
intereses públicos, pero no podemos usar esto como definición de la Administración Pública, ya
que como veremos hay en nuestro sistema social y democrático de Derecho una división de
poderes, por lo que en realidad también desarrollan funciones que están sometidas al derecho
administrativo tanto el Parlamento de la Nación como los jueces. Por tanto, no se limitan sólo a
legislar o dictar sentencias, por ejemplo, en el caso del Parlamento la contratación de un
suministro pues no sería una función legislativa, son básicamente funciones que se sujetan al
Derecho Administrativo, se sujetan al control de la jurisdicción contenciosa administrativa
Por eso decimos que no se puede definir así, ya que no es administrar como tal.

1.2. Contenido y naturaleza del Derecho Administrativo:

Existen 4 criterios para analizar la noción del Derecho Administrativo:

A- Por su inserción en las ramas del Ordenamiento.

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El Derecho Administrativo forma parte del Derecho Público (hay Derecho Público y Privado) por
la razón de las personas que intervienen, aunque hay administraciones públicas que actúan
como sujetos privados, es decir, entidades que dependen de las Administraciones Públicas que
actúan como sujetos privados (aún así a pesar de su relación con la Administración de la
dependen, en realidad hay una naturaleza jurídica pública como Radio televisión española
respecto del ministerio de la presidencia).
Es Derecho Público, no regula el comportamiento de personas privadas en su relaciones
jurídicas.

En relación con la autonomía de la voluntad, el derecho privado es dispositivo (no es verdad del
todo ya que por ejemplo en el arrendamiento urbano sí que hay parte imperativa), lo que no es
verdad es que haya derecho público dispositivo (aunque hay excepciones, como en ámbitos de
la competencia se permite el cierre de expedientes sancionadores a través de programas de
compromiso que se adquieren a través de programas de clemencia - si tu colaboras en la
denuncia de estas empresas yo te rebajó la sanción)
Si el Derecho Administrativo no fuese imperativo supondría que la Administración Pública tiene
libertad para decidir si lo aplica o no, lo que supondría que los que tienen prerrogativas eligen si
se aplica el régimen jurídico o no. Por eso la AP tiene que estar sujeta al principio de legalidad
(no puede decidir quién puede recibir una beca por ejemplo)

● Imperatividad frente principio dispositivo (el que prima en el derecho privado)

● Interés público frente a privado: prima el interés colectivo.

B- Por el sujeto protagonista:

Es el derecho de la Administración Pública y de las funciones administrativas de los órganos
constitucionales que lo aplican.
Por tanto, es un Derecho estatutario, que regula el estatuto singular al que se sujetan los
sujetos que lo aplican:
● Regula la organización administrativa
Artículo 103
1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.
El artículo 103 de la C.E establece que la administración sigue con objetividad a los
intereses generales y por tanto que lo que debe primar en su actuación es el interés
colectivo (función de vigilancia).
Significa que por ejemplo en la gestión de un bien patrimonial (edificio público) es un
bien de dominio público, no puedo hacer la administración lo que quiera sino lo que diga
la ley (claro si la administración lo hiciese desde el interés privado pues se cobraría por
ejemplo tasas extras)

Ya la propia Constitución establece las características de esta administración como el

principio de jerarquía - se establece una escala que hace que sea una garantía básica

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 de los ciudadanos, ya que lo que decida la administración deba ser adoptado por el
órgano administrativo que tenga la competencia atribuida (por ejemplo que el director
general de carreteras sea quien autorice un proyecto de carretera y no lo haga el
subdirector de proyectos hidráulicos - si un órgano adopta una resolución sobre una
competencia que no le corresponde será nulo).

Esta organización es muy importante porque afecta a los derechos de los ciudadanos,
pero también porque es una garantía del principio democráctico (se verá bien en el
siguiente tema). Este principio de jerarquía por ejemplo, sirve para imputar la
responsabilidad parlamentaria al gobierno en caso de que la administración funcione
incorrectamente …

● Regula su actuación, conforme a un procedimiento reglado (artículo 105 CE)

Que sea un Derecho de la AP implica que es un derecho estatutario, que es un estatuto
especial de la AP, y está referido a la actuación administrativa, aunque no solo eso: es
un derecho estatutario que regula el estatuto singular al que se sujetan los sujetos que
lo aplican, que regula su actuación conforme a un procedimiento reglado (artículo 105
de la C.E dice que existe una obligación de que la AP actúe a través de procedimientos
y es lo que establece la ley 39/2015 - se da en el ámbito público lo de seguir
procedimientos establecidos, que no puede aplicar libremente, mientras que en el
privado no hace falta)

C- Por su régimen sustantivo:

Equilibra prerrogativas y derechos de los ciudadanos , se encarga de proporcionar
herramientas para que sea proporcionada dicha actuación (ajustar adecuadamente los
privilegios que tiene esta Administración Pública). Le faculta a sancionar, por ejemplo, si dos
personas que han firmado un contrato una quiere castigar a otra por su incumplimiento pues
debe acudir al juez, pero si la Administración quiere aplicar una sanción pues lo hace, si quiere
imponer una multa pues lo hace directamente.

Dato curioso: diferencia entre la AP norteamericana y la AP española, es que en españa está

formada por funcionarios técnicos que están formados específicamente para ello, que entran a
través de una oposición conforme a los méritos y la capacidad, pero en el norteamericano
cambia lo que es la administración. En nuestro sistema, en los de tradición europea, tenemos
burocracia entendida en sentido positivo, un aparato técnico profesional encargado de la
gestión de los asuntos públicos. En el anglosajón se aplica la common law, que hay una gran
diferencia en relación con las fuentes, priman las resoluciones judiciales… pero a la vez las
administraciones públicas someten su actuación como si fuese un sujeto privado, aunque luego
no hay como tal jurisdicción contencioso administrativa como en nuestro país, sino que es la
jurisdicción civil.
Nuestro sistema es de derecho continental, de tradición francesa, que tiene una organización
administrativa burocrática y que jurídicamente se somete a un régimen de prerrogativas
distintas a como se produce el tráfico jurídico en el ámbito privado.

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A parte de los privilegios hay que equilibrar las facultades de la AP reconocidas
constitucionalmente. El D.Administrativo aporta estas herramientas para que sea proporcionada
la actuación administrativa de acuerdo con esas herramientas (si se pone un multa por exceso
de velocidad que sea proporcionada) - se ajusta así estos privilegios, mediante procedimientos
adecuados, procedimientos de recursos administrativos y jurisdiccionales…

Se aplica a actos de las AAPP sometidos al D.Administrativo (artículo 1 LJCA-Jurisdicción

Contencioso-administrativa): existencia de poder público, prerrogativas, potestades
Hay actos de las AAPP no sometidos al D. Admtivo: no se ejercen prerrogativas, actuación en
plano de igualdad con sujetos privados.
● Contratos privados. Artículo 19 y 20 TRL Contratos Sector Público
Dicha ley contiene estos contratos privados de las AP, todo lo que no entra en las
características generales que son contratos de obras, de servicios… (ya se estudiará).
Son contratos privados que se conceden bajo un régimen de derecho público pero una
vez celebrados son derecho privado. Aquí la administración no actúa como una AP sino
como una contratante privada.

● Actos sometidos a la Jurisdicción laboral (no a la contencioso administrativo, esto

cuando se dan relaciones de derecho laboral y no de derecho público, por ejemplo se
puede acudir a la jurisdicción para solicitar una indemnización no abonada por la
finalización de un contrato… )

Ver artículo 69 Ley de la Jurisdicción Social

Artículo 69. Agotamiento de la vía administrativa previa a la vía judicial social.
1. Para poder demandar al Estado, Comunidades Autónomas, entidades locales o
entidades de Derecho público con personalidad jurídica propia vinculadas o
dependientes de los mismos será requisito necesario haber agotado la vía
administrativa, cuando así proceda, de acuerdo con lo establecido en la normativa de
procedimiento administrativo aplicable.
En todo caso, la Administración pública deberá notificar a los interesados las
resoluciones y actos administrativos que afecten a sus derechos e intereses,
conteniendo la notificación el texto íntegro de la resolución, con indicación de si es o no
definitivo en la vía administrativa, la expresión de los recursos que procedan, órgano
ante el que hubieran de presentarse y plazo para interponerlos, sin perjuicio de que los
interesados puedan ejercitar, en su caso, cualquier otro que estimen procedente.
Las notificaciones que conteniendo el texto íntegro del acto omitiera alguno de los
demás requisitos previstos en el párrafo anterior mantendrán suspendidos los plazos de
caducidad e interrumpidos los de prescripción y únicamente surtirán efecto a partir de la
fecha en que el interesado realice actuaciones que supongan el conocimiento del
contenido y alcance de la resolución o acto objeto de la notificación o resolución, o
interponga cualquier recurso que proceda.

D- Contempla la actuación administrativa sometida a una Jurisdicción específica:

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La Jurisdicción Contencioso- Administrativa, es la que se encarga de revisar la actuación
administrativa cuando es impugnada como regla general por los sujetos afectados, que puede
ser también las AP… Y que posee su propia normativa procesal

Órdenes jurisdiccionales que conocemos: militar, civil, penal, administrativo, constitucional,

laboral…

Normativa esencial de referencia de la asignatura

oLey 40/2015, de 1 de octubre, de Reg.Jdco Sector Público
Ley 39/2015, de 1 de octubre, de Procedimiento Administrativo Común
Ley 29/1998, de 13 de noviembre, reguladora de la JCA

Idea fuerza: Derecho Administrativo:

-Derecho imperativo (no dispositivo)
-Con un interés público en presencia
-Actuado por un sujeto de Derecho Público: Administración Pública u órganos constitucionales
-Mediante el procedimiento debido
-Que ejerce potestades administrativas
-Con posterior sujeción a control JCA

El D.Admvo regula la actuación de las AAPP sometida a ese Derecho:

1.Ordena sus principios básicos, prerrogativas y organización (Instituciones Básicas)
2.Ordena su actuación formal y cómo se controla (Actividad y control)
3.Ordena su régimen especial de contratación y medios, personales y materiales
4.Ordena sus potestades y responsabilidad deducible en su ejercicio

Clase magistral 2 : 8/02

1.3. Precisiones sobre la evolución histórica del Estado, la Administración Pública y el

Derecho Administrativo:

La función de las Administraciones públicas de acuerdo con la configuración del Estado ha

evolucionado a lo largo de la Historia, en atención a esa configuración estatal que estaba
prevista constitucionalmente. El punto de partida es la Constitución de Cádiz de 1812.

Realmente vamos a ver en realidad elementos que caracterizan en la actualidad la actuación

de las Administraciones públicas tal como se han ido consolidando históricamente, en distintas
etapas a través de distintos procesos históricos.

El origen primigenio se sitúa en la Revolución francesa, con la Constitución francesa de 1791 y

cuyo modelo se traslada a nuestro país con la Constitución de Cádiz de 1812.

Ideas más relevantes de la Constitución de 1812.

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 1) Esas ideas revolucionarias se consagran en una Constitución, que constituye el texto
básico de conformación de las relaciones entre el Estado y la sociedad (concretamente en
lo que a nosotros nos interesa, lo referido al Derecho administrativo). En ella se define la
estructura de poder y se establece la garantía de los derechos de los ciudadanos.

2) Tanto en la de 1812 como en nuestra actual Constitución se reconoce la soberanía

nacional, aunque con una particularidad que actualmente ha desaparecido, y es que
entonces se compartía con la legitimación soberana de la monarquía. Si acudimos al texto
de la Constitución de Cádiz. (Ver art. 2 y 15 Constitución de Cádiz, donde se aprecia el
contraste entre ese reconocimiento de la soberanía nacional, pero con cierta compartición
de esa soberanía con el Rey, que es quién desarrolla la actuación gubernamental, que es lo
más trascendental a nuestros efectos).

3) Consagración de la separación de poderes, con atribución de funciones específicas

al poder ejecutivo pero primando la libertad individual. En la Const. de Cádiz se señala por
ejemplo que el Rey no podía privar a ningún individuo de su libertad, ni imponer por sí pena
alguna. Establece una separación entre las funciones administrativas y las claramente
jurisdiccionales. Se reserva al poder judicial de juzgar y hacer ejecutar lo juzgado y en todo
caso, la facultad en exclusiva en lo que respecta a la responsabilidad criminal de aplicar la
normativa de ese carácter. Se sustrae todo tipo de responsabilidad de carácter
administrativo (la posibilidad de imponer sanciones administrativas) al Rey, que es quien
desarrolla la jefatura del Gobierno (estamos en una monarquía puramente constitucional)

4) Conservación de determinados privilegios jurídicos respecto al poder ejecutivo,

como la facultad de dictar leyes; se le atribuye y se reserva para sí la potestad cuasi-
judicial, en el sentido de que al configurarse la Monarquía como un poder irresponsable, se
entiende que aunque la potestad jurisdiccional es la única para juzgar y ejecutar lo juzgado;
las facultades reales se reservan respecto a determinados ámbitos sobre los que ejerce
una responsabilidad que solo le corresponde a los llamados secretarios de gobierno. Sobre
ellos no pueden entrar las facultades jurisdiccionales que se limitan al poder civil y a los
asuntos criminales. Esto significa, en lo que atañe al gobierno se iba a desarrollar toda una
entidad administrativa sobre la que no iba a poder entrar el poder jurisdiccional porque
significa juzgar a la Administración y con ella, al Rey.

Al mismo tiempo que se establece esa exclusividad en relación con la actividad administrativa,
bajo la directa dependencia del Rey se crea un órgano, que es el Consejo de Estado
(actualmente existente). Éste, es un órgano consultivo, de la función gubernamental
desarrollado por la Monarquía a través de los secretarios de gobierno. Dará lugar a que en
Francia, por ejemplo, se cree una auténtica jurisdicción contencioso-administrativa. En el caso
de España, ocurre algo distinto, pues ese Consejo de Estado no tiene esa transformación. Se
crea una jurisdicción contencioso-administrativa en 1956, a través de una ley reguladora.

PRINCIPIOS ESENCIALES

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ESTADO DE DERECHO. Por tanto vemos como hoy, tenemos instituciones reconocibles que
provienen de la configuración de un Estado liberal de Derecho, cuya función esencial era la
potenciación de la libertad individual. Existía una especial protección del derecho de la
propiedad, al mismo tiempo que se establece una institución muy reconocible, la de la
expropiación forzosa (aunque con deber de indemnización).

A diferencia de nuestro actual Estado social y democrático de derecho, la Constitución de

Cádiz y el resto de las constituciones decimonónicas tendrán un carácter abstencionista (en el
ámbito social) porque entiende que la sociedad es lo suficientemente madura como para
proveer todo tipo de bienes, salvo el orden, la justicia, la tranquilidad… Estas técnicas serán
propias de la llamada policía administrativa.

En principio el Estado tiene una meta principal: la seguridad, el buen orden…, con una clara
separación entre Estado y sociedad pero poco a poco se irán incorporando nuevas funciones y
a intervenir en ámbitos que irán dejando atrás esa actitud abstencionista.

PRINCIPIOS DE UNIDAD E IGUALDAD. Conllevan la existencia de una organización

administrativa: la central (a través de los secretarios de Gobierno dependientes del monarca),
la provincial (a través de las diputaciones provinciales) y la municipal (a través de los
Ayuntamientos).

En la Constitución de 1812 se hace referencia a cuál es la configuración territorial de nuestro

Estado (Art. 10, sólo se nombran los territorios pero no hay como tal una organización
provincial). Esta organización no llegará hasta 1833 con la Ley de división provincial de Javier
de Burgos.

Ese principio de unidad territorial que implicaba a su vez el desarrollo de una función
administrativa supone la creación de una burocracia administrativa profesionalizada. Otro
hito será la aparición del dominio público (los bienes públicos que poseen las AAPP). Como
consecuencia de las nacionalizaciones y desamortizaciones se puede reconocer el actual art.
132 CE que establece cuál es el dominio público, de carácter natural.

A finales del s. XIX aparecen hitos fundamentales que servirán para impulsar las formas de
actuación administrativa hasta llegar a la actualidad. La tardía industrialización de España,
conllevo la aparición de cambios estructurales y sociales. Aparecen los primeros partidos
socialistas, la CNT. Se producirá una auténtica implosión en el ámbito político debido a la
necesidad de atender las crecientes reivindicaciones sociales. El Estado irá asumiendo
funciones, lo que tendrá consecuencia en las distintas técnicas administrativas.

La aparición de la Ley de obras públicas de 1877 estableciendo y definiendo qué son las obras
públicas, vinculadas a los servicios públicos es trascendental para el derecho administrativo
pues junto con la separación de poderes, la aparición de instituciones importantes y que han
llegado a día de hoy, que son el dominio público, el servicio público.

La obra pública podría ser desarrollada directamente por la administración, o a través de la

técnica concesional, básicamente un contrato con el que se incentiva la actividad económica:

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se incentiva el desarrollo de empresas que contratan trabajadores y que obtienen una serie de
beneficios. La aparición de obras públicas da lugar a la garantía de la existencia de
determinadas infraestructuras necesarias, que se refieren a su vez a servicios públicos
(abastecimiento de agua, carreteras…)

De esta manera en el ámbito jurídico administrativo se conocen 3 técnicas básicas de

actuación:

1. La policía administrativa.

2. Actividad de fomento, mediante la cual se trata de incentivar la realización por los

particulares de actividades beneficiosas para el interés general. Comienza a aparecer a
finales del s. XIX con la concesión de obras públicas. Ej: desarrollo ferrocarril

3. Servicio público. Desde el fomento y como consecuencia de las reivindicaciones

sociales se pasa a la necesidad de que el Estado garantice determinados servicios (agua,
comunicaciones). Servicios que no podían ser garantizados por el sector privado, por
constituir un monopolio natural, no son rentables.

4. Empresas públicas (más adelante)

A pesar de esta necesidad de prestar servicios esenciales, el Estado en su conjunto no

podrá ser considerado como un Estado ampliamente interventor, pues se trata de servicios
mínimos que ni siquiera alcanzaban a todos los servicios posibles.

La escasa viabilidad económica en determinados ámbitos supondrá la quiebra de algunas

de las empresas concesionarias y la necesidad de rescatarlas. Esto dará lugar a la técnica
de empresa pública o dación de bienes al mercado. Durante la dictadura de Primo de
Rivera y la II República, se crean los grandes monopolios: CAMPSA, Telefónica e Iberia.
Son empresas participadas, de carácter privado pero que termina asumiendo el Estado.
Esto dará lugar a la generación de las empresas públicas y a un modelo que no tiene que
ver con el anterior de un Estado abstencionista.

Esta creciente intervención administrativa se consagra tras la IIGM con la aparición del
Estado de Bienestar, con la incorporación de derechos sociales a las distintas
constituciones de la posguerra. España, bajo un régimen dictatorial, verá acentuado sobre
todo en los inicios, ese carácter interventor.

SE LA PASA HABLANDO DEL SUELO URBANO, SI A ALGUNO LE INTERESA, QUE LO

ESCUCHE (min. 40 a 50)

Por ejemplo, en nuestro país, el modelo de regulación del suelo proviene de la Ley del
suelo de 1956. Vemos por tanto instituciones claramente reconocibles que a lo largo de la
historia van configurando la intervención pública en el ámbito social hasta el punto de
determinar las distintas técnicas de actuación administrativa.

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1.4 Notas situación actual:

Todo este conjunto de técnicas administrativas va cambiando durante la dictadura y con la

aprobación de la Constitución de 1978. El reconocimiento que se hace de España como
Estado social y democrático de Derecho implica el abandono de las diferencias, de los fines
entre Estado y sociedad. El Estado asume el interés colectivo, esto es la obligación de
garantizar derechos, no sólo individuales, sino también sociales (salud, vivienda…)

En el ámbito económico, en los últimos años de la dictadura, los tecnócratas, impulsarán

progresivas liberalizaciones, que tomarán forma definitivamente con nuestra entrada en la
CEE(comunidad económica europea) (reconversión del sector industrial, privatización de
empresas, desregulación de sectores) hasta llegar a nuestros días donde la aparición de
internet y de las nuevas tecnologías propiciarán el fenómeno de la globalización. Esto será
importante, pues implica grandes cambios en las estructuras sociales y de los valores
constitucionales que deben primarse.

El fenómeno de la globalización termina repercutiendo en la función del Estado y de la

Administración y sus técnicas de actuación, porque la empresa pública empieza a estar en
entredicho.. En un contexto de liberalización económica y garantía de la libre competencia
debe garantizarse la igualdad de las condiciones. Eso significa que la empresa pública tal y
como la conocemos, no tiene que ver con la que podía existir en un contexto de monopolio,
debe ser relativamente rentable, no pueden nutrirse de los presupuestos públicos salvo que
tengan una misión de interés general, aunque claramente diferenciadas. En el contexto de
esta actividad del Estado y del servicio público han aparecido una nueva tipología de
empresas que no son públicas, que es una nueva técnica de actuación administrativa:
servicios de interés económicos general, se trata de los servicios como red eléctrica,
agua, comunicaciones.

A partir de aquí solo pone ejemplos

(Hace un paréntesis para determinar si empresas privadas como Orange, Movistar…

prestan un servicio público, y analiza la Ley general de Telecomunicaciones. Establece que
las telecomunicaciones son servicios de interés general que se prestan en régimen de libre
competencia. Sólo se consideran servicio público los servicios regulados en el art. 4 del
Título III de esta Ley. Ver obligaciones de servicio público, que se establecen a los
operadores del sector).

Las empresas de interés económico general desarrollan habitualmente 2 funciones, una

económica o comercial, y otra de servicio público o no comercial. Las normas de la libre
competencia en materia de servicios de interés económico general incluyendo Televisión
Española, obligan a llevar una contabilidad separada, de forma que se diferencie
claramente el dinero que ingresan por una o por otra. En el caso de RTVE ya no está en la
actividad comercial. El resto de cadenas no tienen interés de servicio público.

14
 Si nos referimos a la telefonía. Si las compañías reciben ingresos por razón de su servicio
público, estos no pueden ir dirigidos a financiar su actividad comercial, porque se estaría
introduciendo dinero extra y alterando las reglas de la libre competencia.

La caracterización de una empresa con un servicio de interés económico general, lleva a

una fuerte labor de vigilancia por parte del Estado. La desregulación, la garantía de la libre
competencia, la privatización, ha llevado a la necesidad de que exista un Estado regulador.
En el ámbito económico, por ejemplo, la Comisión nacional de los Mercados y la
Competencia, o la CNMV…, administraciones públicas que vigilan el desarrollo de un sector
aunque estén privatizados. Estamos ante fenómenos sociales que han cambiado las
técnicas de actuación administrativa que han terminado repercutiendo en la actuación del
Estado, con la paradoja de que si trataba de reducirlo, se ha propiciado un Estado
regulador. Han cambiado las técnicas de actuación, pero la Administración permanece.

LECCIÓN 2 LAS BASES EUROPEAS Y CONSTITUCIONALES DE LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA

2.1 El derecho de la Unión Europea y las AAPP de los estados miembros

En este tema vamos a ver cómo se inserta la AP en el contexto europeo, como la definen las
AAPP. Vamos a ver en un como en un contexto de integración supranacional en el que nos
encontramos, es imposible hablar de las AAPP sin conocer los rasgos característicos de como
funciona la UE desde un plano de vista organizativo en relación con el derecho en el ámbito
interno respecto de las competencias sobre las que ejercen sus funciones tanto la UE como
sus miembros, en concreto las AAPP.

1. La UE

Podemos definir a la UE como una organización internacional asentada sobre la voluntad de

los Estados Miembros que ceden competencias a esa organización.

Según el artículo 1 del Tratado de la UE: por el presente tratado las altas partes contratantes
constituyen entre sí una Unión Europea en lo sucesivo denominada «Unión», a la que los
Estados miembros atribuyen competencias para alcanzar sus objetivos comunes. Es muy
importante esta declaración de creación de una organización de integración de estados
miembros ya que desde ellos se le atribuye y ceden las competencias que tienen
soberanamente de acuerdo a su marco constitucional interno en relación con el ámbito
territorial.

Tienen competencias por tanto a esa organización de carácter internacional. A su vez hay que
tener en cuenta que esa unión que crean los estados miembros, desde un punto de vista
organizativo es fundamental entender que los estados miembros le atribuyen y le reconocen
personalidad jurídica. El artículo 47 del tratado de la UE le atribuye a la Unión Europea

15
personalidad jurídica. Por tanto actúa como un sujeto de derechos y obligaciones distinto de los
propios estados miembros y de cada una de las AAPP que existen en nuestro país.

Por tanto, de entrada tenemos una organización supranacional en la cual nos integramos a la
que se le reconoce personalidad jurídica distinta a la del propio estado o de las AAPP que
forman parte de nuestro estado. Esta organización internacional, en conformidad con el tratado
de la UE tiene unos valores y principios comunes.

El art 2 del TUE: La Unión se fundamenta en los valores de respeto de la dignidad humana,
libertad, democracia, igualdad, Estado de Derecho y respeto de los derechos humanos,
incluidos los derechos de las personas pertenecientes a minorías. Estos valores son comunes
a los Estados miembros en una sociedad caracterizada por el pluralismo, la no discriminación,
la tolerancia, la justicia, la solidaridad y la igualdad entre mujeres y hombres. Estos valores se
ponen en entredicho tanto desde una óptica interna como desde otros países con una posición
absolutamente extremista.

Cada vez que se ponen en entredicho estos valores, en particular desde otros estados
miembros, nos estamos exponiendo a una desintegración de la propia UE y los valores
comunes sobre los que se asienta que se forman después de la IIGM. Además el artículo 6
dice que: La Unión reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea de 7 de diciembre de 2000. Es decir que forma
parte de la propia normativa constitucional los DDFF que constituyen parte irrenunciable del
derecho comunitario

En relación con esta carta de DDFF interés destacar un ejemplo, entre esos DDFF se
encuentra el art 41 de la Carta de DDFF que señala el derecho de los ciudadanos a una buena
Administración. Esta declaración es muy importante incluso en el ámbito interno ya que si
vamos a la Ley del Régimen jurídico del sector público nos encontramos con una serie de
principios en los que se plasma esa buena administración, entre ellos se identifica con la buena
administración la eficacia de la actuación administrativa y la necesidad de que motive
racionalmente sus decisiones las AAPP en relación con el objetivo que se va a ejercer. Pero no
solo basta con una motivación para considerar que se cumple cada mente un objetivo sino que
además esta motivación debe ser racional y de forma colaborativa, esto es en la que participen
todos los ciudadanos que tienen implicaciones que tienen derechos, tienen intereses en la
decisión.

A través del reconocimiento la carta de derechos fundamentales, en el artículo 41 del derecho a

la buena administración como un derecho fundamental esa es derecho a la buena
administración será importado expresamente la legislación española estableciendo entre otros
principios bajo ese paraguas una administración el derecho a la participación pública en la toma
de decisiones. De tal manera que mediante esa participación pública se tiende a garantizar a
contribuir mejor dicho que la decisión administrativa no sea solo motivada sino que además
acertada y eficaz.

16
La creación de una Unión Europea en la que se reconocen determinados valores sitios y
derechos no es una cuestión general o que no tenga una eficacia directa es que la tienen y
evidentemente las decisiones administrativas que adoptan desde hace mucho tiempo cuando
son de carácter discrecional. La ley de procedimiento administrativo del año 1956 dice que las
decisiones tienen que hacerse de forma motivada cuando la administración tenga un margen
de actuación tiene que motivar sus decisiones pero ya no basta eso sino que debe propiciarse
la participación ciudadana bajo distintas formas no solo de los directos interesados sino cuando
atañe a la colectividad habrá que fomentar la participación de todos los ciudadanos, y eso es
producto de la implantación de un nuevo sistema, de un nuevo orden constitucional como
consecuencia de la importación de los principios y valores comunes de la integración de
España la en la Unión Europea.

La evolución de la intervención del estado del ámbito social incluyendo en el plano

supranacional desde la propia Unión Europea es muy importante porque supone aceptar un
modelo de intervención económica que se aparta de interpretaciones extremas todas las
fórmulas políticas siempre y cuando se acepte esos valores principios comunes y se acepten
las finalidades específicas de la Unión que se materializan a su vez en el reparto de
competencias.

Estamos ante una organización internacional que tiene un planteamiento un claro respecto a
cuál es la misión de esa organización en el conjunto del ámbito social en relación con la
sociedad, un planteamiento que se corresponde con un planteamiento de fórmulas políticas
siempre y cuando se respeten las reglas del juego y lo que no se respeta y entra en ese
planteamiento en el que existen leyes directamente contrarias a determinados colectivos LGTB
y a mujeres es absolutamente contrario a los valores y principios y si esto es sumamente grave
afecta a la organización internacional en la que estamos inmersos hasta el punto de
resquebrajarse.

2. El Derecho de la UE

Como resultado de la UE tenemos un derecho, es el derecho comunitario que tiene

sustantividad propia integrado por el derecho originario y por el derecho privado.

- Es un derecho originario ( Tratados y carta europea de DDFF) y derecho derivado

integrado por multitud de normas desde reglamentos comunitarios a directivas
comunitarias.

o Implica que hay dos sistemas paralelos de creación de Derecho Europeo, el de los
Estados miembros sometidos a un doble criterio de enjuiciamiento en relación con la
legalidad de la actuación administrativa sobre ese derecho que es el de Derecho de la UE y
las Constituciones estatales. Eso supone que la actuación de la AP está sometido a ese
doble criterio y puede que se termine elevando una cuestión previa desde un Tribunal de
Justicia de lo contencioso administrativo al Tribunal de Justicia europea para que se
pronuncie sobre determinados extremos antes de dictar sentencia en relación con la
legalidad de la actuación de una administración.

17
Por lo tanto se integran los dos sistemas desde una perspectiva sustantiva y de control
jurisdiccional se encuentran implicados por tanto los dos ordenamientos jurídicos hasta el punto
de que forma parte de nuestro derecho interno. Si acudimos al artículo 96 de la Constitución
señala que: lo aprobado los tratados internacionales aprobados en España forman parte de
nuestro derecho y en esa medida por cuanto en la Unión el derecho de la Unión Europea se
integra con nuestro régimen sustantivo con nuestro régimen procesal.

3.Reparto competencias UE y estados:

El reparto de competencias entre la UE y los estados miembros se lleva a cabo mediante 3

principios esenciales.

Principio de atribución ( artículo 5): La Unión son los límites de las competencias que le
atribuyen los Estados miembros en los tratados para lograr los objetivos que éstos determinan
toda competencia que han tenido la Unión los tratados corresponde a los Estados miembros.
Para que la UE actúe y legisle tiene que tener la competencia atribuida, si no lo está le
corresponde a los Estados miembros.

Sobre la base de ese principio de atribución a su vez se diferencian entre competencias:

- Exclusivas UE: Según el artículo 3.1 del tratado de funcionamiento de la UE: La

Unión dispondrá de competencia exclusiva en los ámbitos siguientes: Unión aduanera y
establecimiento de las normas sobre competencia necesarias para el funcionamiento del
mercado interior, la política monetaria de los Estados miembros cuya moneda es el euro, la
conservación de los recursos biológicos marinos

- Compartidas con los estados miembros señala el artículo 2.2 del tratado de
funcionamiento de la Unión Europea: cuando los tratados acudían a la Unión una competencia
compartida por los Estados miembros del ámbito determinado la Unión y los Estados miembros
podrán legislar y adoptar actos jurídicamente vinculantes de dicho ámbito. Esa organización
que aprueba normas y además adopta actos por los que los Estados miembros ejercerán su
competencia dependiendo de si es una competencia compartida y la Unión Europea no ha
hecho nada no ha legislado los Estados miembros pueden desarrollar dicha norma.

Según el art 4 del tratado de funcionamiento de la Unión Europea: las competencias

compartidas de los Estados entre la Unión y los Estados miembros se aplicarán en los
siguientes ámbitos : el mercado interior la política social los aspectos de un tratado la
cohesión económica y social económica social y territorial la agricultura y la pesca con
exclusión de la conservación de los recursos biológicos marinos el medio ambiente la
protección de los consumidores los transportes las redes europeas la energía el espacio de
libertad seguridad y justicia asuntos comunes de seguridad en materia de seguridad.
Cuando exigimos actuación a las administraciones públicas en determinados ámbitos, hay
que partir de lo legislado por la UE.

- De apoyo, coordinación y complemento de las políticas de ellos: en el artículo 6

del tratado de funcionamiento de la UE se señala el artículo 6 del tratado de funcionamiento

18
 europea se señala la protección y mejora de la salud humana la industria en la cultura
turismo educación formación profesional Protección Civil cooperación administrativa

Estamos ante un ámbito muy amplio de materias en los que la Unión Europea puede apoyar la
actuación de los Estados miembros. No hay una lista clara de competencias exclusivas de la
UE y competencias de los estados miembros. Hay además una serie de principios comunes
que tienen que garantizarse ( servicios económicos esenciales o integración del medio
ambiente en las políticas que se desarrollan).

La UE como organización supranacional incide en las AAPP, en ámbitos de actuación

reconocidos de las AAPP.

Ejercicio de las competencias no atribuidas en exclusiva de acuerdo con principio de

subsidiariedad: justificación de la necesaria actuación de la UE porque la acción no pueda ser
alcanzada por los Estados miembros. El artículo 5.3 del tratado de la UE: En virtud del principio
de subsidiariedad, en los ámbitos que no sean de su competencia exclusiva, la Unión
intervendrá sólo en caso de que, y en la medida en que, los objetivos de la acción pretendida
no puedan ser alcanzados de manera suficiente por los Estados miembros. Esto es, puesto que
son de carácter compartido, el propio tratado obliga a justificar que la actuación de la UE es
más eficaz que lo que puedan desarrollar a nivel particular los estados miembros.

Bajo el principio de subsidiariedad, se obliga a la UE a preguntarse de la necesidad de su

acción. Por tanto es una unión que es de carácter confederal, desde la perspectiva
constitucional, no estamos ante un estado federal pero nos aproximamos al mismo.

Ejercicio de todas las competencias porque bajo proporcionalidad; la acción de la UE se

desarrolla hasta donde exija el cumplimiento del objetivo comunitario. El principio de
proporcionalidad también se aplica a las relaciones competenciales entre la Unión Europea y
los Estados miembros que implica que la acción de la Unión no puede llegar más allá de lo
adecuadamente necesario para alcanzar el colectivo perseguido, por ejemplo reducir los gases
de efecto invernadero y estableciendo un sistema mucho más gravoso. No es necesario para
lograr ese objetivo prohibir determinadas actuaciones ya que ese principio sería aplicable tanto
del ámbito de la Unión Europea de la normativa comunitaria como de los Estados. Siempre el
principio de proporcionalidad se justifica con el de subsidiariedad.

En relación con esas competencias, la comisión europea ejerce funciones de coordinación

velando por la aplicación del derecho de la Unión sin si algún Estado miembro incumple ese
derecho de la Unión se abre un expediente el expediente de un cumplimiento correspondiente
que pueda la carrera de opciones y la imposición y a su vez en sede jurisdiccional del Tribunal
de Justicia europea las acciones que puede haber impuesto la norma la Comisión Europea lo
que nos está diciendo ya que estamos ante una auténtica administración y que existe un
derecho comunitario de carácter administrativo derecho europeo administrativo aplicable a las
instituciones de la Unión Europea y en relación con los actos de control de las propias
instituciones.

19
Hay una cláusula residual: toda competencia no atribuida expresamente debe pertenecer a los
estados miembros.

El reparto de competencias se lleva a cabo mediante el principio de federalismo ejecutivo

- Es un poder público con dos escalones territoriales: la propia UE y los Estados

miembros

- Deber Estados miembros de adopción de medidas necesarias para la ejecución de

disposiciones comunitarias

- Respeto de identidad nacional de Estados miembros (Principio de autonomía

institucional) y en particular para la incorporación del derecho comunitario. La UE no determina
que su derecho sustantivo ya sea adaptado o incorporado conforme ella establece

La regla general de ejecución es indirecta, corresponde a las AAPP de cada país y ejecutar el
derecho comunitario:

- Libertad de estados miembros para repartir competencias de ejecución en el plano

interno aplicando Derecho de la UE por medio de medidas estatales, regionales o locales
( ejecución corresponde a instancia territorial materialmente competente)

- Estado = último responsable frente a la UE por incumplimientos( multas coercitivas

a modo de presión por el TJUE). Esto es una paradoja porque puede suceder que en el plano
constitucional interno corresponda a una determinada materia a las CCAA y si no cumple con
las obligaciones establecidas se imputa la responsabilidad al conjunto del estado acarreando
las consiguientes multas que se imponen al estado.

En algunas materias (correspondientes a competencias exclusivas a la UE) existe ejecución

directa: régimen de libre competencia en actividades de interés económico europeo,
administración de fondo social europeo.

2.2 La Administración Pública en la Constitución española

A continuación vamos a ver como la Constitución configura a la AP.

Notas distintivas generales:

- Instrumental: respecto poder ejecutivo, con personalidad jurídica, propia en el

marco del estado autonómico

- Finalista: servicio con objetividad al interés general

- Valorativa: para la garantía de un conjunto de principios constitucionales con un

tronco común: dignidad de la persona y resto de valores inherentes, que impregna el
Estado Social y Democrático de Derecho

20
 - Limitada: principio de legalidad

1.Instrumental : respecto del poder ejecutivo. Es un instrumento de acción ( art 97 CE: el

gobierno es quien dirige a la Administración civil y militar)

- El gobierno posee una doble función: poder político y directivo de la

administración general del estado: en función de la doble faceta se dictan actos políticos y
actos administrativos. Esto es resoluciones administrativas emitidas como vemos en clase por
órganos administrativos con aspectos jurídicos externos y revisables jurisdiccionalmente pero
también el Gobierno dicta actos políticos. ( indultos, extradiciones, papeles secretos del cesid)

- La administración aunque es instrumental, posee personalidad jurídica propia, es

decir cada una las administraciones públicas tienen personalidad jurídica propia y no la tiene
por el estado porque eso sería confundir la personalidad jurídica y la separación de poderes
que existen en nuestro país que están bien diferenciados.

La imputación de responsabilidad jurídica, la existencia de responsabilidad política

supone la posibilidad de adquirir derechos y obligaciones. A su vez se declara que son las
administraciones públicas quienes cada una de ellas tienen personalidad jurídica propia, no
solo el estado sino también el estado autonómico. Cada administración pública por tanto es
libre en el marco de la ley para ser destinataria de esos derechos y obligaciones que supone
que la personalidad jurídica sea instrumental.

La personalidad jurídica se ejerce del marco de vista constitucional del Estado autónomo y este
elemento es muy importante porque a veces se confunden. De acuerdo con el artículo 2 de la
Constitución se reconoce la autonomía de las distintas nacionalidades y regiones que integran
nuestro estado representada a su vez por las administraciones públicas de carácter territorial
España conforme al artículo 137 la Constitución se vertebra territorialmente la Administración
General del Estado en comunidades autónomas y entes locales. Esto supone que cada una de
esas administraciones públicas tiene capacidad para orientar y dirigir sus propios intereses de
acuerdo con el marco legal establecido.

La Constitución garantiza también la autonomía local con una garantía institucional y eso
supone según el Tribunal Constitucional la capacidad de la administración local para decidir
conforme a las competencias atribuidas legalmente dentro de un ámbito de decisión

- Personalidad jurídica: origen en el derecho privado

o Personas naturales: artículo 29 y ss Código civil: nacimiento y muerte

o Personas jurídicas: artículo 35 del código civil: válida constitución con arreglo
a la ley

- Significado:

21
 o Adquisición de derechos y obligaciones( artículo 10 CE): matrimonio, patria
potestad, disposición de bienes y derechos…

o Capacidad de obrar( artículo 37 C civil): imputación

La instrumentalidad y la autonomía se ejerce en el marco del estado autonómico

Autonomía: ( artículos 2, 137 CE) capacidad de orientación y dirección de intereses propios

Unidad: se representa a través de la necesaria equilibrada con la necesaria lealtad institucional

de las relaciones entre las administraciones públicas unidad para garantizar la igualdad de
derechos

- Soberanía nacional

- Lealtad institucional

- Igualdad de derechos: artículos 139.1 y 149.1 CE. No uniformidad. Unidad de

mercado. ¿Por qué no se establecen las mismas condiciones para el ejercicio de la
actividad empresarial en el conjunto del Estado?

Es que no es posible ya que en términos constitucionales hay una ley de unidad de mercado
que no establece esas condiciones con igualdad uniformidad, ahora en todo el conjunto del
Estado establece las condiciones básicas de ejercicio de la misma pero hay que estar al orden
constitucional de distribución de campo de competencias en relación con esa completa materia.
La libertad de empresa que reconoce el artículo 38 de la Constitución tiene que ser garantizada
conforme el artículo 14911 en sus condiciones básicas, pueden tener las mismas condiciones
manifestación del ejercicio una ciudad empresarial pero sujeta a condiciones distintas .

Solidaridad: equilibrio económico interterritorial art 138.1 CE: cooperación. A través de fondos
de cooperación que maneja el estado para garantizar la igualdad interterritorial.

Estos tres principios determinan las funciones de las AAPP en relación con su instrumentalidad
respecto del gobierno del cual dependen

Clase magistral 22/2

2. Finalista: Según el art. 103 CE definimos la administración como finalista ya que sirve con
objetividad al interés general, es decir, aquello que interesa al conjunto de los ciudadanos. En
sentido abstracto el interés hace referencia a la implicación, la involucración con un concreto
objeto que en este caso atañe a la colectividad.
Característica específica del interés general al que sirve la AP:

- Provienen de unos Bienes Jurídicos de relevancia constitucional que deben ser

defendidos por la Administración.

22
 - Este Bien (sea un derecho fundamental, colectivo o prestacional) se ve definido por el
poder legislativo a través de la correspondiente legislación. Es decir,será
desarrollado por una norma según la distribución de competencias entre estado y
autonomías.
- Para ser finalmente concretado por la acción administrativa

Por ejemplo: el derecho a la vivienda recogido en la constitución se ve regulado por la Ley de

suelo para luego ser concretado por cada AP mediante la acción sectorial administrativa que en
este caso será el planeamiento urbanístico

Una vez sabemos que el interés general se define desde la constitución, se desarrolla por la ley
y se completa por la acción administrativa debemos averiguar cómo se garantiza. Para poder
alcanzar sus objetivos la AP establece mecanismos específicos, como son por ejemplo los
deberes de los funcionarios.

Véase el artículo 52 Real Decreto Legislativo 5/2015, del 30 de octubre, por el que se aprueba
el texto refundido de la Ley del Estatuto Básico del Empleado Público donde quedan recogidos
los Deberes de los empleados públicos y su código de conducta. Así como los mecanismos de
garantía de abstención y recusación (artículo 23 y ss LRJSP) por los que se establece la
obligación de los empleados públicos a abstenerse de intervenir sobre aquellos asuntos sobre
los que tenga una involucración personal o vinculación. Incumplir el deber de abstención dará
lugar pues a la recusación del empleado, es decir, se le apartará del proceso.

3. Valorativo: La actuación administrativa está determinada en origen por la CE y por el

Derecho constitucional conforme a un orden de valores (artículo 10.1 CE) que provienen del:

– Estado Social
– Estado Democrático
– Estado de Derecho

Cuando decimos que la Administración es valorativa nos referimos a que su actuación está
imbuida, empapada, por unos valores constitucionales; en especial la dignidad de la persona
recogida en el art. 10.1. Por tanto, cada vez que la AP actúa en cualquier ámbito o sector
tratará de garantizar la dignidad de la persona. La actuación valorativa proviene principalmente
de la existencia del Estado Social, Democrático y de Derecho.

– Estado Social

1. Poder de conformación orden social del Estado (Artículo 9.2 CE)

(la aproximación entre estado y sociedad). El estado asume los fines que se marca la
sociedad. Tiene la obligación de actuar para transformar el orden social, ello queda
plasmado en el art. 9.2 CE. Este artículo compromete a los poderes públicos a promover
toda la actuación posible para remover todos los obstáculos que impidan o dificulten los
derechos y libertades de los ciudadanos y garantizar además su participación. Este poder

23
 de conformación social va a dar lugar a una intervención administrativa en todos aquellos
ámbitos en los que existen esos valores, esos bienes constitucionales vistos anteriormente.

2. El Derechos colectivos y servicios públicos: dignidad de la persona y solidaridad

social
El estado social implica también la existencia de derechos colectivos y de servicios públicos
tales como la salud pública, la vivienda, el disfrute del medio ambiente…
Estos derechos de corte colectivo prestacional tienen en última instancia como fundamento la
dignidad de la persona y la solidaridad social.

3. Interpretación de derechos y libertades: Ejemplo derechos de propiedad y libertad de

empresa (artículo 38 CE)
El estado social supone la obligación de interpretar los derechos y libertades desde la
perspectiva social, colectiva o institucional. Aquellos derechos no reconocidos como
formalmente fundamentales (14 al 30 CE) son derechos de carácter individual que deberán ser
interpretados a través de un elemento colectivo (especialmente los derechos a la propiedad y
libertad de empresa).

En conclusión, el Estado Social implica intervención administrativa, implica derechos

prestacionales, servicios públicos y la interpretación de derechos individuales de forma
institucional.

– Estado Democrático:

Dimensión individual:
Todos los ciudadanos tenemos el derecho al acceso en igualdad a cargos públicos y
participación mediante sufragio (activa y pasiva) en artículo 23 CE

Dimensión colectiva: artículo 1.1 CE (pluralismo político)

Debe garantizarse el pluralismo político: la posibilidad de organizarse y de ser representados
mediante partidos políticos de cualquier índole.

Dimensión estructural: Administración Pública: responsabilidad democrática: subordinación al

Gobierno (art 97 CE), jerarquía interna y servicio con objetividad al interés general (art 103)
La dimensión estructural afecta a la AP estableciendo el deber de responsabilidad democrática.
¿Cómo realiza esto? De la siguiente manera: Las AP dependen del Gobierno, este a su vez
mediante una organización garantizada tendrá que dar cuenta de la actuación de la AP a los
órganos políticos encargados del control de su actuación, es decir al Parlamento. Por tanto, a
través de una organización jerarquizada se garantiza la responsabilidad de la dirección de las
AP ante los órganos que nos representan.

Artículo 97

24
El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración civil y militar y la defensa del
Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de acuerdo con la Constitución y
las leyes.

Artículo 103

1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de

acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

2. Los órganos de la Administración del Estado son creados, regidos y coordinados de

acuerdo con la ley.

– Estado de Derecho

Al Estado de Derecho lo veremos con mayor intensidad en el tema siguiente. Por ahora,
deberemos saber que

Perspectiva individual: garantiza los derechos individuales clásicos susceptibles de amparo,

además de la posibilidad de que los interesados participen en el procedimiento administrativo.

Perspectiva ius administrativa: La obligada sujeción a la Ley y Derecho de la Administración

Pública. Ello implica
–Sujeción al imperio de la Ley: principio de legalidad: plasmado en arts 9.3, 97, 103.1
CE (remisión a Tema 3)
–El control jurisdiccional de toda la acción administrativa (Revisión jurisdiccional art.106
CE)

CLASE MAGISTRAL 1/03- bea

LECCIÓN 3: PRINCIPIO DE LEGALIDAD DE LAS ACTUACIONES DE LAS AP

3.1. Legalidad y derechos: significado y alcance del principio de legalidad y su

dimensión constitucional

Una de las bases constitucionales fundamentales es el Estado de Derecho, mencionado en el

tema anterior. El Estado de Derecho en relación con las AAPP desde una perspectiva general,
guarda mucha relación con esa necesidad de equilibrar las prerrogativas o privilegios de los
que disponen las AP con el estatuto jurídico de los ciudadanos.

El principio de legalidad se encuentra recogido en el art. 9.3.CE (garantiza el principio de

legalidad). En el ámbito del DA es más que el principio de legalidad en Derecho Penal. Implica
la existencia de un marco jurídico para toda la actuación administrativa. En el artículo 103 CE,

25
que hace referencia al sometimiento de la administración a la Ley y Derecho, “La
Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de acuerdo con los
principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación, con
sometimiento pleno a la ley y al Derecho.” y en el artículo 3.1 de la Ley de procedimiento
administrativo común se establece el sometimiento de la AP a la ley y al derecho.

Este sometimiento de las administraciones públicas a la CE, a la Ley y al Derecho, trasciende

la noción de ley formal, ya que, desde una perspectiva más amplia, la actuación de las AP no
debe someterse únicamente a las normas con rango de ley, sino que debe someterse a los
principios generales del Derecho. Además, enmarca la actuación administrativa en otra serie de
fuentes, como las disposiciones reglamentarias que aprueban las propias administraciones
públicas. Por ello, la sujeción de las AP al principio de legalidad, supone la sujeción al conjunto
del ordenamiento jurídico, incluyendo no sólo las normas con rango de ley, si no también los
principios generales del derecho y las normas de rango infra legal.

3.2.- La relación de la administración y los particulares con la ley y el derecho.

El artículo 9.1 de la CE, todos los sujetos y poderes públicos están sujetos a la CE y al
ordenamiento jurídico. A la hora de observar esa sujeción de AP al ordenamiento jurídico, la
relación es distinta de la que tiene lugar comparada con la que se produce con el conjunto de
los ciudadanos. La relación que se produce con el conjunto de los ciudadanos, se la conoce
como una vinculación negativa en relación con el principio de legalidad, mientras que en el
caso de la AP se habla de una vinculación positiva.

En conformidad con el art 1254-1255 CC (Autonomía de la voluntad, y los límites) da libertad

para pactos privados que no sean contrarios a las leyes imperativas, moral u orden público, por
ello en relación con los ciudadanos y su sometimiento al ordenamiento jurídico, se parte de que
prima la autonomía de la voluntad, es decir, prima el principio de libertad, todo lo que no está
prohibido, está permitido. Por el contrario, la relación con la que cuenta la AP es la inversa, ya
que cuando se afirma que la AP está sujeta al ordenamiento jurídico bajo el principio de
vinculación positiva, quiere decir que la AP sólo puede actuar en el marco de esa regulación, el
derecho limita y ordena su actuación (por ejemplo, el procedimiento administrativo se encuentra
regulado en la Ley de procedimiento administrativo) y sólo puede actuar cuando el derecho le
habilite a hacerlo.

El Derecho delimita la actuación administrativa, y también es la fuente de actuación

administrativa, por eso las relaciones entre el Derecho con las AP y los ciudadanos se plantean
desde una óptica distinta, en el primer caso mediante la vinculación negativa, y en el segundo,
mediante la vinculación positiva de las AP. Esto tiene algunos matices, ya que la ley habilita
determinadas ocasiones a que la AP se interprete a sí misma, por lo tanto el cinturón que
condiciona la actuación de la AP (su fuente), no es un cinturón estrecho que la “ahoga”, si no
que al aplicar la ley tienen un margen de interpretación.

El margen de actuación se ve en distintas herramientas o instituciones jurídico-administrativa:

26
-Reglamentos administrativos o potestad reglamentaria: art 97: “se atribuye al gobierno la
dirección de la política interior y exterior, y el ejercicio de la potestad reglamentaria”. Mediante
este artículo se atribuye al gobierno como cabeza de la AP que apruebe normas con
disposiciones generales, que en principio están únicamente atribuidas al legislativo. También
pueden aprobar reglamentos de desarrollo o colaboración con las leyes 128.2 LPAC. Esto se
relaciona con la vinculación positiva de la AP, ya que la AP está sujeta a sus propias
disposiciones reglamentarias. Al aprobarlas, las disposiciones reglamentarias, tienen límites,
siendo el principal, no contrarias normas con rango de ley, ya que se convertirían en normas
nulas, y es necesario que se garantice la seguridad jurídica de los ciudadanos.

3.3.- La atribución de potestades y la garantía de legalidad de la actuación

administrativa.

Atribución de potestades administrativas: implican prerrogativas por parte de la AP, estas

pueden ser de dos tipos: potestades discrecionales, y reglamentarias.

Las reglamentarias se caracterizan por la potestad reglada, la que solo permite una solución
válida en derecho, dentro de ellas existe la potestad discrecional técnica, con la cual la AP dicta
un acto administrativo respecto a valoraciones técnicas, y es incuestionable incluso ante sede
constitucional (dar subvenciones,).

Por el contrario, en las de carácter discrecional implica que hay varias soluciones válidas en
derecho, siempre que estén motivadas, tienen un margen de actuación. Hay que diferenciar
entre discrecionalidad, y arbitrariedad administrativa (la última prohibida por 9.3 CE), ya que
aunque pese a que la CE garantiza la revisión jurisdiccional de la actuación administrativa,
cuando se trata de potestades discrecionales, la AP está obligada a motivar su decisión.
Conforme a la Ley de la Jurisdicción Contencioso administrativa, no es posible evaluar el
contenido discrecional de los actos administrativos, como no es posible sustituir o redactar
disposiciones de carácter reglamentario, ya que se está actuando con potestades puramente
discrecionales.

Sobre las potestades discrecionales existe plenitud de control jurisdiccional, pero el alcance de
las potestades regladas y discrecionales no es el mismo, ya que las discrecionales implican la
imposibilidad de sustituir a la administración y la imposibilidad de redactar preceptos con
disposiciones generales. Sin embargo, conforme al artículo 2 de la LJCA, pueden controlarse
los elementos reglados, los hechos determinantes, los principios generales del derecho, los
DDFF, y el reconocimiento indemnizatorio. DESTACA: el control de los elementos reglados, en
el ejercicio de las potestades discrecionales, los tribunales pueden controlar los elementos
reglados de dichas potestades, ej: el procedimiento administrativo. El control de los elementos
reglados es uno de los elementos de control de las potestades discrecionales, las cuales están
relacionadas con los actos de naturaleza política.

Aunque tenga naturaleza política un acto, este no puede quedar exento de control
jurisdiccional, si no que son revisables jurisdiccionalmente en aquellos elementos reglados.

27
El control de la legalidad de la actuación administrativas, se proyecta de manera distinta en
relación con las potestades regladas y las discrecionales, incluyendo los actos políticos que
tienen un fuerte contenido discrecional.

TENER MUY CLARA ESTA DIFERENCIACIÓN

La legalidad de la actuación administrativa es distinta, plena cuando se habla de potestades

discrecionales como cuando se habla de potestades regladas. En el 106.1 CE, se afirma que
los tribunales controlan la legalidad de la actuación administrativa (indistintamente de
potestades discrecionales regladas) y la finalidad de los fines que persigue, por tanto, el control
de la jurisdicción contencioso administrativo es pleno y se proyecta no solo en el marco jurídico
que delimita la actuación, si no en relación con la finalidad perseguida. En relación con el
control de la legalidad de la actuación administrativa, respecto a los fines perseguidos, los
tribunales controlan que se proteja con la actuación una finalidad de interés general, porque es
la que determina la ley, y que por tanto las prerrogativas, las potestades administrativas, se
están ejercitando adecuadamente.

También hay prohibición de desviación de poder, vinculada a la garantía del control de

legalidad y del control de la actuación administrativa

El principio de legalidad, impone la sujeción de la AP a la ley, con un margen interpretativo

menor de con el que cuentan los ciudadanos (estos cuentan con la autonomía de la voluntad).
Con toda la clasificación vista, y que implican la posibilidad de controlar jurisdiccionalmente su
actuación de forma distinta cuando se está ante yu es que esté sujeta al interés general,
cuando el interés general no se constata, se incurre en desviación de poder.

El control jurisdiccional no es el único control legal de la actuación administrativa, ya que hasta

que se produce la resolución final, hay varios procedimientos de control, entre los que destacan
el procedimiento administrativo común.

También hay prohibición de desviación de poder, vinculada a la garantía del control de

legalidad y del control de la actuación administrativa

CLASE MAGISTRAL 8/03 y 15/03 - VICTORIA y JULIA

LECCIÓN 4 Y 5- EL REGLAMENTO COMO FUENTE ESPECÍFICA DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO

Antes de ir a la noción de reglamento, es importante hacer mención de las diversas fuentes del
Derecho administrativo

Para situar correctamente el concepto de reglamento, debemos partir de lo que señala el

artículo 1 del Código Civil “Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la
costumbre y los principios generales del derecho”.

28
Las características generales, que van a diferenciar al sistema de fuentes administrativo del
civil, son:

- Multiversidad territorial

Primero contextualizar estas fuentes, entendiendo que hay un sistema jurídico

supranacional de carácter europeo en el que existen fuentes específicas, y una
administración territorial que dispone de fuentes propias, tenemos así normas estatales,
normas procedentes de las CC.AA y normas de la AD. Local. También, destacar que la
peculiaridad del D.A en relación con las fuentes, existen normas que aprueban entes
institucionales (no por administraciones exclusivamente territoriales), como el Banco de
España… cuya respectiva ley de creación le atribuye la competencia normativa.

Es decir, existen leyes de distintos ámbitos territoriales, también normas infralegales

que se corresponden a distintos ámbitos territoriales, incluso de carácter institucional.

- La enorme mutabilidad de las fuentes existentes, esto quiere decir que en el marco del
Estado social en el que se intervienen múltiples ámbitos sociales, económicos,
deportivos… Existen una gran cantidad de normas que son totalmente cambiantes.

Esto hace que sea muy difícil codificar el conjunto de leyes administrativas y
disposiciones que resultan aplicables. Por eso, es importante conocer las herramientas
para identificar qué normas son aplicables.

- Existe una propia fuente, específica, en la que participa la propia Administración (la
aprueba y la elabora), siendo el reglamento.

Entender así que las fuentes del Derecho Administrativo, se clasifican de la siguiente manera:

- Fuentes directas: Reglamentos UE, CE, Ley y disposiciones normativas con igual valor,
reglamento y normas asimiladas, costumbre, principios generales del Derecho.

A nivel supranacional, como lo procedente de la UE, y a nivel interno, las demás.

- Fuentes indirectas: Tratados internacionales (estos una vez que se incorporan al

ordenamiento interno, ya forman parte de manera directa del Derecho administrativo),
jurisprudencia del TS, doctrina científica.

Antes de desarrollar todo el tema del reglamento, vamos hacer hincapié sobre dos fuentes,
para explicarlas correctamente:

- La costumbre:

29
 Destacar primero que esta se encuentra como fuente en el Código Civil, cuyas
disposiciones son aplicables al Derecho administrativo cuando puedan existir lagunas.

Sin embargo, no lo incluimos como fuente del D.A, ni de manera directa ni indirecta, lo
que se debe a que la Administración está sujeta a la ley (dicho uso de la costumbre no
procede de la ley).

Existen así unos límites en el uso de la costumbre en el D.A: hay una sentencia del TS
de 1998 que estipula que la costumbre como fuente del derecho se admite cuando está
normativamente así establecido, y que por lo tanto no puede invocarse la costumbre de
manera directa frente a la A.P o en relación con la actuación administrativa, como fuera
una norma que debe seguir, por lo que solo se puede invocar cuando este así
contemplado en una norma. También, se muestra que no se admiten costumbres que
sean contrarias a la ley.

*Bienes comunales: por ejemplo, uso de un bosque, su aprovechamiento madero.

En materia de aprovechamiento comunales, que pertenecen al común de los vecinos,

normalmente se determina y se reconoce la costumbre en relación con los bienes
comunales. Pero tiene que existir ese reconocimiento, pero claro este no puede ser
contra ley.

Por tanto, la costumbre existe cuando:

- La norma así lo contempla, es decir, hay un reconocimiento legal (por ejemplo

en caso de los bienes comunales, el régimen de concejo abierto por el que se
rigen algunos pequeños municipios o el tribunal de las aguas de valencia- se
distribuyen derechos de aprovechamientos del agua que es un bien de dominio
público, y es un tribunal administrativo).
- Esta no contraviene la ley

Hay que hablar también del precedente administrativo (recogido en el artículo 35.1 de
Ley de Procedimiento Administrativo Común- establece que serán motivados, con
sucinta referencia de hechos y fundamentos de derecho, los actos que limiten derechos
subjetivos o intereses legítimos. ). La AP, para poder separarse de sus actuaciones
precedentes tiene que motivar necesariamente, sino incurre en una causa de ilegalidad.

El precedente administrativo no es exactamente una costumbre pero si es algo que

marca decisivamente lo que la Administración puede o no hacer, esta obligada a
motivar cuando se aparte de ellos o incluso cuando se trata de actos favorables a los
interesados promover un procedimiento específico y solicitar además un permiso de la
Jurisdicción C-A.

Una sentencia nos muestra que un precedente LEGAL si tiene fuerza vinculante (no es
costumbre- no es un uso social), se trata de una circunstancia que determina la
obligación de la Administración. No puede ser un precedente ilegal.

30
 Otra cita proveniente de la jurisprudencia es que “el precedente administrativo, que no
es equiparable a la costumbre y que no es fuente del ordenamiento jurídico, solo puede
vincular a la AP en su actividad discrecional pero no reglada”

- Los principios generales del derecho:

Es otra fuente del D.A, pero que tiene sus peculiaridades.

El artículo 1.4 CC:”Los principios generales del derecho se aplicarán en defecto de ley o
costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordenamiento jurídico”, en el
ámbito jurídico administrativo funciona igual, solo que en el D.A encontramos principios
generales del Derecho que se han positivado y que están reconocidos por la propia
legislación:

- El principio de seguridad jurídica (artículo 9.3 de la CE)

- El principio de confianza legítima, que forma parte de la expectativa razonable
que puede esperarse conforme al principio de seguridad jurídica, cuya
vulneración puede incluso acarrear la responsabilidad patrimonial de la
Administración, siempre y cuando sea una expectativa razonable y no una sin
más. Un ejemplo de este principio de confianza es la problemática acerca de las
energías renovables en relación con el cambio- alteración del régimen jurídico al
que se somete… SE EXTIENDE CON ESTE EJEMPLO- MINUTO 42 DEL
AUDIO VICTORIA - básicamente destacar que las eléctricas alegaron que se
vulnero el principio de confianza pero el TS estimó que este no se había visto
alterado porque estas conocían que es un sector que está sujeto a múltiples
variaciones jurídicas
- El principio de buena regulación, que determina la necesaria evaluación
normativa, que marca la potestad reglamentaria de las AAPP en relación de que
sean regulaciones coherentes, eficaces, razonables…

El concepto de reglamento

CONCEPTO

Entender el reglamento como una disposición normativa de la propia A.P (artículo 128 LPAC,
que tiene una denominación variada, acudimos al artículo 24 de la Ley del Gobierno, que se
refiere a la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del gobierno y de sus
miembros, donde mezcla disposiciones y resoluciones; muestra el profesor qué disposiciones
son reglamentos y qué resoluciones no.

Artículo 24. De la forma y jerarquía de las disposiciones y resoluciones del Gobierno de la Nación y de sus
miembros.

1. Las decisiones del Gobierno de la Nación y de sus miembros revisten las formas siguientes:

31
a) Reales Decretos Legislativos y Reales Decretos-leyes, las decisiones que aprueban, respectivamente, las normas
previstas en los artículos 82 y 86 de la Constitución.

b) Reales Decretos del Presidente del Gobierno, las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al
Presidente.

c) Reales Decretos acordados en Consejo de Ministros, las decisiones que aprueben normas reglamentarias de la
competencia de éste y las resoluciones que deban adoptar dicha forma jurídica.

d) Acuerdos del Consejo de Ministros, las decisiones de dicho órgano colegiado que no deban adoptar la forma de
Real Decreto.

e) Acuerdos adoptados en Comisiones Delegadas del Gobierno, las disposiciones y resoluciones de tales órganos
colegiados. Tales acuerdos revestirá la forma de Orden del Ministro competente o del Ministro de la Presidencia,
cuando la competencia corresponda a distintos Ministros.

f) Órdenes Ministeriales, las disposiciones y resoluciones de los Ministros. Cuando la disposición o resolución afecte
a varios Departamentos revestirá la forma de Orden del Ministro de la Presidencia, dictada a propuesta de los
Ministros interesados.

2. Los reglamentos se ordenarán según la siguiente jerarquía:

1.º Disposiciones aprobadas por Real Decreto del Presidente del Gobierno o acordadas en el Consejo de Ministros.

2.º Disposiciones aprobadas por Orden Ministerial.

De aquí sacamos que en realidad cuando nos enfrentamos a un Real Decreto del Presidente
del Gobierno o del Consejo de Ministros o una Orden Ministerial, podemos estar ante una
disposición normativa o un acto o una resolución administrativa, las que tienen implicaciones
distintas, tanto por su naturaleza jurídica como por su relación con su control - si se recurren las
administrativas irían a la jurisdicción C-A.

AQUÍ SE REMITE AL PUNTO 4.4 DE LOS APUNTES

Nos pone el ejemplo del Real Decreto 775/2011, de 3 de junio, por el que se aprueba el
Reglamento de la Ley 34/2006, de 30 de octubre, sobre el acceso a las profesiones de
Abogado y Procurador de los Tribunales. Aquí menciona que hay determinados límites en el
ejercicio de la potestad reglamentaria que ya iremos viendo … entre ellos desarrollar
correctamente la ley

La función esencial de los reglamentos es la de completar el marco normativo recogido en las

leyes, es decir, perfeccionar el régimen jurídico estipulado en las leyes ya que de otro
modo sería inaplicable su contenido. Finalmente, debemos saber que los reglamentos
cuentan con una denominación variada (artículo 24 LG) (Real Decreto, Orden Ministerial,
Orden del Consejero autonómico, Ordenanza municipal…).

DISTINCIÓN CON FIGURAS AFINES

32
Debemos distinguir así las normas de los llamados actos administrativos. Hay así dos
indicios que nos muestran que estamos ante una disposición reglamentaria: los destinatarios
de esa norma y el carácter normativo (requiere de un análisis, y es que tenga una generalidad y
una vocación de permanencia). Esta distinción es muy importante sobre todo para delimitar su
régimen de nulidad (artículo 47 LPAC) y su impugnabilidad (artículo 112.3 LJPAC - son
recurribles en vía administrativa exclusivamente los actos administrativos, mientras que las
disposiciones administrativas se recurren ante los tribunales).

En primer lugar definimos los reglamentos como normas reglamentarias mientras que los
actos administrativos (artículos 34 y ss LPAC) serán actos jurídicos que manifiestan de
manera formal externa la voluntad administrativa, realizados por la Administración
(subjetivamente) y sometidos al D.Administrativo (objetivamente)
Estos actos administrativos establecen relaciones jurídicas entre las AP y los destinatarios de
los actos, cosa que no sucede con los reglamentos ya que tiene destinatarios indeterminados,
tiene vocación normativa, de regulación, de ordenación.
Ahora procedemos a añadir, el resto de características que distinguen los actos de los
reglamentos:
1.Destinatarios y presupuestos distintos
Destinatarios: colectivo-individual
El reglamento cuenta con destinatarios indefinidos, todos aquellos ciudadanos afectados
por la norma, es un colectivo amplio indeterminado de ciudadanos.
El acto tiene destinatarios individuales. Debemos destacar* los Actos administrativos plurales
(artículo 45.1 LPAC) que serán aquellos actos dirigidos a una colectividad de personas
perfectamente individualizables (a convocatoria de una oposición). Está integrado por una
multitud pero ello no lo hace norma.
Presupuesto de hecho: general-singular
El presupuesto de hecho de los reglamentos administrativos es general, tiene una vocación
de generalidad dirigida a cubrir múltiples supuestos de hechos que no identificados.
El acto administrativo tiene un presupuesto singular concreto.

2.Vocación de permanencia y generalidad (ordenación normativa).

El reglamento administrativo tiene una vocación normativa que hace que no se agote (según se
haya aprobado) sino en tanto permanezca vigente. vocación de permanencia.
El acto administrativo se agota en sí mismo en el momento en el que es dictado, tiene eficacia
inmediata sí, pero sus efectos jurídicos en relación con el hecho sobre el que se aplica se
agotan inmediatamente.

3.Procedimiento de elaboración (artículo 24 Ley Gobierno, disposiciones, arts 34 y ss LPAC

actos)

33
En la Ley de Procedimiento Administrativo Común (LPAC) se establece una legislación común
en materia de elaboración de disposiciones reglamentarias aunque hay que tener en cuenta
que existe un régimen específico en cada administración pública para aprobar esas normas.
En relación con los actos administrativos el procedimiento administrativo común se aplica
también (arts 34 y ss LPAC) y es que los reglamentos se aprueban también por un
procedimiento pero por un procedimiento singular administrativo.

4.Notificación: publicidad normas (artículo 131 LPAC), notificación de actos y en su caso

publicación (artículos 40-45 LPAC, Caso singular: instrucciones y órdenes de servicio
(publicación ocasional), artículo 6 LRJSp),

Los reglamentos requieren de su publicación en el boletín oficial mientras que los actos no,
salvo en aquellos supuestos establecidos específicamente en la ley (actos plurales, actos de
oposiciones, e instrucciones y órdenes de servicio—art. 6 de la LRJAP, están todas a caballo
entre el acto y el reglamento pero lo más importante es que todas ellas tienen una aplicación
meramente interna aunque el art. 6 provee su publicación excepcional cuando por los efectos
que contienen se entienda que es necesario su publicación)

5.Impugnación Vía recurso administrativo: solo actos, artículo 112.3 LJPAC

El reglamento nunca es recurrible en vía de recurso administrativo (nunca en vía administrativa)

sólo es recurrible en vía jurisdiccional c-a, se acude directamente a la jurisdicción para recurrir
los reglamentos.
En cambio, los actos pueden ser recurridos conforme a distintos tipos de recursos que prevé el
art. 112 y ss de la LPAC, ante ellos sí se puede plantear un recurso administrativo.

¿Por qué?

El reglamento cobra eficacia inmediatamente y tiene vocación de generalidad y por tanto como
los recursos administrativos no interrumpen esa eficacia salvo cuando la ley lo contempla
expresamente, a medida de que haya un interés general que se trata de preservar mediante
este reglamento administrativo tiene sentido que la única autoridad llamada a suspender la
eficacia de esa norma cautelarmente o declarar su nulidad sea un juez. Es una norma, está
desarrollando una ley y es necesaria esa reglamentación para la eficacia de un régimen jurídico
que afecta a una pluralidad indeterminada de personas y por tanto esa norma sólo podrá ser
recurrible ante la JCA. Mientras que del acto administrativo la posibilidad de recurso viene
porque puede replantearse la Administración su decisión.

4.2 Inderogabilidad singular y principio de legalidad

Relaciones reglamentos-actos administrativos:

Principio de inderogabilidad singular reglamentos: Artículo 37.1 LPA

Artículo 37. Inderogabilidad singular.

34
 1. Las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido
en una disposición de carácter general, aunque aquéllas procedan de un órgano de igual o
superior jerarquía al que dictó la disposición general.

¿Qué quiere decir?

En el caso de que la voluntad que manifiesta el órgano jerárquicamente superior mediante el
acto administrativo vulnera lo dispuesto en la reglamentación administrativa emitida por una
autoridad inferior, ese acto es nulo.
Esto es un límite estipulado en relación con los Reglamentos Administrativos para destacar su
carácter normativo frente a decisiones de la Administraciones de carácter individual mediante
Actos Administrativos. Aunque el reglamento procede de autoridades administrativas inferiores
jerárquicamente ese reglamento no puede verse anulado ni afectado. En consecuencia por
ejemplo la decisión adoptada por un ministro en relación con una orden aprobada por un
Secretario de Estado si tiene vocación de permanencia y carácter normativo no puede
contradecir lo dispuesto en este reglamento.

4.3. Clases de reglamentos.

a. Por su origen: Habilitación para dictar reglamentos (artículo 128 LPAC):

-Gobierno (artículo 97 CE)
-CCAA [artículo 153.c) CE]
-Municipios [artículo 137 CE, artículo 4.1a) LBRL]:
-Determinados entes administrativos (artículo 129.4 in fine LPAC) La comisión nacional de los
mercados y la competencia, la comisión nacional del mercado de valores, el Banco de España…Como
no proceden de una Admin territorial tienen que estar reconocidas por la respectiva ley de creación

b. Por su relación con la Ley

-Ejecutivos: complementan, desarrollan la ley
-Independientes: ámbito doméstico u organizativo(artículo 4.1.b) LG]. Ver STS 24/07/2003
Son reglamentos vinculados a instrucciones, órdenes de servicio en los que la AP se organiza
internamente como lo haría cualquier otro sujeto. La habilitación para emitirlos proviene
directamente de la ley que otorga esa facultad– en el art. 4.1 b de la Ley de Gobierno se
establece esos reglamentos administrativos independientes o autónomos, tienen la
particularidad que están desligados de una norma que no desarrollan sino que procede
directamente de una acreditación–. Básicamente son instrucciones dirigidas a la organización
de los distintos servicios.
ST a pie de página que nos puede venir bien para la práctica min 33-34-…

4.4. Características de la potestad reglamentaria

-Habilitada por la CE y la Ley: tanto a Gobierno como CCAA y EELL en virtud de autonomía

35
-Normativa de carácter secundario: se integra en el ordenamiento jurídico
-Discrecional: interpretación del contenido de la Ley, sin desvirtuar su contenido, de forma
motivada, no arbitraria

-No existe reserva constitucional específica (ver STC 129/2013 p.página)

Destaca que los reglamentos son manifestación de esa potestad reglamentaria, por lo que
antes de ver el régimen jurídico de lo que se aprueba, hay que ver el régimen jurídico de la
potestad que da lugar a esas normas, a esas disposiciones generales, a esa potestad
reglamentaria

Esta potestad de las AAPP está regulada en el :

Artículo 128. Potestad reglamentaria.

1. El ejercicio de la potestad reglamentaria corresponde al Gobierno de la Nación, a los

órganos de Gobierno de las Comunidades Autónomas, de conformidad con lo establecido
en sus respectivos Estatutos, y a los órganos de gobierno locales, de acuerdo con lo previsto
en la Constitución, los Estatutos de Autonomía y la Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de
las Bases del Régimen Local.

Vemos así que es una de las potestades del Gobierno de la Nación, reconocida en el texto
constitucional, en el artículo de esta ley, en la legislación de cada C.A y a nivel básico en la Ley
de Bases de Régimen Local (en su artículo 4 se establecen las potestades de los entes locales)

Vemos que la STC 129/2013 nos muestra que “no existe en principio una reserva a la
Administración autonómica del ejercicio de la función reglamentaria de la Administración” - con
esto quiere decir que aunque se reconoce la existencia constitucional de esa potestad
reglamentaria, es una potestad derivada de lo previsto a nivel normativo, y a consecuencia, sin
perjuicio de su carácter discrecional que obliga a motivar el ejercicio de la potestad
reglamentaria, el espacio delimitado para esa potestad vendrá establecido por la ley
correspondiente, no hay un espacio exclusivo.

STC 129/2013 que concluye diciendo lo que está en negrita, lo que quiere decir que la ley
puede tener cualquier tipo de contenido y que la administración en definitiva no tiene una
reserva específica para desarrollar reglamentariamente las leyes sino que si el contenido de las
leyes tiene el poder soberano para incorporar cualquiera que sea y cualquier nivel de precisión
que entienda el legislador de la materia que se trate.

5.1 Límites materiales (artículo 128.2 LPAC):

a.Reserva de Ley: Materias que únicamente la Ley puede regular:

Derechos fundamentales y libertades públicas (artículo 53.1 CE).

36
Art. 47.2 LPAC: nulidad por regular materias reservadas a la Ley. La regulación de estas
materias requerirá su contenido esencial.
b. Prohibición de tipificar delitos, faltas, infracciones administrativas, penas o sanciones, ni
imposición de tributos (artículo 25.1 y 133.1CE, artículo 128.2 LPAC).
En respeto al principio non bis in idem y la proporcionalidad de la pena, la pena penal asume la
administrativa. En algunas materias la identificación de si concurre un ilícito penal depende de
un reglamento administrativo (leyes penales en blanco). Los reglamentos administrativos
colaboran en la tipificación de infracciones y sanciones administrativas estableciendo,
graduaciones (grave, menos grave, leve, menos leve).
c. Irretroactividad: disposiciones administrativas sancionadoras ni restrictivas de derechos
(artículo 47.2 LRJPAC)
Un Reglamento Administrativo no puede ser aplicado retroactivamente restringiendo un
derecho preexistente, de ser así acarrea la nulidad del mismo.

5.2.Límites formales
1.Principio de jerarquía:
a. Subordinación de los reglamentos a la Ley en sentido formal: artículos 128.3, 47.2 LPAC: no
contradicción con ella (ver ejemplo p.p. VUT)
Imposibilidad de reglamentos independientes y no subordinados
Excepción: autoorganización: Ministros: artículo 4.1b) Ley Gobierno, artículo 61 a) LRJSP
*Existe un orden jerárquico entre disposiciones jerárquicas que también tiene que ser respetado.

2. Principio de competencia: Los reglamentos sólo pueden ser aprobados por quien tenga
atribuida materialmente la competencia
En definitiva solo una concreta autoridad por razón de la materia, territorio y principio jerárquico
podrán aprobarlos.

3. La elaboración. El Régimen jurídico de elaboración de las disposiciones reglamentarias está

establecido en la LPAC más la normativa específica que exista en cada administración ( en el
caso de la AGE la Ley del Gobierno). En la LPAC se establecen varias etapas en relación con
la elaboración de la disposición reglamentaria algunas aplicables a todas las AP y otras no.
Veamoslas:

1. Plan normativo anual (artículo 132 LPAC)

La primera de ellas es la existencia de un plan normativo anual que ya ha sido anulado y sólo
se aplica en el ámbito administrativo general del estado. Conforme a ese plan normativo anual
las administraciones públicas —ahora ya solo la general del estado—tienen que prever qué
normas reglamentarias van a aprobar en el año siguiente.
Este plan anual viene recogido entre los principios de la buena administración, principios que
tiene que seguir la AP en la elaboración de disposiciones en este caso reglamentarias. Entre

37
otras cosas conlleva la obligación de motivar suficientemente el porqué de esa disposición
reglamentaria o cómo encaja en relación con las previsiones del gobierno respecto a la
elaboración y reglamentación de las leyes.

2. Consulta pública (artículo 133 LPAC)

Dentro de estos principios también se prevé la realización a través de web de una consulta
pública, para todos los ciudadanos. La ley establece dos niveles de publicidad en relación con
la elaboración de disposiciones reglamentarias, la consulta pública y el trámite de información
pública posterior.

En la consulta pública puede participar cualquier persona, el trámite está dirigido a garantizar el
principio de contradicción y de defensa de los sujetos con intereses legítimos sobre los
derechos afectados por esa disposición reglamentaria. El Art. 133. establece la posibilidad de
prescindir de estos dos trámites.

<<Cuando la propuesta normativa no tenga un impacto significativo en la actividad económica, no

imponga obligaciones relevantes a los destinatarios o regule aspectos parciales de una materia, podrá
omitirse la consulta pública regulada en el apartado primero. Si la normativa reguladora del ejercicio de la
iniciativa legislativa o de la potestad reglamentaria por una Administración prevé la tramitación urgente
de estos procedimientos, la eventual excepción del trámite por esta circunstancia se ajustará a lo previsto
en aquella.>>

3. Iniciación: centro directivo competente elabora proyecto + informe sobre la necesidad

+memoria económica

4. Instrucción:
-informes para garantizar el acierto y la legalidad del texto: informe sobre el impacto por razón
de género
-Ojo. Doctrina jurisprudencia sobre este requisito (remisión a Práctica)
-Audiencia e Información Públicas Exposición pública: no inferior a quince días hábiles,
directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la Ley (art 133
LPAC)

Tras la realización de la consulta pública se procede formalmente a la iniciación, este será el

primer trámite de todo procedimiento administrativo. En él, el centro directivo competente
materialmente elabora un proyecto con un informe sobre la necesidad y la memoria económica
de ella.

Ese expediente es lo que se concreta en la memoria de evaluación de impacto normativo que

está en todos los expedientes reglamentarios. La memoria de evaluación de impacto normativo
identifica las causas de la norma, la proporcionalidad, la distribución de competencias, la
dotación económica, justifica exactamente todos los elementos que establece la ley que tiene
que quedar contemplados antes de la aprobación reglamentaria. Por tanto, la elaboración de

38
las disposiciones reglamentarias requiere aglutinar una serie de informes y documentos sobre
la idoneidad y adecuación y disponibilidad presupuestaria de la norma que se va a aprobar y
además informes para garantizar el acierto y la legalidad del texto algo que está directamente
conectado con el principio de la buena regulación (artículo 129 LPAC). Un ejemplo, entre ellos
el informe sobre impacto a razón de género.

Importante!! La ausencia de cualquier informe obligatorio que establece la ley conlleva la

nulidad de toda la norma. Una vez finalizada la recopilación de los informes lleva la resolución y
la publicación.

5. Resolución (acto de firma la norma)

6. Publicación en Boletín Oficial del Estado (art 131 LPAC).
7. Evaluación normativa (artículo 130 LPAC)

Finalmente el art. 130 LPAC contempla la obligatoria evaluación normativa ex post

periódicamente por parte de la AP de la adecuación de sus normas y las cargas burocráticas
que conlleva
Art. 130 solo es aplicable a la AP del estado !!!

5.3 Régimen de validez

Nulidad radical (Artículo 47.2. LRJPAC). No cabe anulabilidad –aunque sí de algún precepto
únicamente-
Inaplicable directamente por jueces y tribunales (artículo 6 LOPJ) Si antes de su consideración
un tribunal entiende que es nulo
Apreciada por la propia Administración (previo dictamen C.Estado) de oficio o a instancia de
parte (artículo 106.2 LJPAC)
Recurrible ante Tribunales de forma directa (2 meses) o indirectamente –a raíz de actos
emitidos en su aplicación- (art 26 LJCA)
Alcance del control jurisdiccional: incluso OMISIÓN DEL DEBER LEGAL DE APROBACIÓN
DEL REGLAMENTO. Ver STS 19/02/2008

el decreto autonómico que desarrolla la ley de protección de patrimonio histórico y

cultural de andalucía

a es una norma cuya impugnación se puede efectuar directamente ante TCA

acto político–TCA

Artículo 47. Nulidad de pleno derecho.

1. Los actos de las Administraciones Públicas son nulos de pleno derecho en los casos siguientes:

39
 a) Los que lesionen los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

b) Los dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del territorio.

c) Los que tengan un contenido imposible.

d) Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta.

e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente establecido o

de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de los órganos
colegiados.

f) Los actos expresos o presuntos contrarios al ordenamiento jurídico por los que se adquieren
facultades o derechos cuando se carezca de los requisitos esenciales para su adquisición.

g) Cualquier otro que se establezca expresamente en una disposición con rango de Ley.

2. También serán nulas de pleno derecho las disposiciones administrativas que vulneren la
Constitución, las leyes u otras disposiciones administrativas de rango superior, las que regulen
materias reservadas a la Ley, y las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras
no favorables o restrictivas de derechos individuales.

Artículo 106. Revisión de disposiciones y actos nulos.

1. Las Administraciones Públicas, en cualquier momento, por iniciativa propia o a solicitud de

interesado, y previo dictamen favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la
Comunidad Autónoma, si lo hubiere, declararán de oficio la nulidad de los actos administrativos que
hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan sido recurridos en plazo, en los supuestos
previstos en el artículo 47.1.

2. Asimismo, en cualquier momento, las Administraciones Públicas de oficio, y previo dictamen

favorable del Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma si lo
hubiere, podrán declarar la nulidad de las disposiciones administrativas en los supuestos previstos en
el artículo 47.2.

3. El órgano competente para la revisión de oficio podrá acordar motivadamente la inadmisión a

trámite de las solicitudes formuladas por los interesados, sin necesidad de recabar Dictamen del
Consejo de Estado u órgano consultivo de la Comunidad Autónoma, cuando las mismas no se basen
en alguna de las causas de nulidad del artículo 47.1 o carezcan manifiestamente de fundamento, así
como en el supuesto de que se hubieran desestimado en cuanto al fondo otras solicitudes
sustancialmente iguales.

4. Las Administraciones Públicas, al declarar la nulidad de una disposición o acto, podrán

establecer, en la misma resolución, las indemnizaciones que proceda reconocer a los interesados, si se
dan las circunstancias previstas en los artículos 32.2 y 34.1 de la Ley de Régimen Jurídico del Sector
Público sin perjuicio de que, tratándose de una disposición, subsistan los actos firmes dictados en
aplicación de la misma.

5. Cuando el procedimiento se hubiera iniciado de oficio, el transcurso del plazo de seis meses
desde su inicio sin dictarse resolución producirá la caducidad del mismo. Si el procedimiento se
hubiera iniciado a solicitud de interesado, se podrá entender la misma desestimada por silencio
administrativo.

40
CLASE MAGISTRAL 22/03 - DIEGO

LECCIÓN 6. DERECHO ADMINISTRATIVO. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA.

1.Organizaciones del sector público.

Cuando hablamos de organizaciones del sector público, nos referimos a un conjunto de entes
con personalidad jurídica propia, que se denominan de forma general, Administraciones
Públicas, aunque formalmente sólo tienen atribuida esta característica algunos de los entes,
recogidos en la Ley del Régimen jurídico del Sector Público y que actúan sometidos al Derecho
administrativo para la consecución de una finalidad de interés general.

Esta gran cantidad de entes públicos, AAPP, ese sentido amplio y restringido tradicionalmente
en nuestro país se ha multiplicado considerablemente. Nuestro país tiene una larga tradición en
la creación de múltiples formas de actuación administrativa, de tipos de entes. Además de las
AAPP institucionales y territoriales, tenemos por ejemplo: entes gestores de la seguridad social,
fundaciones públicas, agencias públicas… Esta multiplicidad traslada la impresión de desorden,
de falta de racionalidad de los órganos administrativos. Remisión al libro de Parejo Alfonso.
Explica desde cuando se produce.

Por otro lado, como ya sabemos por art. 2 Ley 40/2015 LRJSP se considera Sector Público, de
un lado las administraciones territoriales y por otro lado tenemos el sector público institucional,
parte del cual es considerado AP y además dentro de este sector público institucional tenemos
entidades privadas derivadas de los anteriores, por tanto sometidos a un régimen jurídico
dispar. Lo cual de entrada no debe plantearnos ningún problema desde el punto de vista
constitucional. Sin embargo no deja de llamar la atención la disparidad de entes a los que se
hace referencia. Si acudimos a la ley de contratos del Sector Público que trata además de
aplicar las reglas de transparencia, oportunidad, publicidad todavía a muchos más entes
(sindicatos, organizaciones empresariales, partidos políticos..) nos damos cuenta de esa cierta
irracionalidad.

Por último, junto a los entes que figuran dentro del sector público, tenemos las llamadas
administraciones corporativas: colegios profesionales, cámaras de comercio, industria y
navegación, que son entidades de base privada pero que ejercen potestades administrativas.

La Ley 40/2015 trata de racionalizar toda esta cantidad de entes administrativos

fundamentalmente sobre la base del criterio presupuestario, establecido en la Ley
presupuestaria, que diferencia entre entes administrativos, de naturaleza económica,
financieros. En esta ley hay dos instrumentos dirigidos a la racionalización, sin perjuicio de la
categorización general de los distintos tipos de entes administrativos, que son:

41
-El inventario de entidades del sector público estatal (autonómico y local). Dependiente del
Ministerio de Hacienda.

Se trata de un inventario en el que se inscriben todas las entidades del sector público de
cualquiera de las administraciones de forma obligada. Aparece información de las distintas
administraciones públicas con el inventario de entidades de entes públicos, el inventario de …
de las CCAA donde aparecen clasificadas las CCAA con los distintos entes administrativos que
existen. Se consigue racionalidad y transparencia.

Artículo 82. El Inventario de Entidades del Sector Público Estatal,

Autonómico y Local.

1. El Inventario de Entidades del Sector Público Estatal, Autonómico y

Local, se configura como un registro público administrativo que garantiza la
información pública y la ordenación de todas las entidades integrantes del
sector público institucional cualquiera que sea su naturaleza jurídica.

La integración y gestión de dicho Inventario y su publicación dependerá

de la Intervención General de la Administración del Estado.

2. El Inventario de Entidades del Sector Público contendrá, al menos,

información actualizada sobre la naturaleza jurídica, finalidad, fuentes de
financiación, estructura de dominio, en su caso, la condición de medio
propio, regímenes de contabilidad, presupuestario y de control así como la
clasificación en términos de contabilidad nacional, de cada una de las
entidades integrantes del sector público institucional.

3. Al menos, la creación, transformación, fusión o extinción de cualquier

entidad integrante del sector público institucional, cualquiera que sea su
naturaleza jurídica, será inscrita en el Inventario de Entidades del Sector
Público Estatal, Autonómico y Local.

-El sistema de supervisión continua. ART 81.2 LRJSP: Todas las Administraciones Públicas
deberán establecer un sistema de supervisión continua de sus entidades dependientes, con el objeto de
comprobar la subsistencia de los motivos que justificaron su creación y su sostenibilidad financiera, y
que deberá incluir la formulación expresa de propuestas de mantenimiento, transformación o extinción.

Se da un mandato a todas las AAPP para que vigilen la creación y justificación de entidades
dependientes de las mismas, debiendo valorar periódicamente la utilidad y necesidad de
mantenerlas.

42
CONCLUSIÓN EPÍGRAFE. Gran disparidad de entes administrativos existentes y el intento de
racionalización de la LRJSP.

6.2 Derecho administrativo de la organización y premisas constitucionales.

Primero es necesario definir qué es ese Derecho de la organización. Son el conjunto de reglas
aplicables a la creación de entidades jurídico-públicas, a los principios básicos de las relaciones
entre ellas, a su estructura interna y las relaciones entre los distintos órganos que son las
unidades que integran las APP internamente y las reglas en relación con la atribución de tareas
y división funcional del trabajo (a la atribución de competencias). Es decir cómo se crean y
estructuran internamente a nivel básico, cómo se relacionan entre ellas bajo los principios
constitucionales desarrollados en la LRJSP y que reglas son aplicables en relación con las
competencias atribuidas internamente a cada AAPP. Este Derecho tiene una finalidad esencial:
el cumplimiento de fines de interés general que establece el art. 103 CE y con vistas a
garantizar el equilibrio de sus potestades con los derechos de los ciudadanos.

Premisas constitucionales que configuran el Derecho administrativo de la organización.

1) La CE establece un marco de organización del poder público, en el marco en primer

lugar del Estado autonómico. Configura las AAPP territoriales, como piezas esenciales de
relevancia constitucional. Art. 137 CE. No se hace referencia a la Administración general
del Estado, sino que se establece un principio de vertebración territorial de carácter político
entre CCAA y entes locales. Sin embargo la propia constitución, tanto cuando habla del
Gobierno y la Administración (arts. 97 y ss) como cuando se refiere en el art. 103, se refiere
expresamente a la Administración General del Estado. En el primer caso en relación con el
Gobierno como ente directivo del Poder ejecutivo y de la Administración Pública. Por tanto
la CE ya identifica tres administraciones públicas: Administración General del Estado, de las
CCAA y la adm. Local.

2) En el marco del Estado social y democrático de derecho, como Estado valorativo, esto
supone la introducción de los valores esenciales referidos al art. 10.1 en relación con la
dignidad de la persona como un objetivo propio que deben cumplir los poderes públicos y
en particular las AAPP determina también desde el punto de vista organizativo la estructura
del Estado, porque desde el momento en el que el Estado asume esa misión de satisfacer
los derechos de los ciudadanos desde la base de la dignidad de la persona y del
ofrecimiento de servicios públicos, está condicionando la existencia de una organización
administrativa. Ejemplo: derecho a la Seguridad social

3) Sin embargo la CE no concreta el concreto régimen jurídico bajo el cual se organiza el

servicio público, porque la CE establece soluciones organizativas pero no soluciones útiles.
En relación con el modelo de servicio público, salvo con el de seguridad social o educación,
en otros servicios no establece un modelo cerrado de carácter público que tenga que darse.
Esto por ejemplo, permite las privatizaciones en determinados servicios, dado que no hay
un modelo cerrado. Depende de la opción política de quien gobierne. Por ejemplo con
respecto al modelo universitario.

43
 4) Por tanto vemos que queda abierto el modelo mediante el cual tiene que prestarse el
servicio público, pero también en relación con las formas de organización de las
administraciones. No se cierra un modelo de administración pública organizado
exclusivamente sobre el criterio departamental, esto es, sobre la materia. El gobierno como
órgano directivo de la Administración sí que está organizado sobre la base de este criterio
departamental (asignación de materias a distintos departamentos). Pero este modelo
departamental no es el único administrativo. Esto es así porque la CE en su art. 103
establece que la Administración pública está sujeta a los principios de descentralización, no
política sino administrativa. La política es esencialmente territorial, mientras que la
administrativa es funcional y territorial. Esto supone la posibilidad de desgajar de la
administración central distintas formas administrativas que se desarrollan a nivel territorial
para el desempeña de las funciones asignadas a nivel central bajo el criterio departamental
(desarrollar a escala autonómica y provincial una estructura administrativa de
descentralización funcional, en delegaciones y subdelegaciones del gobierno en las que
insertan a su vez funcionalmente servicios vinculados con las áreas que desarrollan los
distintos ministerios.

CONCLUSIÓN. La Administración Pública puede estar organizada centralizadamente bajo el

criterio departamental pero también territorialmente bajo otras formas organizativas.

5) La CE admite AAPP territoriales pero también la existencia de una Administración

Pública especial: Universidades, Colegios profesionales... Porque son entidades de base
corporativa que desarrollan potestades administrativas.

6) La CE admite un modelo burocrático institucional. Esto es, identificado con la existencia

de un aparato administrativo y de profesionales (funcionarios, empleados públicos)
jerarquizados entre sí. Obedecen a la necesaria responsabilidad frente al Parlamento
mediante la correspondiente jerarquía administrativa. Un aparato administrativo
jerarquizado entre sí con identidad y repetición de procesos, esto es, conforme a un
procedimiento administrativo con formalidades y servicios adm. Pero también admite otras
formas distintas de organización interna. El art 140 CE por ejemplo hace referencia al
Concejo abierto, a la posibilidad de que los vecinos voten a los representantes que son la
propia administración pública.

(Recuerda que la Administración Local tiene una naturaleza extraña porque es una
Administración pública, pero elegida directamente por los ciudadanos).

No se establece un modelo uniforme de Administración Pública, por lo que tenemos que tratar
de dotar de cierta racionalidad.

6.3 La potestad de organización. Los principios organizativos.

Conocidas las premisas constitucionales y adentrándonos en los principios organizativos

básicos vamos a referirnos a los principios relativos a: la creación de organizaciones públicas, a
la forma en que se define su estructura, los principios que rigen entre las AAPP y los principios
esenciales organizativos que establece unas veces la CE y otras la LRJSP.

44
La potestad de organización hay que entenderla como la capacidad resultante de la autonomía
política para autoorganizarse.

1. Capacidad de crear organizaciones públicas bajo reserva de Ley. Hasta que eso se
produzca hay que partir de un principio previo, que es cómo se crean las organizaciones
públicas. Algunas de ellas vienen determinadas por la propia CE: Administración General
del Estado, autonómica y local. Pero a partir de ahí, ¿cómo se crean otras organizaciones
públicas? En relación con esta cuestión prima el principio de reserva de Ley, porque tanto
como consecuencia de la CE con la normativa que ha ido aprobándose en relación con
cada uno de estos ámbitos territoriales, se deduce que existe una reserva de Ley para crear
organizaciones de carácter público. Aunque como excepción la creación de municipios,
pues corresponde a las CCAA definir cómo se crean éstos. El art. 13 de la Ley de Bases
del Régimen Local determina que es la legislación autonómica la que establece estos
mecanismos. Sin embargo los art 42 y ss de esa misma ley señala que la creación de
entidades locales distintas, como áreas metropolitanas, sí que tiene que efectuarse por Ley.
En la CE también se determina que las provincias tienen que ser creadas por Ley.
Tenemos por tanto que a excepción de los municipios, el resto de los entes exige esa
reserva de Ley por extraerse funciones de la Adm. Pbca territorial, emplear recursos
públicos y afectar al estatuto singular de los ciudadanos (artículo 10.1 CE), aunque esto
último no tiene que ocurrir siempre (por ejemplo en la extracción de una adm. Especial en
relación con determinadas personas que están sujetas a unas determinadas prestaciones,
la creación de un ente específico para la gestión de esas prestaciones puede afectar a sus
derechos).

REFERENCIAS ARTS.

- Art. 103.2 CE. Establece que los órganos de la Adm. General del Estado se
crean, modifican y extinguen conforme a la Ley (no por Ley)

- Art. 91 LRJSP, establece la obligación de que por Ley se creen los organismos
públicos.

2. La autonomía política confiere potestad autoorganizativa, que significa libertad de las

AAPP para definir su propia estructura, sin perjuicio de ese principio de reserva de
Ley, cada Adm. Pbca. puede definir su estructura y no necesariamente mediante una
norma con rango de Ley.

Remisión como ejemplo al art. 103 CE. Los órganos de la Adm. General del Estado se crean,
modifican y extinguen conforme a la Ley. Aunque sí que establece que sea la Ley la que
determine una estructura mínima necesaria sobre la forma de representación de concejales,
alcaldes…Salvo esto, es cada Adm. Pbca la que decide conforme a su normativa, que
estructura adquiere.

Sin perjuicio además de la legislación básica sobre administraciones públicas que ostenta el
Estado, porque hay que tener en cuenta que colisionan ambas competencias. Por un lado la
competencia en materia de autoorganización administrativa que es intrínseca a la autonomía

45
política y por el otro lado la competencia del Estado para establecer el régimen jurídico de las
AAPP.

STC 18 marzo 2021. Entiende la Ley de contratos del sector público, anula las competencias
de Aragón si se interpreta que esta ley establece cual es el órgano administrativo que por
ejemplo, debe resolver el recurso especial en materia de contratación pública. Si se quiere ver
más en detalle. Os lo dejo a vosotros, pero recomiendo que la leáis.

3. Principios esenciales directamente vinculados a la organización administrativa

en relación con otras administraciones públicas (relativos a la relación de las AAPP
entre sí)

(artículo 103 CE y artículos 140 y 141 LRJSP):

- Lealtad institucional y colaboración. Según LRJSP (porque no aparece en la CE) es

entendido como el deber de actuar con el resto de Las administraciones públicas para el logro
de fines comunes, que conlleva el respeto a las competencias ajenas, la ponderación de la
totalidad de los intereses y de las propias competencias y proporcionar información.

- Cooperación: cuando dos o más Administraciones Públicas, de manera voluntaria y en

ejercicio de sus competencias, asumen compromisos específicos en aras de una acción
común: emisión de informes, participación en órganos de otras AAPP, conferencias de
presidentes, conferencias sectoriales, comisiones bilaterales, convenios (ver artículo 143-154
LRJSP) para técnicas.

- Coordinación: ““en virtud del cual una Administración Pública y, singularmente, la

Administración General del Estado, tiene la obligación de garantizar la coherencia de las
actuaciones de las diferentes Administraciones Públicas afectadas por una misma materia para
la consecución de un resultado común, cuando así lo prevé la Constitución y el resto del
ordenamiento jurídico”.

- Eficiencia en la gestión de los recursos públicos, compartiendo el uso de recursos

comunes, salvo que no resulte posible o se justifique en términos de su mejor
aprovechamiento.

– solidaridad interterritorial

4. Principios constitucionales organizativos esenciales (artículo 103 CE): sujeción de las

AAPP a los principios de:

Artículo 103

1. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de

acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al Derecho.

46
-Principio de eficacia. En relación con el cumplimiento de un objetivo que marca la ley, que
debe necesariamente satisfacer, en particular en relación con la garantía de los derechos
reconocidos constitucionalmente. Y relacionado con ello el principio de eficiencia, vinculado a la
racionalidad de los medios y del gasto, que obliga a ponderar y a no crear una organización de
forma artificial sino de acuerdo a la disponibilidad presupuestaria y con una finalidad motivada.

-Principio de jerarquía. En relación con la existencia de un orden interno para garantizar el

principio de Estado democrático. Porque la jerarquía garantiza la unidad de orden y de mando,
y por tanto la posibilidad de responsabilizarse de la cadena de mando de la decisión adoptada
por el superior de esa cadena. Garantiza la responsabilidad de la Adm. Pública
democráticamente ante el Parlamento.

-Principio de desconcentración. Funcional y territorial. Implica la tendencia a desconcentrar

funciones de una unidad central a escala territorial y posibilitar que las decisiones alcanzan al
conjunto del Estado a través de una organización estructurada en todo su territorio
(delegaciones y subdelegación del Gobierno)

-Principio de descentralización. Es puramente funcional, no confundir con la descentralización

política. Se refiere a extracción de funciones de la adm. pub para atribuírsele a entes con
personalidad jurídica propia sometidos al Derecho común. Se habla por tanto de
descentralización funcional para hablar de organismos públicos, y de desconcentración, a la
desconcentración de funciones a nivel territorial fundamentalmente.

CLASE MAGISTRAL 29/03 - VICTORIA

6.4 La estructura interna de las organizaciones administrativas; en especial, el órgano

administrativo:

- Artículos 5.2 LRJSP: cada Administración Pública delimita su organización, no

corresponde a la legislación del Estado desarrollar la estructura de otras
administraciones. Aunque, dicha ley parte de unos conce, çedcptos básicos, para poder
diferenciar así los órganos y las unidades administrativas

- Órganos y unidades administrativas:

El concepto de unidad administrativa . Artículo 56 LRJSP - 1. Las unidades

administrativas son los elementos organizativos básicos de las estructuras orgánicas.
Las unidades comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados
funcionalmente por razón de sus cometidos y orgánicamente por una jefatura común.
Pueden existir unidades administrativas complejas, que agrupen dos o más unidades
menores).

47
 Por tanto, es un elemento esencial y básico de la estructura organizativa, un servicio en
el que se integran las personas. Y dentro de las unidades, hay puestos de trabajo
(pensar que es como una empresa). Destacar que hay elementos presupuestarios que
determinan la creación de una unidad, como puede ser un ministerio, y luego
desagregado en unidades administrativas, en relación con los medios y las personas
que va a tener, que ocupan puestos de trabajos (importante que estas unidades
comprenden personas)

Un ejemplo que pone- saco lo importante de teoría- en la cúspide tenemos a la ministra

x, debajo a la secretaría de estado, luego la dirección general de x que es superior
común de las distintas subdirecciones generales, que a su vez, tienen dentro unidades
orgánicas y plantillas, es decir, puestos de trabajo ocupados por empleados públicos.

Vemos así que, las unidades administrativas, son las unidades mínimas que van a
existir en el común de las administraciones públicas, que están agrupadas
homogéneamente por temáticas, y que están desagregadas internamente mediante
dotaciones de plantilla y puestos de trabajo, funcionalmente por razones de sus
cometidos y jerárquicamente por una jefatura común. La ley establece que pueden
existir unidades administrativas complejas que agrupen dos o más unidades menores,
al igual que en el marco de la organización administrativa se permiten distintos
esquemas…

Dato - hay un organigrama fijo que puede ser movido o cambiado mediante diversos
actos. Por ejemplo, la creación de un ministerio de una determinada manera no implica
que siempre esté así de manera fija, sino que puede modificarse por la asignación de
más cometidos, quitar alguna competencia, asignarle industria… cualquier otro
cometido hace que el organigrama cambie, pero para eso hay que seguir unos pasos.

Dichos cambios repercuten en las diversas unidades administrativas, y claro los puestos
de trabajo en los que se integran.

Vemos que un ministerio se crea cuando se forma gobierno, que crea una estructura
ministerial conforme al programa político, y esto lleva a modificaciones de la estructura
interna de los ministerios. La ley dice que, al margen de cómo se crean los ministerios,
las unidades administrativas se aprueban mediante relaciones de puestos de trabajo (no
se crean igual estos puestos de trabajo que los ministerios).

Artículo 56.2 LRJSP “Los jefes de las unidades administrativas son responsables del
correcto funcionamiento de la unidad y de la adecuada ejecución de las tareas
asignadas a la misma”

48
 Dicho artículo manifiesta el principio de jerarquía (insiste mucho aquí el profesor), ya
que todas las unidades administrativas tienen como superior jerárquico común a una
jefatura común, que es la responsable sobre el correcto funcionamiento, que permite en
última instancia la responsabilidad ante el propio parlamento.

En relación con esa diferenciación entre la organización, la estructura orgánica y las

personas que ocupan el cargo… vemos el apartado 3 del artículo mencionado

3. Las unidades administrativas se establecen mediante las relaciones de puestos de

trabajo, que se aprobarán de acuerdo con su regulación específica, y se integran en un
determinado órgano.

Estas relaciones de puestos de trabajo son los distintos puestos de trabajo que existen
y que permiten identificar exactamente la estructura, las personas que lo ocupan y las
condiciones que deben cumplir. - A modo de ejemplo, acudir al ministerio para la
transición ecológica, allí ver puestos de trabajo y todo eso…

Como dato: está absolutamente tasado todo lo que hay dentro de cada unidad
administrativa, con una identificación del nivel de puesto de trabajo, del complemento
específico, del sistema de acceso o de la titulación en su caso requerida…

Toda la Administración pública está hasta ese punto detallada- de ahí que cuando se
habla del coste de la Administración, se sabe exactamente de donde procede, al
menos en lo relativo a los medios organizativos y los personales.

Hemos visto así, que hay distintos puestos de trabajo o dotaciones de plantillas
vinculados homogéneamente por unas funciones en función de sus cometidos, y bajo
una jefatura común. Dichos puestos se integran bajo las diversas unidades
administrativas, identificadas en el ministerio. - Entender que x puesto de trabajo no es
unidad administrativa, sino que es un puesto integrado dentro de una determinada
unidad administrativa.

● Diferencia órganos y unidades administrativas

Artículo 5 LRJSP

1. Tendrán la consideración de órganos administrativos las unidades

administrativas a las que se les atribuyen funciones que tengan efectos jurídicos
frente a terceros, o cuya actuación tenga carácter preceptivo.

49
 No todas las unidades administrativas son iguales (en el organigrama que
mencionó todos eran órganos administrativos tanto la secretaria del estado
como la dirección general de x; la diferencia es que tienen diferencia jerárquica)

Las unidades administrativas que no son órganos no los vemos como tal, ya que
son precisamente aquellas unidades establecidas en las unidades de puestos de
trabajo (no tienen efecto directo frente a terceros, no dictan actos
administrativos, no resuelven expedientes… trabajan en esos cometidos
preparan dolor por ejemplo pero sin llegar a tener ese efecto )

MUY IMPORTANTE LA DIFERENCIACIÓN ya que por ejemplo los requisitos de

creación entre ambos no son los mismos.

Artículo 5.3 LRJSP

3. La creación de cualquier órgano administrativo exigirá, al menos, el

cumplimiento de los siguientes requisitos:

a) Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que

se trate y su dependencia jerárquica.

b) Delimitación de sus funciones y competencias.

c) Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y

funcionamiento

Vemos así que la estructura de la Administración no crece de manera artificial,

sino que tiene en cuenta el coste que conlleva, determinado anualmente con la
ley de presupuestos y dotando del dinero necesario, de acuerdo a su vez con la
estructura orgánica interna de las distintas dotaciones de plantillas que tenga
asignadas.

Para saber la carga de gestión de un ministerio podemos verlo según los

presupuestos que tenga asignados, cuanto mayores sean estos mayor
importancia política.

En definitiva, observamos que la creación de órganos administrativos exige unos

requisitos que no exigen las unidades administrativas, que son puras, que se
crean mediante relaciones de puestos de trabajo. Mientras que el órgano
administrativo exige una serie de requisitos muy específicos, determinados en la
propia LRJSP, esta importancia tanto por la trascendencia de las funciones

50
 como porque dentro del mismo están integrados a su vez distintas
unidades/secciones, es decir, un determinado número de funcionarios.

- Clases de órganos
● Unipersonales y colegiados (artículos 5 y 15 y ss LRJSP)

Los unipersonales están ocupados por una sola persona y los colegiados por
varias personas que actúan colegiadamente, todo esto supone un régimen
especial que es el del funcionamiento de órganos colegiados; vemos que en
estos últimos las personas trabajan corresponsablemente en el ejercicio de sus
funciones y tienen un régimen específico como si fuera un consejo de
administración de una empresa …

● Decisorios y consultivos (artículos 5 y 7 LRJSP)

Los decisorios son aquellos que resuelven expediente o procedimientos

administrativos, y los consultivos aquellos cuyo informe es preceptivo para
determinadas materias.

6.5 La competencia:

La competencia normalmente se identifica con materias, con ámbitos materiales de actuación

en el cual ejercitan sus actuaciones los órganos administrativos. De acuerdo así con el principio
de legalidad, la actuación administrativa exige la atribución previa competencial (vinculación
positiva- la AP sólo puede actuar bajo el principio de habilitación expresa )

Por tanto, para el cumplimiento de los mandatos la Administración necesita

- Atribución de competencia (art 8 LRJSP: PRESUPUESTO QUE HABILITA A ACTUAR

(artículo 47.1.b) LPAC) nulidad si no es así

Cuando no se posee la competencia atribuida el resultado de la actuación de un órgano

administrativo, que tiene efectos jurídicos contra terceros, será nulo de pleno derecho
(la nulidad es el vicio más grave en el que puede incurrir una Administración) - sería
nulo desde el momento en el que es aprobado el acto administrativo, que si fuese
anulabilidad sería desde que se declarase la ilegalidad.

ILEGALIDAD DESDE SU APROBACIÓN, NO DESDE LA DECLARACIÓN

Mencionar así diversas reglas esenciales, como:

- Es irrenunciable (artículo 8 LRJSP)

Por tanto si tengo una competencia atribuida no puedo negar su existencia, ya que hay
un principio establecido en la Ley de procedimiento administrativo común por el que

51
 toda AP está obligada a resolver, no puede dejar de hacerlo (no puede renunciar a su
ejercicio).

Competencia atribuida- titularidad de la competencia y ejercicio de la competencia, son

cosas distintas, que normalmente van de la mano pero no tiene porqué ser así, de ahí
que veremos distintas técnicas de las que se desgaja o sufre alguna anomalía esa
unidad, en la que se fundamenta la competencia que es atribuida a los órganos
administrativos.

- Debe ser atribuida por norma con rango de Ley o reglamentaria

La creación de los ministerios y la designación de las funciones que va a tener

atribuidas, se dará por una norma con rango de Ley o reglamentaria.

- Si no se atribuye a ningún órgano administrativo (no se establece quien tiene

exactamente la competencia) irá al órgano inferior jerárquicamente (se entiende que
normalmente este es el que entiende la gestión ordinaria - el que sabe de esa materia)

- Diferenciación entre titularidad y ejercicio de la competencia

En la LRJAP se establecen distintas técnicas denominadas técnicas de flexibilización de

la competencia.

(HAY DOS PREGUNTAS EN LA PRÁCTICA SOBRE ESTO)

6.6 La competencia. Figuras de flexibilización :

● Delegación de competencias

Atribuida la competencia sobre una determinada materia, un órgano superior delega en

un órgano inferior o en otro órgano administrativo distinto de igual rango jerárquico, la
resolución del mismo. El órgano superior no pierde la competencia (no pierde la
titularidad como tal), sino que la ejerce otro órgano distinto al que le ha atribuido la
competencia.

- Se supone ejercida por delegante - por el titular

- Requiere publicación previa
- Materias prohibidas delegar: asuntos referidos a Consejo de Ministros, emitir
disposiciones de carácter general
- Prohibición de delegar resolución de recursos en órganos recurridos
- Prohibición de delegar lo delegado

52
 ● Sustitución o suplencia : temporalidad

Tiene lugar con carácter temporal cuando el órgano administrativo competente sobre
una determinada materia está ausente o simplemente no está designado, se atribuye
temporalmente a otro órgano administrativo.

● Avocación: el superior trae para sí la resolución: motivación

Se da cuando el superior jerárquico atrae hacia sí el ejercicio de la competencia (no la

titularidad), para que esto se dé debe existir una motivación (no puede darse de manera
arbitraria), por ejemplo por una incapacidad porque hay un gran volumen de trabajo

Aquí mencionar que frente a esto hay recursos en la propia Ley de Procedimiento
administrativo por ejemplo en relación con los plazos, si hay un enorme volumen de
trabajo puede conducir a la prórroga de los plazos hasta la mitad del máximo permitido,
pero esto claro hay que motivar.

● Delegación de firma: meramente la firma de la resolución

Diferencia de delegación de firmas y delegación de competencias, pues la primera es

simplemente la firma de la resolución mientras que el otro lleva el examen del asunto.

● Encomienda de gestión: delegación de actividades materiales

Esto está pensado para la encomienda de actividades materiales. Por ejemplo hay un
atasco monumental en un ministerio y se encomienda la gestión a otro que puede que
esté más libre, puede ser de carácter temporal o permanente.

6.7 Las técnicas de clarificación y concreción de la competencia:

Son distintas normas, reglas, establecidas en la propia LRJSP, que están en línea con esos
principios de organización administrativa. Vincular estas normas con los derechos de los
ciudadanos.

1. Apreciación de oficio de competencia (artículo 14.1 LRJAP): remisión actuaciones al órgano

que considere competente, -ojo, ver efectos si se trata de otra AAPP, artículos 21.3 y 116
LPAC)

Todo órgano administrativo debe saber si tal materia es de su competencia y ver por tanto si la
solicitud que por ejemplo enviar un ciudadano va a un órgano equivocado…

Ojo con esto porque es una obligación (remitir al órgano commpetente) cuando se trata dentro
de una administración pública, no entre distintas administraciones.

2. Acción declinatoria: Los interesados que sean parte en el procedimiento podrán dirigirse al
órgano que se encuentre conociendo de un asunto para que decline su competencia y remita
las actuaciones al órgano competente.

53
Es una facultad reconocida a los ciudadanos.

3. Acción inhibitoria. Asimismo, podrán dirigirse al órgano que estimen competente para que
requiera de inhibición al que esté conociendo del asunto.

4. Conflictos de atribuciones: Los conflictos de atribuciones sólo podrán suscitarse entre

órganos de una misma Administración no relacionados jerárquicamente, y respecto a asuntos
sobre los que no haya finalizado el procedimiento administrativo (si ha finalizado sería con una
resolución administrativa que podría ser recurrida)

54
CLASE MAGISTRAL 5/04 - JULIA

Lección 7. Las Administraciones territoriales (I)

7.1. LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA DE LA UE. *
En relación con el ámbito de administración de la UE encontramos dos problemas básicos:

1. En relación con la participación española en órganos comunitarios

2. En relación con la ejecución y aplicación en España de las políticas comunitarias

Dichos problemas producen la necesidad de una mayor adecuación y organización en este

ámbito. A partir de aquí podemos diferenciar un doble sentido en cuanto a la presencia de
España en las instituciones europeas:
1. Intervención en representación Estado (posición nacional) = C. Ministros/C. Europeo
(COREPER).
Se refiere a la representación del Estado español en los órganos comunitarios, es decir, hacer
ver los intereses de España a nivel comunitario. Es una posición desde un punto de vista
nacional. Para ello toma un papel relevante el Comité de Representantes Permanentes de los
Gobiernos de los Estados miembros (COREPER), que se trata de un órgano interno del
Consejo de la Unión Europea, con funciones políticas y administrativas, compuesto por un
representante por cada Estados de la Unión, con rango de embajador y por un representante
de la Comisión Europea.

2. Intervención como miembro de una institución europea (posición supranacional): Comisión,

Tribunal Justicia, Tribunal Cuentas, BEI, etc….
Desde una posición más supranacional, el enfoque dado es el de un estado que pertenece a
una organización comunitaria, es decir el ser una AP miembro de estas instituciones.

La participación de las AP en estas instituciones se realiza a través de órganos encargados del

desarrollo de la mayor parte de la negociación interestatal.
Papel Relevante COREPER: estudio previo/ como quiera que muchos asuntos mayoría
cualificada, decisiva toma posición rápida y efectiva.
- Órgano desarrollo del grueso negociación interestatal.
- Funcionamiento: envío inicial a grupo de trabajo establecido o ad hoc; negociación luego
entre representantes (esencialidad en la fluidez de la comunicación con Gobiernos)

*No profundiza en este punto porque lo considera poco relevante y que lo veremos en otra
asignatura o más tarde.

7.2. EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO .

Regulación específica: LRJAP y Ley del Gobierno

55
A) El Gobierno:
1.Funciones. Artículo 97 CE: El Gobierno dirige la política interior y exterior, la Administración
civil y militar y la defensa del Estado. Ejerce la función ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la Constitución y las leyes.
2.Composición. Artículo 98 CE: El Gobierno se compone del Presidente, de los
Vicepresidentes, en su caso, de los Ministros y de los demás miembros que establezca la ley.

En relación al escalón que se ocupe en la AGE distinguimos tres estatutos de requisitos: uno
como miembros del Gobierno, otro para ocupar puestos de los órganos superiores y
uno último para los órganos directivos. Aunque concurre entre los requisitos de cada
cargo una coincidencia parcial y es que, exceptuando los subdirectores generales,
todos los cargos anteriormente citados son Altos Cargos y por ende se regirán por la
Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración
General del Estado

Además, para ser miembro del gobierno: Artículo 11 LG: ser español, mayor de edad, disfrutar
de los derechos de sufragio activo y pasivo, no estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo
público por sentencia judicial firme

3. Principios de actuación. Conforme establece la Constitución y la propia ley de régimen del

sector público, el gobierno actúa bajo una serie de principios de actuación que son tales como:

-dirección presidencial, correspondiendo así al Presidente un lugar predominante respecto a

los Ministros, determinando las directrices políticas que sigue el Gobierno y cada uno de los
Ministerios;Ensalza el principio primus inter pares, es decir, el primero entre iguales.
-Colegialidad: responsabilidad solidaria, política y jurídica de su actuación –garantizadora del
estado democrático
-Departamentalidad: separación y agrupación temática por áreas homogéneas de gestión
dirigidos por un titular que tiene amplia autonomía y responsabilidad en el ejercicio de su
cargo. Este principio es fundamental para conocer cómo se estructuran los departamentos
ministeriales.
4. Formas de actuación El Gobierno actúa a través de:
A) Consejo de Ministros
-Naturaleza: órgano colegiado que cuenta con la posibilidad de ser presidido por el Rey y la
posible asistencia de Secretarios de Estado (aunque no sean miembros del gobierno)
-Funciones, (artículo 5 LG) entre otras, resaltamos la aprobación de Proyectos de Ley,
proyecto PPGG, RD-Leyes y RD-Legislativos; Declarar los Estados de alarma y excepción;
Solicitar al Parlamento la declaración del Estado de sitio; Aprobar los Reglamentos para
desarrollo y ejecución de las leyes; Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los
Departamentos Ministeriales

56
B) Comisiones Delegadas del Gobierno (artículo 6 LG):
Su creación, modificación y supresión se realiza por Consejo de Ministros, mediante RD, a
propuesta del Presidente del Gobierno. Cuenta con la posible asistencia de órganos superiores
y directivos
Su misión es sectorizar determinados temas a los que se quiere dar preponderancia de
carácter político para agilizar posteriormente las discusiones en el consejo de ministros. Sirven
para coordinar al gobierno en esas determinadas materias
Art. 5 1. Al Consejo de Ministros, como órgano colegiado del Gobierno, le corresponde el ejercicio de las
siguientes funciones:
a) Aprobar los proyectos de ley y su remisión al Congreso de los Diputados o, en su caso, al Senado.

b) Aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado.

c) Aprobar los Reales Decretos-leyes y los Reales Decretos Legislativos.

d) Acordar la negociación y firma de Tratados internacionales, así como su aplicación provisional.

e) Remitir los Tratados internacionales a las Cortes Generales en los términos previstos en los artículos
94 y 96.2 de la Constitución.

f) Declarar los estados de alarma y de excepción y proponer al Congreso de los Diputados la declaración
del estado de sitio.

g) Disponer la emisión de Deuda Pública o contraer crédito, cuando haya sido autorizado por una Ley.

h) Aprobar los reglamentos para el desarrollo y la ejecución de las leyes, previo dictamen del Consejo de
Estado, así como las demás disposiciones reglamentarias que procedan.

i) Crear, modificar y suprimir los órganos directivos de los Departamentos Ministeriales.

j) Adoptar programas, planes y directrices vinculantes para todos los órganos de la Administración
General del Estado.

k) Ejercer cuantas otras atribuciones le confieran la Constitución, las leyes y cualquier otra disposición.

2. A las reuniones del Consejo de Ministros podrán asistir los Secretarios de Estado y excepcionalmente
otros altos cargos, cuando sean convocados para ello.

Art. 6 1. La creación, modificación y supresión de las Comisiones Delegadas del Gobierno será
acordada por el Consejo de Ministros mediante Real Decreto, a propuesta del Presidente del Gobierno.
2. El Real Decreto de creación de una Comisión Delegada deberá especificar, en todo caso:

a) El miembro del Gobierno que asume la presidencia de la Comisión.

b) Los miembros del Gobierno y, en su caso, Secretarios de Estado que la integran.

c) Las funciones que se atribuyen a la Comisión.

d) El miembro de la Comisión al que corresponde la Secretaría de la misma.

e) El régimen interno de funcionamiento y en particular el de convocatorias y suplencias.

57
3. No obstante lo dispuesto en el apartado anterior, podrán ser convocados a las reuniones de las
Comisiones Delegadas los titulares de aquellos otros órganos superiores y directivos de la
Administración General del Estado que se estime conveniente.

4. Corresponde a las Comisiones Delegadas, como órganos colegiados del Gobierno:

a) Examinar las cuestiones de carácter general que tengan relación con varios de los Departamentos
Ministeriales que integren la Comisión.

b) Estudiar aquellos asuntos que, afectando a varios Ministerios, requieran la elaboración de una
propuesta conjunta previa a su resolución por el Consejo de Ministros.

c) Resolver los asuntos que, afectando a más de un Ministerio, no requieran ser elevados al Consejo de
Ministros.

d) Ejercer cualquier otra atribución que les confiera el ordenamiento jurídico o que les delegue el Consejo
de Ministros.

5. Las deliberaciones de las Comisiones Delegadas del Gobierno serán secretas.

C) El Presidente del Gobierno:

1.Designación: remisión a constitucional

Art. 99 CE

1. Después de cada renovación del Congreso de los Diputados, y en los demás supuestos
constitucionales en que así proceda, el Rey, previa consulta con los representantes designados por los
grupos políticos con representación parlamentaria, y a través del Presidente del Congreso, propondrá un
candidato a la Presidencia del Gobierno.

2. El candidato propuesto conforme a lo previsto en el apartado anterior expondrá ante el Congreso de

los Diputados el programa político del Gobierno que pretenda formar y solicitará la confianza de la
Cámara.

3. Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayoría absoluta de sus miembros, otorgare su
confianza a dicho candidato, el Rey le nombrará Presidente. De no alcanzarse dicha mayoría, se
someterá la misma propuesta a nueva votación cuarenta y ocho horas después de la anterior, y la
confianza se entenderá otorgada si obtuviera la mayoría simple.

4. Si efectuadas las citadas votaciones no se otorgase la confianza para la investidura, se tramitarán

sucesivas propuestas en la forma prevista en los apartados anteriores.

5. Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera votación de investidura, ningún candidato
hubiera obtenido la confianza del Congreso, el Rey disolverá ambas Cámaras y convocará nuevas
elecciones con el refrendo del Presidente del Congreso.

58
2.Funciones: vienen recogidas en el Art. 2 LG, pero destacamos las fundamentales para esta
asignatura que serían:
j) Crear, modificar y suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, así como las
Secretarías de Estado. Asimismo, le corresponde la aprobación de la estructura orgánica de la
Presidencia del Gobierno.
k) Proponer al Rey el nombramiento y separación de los Vicepresidentes y de los Ministros.
l) Resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios.
m) Impartir instrucciones a los demás miembros del Gobierno.

D) Vicepresidente/s del Gobierno:

Asume las funciones que le encomiende el Presidente. Es un órgano de apoyo y sustitución del
Presidente y de coordinación de áreas gubernamentales. Le corresponde su creación
potestativa (artículo 98 CE) al Presidente del Gobierno. Posee un Carácter eventual –puede
haber ningún, un, dos o más Vicepresidentes–; cargo compatible con el de Ministro (su
nombramiento y cese sigue el mismo régimen), es decir cuenta con la posibilidad de asumir
titularidad de Departamento

Artículo 3. Del Vicepresidente o Vicepresidentes del Gobierno.

1. Al Vicepresidente o Vicepresidentes, cuando existan, les corresponderá el ejercicio de
las funciones que les encomiende el Presidente.

2. El Vicepresidente que asume la titularidad de un Departamento Ministerial, ostenta,

además, la condición de Ministro.

E) ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO (artículo 55 y ssLRJSP):

Artículo 55. Estructura de la Administración General del Estado

1. La organización de la Administración General del Estado responde a los principios de

división funcional en Departamentos ministeriales y de gestión territorial integrada en
Delegaciones del Gobierno en las Comunidades Autónomas, salvo las excepciones previstas
por esta Ley.

2. La Administración General del Estado comprende:

a) La Organización Central, que integra los Ministerios y los servicios comunes.

b) La Organización Territorial.

c) La Administración General del Estado en el exterior.

3. En la organización central son órganos superiores y órganos directivos:

a) Órganos superiores:

59
 1.º Los Ministros.

2.º Los Secretarios de Estado.

b) Órganos directivos:

1.º Los Subsecretarios y Secretarios Generales.

2.º Los Secretarios generales técnicos y Directores generales.

3.º Los Subdirectores generales.

4. En la organización territorial de la Administración General del Estado son órganos directivos

tanto los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autónomas, que tendrán rango de
Subsecretario, como los Subdelegados del Gobierno en las provincias, los cuales tendrán nivel
de Subdirector General.

5. En la Administración General del Estado en el exterior son órganos directivos los

embajadores y representantes permanentes ante Organizaciones Internacionales.

6. Los órganos superiores y directivos tienen además la condición de alto cargo, excepto los
Subdirectores generales y asimilados, de acuerdo con lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de
marzo, reguladora del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.

7. Todos los demás órganos de la Administración General del Estado se encuentran bajo la
dependencia o dirección de un órgano superior o directivo.

8. Los estatutos de los Organismos públicos determinarán sus respectivos órganos directivos.

9. Corresponde a los órganos superiores establecer los planes de actuación de la organización

situada bajo su responsabilidad y a los órganos directivos su desarrollo y ejecución.

10. Los Ministros y Secretarios de Estado son nombrados de acuerdo con lo establecido en la
Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno y en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora
del ejercicio del alto cargo de la Administración General del Estado.

11. Sin perjuicio de lo previsto en la Ley 3/2015, de 30 de marzo, reguladora del ejercicio del
alto cargo de la Administración General del Estado, los titulares de los órganos superiores y
directivos son nombrados, atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, en
la forma establecida en esta Ley, siendo de aplicación al desempeño de sus funciones:

a) La responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión desarrollada.

b) La sujeción al control y evaluación de la gestión por el órgano superior o directivo

competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General Presupuestaria.

1. Principios organizativos: división funcional en Departamentos ministeriales (por agrupación

de áreas temáticas homogéneas) y gestión territorial integrada en Delegaciones del Gobierno

60
en las Comunidades Autónomas, salvo las excepciones previstas por esta Ley. —nos
reconduce a 2 principios organizativos vistos en el tema anterior: desconcentración funcional y
desconcentración territorial (atribución de competencias dentro de la propia organización a
órganos internos cuando es funcional y a órganos desplegados territorialmente que no están en
el núcleo central cuando es territorial).
2. Estructura general:
a) Organización Central: Ministerios y servicios comunes a los propios ministerios (que son la
abogacía del estado y la intervención general del estado presentes en todos los ministerios).
b) Organización Territorial.
c) Administración General del Estado en el exterior.

3. Organización:
3.1. Administración Central: ¡jerárquicamente organizados!
a) Órganos superiores:
1.º Los Ministros.
2.º Los Secretarios de Estado.
b) Órganos directivos:
1.º Los Subsecretarios y Secretarios Generales.
2.º Los Secretarios generales técnicos y Directores generales.
3.º Los Subdirectores generales
Breve definición
a. Ministros. Nombrados y separados por el Rey, a propuesta de su Presidente (sin
intervención parlamentaria). Doble naturaleza:

1º miembro del Gobierno (participa de la adopción y ejecución de las decisiones políticas que le
corresponden) y

2º titular de un departamento ministerial: i. es el responsable de un área concreta de la gestión

gubernamental; ii. ostenta la jefatura superior de la estructura administrativa del ministerio, y iii.
asume la representación del Estado en el área de sus competencias, imputando sus
decisiones. Como titular del departamento, ejerce las funciones que le atribvuye el art. 61
LRJSP (si bien, pueden existir Ministros “sin cartera”, a los que se les atribuye la
responsabilidad de determinadas funciones gubernamentales).

La estructura de los ministerios y sus competencias (así como de las Secretarías de Estado)
serán determinadas por Real Decreto.

b.. Secretarios de Estado, (facultativa) asume la dirección y coordinación de un sector de la

actividad del departamento ministerial, coordinando las Secretarías Generales y Direcciones
Generales que dependen de él (art. 62 LRJSP). Son nombrados y separados por Real Decreto

61
del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno
a cuyo departamento pertenezcan. No se exigen requisitos de profesionalización.

c. Subsecretarios: (obligatoria) inicialmente Viceministros, hoy asumen la dirección de los

servicios comunes del Ministerio, que proporcionan la asistencia precisa para el cumplimiento
de los cometidos del Ministerio, ostentando la jefatura superior de todo el personal del
departamento. Son nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del titular del departamento ministerial, exigiendo la condición de funcionario de
carrera al que se le exija para su ingreso el título de Doctor, Licenciado o equivalente. Es el jefe
de los servicios ordinarios y comunes del ministerio

d. Secretarios Generales; (facultativa) cuya virtualidad es la de dirigir o coordinar un conjunto

de órganos directivos. Prescindible a diferencia de las subsecretaría. Como gráficamente se les
ha denominado, son “Secretarías de Estado disminuidas” y desprovistas del perfil político que
caracteriza a aquéllas, lo que comporta que sean un cargo potestativo. Son nombrados y
separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio,
exigiendo que se trate de una persona con cualificación y experiencia en el desempeño de
puestos de responsabilidad en la gestión, tanto en el sector público como en el sector privado.

e. Secretarios Generales Técnicos: (obligatoria) dependen directamente del Subsecretario y

sus competencias tienen que ver con los servicios comunes del Ministerio, interviniendo de
forma decisiva en la producción normativa, asistencia jurídica y publicaciones. Son nombrados
y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a propuesta del titular del Ministerio,
exigiendo la condición de funcionario de carrera al que se le exija para su ingreso el título de
Doctor, Licenciado o equivalente. Órgano preceptivo, no potestativo

f. Directores Generales: es el órgano directivo encargado de la gestión de una o varias áreas

funcionalmente homogéneas del Ministerio, y constituye el auténtico centro de impulsión de las
iniciativas del departamento. Son nombrados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del titular del Ministerio, cumpliendo exigencias de profesionalización equivalentes a
las del SGT; si bien, se contempla la posibilidad (que, en todo caso, deberá motivarse) de que
el Real Decreto que fije la estructura del Ministerio excepción la exigencia de ostentar la
condición de funcionario.

g. Subdirecciones generales (art. 58.4 LRJSP). Unidades orgánicas formales de carácter

básico en las que se encuadra la burocracia profesional, constituyen el nivel en el que se
articulan internamente las direcciones generales. Nombramiento por el Ministro, Secretario de
Estado o Subsecretario del que dependan, entre funcionarios de carrera, de acuerdo con los
criterios de idoneidad de Ley 3/2015, 30/03.

Artículo 59. Creación, modificación y supresión de órganos y unidades administrativas.

1. Las Subsecretarías, las Secretarías Generales, las Secretarías Generales Técnicas, las Direcciones
Generales, las Subdirecciones Generales, y órganos similares a los anteriores se crean, modifican y
suprimen por Real Decreto del Consejo de Ministros, a iniciativa del MInistro interesado y a propuesta del
Ministro de Hacienda y AP.

62
*se termina la clase y no profundiza sobre:
(pero ya he profundizado yo xd no se preocupen)
3.2. Administración Territorial (artículo 55 LRJSP):

Formada por órganos directivos y por los Delegados del Gobierno de las CCAA a los que la
propia LRJAP le otorga el rango de Subsecretario y por los los Subdelegados del Gobierno en
las provincias que la ley les otorga el rango de Subdirector General.
Existe una Delegación del Gobierno en cada una de las Comunidades Autónomas. Ejercen
la dirección y la supervisión de todos los servicios de la Administración General del Estado y
sus Organismos públicos situados en su territorio (servicios integrados y no integrados).
Representan al Gobierno en el territorio de la Comunidad Autónoma.
Las Delegaciones del Gobierno tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de
Gobierno de la Comunidad Autónoma, salvo que el Consejo de Ministros acuerde ubicarla en
otra distinta y sin perjuicio de lo que disponga expresamente el Estatuto de Autonomía.
Existe un Subdelegado del Gobierno en cada una de las provincias de las Comunidades
Autónomas pluriprovinciales.
En las Comunidades Autónomas uniprovinciales, pueden crearse Subdelegaciones del
Gobierno cuando circunstancias como la población del territorio, el volumen de gestión o sus
singularidades geográficas, sociales o económicas así lo justifiquen.
En las islas de Menorca, Ibiza-Formentera, Lanzarote, Fuerteventura, La Palma, El Hierro y La
Gomera, existe un Director insular de la Administración General del Estado.
Los Directores insulares dependerán jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la
Comunidad Autónoma o del Subdelegado del Gobierno en la provincia cuando este cargo
exista.

3.3. Administración General del Estado en el exterior:

La ley establece que son órganos directivos, Embajadores y representantes permanentes ante
Organizaciones Internacionales. Los embajadores tienen rango pues de subsecretarios

3.4. Demás órganos de la Administración General del Estado, dependencia o dirección de

un órgano superior o directivo (artículo 55.7. LRJSP). Creación por Orden Ministerial
–Unidades administrativas (artículo 56, 59.3 LRJAP): elementos organizativos básicos.
–Puestos de trabajo vinculados por jefatura común por razón de su cometido
–Establecidas mediante Relaciones de Puestos de Trabajo

63
7.3. LA ADMINISTRACIÓN AUTONÓMICA

- Artículo 147.2.c) CE: necesaria previsión en los EEAA de las instituciones de autogobierno
- Marco del autogobierno definido por el artículo 152.1 CE: Asamblea legislativa, Consejo de
Gobierno y Presidente, Tribunal Superior de Justicia.
Todas las CCAA han aprobado sus correspondientes normas del Gobierno y de la
Administración, o de ambos conjuntamente.
A nivel administrativo se ha seguido el modelo de la AGE: Administración matriz, central
(Consejerías, Departamentos) y periférica (Delegaciones), y Administración instrumental.
En la Administración central el modelo gira en torno a las Direcciones Generales más una
Secretaría General Técnica, y en su caso Viceconsejerías, que hacen las veces de Secretarías
de Estado y Subsecretarías.

8. Las Administraciones territoriales. La Administración

Local.
8.1. LA CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: LA
AUTONOMÍA LOCAL.

La autonomía local es una institución que está expresamente y referenciada en la Constitución

española tanto en el artículo 137 como el artículo 140 porque en ese artículo 137 se indica que:
El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de
sus respectivos intereses además en el artículo 140 se reitera que las Administraciones locales
tienen reconocida autonomía para la gestión de sus intereses y que actúan con perspectiva
jurídica propia. Se atribuye tanto a la administración local y en particular a municipios y
provincias como a las comunidades autónomas pero hay algo elemento importante, y es lo que
ocurre con las islas.

Lo que diferencia esa autonomía de las comunidades autónomas respecto a la autonomía de la

administración local es que la autonomía de las comunidades autónomas es de carácter
político mientras que la autonomía de las entidades locales es de carácter puramente
administrativo. Esto choca directamente con lo visto en la práctica sobre reglamento en relación
con la declaración institucional por no acatar la ley autonómica gallega de residuos. Vimos que
la jurisprudencia se había mostrado vacilante en torno a si existían actos políticos o actos
administrativos en el ámbito municipal .

El reconocimiento de esa autonomía política de esa capacidad para dictar actos administrativos
actos políticos está en directa conexión con la posibilidad de reconocer a la autonomía de las
entidades locales su carácter político y similar a las de las comunidades autónomas de tal
manera que la autonomía que reconoce la Constitución española es similar a la de las
comunidades autónomas.

64
Si negamos esa autonomía ese carácter político de las entidades locales y lo limitamos a una
autonomía plena meramente administrativa que proviene de la administración local, podría
tener el carácter de político todos los actos que dicten para el pleno los distintos órganos
municipales y tendrán carácter meramente administrativo.

Sin embargo, el TC ha venido indicando que la autonomía local no tiene el mismo carácter
político que las que poseen las comunidades autónomas. Esto es porque carecemos de un
ámbito material de competencias propio, es decir no hay un listado de competencias en la
Constitución española respecto un registro de competencias de las entidades locales similar al
que poseen las comunidades autónomas a través de los estatutos de autonomía por lo que se
ha negado ese caracter politico a la autonomia local para indicar que su autonomia es
meramente administrativa.

Sin perjuicio del reconocimiento del derecho a la gestión de los propios intereses que poseen
los entes locales, se dice que la autonomia local tiene un caracter bifronte porque en realidad
los intereses de las administraciones locales aparecen perfiladas mediante la legislación estatal
y autonómica.

En la sentencia 84/82 de 23 de diciembre establece el carácter bifronte de la Administración

local. En concreto estable que “Este carácter bifronte, del régimen jurídico de las autonomías
locales en algunas Comunidades Autónomas, que hace imposible calificarlo, de forma unívoca,
como «intracomunitario» o «extracomunitario», no es contradictorio con la naturaleza que a las
entidades locales atribuye la Constitución, cuyo art. 137 concibe a municipios y provincias
como elementos de división y organización del territorio del Estado. (municipios y
provincias son elementos de decisión organización del territorio del Estado similar al de las
CCAA) Dividido y organizado también éste, en su integridad y sin mengua de ella, en
Comunidades Autónomas, ambas formas de organización se superponen sin anularse y si bien
el grado superior de autonomía que es el propio de las Comunidades les otorga
potencialmente un poder político y administrativo sobre los municipios y provincias que
se incluyen en su territorio, éstas y aquéllos no desaparecen , ni se convierten en meras
divisiones territoriales para el cumplimiento de los fines de la Comunidad, aunque puedan
cumplir también esta función”.

El TC viene a señalar que la autonomía de las comunidades autónomas se encuentra por

encima por su carácter político sobre la autonomía que se reconoce a las entidades locales en
la CE, sin que ello suponga su anulación. Esto es esa autonomía que es el caso de la
administración local se identifica con la capacidad para la gestión de los propios de las
administraciones locales, pero se da la circunstancia de que ese circulo de intereses no viene
dado por la Constitución sino que va a venir configurado por la legislación estatal

Por tanto va a ser la que llene las competencias de los entes locales y que son la expresión
por tanto esa competencias de la autonomía local por tanto la autonomía local de las entidades
locales es ciertamente de carácter limitado aunque el Tribunal Constitucional lo ha configurado
como una garantía institucional y lo ha identificado como el reconocimiento en un ámbito propio
que necesariamente tienen que respetar las otras AAPP en el ejercicio de sus competencias.

65
En el articulo 3 de la carta de autonomía ese artículo tercero lo que establece es define la
autonomía local como el derecho y la capacidad de ordenar y gestionar una parte importante
de los asuntos públicos en el marco de la ley responsabilidad y en beneficio de sus habitantes.

Por tanto, la autonomía local aparece configurada como una garantía institucional y
necesariamente tiene que ser preservada en relación con la capacidad de las entidades locales
para actuar sobre su círculo de intereses que aparecen definidos a su vez por la legislación
estatal y autonómica. Por tanto se manifiesta a la hora de su derecho a participar en los
asuntos que les afectan aunque sean competencias aunque sea en el ejercicio de sus
competencias por parte del Estado de las comunidades autónomas.

Por ejemplo a la hora de construir una infraestructura de carácter estatal o de carácter

autonómico la autonomía local obliga a consultar a los ayuntamientos afectados el trazado de
esa infraestructura como es el caso de trata de una línea ferroviaria o de una carrera, es más,
tanto la ley del sector ferroviario como la ley general de carreteras de carácter estatal
contemplan esa obligada consulta a la administración local en relación con los trazados con los
proyectos de carreteras o líneas ferroviarias de tal manera que si esa consulta no llega a
producirse la propia legislación confiere la potestad a la administración local a los afectados
incluso de paralizar las obras y por tanto de ese modo se configura una garantía se garantiza la
autonomía local y el derecho en definitiva participar en los asuntos propios que les afectan a las
entidades locales en este caso.

Ese derecho a esa autonomía local en cuanto a garantía institucional que no es más que un
elemento constitucionalmente reconocido pero que aparece configurado y que el concepto se
llena a partir de su configuración legal por parte del legislador ordinario .

Ese derecho a participar en los asuntos que les atañen sea en el ejercicio de competencias de
otras CCAA deben necesariamente equilibrarse con la presencia de intereses superiores que
trascienden al puro interés. Por tanto eso significa que cuando las administraciones públicas
estatal o autonómica están afectando al círculo de intereses de carácter local tiene
necesariamente que consultar su parecer antes de adoptar una decisión sin perjuicio de que
habitualmente se utilice el llamado criterio de prevalencia en relación con los intereses
supralocales en presencia que se imponen a su vez a los carácter local.

De este modo por tanto se garantiza la autonomía local a través de diversos mecanismos
dirigidos a respetar el círculo de intereses que les son propios a las entidades locales.

En relación con esta autonomía local, el articulo 75 y siguientes de la LOTC ese recurso
únicamente puede comprender normas con rango de ley , a normas reglamentarias.

Ponerlo en marcha exige que lo hagan en municipios o la provincia sobre las que están
legitimados para hacerlo. El municipio o la provincia deben los destinatarios únicos de la ley lo
cual es muy difícil que se produzca una ley que afecta exclusivamente a un municipio o a una
única provincia o 1/7 de los municipios afectados por la mitad de las provincias afectadas por
esa ley. Además la sentencia se limitará a declarar si existe o no una vulneración de la

66
autonomía local . si existe esta vulneración eleva una cuestión de constitucionalidad al propio
pleno del constitucional.

Pero eso garantía institucional de la autonomía local puesto que aparece contemplada en
atención a su carácter bifronte sobre cómo rellenan sus competencias la declaración estatal
autonómica, no garantiza un margen de actuación positiva, un conjunto de intereses blindados
a los entes locales sino que únicamente está pensado como un mecanismo de defensa para
las intromisiones que se puedan producir respecto a unas materias que parecen además
previamente contempladas por la legislación del Estado o de las CCAA.

En consecuencia la garantía institucional no asegura contenido concreto a un ámbito

competencial determinado y fijado. Luego ese ámbito de actuación positiva en relación con las
competencias locales no está garantizado constitucionalmente sino únicamente la preservación
de una institución en términos recognoscibles para la imagen de la misma tiene la conciencia
social. en la presentación de esa institución en términos reconocibles para la imagen que da,
tiene la concienciación social.

En primer lugar, en relación con la autonomía local se equipara a la garantía de que las
entidades locales sean consultadas en cada concreta actuación que pueda afectar a su círculo
de intereses previamente predefinidos por la legislación. De tal manera que si se garantiza esa
esa consulta ya se preserva la garantía institucional de la autonomía. dicha garantía
desconocida cuando la institución es limitada de tal modo que se priva prácticamente de sus
posibilidades existencias reales cómo institución .

En definitiva la única intervención claramente distinguible es la ruptura clara con su imagen

frente a aceptar la institución en cuanto a formación jurídica viene determinada por una parte
por las normas que en cada momento en cada momento la regulan.

Por tanto lo único que en la actualidad se garantiza en la autonomía local es en la atribución

una serie de competencias a la legislación de bases de régimen local y la que pueda atribuir las
comunidades autónomas ejerciendo las competencias que a su vez le atribuyen determinadas
materias sobre las que deben actuar las entidades locales, y a su vez que una vez que están
definidas esas competencias de las entidades locales, cualquier actuación que pueda afectar al
ámbito de interés o a la gestión de intereses les obliga a consultar a las administraciones
locales su parecer antes de tomar una decisión.

La garantía institucional de la administración local tiene una configuración meramente

defensiva y desde esta perspectiva se plantea si en la actualidad convendría elevar el
contenido positivo de la autonomía local para aumentar la capacidad activa de la
Administración local ya que es la más próxima a los ciudadanos. Esto es para pasar de ser
administrativa, de ser directamente administrativa a puramente de carácter político.

Atribuyendo a una cláusula residual, a la cláusula residual que establece el artículo 4.2 de la la
carta europea de autonomía local , es un peso relevante conforme al mismo este artículo 4.2
de la que forma parte de nuestro de nuestro ordenamiento interno porque se trata de tratado
internacional dice: las entidades locales tienen dentro del ámbito de la ley libertad plena para

67
ejercer su iniciativa en toda materia que no esté excluida de su competencia o atribuida a otra
autoridad.

Por tanto la elevación de este principio y su inclusión en la propia ley de bases de régimen
local supondría que todas aquellas materias que no estén expresamente atribuidas
competencialmente al estado o a las CCAA sería una forma de blindar positivamente la esfera
positiva de actuación de los entes locales

En definitiva os quería contar en este primer apartado sobre la autonomía local es un debate en
torno a su propio concepto como un elemento fundamentalmente de carácter vintage o frente a
agresiones ilegítimas en relación con la esfera de competencias legalmente atribuidas a las
entidades locales dada la inexistencia de una esfera que esté blindada constitucionalmente
para aumentar la autonomía política

8.2 EL RÉGIMEN LEGAL BÁSICO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Ley 7/1985, de 2 de abril, reguladora de las bases del régimen local

Texto Refundido de disposiciones legales vigentes en materia de régimen local (Real Decreto
Legislativo 781/86, de 18 de abril).

Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el texto refundido de la
Ley Reguladora de las Haciendas Locales: art 142 CE: garantiza autonomía EELL, tributos
propios y participación en los del Estado: Tasas, Contribuciones especiales, Precios Públicos,
tributos, IBI, IAE, IVTMecánica, ICIO, IIVTUurbana…

Reglamento de Servicios de las Corporaciones Locales (aprobado por Decreto de 17 de junio

de 1955)

Reglamento de Organización, Funcionamiento y Régimen jurídico de las EELL, aprobado por

RD 2568/86, de 28 de noviembre

La ley básica reguladora es la ley reguladora de las bases del régimen local como indica el
propio nombre de El texto refundido es un texto refundido de las disposiciones legales vigentes
en materia de régimen local que sucede que con la aprobación de la ley de bases de régimen
local resulta que todavía existía una ley de régimen local preconstitucional y además diversas
disposiciones que afectaban al ámbito local que se refundieron de acuerdo con el régimen
previsto en la ley 7/85. Cuando sea en materia de régimen local hay que trabajar ambas
normas de entrada la ley de bases de régimen local y ver en la medida alguna materia está
también afectada por el texto refundido.

8.3 LAS ENTIDADES QUE INTEGRAN LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

En tercer lugar vamos a ver que son entidades garantizadas constitucionalmente el municipio
la provincia y la isla que gozan de las potestades reconocidas en el articulo 4.1 de la Ley de
bases del régimen local que son aquellas que dicen que tienen potestad normativa.

68
Luego tenemos entidades no garantizadas constitucionalmente porque no están previstas en la
CE pero que sí están previstas en la legislación de régimen local. En la actualidad la ley de
bases del régimen local diferencia a su vez entre aquellas que están contempladas en la
legislación autonómica que son comarcas, agrupación de municipios distintas a las provincias
que también posibilita la propia Constitución pero que no menciona cómo son las comarcas u
otras entidades que agrupen varios municipios, en segundo lugar áreas metropolitanas y
mancomunidades(asociación de municipios)

Antes del 2013 también la ley de bases de régimen local incluía las entidades de ámbito
territorial inferior como entidades locales con personalidad jurídica diferenciada pero que
después dejaron de ser contempladas como entidades locales por decirlo de algún modo como
autónomas o con personalidad. Siguen existiendo la ley lo que sucede es que son órganos de
gestión desconcentrada( parroquias o pedanías) que antes tenían personalidad jurídica propia
y ahora dependen de los municipios.

la propia ley contempla como medidas locales posibles de carácter supramunicipal a las
comarcas u otras distintas de las comarcas se encuentran las llamadas áreas metropolitanas
que son grandes aglomeraciones urbanas con vinculaciones sociales creadas por la ley. se
crean entre varios municipios para la gestión de servicios concretos.

distintas de las áreas metropolitanas por tanto sin nada sin una contemplación puramente de
carácter territorial son las mancomunidades que son agrupaciones de municipios para la
prestación de servicios comunes. pretenden ahorrar dinero a los municipios que participan en
ellas. son entidades que también tienen personalidad jurídica diferenciada pero con el exclusivo
objeto de que se encarguen de algún servicio o de algunos servicios de entidades por tanto que
son distintas de las provincias que también son entidades locales de carácter supramunicipal
pero que tienen este es un caso carácter territorial mientras que la mancomunidad es un
órgano producido algún modo de gestión descentralizada municipios para la gestión
específicamente de algunos servicios

las áreas metropolitanas por el contrario comprenden ámbitos territoriales conexos a las que le
encomiendan también diversos servicios por ejemplo gestión del servicio del agua mientras que
las comunidades son entidades que se crean solo para servicios. las que las áreas
metropolitanas conectan el .

Según la ley de bases del régimen local, todas estas estas entidades incluyendo las de ámbito
inferior al municipio interés pueden también poseer potestades administrativas para el ejercicio
de sus propias competencias. De hecho la ley de bases de régimen local atribuye potestades
específicas pero la atención a lo previsto en la legislación autonómica, las ayudas a las otras
entidades locales comarcas, áreas metropolitanas o mancomunidades pueden tener atribuidas
competencias adicionales a las que prevé el artículo 4 de la bases de régimen local.

Artículo 137

69
 El Estado se organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades
Autónomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses.

8.4. LOS ASPECTOS GENERALES DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL: ORGANIZACIÓN Y

COMPETENCIAS.

A) EL MUNICIPIO.
1. ASPECTOS GENERALES

Los elementos de la estructura municipal los vamos a dividir en territorio, poblacion y

organizacion.

1.1 Territorio

El regimen jurídico del territorio que es un concepto muy sencillo de comprender porque todos
sabemos lo que es el termino municipal, esto es el territorio en el que los municipios ejercen las
competencias legalmente atribuidas por la ley de bases del régimen local y la legislación
autonómica.

Una de las particularidades establece la ley de bases de régimen local es que ese término
municipal que comprende el territorio de cada municipio únicamente debe pertenecer a una
sola provincia aunque se encuentre fuera de ella. La ley lo que establece es que debe
pertenecer el territorio del término municipal una única provincia sin perjuicio visto de que
existen múltiples ejemplos de términos municipales que no están en el territorio de la provincia
de pertenencia aunque no pertenezcan a ella.

En relación con el territorio la ley de bases de régimen local establece los supuestos de
creación de nuevos territorios nuevos municipios, eliminación de esos municipios o de fusión de
esos de los municipios existentes.

a estos efectos en relación con este régimen de creación del municipio que afecta al territorio
del termino municipal .

En relación con esta creación o alteración La ley de bases de régimen local establece dos
regímenes jurídicos: uno es como la regla general y otra que es la regla especial.

La ley de base de régimen general de régimen local se establece que es la regulación

autonómica la que establece el régimen jurídico de creación de nuevos municipios que
establece unos mínimos esenciales que es que deben darse audiencia a los municipios
interesados para visto que se exigen informe ,dictamen del Consejo de Estado del órgano
consultivo del Consejo de Gobierno autónomas e informe de la administración que ejerza la
tutela financiera y además en todo caso se da traslado a la Administración General del Estado
en relación con el proyecto de creación o alteración de los nuevos municipios.

70
La creación de nuevos municipios bajo esta regla general está limitada en la ley de bases de
régimen local por distintos requisitos:

Solo es posible crear nuevos municipios si se trata de núcleos de población territorialmente

diferenciados porque es posible que se trate de municipios que estén ya próximos entre sí por
tanto que si está esa ingerencia territorial porque cuando es así la ley parece indicar que
prefiere la regla especial

Además para que se produzca la creación del nuevo municipio mediante fusión cada uno de los
existentes debe tener al menos 5 000 habitantes

La ley limita la creación de los municipios nuevos a que sean financieramente sostenibles y que
cuenten con suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales que no exista
una disminución en la calidad de los servicios

La ley de bases de régimen local limita la creación de nuevos municipios de nuevos de nuevos
municipios al cumplimiento y garantía de servicios básicos a que obliga la ley de bases de
régimen local pero condiciona la perspectiva de que se creen municipios de forma desmotivada
al incumplimiento de algunos requisitos con la perspectiva de que exista una sostenibilidad
financiera de que se creen núcleos de población.

La ley de sostenibilidad y racionalización de la administración local intentó incentivar la fusión

del municipios sosteniblemente más financieras. No solo acotando la creación de nuevos
municipios, bajo estas reglas que ya peviamente existían en la ley de bases del régimen local.
Se simplificaron las circunstancias que motiviaban la creación de estos nuevos municipios y se
estableció un regimen jurídico particular de la ceración de nuevos municipios porque se incluyo
en la ley esa regla especial. Esta regla especial permite la fusión de municipios con
independencia de población, transfusión de municipios colindantes de la misma provincia
mediante un convenio especifico.

Pero la novedad fue que se introdujo esta posibilidad de fusionarse municipios entre sí
mediante un simple convenio con mayoría simple de los plenos respecto con vistas a incentivar
la fusión de municipios para hacer más eficiente la prestación de los servicios públicos
limitando los gastos y ofreciendo ventajas en lo relativo a la participación a los tributos del
Estado con la posible financiación de proyectos, actualización de subvenciones, planes que
podrán aprobar municipios mediante convenios en relación con la prestación de servicios
públicos adicionales

esta forma de fusión en una forma mucho más rápida, más sencilla con esa experiencia, con
esa perspectiva .

Las consecuencias de la fusión de municipios vienen en el artículo 13 de la LBRL:

- integración de los territorios, poblaciones y organizaciones de los municipios,

incluyendo los medios personales, materiales y económicos

71
 - El órgano de gobierno del nuevo municipio resultante estará constituido
transitoriamente por la suma de los concejales de los municipios fusionados

- El nuevo municipio se subrogará en todos los derechos y obligaciones de los

anteriores municipios

- El nuevo municipio adoptará un nuevo presupuesto para el ejercicio presupuestario

siguiente a la adopción del convenio de fusión.

con este mecanismo se trataba de buscar la fusión de para aminorar el gasto público en el
ámbito de la administración local que por otro lado no es la administración que más se lleva en
la inversión pública

1.2 Poblacion

Ese segundo elemento es la población. integran el municipio el territorio en primer lugar y en

segundo lugar la población. Sobre la población también hay un régimen jurídico extenso
considerable en la ley de bases de régimen local. En particular el régimen del llamado padrón
municipal se trata se trata de un registro administrativo en el que se deben inscribir
obligatoriamente todos los ciudadanos y quieren vivir en un municipio a partir del cual por tanto
se adquiere el carácter de vecino y de esa forma parte de la población municipal para acceder
a los servicios públicos municipales. en particular es determinante para el ejercicio de los
derechos que están reconocidos a los vecinos en la ley de bases de régimen local en particular
el artículo 18 . En ese artículo 18 se establecen el derecho a recibir servicios obligatorios que
puede llegar incluso a prestar los propios tribunales.

a través de la inscripción en el padrón municipal se pueden ejercer los derechos los distintos
tipos de participación pública están previstos en los artículos 65 y siguientes de la ley de bases
del régimen local, entre otros la iniciativa legislativa puede ejercer, también la posibilidad de
impugnar ante los órganos jurisdiccionales correspondientes actuaciones que sean contrarias a
los intereses municipales y respecto a las cuales no haya ejercido un tipo de acción el propio
Ayuntamiento lo que se denomina la acción vecinal.

vamos a ver el régimen de la organización municipal. relación con esta organización municipal
la ley establece la existencia con carácter general en todos los municipios de unos órganos
necesarios los órganos completos, pero esta organización cambia cuando se trata de
municipios de gran población. Establece algunas particularidades para los municipios que
tienen determinado número de habitantes que son capitales de provincia o alguna singularidad
especial que hace que tengan reconocido por cada comunidad autónoma el carácter de
municipio de gran población. vamos a ver cuáles son estos órganos necesarios y
complementarios en todos los municipios .

- Órganos necesarios: alcalde, tenientes de alcalde y pleno municipal. En los

municipios de mas de 5000 habitantes, ademas que no los de gran población, la ley permite
la existencia de una junta de gobierno local.

72
La ley obliga a los municipios de gran población la creación de una comisión de sugerencia y
reclamaciones para los ciudadanos además de comisiones consultivas, informes o inspección
de la actuación municipal y comisión especial de cuentas ( en los municipios de gran población.

Tenemos por tanto órganos necesarios en todos los municipios( alcalde, teniente de alcalde y
pleno), órganos necesarios ( comisiones consultivas, informativas o de seguimiento) y además
en determinados municipios de mas de 5000 habitantes, junta de gobierno local que va a existir
en los municipios de gran población en los cuales tendremos comisiones de sugerencias y
reclamaciones.

Los órganos necesarios difieren entre si son municipios ordinarios, si son de mas de 5000
habitantes o si son de gran población.

- Órganos complementarios: son aquellos que prevea cada reglamento orgánico, cada
reglamento de cada municipio.

La organización municipal se contempla de una forma flexible a partir de un mínimo común

alcalde, teniente de alcalde y pleno y comisiones consultivas de informe y seguimiento para
municipios de mas de 5000 habitantes. También tienen la posibilidad de crear órganos
complementarios.

Por lo que respecta a los órganos necesarios, se encuentra el Ayuntamiento constituido por los
concejales, uno de los cuales es el alcalde. Conforme al articulo 22 de la LBRL, al pleno le
corresponde determinadas competencias: potestades normativas como la aprobación de
ordenanzas municipales, planes urbanísticos y ejerce las potestades de control sobre los
restantes órganos municipales y en particular sobre la actuación de la alcalde. Por tanto a
través del ayuntamiento en pleno se ejerce esa representación política que garantiza el articulo
23 indirectamente por la representación en los concejales que a su vez tiene un estatuto
jurídico diferenciado en el ejercicio del cargo de acuerdo con el 23.1 en virtud del cual controlan
la actuacion del gobierno.

El pleno por tanto representa a los ciudadanos y ejercen funciones de control político sobre el
gobierno municipal.

2. ORGANIZACIÓN.

La Ley de bases del Régimen local distingue entre órganos necesarios y otros adicionales,
complementarios (arts. 19-20 LBRL). Destacan en particular, entre los órganos necesarios el
Alcalde, Tenientes de Alcalde y Pleno. Además en los municipios de más de 5000 habitantes la
junta de Gobierno local, o cuando así lo acuerde cada ayuntamiento.
AYUNTAMIENTO EN PLENO.
En el Pleno están integrados todos los concejales elegidos en las elecciones municipales. El
número de concejales es variable, en función de la población del municipio. De ese pleno se
forma en algunos municipios, la Junta de Gobierno local, que realmente es el órgano de

73
gobierno de la Administración local. Dentro de esta, se encuentran los tenientes de alcalde, que
son concejales que tienen asignadas áreas temáticas.
Las competencias del Pleno las encontramos en el art. 22 LBRL. Entre ellas destacamos:
-Potestades normativas (aprobación de planes urbanísticos, Ordenanzas y el Reglamento
orgánico del municipio). Ejerce las potestades normativas aprobando ordenanzas municipales,
cuyo régimen jurídico se encuentra en el art. 49 LBRL (un reglamento que disciplina un
concreto sector de actividad del ámbito competencial del municipio). Respecto al RD del
Consejo de Ministros, una ordenanza municipal tiene el mismo rango jerárquico siendo la
diferencia competencial. Aunque dentro de las propias ordenanzas sí que existe, según la
jurisprudencia, una jerarquía. Los planes generales de ordenación urbana por ejemplo se
encuentran por encima de las órdenes municipales normales, aún teniendo igualmente carácter
reglamentario. Porque su procedimiento de aprobación es distinto.
La ordenanza municipal se aprueba en principio de una forma muy sencilla, si atendemos al
art.49 LBRJ. Sin embargo los planes urbanísticos se aprueban en un procedimiento bifásico: la
aprobación inicial la efectúa el Ayuntamiento, aunque el procedimiento definitivo lo realiza la
CCAA, aunque esta solo se limita a un control de legalidad, no de oportunidad.
-Potestades de control sobre los restantes órganos municipales, en concreto sobre la actuación
del Alcalde y de cualquier miembro de la Corporación municipal al que se puede exigir su
presencia para atender las preguntas que se le formulen.
El Pleno, en el ámbito de un Ayuntamiento normal, equivale a la Administración municipal con
carácter representativo, en cuya cúspide se encuentra el Alcalde. Tiene ese carácter político,
representativo que es el que explica esta potestad de control; además del carácter normativo.
No ocurre lo mismo con las diputaciones provinciales, que no son elegidas directamente por los
ciudadanos, aunque luego existen también otras entidades (juntas forales, cabildos y consejos
insulares) que sí que son votados por los ciudadanos.
Tenemos dos tipos de administración local: la municipal con legitimación democrática directa y
la provincial, cuya legitimación es indirecta. Esta diferencia se traslada a la naturaleza de las
funciones que luego ejerce cada una.
Respecto al funcionamiento, de acuerdo con los arts. 46, 47 LBRL (régimen básico común para
municipios, provincias e islas) los Plenos se constituyen en sesiones ordinarias y
extraordinarias. Respecto a las primeras, las habrá cada mes en Diputaciones, Islas y
municipios de más de 20.000 hab (en el resto cada dos o tres meses). Respecto a las
extraordinarias hay un régimen de convocatoria y otro de constitución. La convocatoria debe
ser decisión del presidente de la corporación, o de al menos ¼ de los miembros del pleno con
al menos dos días hábiles de anticipación a la celebración del pleno, y la constitución requiere
la presencia de un mínimo de ⅓ de los miembros con presencia obligatoria del Presidente,
Secretario o quienes le sustituyan.
Los acuerdos se adoptan por mayoría simple, con votos de calidad del presidente, salvo
algunas materias que requieren mayoría absoluta.
-Adopción de acuerdos por votación ordinaria, o en su caso nominal si se solicita..

74
-Incorporación mediante RD-Ley 11/2020, de sesiones y adoptar acuerdos a distancia por
medios electrónicos y telemáticos, siempre que sus miembros participantes se encuentren en
territorio español y quede acreditada su identidad.
Los acuerdos que se deben adoptar por mayoría absoluta vienen recogidos en el art. 47.2 CE:
Creación y supresión de municipios y alteración de términos municipales, aprobación de la
delimitación del término municipal, alteración del nombre y de la capitalidad del municipio,
adopción o modificación de su bandera, enseña o escudo; Aprobación y modificación del
reglamento orgánico propio de la corporación; Creación, modificación o disolución de
mancomunidades u otras organizaciones asociativas, así como la adhesión a las mismas y la
aprobación y modificación de sus estatutos; Cesión por cualquier título del aprovechamiento de
los bienes comunales; Concesión de bienes o servicios por más de cinco años, siempre que su
cuantía exceda del 20 por ciento de los recursos ordinarios del presupuesto; municipalización o
provincialización de actividades en régimen de monopolio y aprobación de la forma concreta de
gestión del servicio correspondiente.; Aprobaciones de operaciones financieras o de crédito y
concesiones de quitas o esperas, cuando su importe supere el 10 por ciento de los recursos
ordinarios de su presupuesto, así como las operaciones de crédito previstas en el artículo 158.5
de la Ley 39/1988, de 28 de diciembre, reguladora de las Haciendas Locales, aprobación de
instrumentos de planeamiento urbanístico; enajenación de bienes, cuando su cuantía exceda
del 20 por ciento de los recursos ordinarios de su presupuesto; alteración de la calificación
jurídica de los bienes demaniales o comunales; cesión gratuita de bienes a otras
Administraciones o instituciones públicas
(se supone que es un resumen que aparece en las diapositivas, a pie de página, yo no veo
resumen pero bueno)
OJO¡¡ Acuerdos resultantes de fusión ex art. 13.2 LBRL
La excepción a los acuerdos que se deben adoptar por mayoría absoluta, entre los que se
encuentra la modificación del término municipal es la fusión de municipios, y por tanto la
modificación de municipios por convenio, que puede hacerse por mayoría simple.
EL ALCALDE.
a)Elección (artículo 19 LBRL y artículo 196 LOREG) .
-Por y entre los Concejales en la sesión constitutiva del Ayuntamiento en Pleno por mayoría
absoluta (en la primera sesión del Pleno, la primera decisión a tomar por los Concejales recién
nombrados es la de la elección del Alcalde). Si no se alcanza la mayoría absoluta, aquel
concejal que encabece la lista más votada en las elecciones, es proclamado Alcalde (en caso
de empate se resuelve por sorteo).
-Sometido a posible moción de censura y cuestión de confianza que va ligada a la aprobación
o modificación de una propuesta inicialmente rechazada (artículo 22.3 LBRL)
b)Competencias (artículo 21 LBRL), entre otras:
o Presidente del Ayuntamiento,
o Ostenta la máxima representación del municipio;
o Dicta bandos municipales; dirige el gobierno y la administración municipal;

75
o Convoca, preside, suspende y dirige las sesiones y los debates del Pleno, de la Junta de
Gobierno Local y de los restantes órganos municipales.
o ejerce la potestad sancionadora; contrata obras y servicios;
o otorga licencias;
o Competencia residual: "le corresponden todas las competencias que la legislación del Estado
o de las CCAA asignen al municipio y no atribuyen a otros órganos municipales
o Delega competencias en Junta de Gobierno Local o Tenientes de Alcalde. Límite de
delegación:
o Convocatoria y presidencia de sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno Local, decidir los
empates con el voto de calidad
o Dirección de la Administración Municipal, jefatura superior de todo el personal, separación del
servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral,
o Dictar bandos
o ejercicio de las acciones judiciales y administrativas y la defensa del ayuntamiento,
declaraciones de lesividad
o Concertación de operaciones de crédito,
o Adopción de medidas en caso de catástrofe o infortunio
o aprobación instrumentos desarrollo planeamiento general, gestión y urbanización, que sí
puede en Junta de Gobierno Local.
Los alcaldes no pueden ejercer todas las competencias que les atribuye la Ley, por eso la
LBRL contempla esta delegación de competencias, en la Junta de Gobierno Local o en los
Tenientes de alcalde. Esta delegación es la que se emplea en las juntas municipales de distrito.
Asimismo se establecen límites a esta delegación. La LBRL prohibe entre otras la delegación
en cuanto a la convocatoria y presidencia del pleno, la de la Junta de Gobierno local, decidir los
empates con su voto de calidad, delegar la dirección de la administración municipal, la jefatura
superior de todo el personal; la separación del servicio; dictar bandos,; ejercicio de funciones
judiciales administrativas y de defensa del Ayuntamiento, las declaraciones de lesividad de los
actos municipales que el Ayuntamiento quiera rectificar; la concertación de operaciones de
crédito; la adopción de medidas en caso de catástrofe, la aprobación de instrumentos de
aplanamiento general, gestión y urbanización*

2.3. Junta de Gobierno Local –hasta 2003 Comisión de Gobierno- (artículo 23 LBRL)
a)Existencia: en municipios de más de 5.000 habitantes, cuando lo disponga el Reglamento
orgánico, o cuando el Pleno lo apruebe [artículo 23.b( LBRL) artículos 43, 44, 51 ROFEELL]
b) Composición: Alcalde y un número de Concejales no superior a 1/3 tercio del número legal,
nombrados y separados libremente por aquél, dando cuenta al Pleno.
c)Competencias:

76
a)La asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones.
b)Las que delegue el Alcalde o las Leyes (régimen de delegación artículo 43, 51 ROFEELL):
órgano colegiado que adopta decisiones por delegación, como si fuera Alcalde
En definitiva, la Junta de Gobierno Local dirige la Administración municipal, es el órgano de
asistencia al alcalde. Es el órgano en el que se debaten los temas y se impulsa la actividad
política y administrativa del municipio.
Tenientes de Alcalde: personas que ostentando la condición de concejales, desempeñan las
labores que les delegue el alcalde.
-Nombrados y removidos por el Alcalde (artículo 21.2 LBRL)
-Forman parte de la Junta de Gobierno Local, de existir: en caso de que no lo hagan 1/3
miembros de la Corporación (artículo 46 TRLRL)
-Ejercen las competencias por delegación del Alcalde (artículo 23.4 LBRL)
-Sustituyen, por el orden de su nombramiento y en los casos de vacante, ausencia o
enfermedad, al Alcalde.
Según la CE, el gobierno municipal tiene que estar integrado por el alcalde y los concejales. Así
la Ley de Medidas de Modernización trató de introducir figuras profesionales independientes,
no dedicadas a la política en el Gobierno municipal para los municipios de gran población, algo
que el TC consideró inconstitucionalidad. Sin embargo, hay administraciones locales en las que
sí se admite, como en los consejos insulares. Según el TC la situación en este caso es distinta
dado que la CE no cierra esa posibilidad.
CUESTIONES SOBRE MUNICIPIOS DE GRAN POBLACIÓN.
Ventajas:
La LBRL establece particularidades para estos municipios.
- Tienen obligatoriamente Junta de Gobierno Local.
- El pleno posee un ordenamiento organizativo propio y tiene comisiones específicas de
control de la actividad municipal.
- La organización en distritos
- Comisiones de seguimiento, sugerencias y reclamaciones.
- Debe existir una asesoría jurídica, que sólo puede ser ocupada por funcionarios del
Grupo A1.
Particularidad art. 139 LBRL.
Para la adecuada ordenación de las relaciones de convivencia de interés local y del uso de sus
servicios, equipamientos, infraestructuras, instalaciones y espacios públicos, los entes locales
podrán, en defecto de normativa sectorial específica, establecer los tipos de las
infracciones e imponer sanciones por el incumplimiento de deberes, prohibiciones o
limitaciones contenidos en las correspondientes ordenanzas, de acuerdo con los criterios
establecidos en los artículos siguientes.
Como vemos permite a partir de ordenanzas municipales tipificar y sancionar, algo que como
sabemos de derecho penal, debería hacerse por Ley. La clave está en las relaciones de

77
convivencia e interés local, que ser refieren básicamente al ruido, botellón o al espectáculo en
la vía pública, entre otras. Aunque esto solo con respecto a municipios de gran población.
Aunque realmente el encaje que hace es porque hay una ley que permite que los
ayuntamientos puedan sancionar en las materias anteriores.
o Órganos de gestión desconcentrada
-Existentes en Municipios de Gran Población (artículos 121 y ss LBRL) que deberán tenerlos
obligatoriamente.
-En otros si así lo dispone la legislación autonómica: en particular entidades locales menores,
sin personalidad jurídica propia (artículo 24 bis LBRL). Tradicionalmente las llamadas entidades
locales menores (concejos, parroquias…) habían tenido personalidad jurídica propia. Con la
última modificación, han pasado a ser órganos de gestión desconcentrada que carecen de esa
personalidad jurídica propia.
oComisiones consultivas, de informe o de seguimiento
oComisión especial de Cuentas
oComisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones (Municipios de Gran Población, o
cuando lo prevea el Reglamento orgánico o el Pleno:
oÓrganos complementarios: aquellos otros que prevea cada Reglamento orgánico, por ejemplo
Consejos sectoriales que canalizan participación de ciudadanos y asociaciones en asuntos
municipales.

3. COMPETENCIAS.

o Importante el carácter bifronte

o La legislación estatal, mediante la LBRL, establece el sistema de asignación de
competencias. El art. 25 establece una serie de materias sobre las que el municipio tiene
competencia, pero que en todo caso será completado por la legislación del Estado y de las
CCAA: esto es el carácter bifronte.
Artículo 25 LBRL

1. El Municipio, para la gestión de sus intereses y en el ámbito de sus competencias, puede

promover actividades y prestar los servicios públicos que contribuyan a satisfacer las necesidades y
aspiraciones de la comunidad vecinal en los términos previstos en este artículo.

2. El Municipio ejercerá en todo caso como competencias propias, en los términos de la legislación
del Estado y de las Comunidades Autónomas, en las siguientes materias:

a) Urbanismo: planeamiento, gestión, ejecución y disciplina urbanística. Protección y gestión del

Patrimonio histórico. Promoción y gestión de la vivienda de protección pública con criterios de
sostenibilidad financiera. Conservación y rehabilitación de la edificación.

b) Medio ambiente urbano: en particular, parques y jardines públicos, gestión de los residuos sólidos
urbanos y protección contra la contaminación acústica, lumínica y atmosférica en las zonas urbanas.

78
 c) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

d) Infraestructura viaria y otros equipamientos de su titularidad.

e) Evaluación e información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas

en situación o riesgo de exclusión social.

f) Policía local, protección civil, prevención y extinción de incendios.

g) Tráfico, estacionamiento de vehículos y movilidad. Transporte colectivo urbano.

h) Información y promoción de la actividad turística de interés y ámbito local.

i) Ferias, abastos, mercados, lonjas y comercio ambulante.

j) Protección de la salubridad pública.

k) Cementerios y actividades funerarias.

l) Promoción del deporte e instalaciones deportivas y de ocupación del tiempo libre.

m) Promoción de la cultura y equipamientos culturales.

n) Participar en la vigilancia del cumplimiento de la escolaridad obligatoria y cooperar con las

Administraciones educativas correspondientes en la obtención de los solares necesarios para la
construcción de nuevos centros docentes. La conservación, mantenimiento y vigilancia de los edificios de
titularidad local destinados a centros públicos de educación infantil, de educación primaria o de
educación especial.

ñ) Promoción en su término municipal de la participación de los ciudadanos en el uso eficiente y

sostenible de las tecnologías de la información y las comunicaciones.

o) Actuaciones en la promoción de la igualdad entre hombres y mujeres así como contra la violencia
de género.

3. Las competencias municipales en las materias enunciadas en este artículo se determinarán por
Ley debiendo evaluar la conveniencia de la implantación de servicios locales conforme a los principios de
descentralización, eficiencia, estabilidad y sostenibilidad financiera.

4. La Ley a que se refiere el apartado anterior deberá ir acompañada de una memoria económica
que refleje el impacto sobre los recursos financieros de las Administraciones Públicas afectadas y el
cumplimiento de los principios de estabilidad, sostenibilidad financiera y eficiencia del servicio o la
actividad. La Ley debe prever la dotación de los recursos necesarios para asegurar la suficiencia
financiera de las Entidades Locales sin que ello pueda conllevar, en ningún caso, un mayor gasto de las
Administraciones Públicas.

Los proyectos de leyes estatales se acompañarán de un informe del Ministerio de Hacienda y

Administraciones Públicas en el que se acrediten los criterios antes señalados.

5. La Ley determinará la competencia municipal propia de que se trate, garantizando que no se

produce una atribución simultánea de la misma competencia a otra Administración Pública.

o Sin perjuicio de este listado de materias, el art. 26 establece una serie de servicios mínimos
obligatorios para todos los municipios (servicios que hoy tenemos asumidos pero era
importante su establecimiento en una Ley en el momento de promulgación de la LBRL).
Algunos de estos servicios son obligatorios sólo en función de su población.

79
Artículo 26

1. Los Municipios deberán prestar, en todo caso, los servicios siguientes:

a) En todos los Municipios: alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado, acceso a los núcleos de población y
pavimentación de las vías públicas.

b) En los Municipios con población superior a 5.000 habitantes, además: parque público, biblioteca
pública y tratamiento de residuos.

c) En los Municipios con población superior a 20.000 habitantes, además: protección civil, evaluación e
información de situaciones de necesidad social y la atención inmediata a personas en situación o riesgo
de exclusión social, prevención y extinción de incendios e instalaciones deportivas de uso público.

d) En los Municipios con población superior a 50.000 habitantes, además: transporte colectivo urbano de
viajeros y medio ambiente urbano.

2. En los municipios con población inferior a 20.000 habitantes será la Diputación provincial o entidad
equivalente la que coordinará la prestación de los siguientes servicios:

a) Recogida y tratamiento de residuos.

b) Abastecimiento de agua potable a domicilio y evacuación y tratamiento de aguas residuales.

c) Limpieza viaria.

d) Acceso a los núcleos de población.

e) Pavimentación de vías urbanas.

f) Alumbrado público.

Para coordinar la citada prestación de servicios la Diputación propondrá, con la conformidad de los
municipios afectados, al Ministerio de Hacienda y Administraciones Públicas la forma de prestación,
consistente en la prestación directa por la Diputación o la implantación de fórmulas de gestión
compartida a través de consorcios, mancomunidades u otras fórmulas. Para reducir los costes efectivos
de los servicios el mencionado Ministerio decidirá sobre la propuesta formulada que deberá contar con el
informe preceptivo de la Comunidad Autónoma si es la Administración que ejerce la tutela financiera.

Cuando el municipio justifique ante la Diputación que puede prestar estos servicios con un coste efectivo
menor que el derivado de la forma de gestión propuesta por la Diputación provincial o entidad
equivalente, el municipio podrá asumir la prestación y coordinación de estos servicios si la Diputación lo
considera acreditado.

Cuando la Diputación o entidad equivalente asuma la prestación de estos servicios repercutirá a los
municipios el coste efectivo del servicio en función de su uso. Si estos servicios estuvieran financiados
por tasas y asume su prestación la Diputación o entidad equivalente, será a ésta a quien vaya destinada
la tasa para la financiación de los servicios.

3. La asistencia de las Diputaciones o entidades equivalentes a los Municipios, prevista en el artículo 36,
se dirigirá preferentemente al establecimiento y adecuada prestación de los servicios mínimos.

80
o Estos servicios son completados por la legislación autonómica y estatal (no se referencia por
ejemplo servicio de sanidad, cuya gestión le corresponde a las CCAA, por lo que hay que
atender a esta legislación para conocer los servicios mínimos sanitarios y de prestaciones
farmacéuticas que debe haber en los municipios). Hay otros servicios que, aun siendo de
interés económico general, no son prestados por entes públicos (telefonía, por ejemplo), pero sí
existe una fuerte intervención pública que obliga a que exista una prestación de estos servicios
básicos en todos los municipios, bajo un sistema de compensaciones para la garantía del
servicio universal.
o En los municipios de menos de 20.000 habitantes entran en juego las diputaciones
provinciales. En aquellas provincias en las que exista un fuerte desequilibrio entre zonas
urbanas y rurales tienen un papel importante. Según la LBRL se encargan de coordinar la
prestación de varios servicios (art. 26.2).
o El listado de estos servicios tiene que ser complementado por las competencias delegadas,
esto es, adicionales a las establecidas en la LBRL que pueden desarrollar otras AAPP en favor
de los municipios (art. 27), que establece los principios de la delegación de competencias (los
de siempre pero entre AAPP): principio de eficiencia; eliminar duplicidades administrativas;
estabilidad presupuestaria; sostenibilidad financiera (necesita memoria económica). Hay un
control permanente por parte de la administración delegante (pudiendo revocar la delegación si
no funciona). Las materias sobre las que se puede hacer vienen recogidas en el precepto.

Artículo 27

1. El Estado y las Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus respectivas competencias, podrán

delegar en los Municipios el ejercicio de sus competencias.

La delegación habrá de mejorar la eficiencia de la gestión pública, contribuir a eliminar duplicidades

administrativas y ser acorde con la legislación de estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera.

La delegación deberá determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, que no

podrá ser inferior a cinco años, así como el control de eficiencia que se reserve la Administración
delegante y los medios personales, materiales y económicos, que ésta asigne sin que pueda suponer un
mayor gasto de las Administraciones Públicas.

La delegación deberá acompañarse de una memoria económica donde se justifiquen los principios a
que se refiere el párrafo segundo de este apartado y se valore el impacto en el gasto de las
Administraciones Públicas afectadas sin que, en ningún caso, pueda conllevar un mayor gasto de las
mismas.

2. Cuando el Estado o las Comunidades Autónomas deleguen en dos o más municipios de la misma
provincia una o varias competencias comunes, dicha delegación deberá realizarse siguiendo criterios
homogéneos.

La Administración delegante podrá solicitar la asistencia de las Diputaciones provinciales o entidades

equivalentes para la coordinación y seguimiento de las delegaciones previstas en este apartado.

3. Con el objeto de evitar duplicidades administrativas, mejorar la transparencia de los servicios

públicos y el servicio a la ciudadanía y, en general, contribuir a los procesos de racionalización
administrativa, generando un ahorro neto de recursos, la Administración del Estado y las de las
Comunidades Autónomas podrán delegar, siguiendo criterios homogéneos, entre otras, las siguientes
competencias:

81
 a) Vigilancia y control de la contaminación ambiental.

b) Protección del medio natural.

c) Prestación de los servicios sociales, promoción de la igualdad de oportunidades y la prevención de

la violencia contra la mujer.

d) Conservación o mantenimiento de centros sanitarios asistenciales de titularidad de la Comunidad

Autónoma.

e) Creación, mantenimiento y gestión de las escuelas infantiles de educación de titularidad pública

de primer ciclo de educación infantil.

f) Realización de actividades complementarias en los centros docentes.

g) Gestión de instalaciones culturales de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado, con

estricta sujeción al alcance y condiciones que derivan del artículo 149.1.28.ª de la Constitución Española.

h) Gestión de las instalaciones deportivas de titularidad de la Comunidad Autónoma o del Estado,

incluyendo las situadas en los centros docentes cuando se usen fuera del horario lectivo.

i) Inspección y sanción de establecimientos y actividades comerciales.

j) Promoción y gestión turística.

k) Comunicación, autorización, inspección y sanción de los espectáculos públicos.

l) Liquidación y recaudación de tributos propios de la Comunidad Autónoma o del Estado.

m) Inscripción de asociaciones, empresas o entidades en los registros administrativos de la

Comunidad Autónoma o de la Administración del Estado.

n) Gestión de oficinas unificadas de información y tramitación administrativa.

o) Cooperación con la Administración educativa a través de los centros asociados de la Universidad

Nacional de Educación a Distancia.

4. La Administración delegante podrá, para dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados,
dictar instrucciones técnicas de carácter general y recabar, en cualquier momento, información sobre la
gestión municipal, así como enviar comisionados y formular los requerimientos pertinentes para la
subsanación de las deficiencias observadas. En caso de incumplimiento de las directrices, denegación
de las informaciones solicitadas, o inobservancia de los requerimientos formulados, la Administración
delegante podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución
del Municipio. Los actos del Municipio podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la
Administración delegante.

5. La efectividad de la delegación requerirá su aceptación por el Municipio interesado.

6. La delegación habrá de ir acompañada en todo caso de la correspondiente financiación, para lo

cual será necesaria la existencia de dotación presupuestaria adecuada y suficiente en los presupuestos
de la Administración delegante para cada ejercicio económico, siendo nula sin dicha dotación.

El incumplimiento de las obligaciones financieras por parte de la Administración autonómica

delegante facultará a la Entidad Local delegada para compensarlas automáticamente con otras
obligaciones financieras que ésta tenga con aquélla.

7. La disposición o acuerdo de delegación establecerá las causas de revocación o renuncia de la

delegación. Entre las causas de renuncia estará el incumplimiento de las obligaciones financieras por
parte de la Administración delegante o cuando, por circunstancias sobrevenidas, se justifique

82
suficientemente la imposibilidad de su desempeño por la Administración en la que han sido delegadas
sin menoscabo del ejercicio de sus competencias propias. El acuerdo de renuncia se adoptará por el
Pleno de la respectiva Entidad Local.

8. Las competencias delegadas se ejercen con arreglo a la legislación del Estado o de las
Comunidades Autónomas.

o Estos servicios se delegan principalmente en municipios de gran población (remisión a la

clase anterior).

B) LA PROVINCIA

o De acuerdo con el art. 137 CE, la provincia, además de administración local sirve también
como unidad para la vertebración territorial del Estado.

1. CREACIÓN

o Javier de Burgos 1833 - 49 provincias; en 1927 se añaden Tenerife y Las

Palmas.

o Según el art. 141 CE la provincia es una entidad local con personalidad

jurídica propia (al igual que los municipios), determinada por la agrupación de
municipios y división territorial para el cumplimiento de las actividades del
Estado.
2. ELEMENTOS
o Según la LBRL tiene los mismos elementos que el municipio: población,
territorio y organización.
o La población es la de la agrupación de los municipios, al igual que el territorio.
Si se alteran los actuales límites se requiere Ley Orgánica, sin perjuicio de otro
tipo de agrupaciones territoriales (mancomunidades, comarcas)(Art. 141 CE).
o Con respecto a la organización, el art. 32.1 LBRL establece que tiene como
órganos necesarios la Presidencia, Vicepresidencia, Junta de Gobierno y el
Pleno (integrado por los diputados provinciales elegidos de entre los concejales
de los Ayuntamientos de cada partido judicial [arts. 204 y ss. LOREG]). El Pleno
elige una Presidencia que, a su vez, nombra una Junta de Gobierno.
Legitimación democrática indirecta.
3. COMPETENCIAS
o Para los municipios de menos de 20.000 habitantes la LBRL las diputaciones
provinciales ya tienen asignadas una serie de competencias.
o El art. 37 LBRL otorga a las provincias un fin genérico: garantizar los principios
de solidaridad y de equilibrio intermunicipal y unos fines específicos
(competencias propias o delegadas): asegurar la prestación integral y adecuada
en la totalidad del territorio provincial de los servicios de competencia municipal;
prestar asistencia y cooperación jurídica, económica y técnica; prestar servicios

83
 públicos supramunicipales y supracomarcales; confeccionar un plan anual de
cooperación a las obras y servicios de competencia municipal. Estas son
competencias propias, pero también puede recibir competencias delegadas de
las CCAA o de la Administración.

C) REGÍMENES ESPECIALES
1. CCAA uniprovinciales: no existen Diputaciones provinciales.
2. Territorios históricos del País Vasco, donde la LBRL se aplica
supletoriamente. Tienen una organización específica y distinta en su
composición y elección a las Diputaciones provinciales, que no son muy distintas
salvo:

o Las Juntas Generales: es un órgano de elección popular directa (a diferencia

de las Diputaciones) compuesto por 51 miembros cuyas funciones son las
propias de un Paramento (ejercen la potestad normativa, aprueban los
presupuestos y planes y controlan la acción de la Diputación foral)
o La Diputación Foral [≠Diputación provincial]: es el órgano ejecutivo del territorio
cuya pieza clave es el Diputado general (es el Gobierno provincial). Se elige por
la Junta General que sí eligen los propios ciudadanos. Se parece más a la
organización de los municipios. El Diputado general designa y cesa libremente a
los Diputados forales, jefes de cada uno de los departamentos en que la
Diputación foral se divide.
o Funciones: más amplias que las de las Diputaciones de régimen común, pues
se añaden las competencias atribuidas por el Estatuto de Autonomía del País
Vasco (son además los órganos recaudadores de los impuestos estatales en
régimen de convenio)
3. Archipiélagos:
o Son regímenes parecidos entre sí salvo porque las Canarias se dividen en dos
provincias y las Islas Baleares es una Comunidad Autónoma uniprovincial.
Islas Baleares:
o Cada una de las islas es gobernada por un Consejo Insular (Ley Balear
8/2000)
o Son elegidos en elecciones independientes a las del Parlamento Balear (se
asemeja a las Juntas Generales del PV)
o Asumen competencias de las Diputaciones provinciales pero para cada isla.
o Tienen una particularidad, declarada por la propia Ley balear: son a la vez una
administración autonómica y local - desarrollan las competencias específicas
que le asignan en cuanto a la administración local de carácter supramunicipal y,
a su vez, las que le asignen la Comunidad Autónoma Balear en el ejercicio de
sus propias competencias. Tienen competencias más amplias que las DDPP

84
 (como ocurre en el PV). Por ejemplo, tienen competencia en materia de
disciplina urbanística (que suele ser competencia municipal)
Islas Canarias:
o Cada isla es gobernada por Cabildos Insulares (Ley 14/1990, de régimen
jurídico de las Administraciones públicas canarias).
o No dejan de ser Administración Local (similar a las DDPP) pero con
competencias específicas para cada Provincia. Hay 7 cabildos, aunque hay 2
provincias. La administración provincial se traslada a cada isla. Los cabildos no
tienen naturaleza autonómica.
o Al frente de cada Cabildo existe un número variable de consejeros, elegidos
por sufragio de los electores de cada isla en el mismo acto de elección de los
concejales de los ayuntamientos.
o A nivel de la Administración del Estado, en las Canarias existe una Delegación
de Gobierno (representación del Estado en toda la Comunidad Autónoma); dos
subdelegaciones de Gobierno (una por provincia). También existen Directores
Insulares, que tienen su correspondiente equivalencia en la escala de órganos
de la Administración del Estado. Los Delegados del Gobierno tienen rango de
subsecretarios; los Subdelegados de Directores Generales y los Directores
Insulares es una unidad administrativa (como son la representación del Gobierno
en la isla tienen que ser funcionarios del grupo A1).
o Según la Disposición Adicional 14ª de la LBRL se aplica en las islas el régimen
de municipios de gran población, con lo que implica a efectos de organización de
los Cabildos, en relación con los órganos necesarios con los que debe contar.
4. Ceuta y Melilla:
o Artículo 144 b) CE: Estatutos de Autonomía para territorios no integrados en la
organización provincial, asumiendo competencias de las provincias. Para
convertirse en CCAA se debe seguir el procedimiento largo previsto en la CE.
Carecen de competencias de carácter normativo en determinados ámbitos
(materia de ordenación del suelo, por ejemplo, para lo que se aplica una ley
preconstitucional de 1976).

9. El Sector Público Institucional.

9.1. CONCEPTO Y EVOLUCIÓN DEL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL.

1. Rasgo común - relación de instrumentalidad

o El Sector Público Institucional son entes e instituciones que dependen de la

Administración Pública (relación de instrumentalidad, están adscritas,
expresamente o presuntamente) pero que tienen personalidad jurídica propia

85
 (salvo un caso singular), por lo que son un centro de imputación de derechos y
obligaciones y, además, tienen autonomía en su gestión.
o Manifestación de la dependencia (o “tutela”) de la Administración Pública en el
ámbito interno de la entidad correspondiente: nombramiento y cese de los
titulares de los órganos directivos, control financiero de su actividad.
o Esa Administración hace de “órgano tutela”, pues es quien responde ante el
Parlamento. No puede existir independencia de la actividad que desarrollan
estos entes, pues alguien tiene que responder siempre.
2. Evolución:
o Ley Entidades Estatales Autónomas (LEEA) (1958): reconocía la existencia de
organismos autónomos y empresas nacionales, que eran entidades de la
Administración Central con competencias específicas.
o LGP (1977): Entidades Públicas Empresariales y Fundaciones Públicas. En
algunos casos se sometía al Derecho Público, en otros al Privado, hasta el punto
en el que había una multitud de entes sometidos a regímenes jurídicos muy
dispares.
o LOFAGE (1997): fue el primer intento de racionalización de este problema.
Establece categorías cerradas y acotadas en cuanto al régimen jurídico tanto
como ente institucional (Dcho. Público o Privado), como en régimen de
contratación (de bienes y servicios; de personal), patrimonial. Crea unas
categorías específicas de OOAA, Entidades Públicas Empresariales, etc. Hace
referencia a las Autoridades Independientes y las Sociedades Mercantiles. Es el
precursor de lo que tenemos hoy en la LRJSP.
o Ley 28/2006, de 18 de julio, de Agencias para la mejora de los Servicios
Públicos: la LOFAGE no evitó la proliferación de estos entes, creando las
Agencias para la mejora de los Servicios Públicos, un organismo común en las
que todos los organismos se iban a adaptar a un régimen jurídico común, que
trataba de ser enormemente flexible. Se introduce por primera vez que se
someten a los principios de evaluación de los servicios públicos y a los principios
de cumplimiento de objetivos.
o LRJSP:
3. Clasificación general - art. 2.2 LRJSP. El sector público institucional se integra
por:
a. Cualesquiera organismos públicos y entidades de derecho público
vinculados o dependientes de las Administraciones Públicas.
b. Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las
Administraciones Públicas que quedarán sujetas a lo dispuesto en las

86
 normas de esta Ley que específicamente se refieran a las mismas, en
particular a los principios previstos en el artículo 3 y, en todo caso,
cuando ejerzan potestades administrativas.
c. Las universidades públicas que se regirán por su normativa específica y
supletoriamente por las previsiones de la presente Ley.
4. Sector Público Institucional Estatal (Art. 84 LRJSP)
a. Organismos públicos vinculados o dependientes de la Administración
General del Estado, los cuales se clasifican en:
i. Organismos autónomos
ii. Entidades públicas empresariales
iii. Agencias estatales
b. Las autoridades administrativas independientes.
c. Las sociedades mercantiles estatales
d. Los consorcios
e. Las fundaciones del sector público
f. Los fondos sin personalidad jurídica
g. Las universidades públicas no transferidas
o Todas ellas se rigen por el derecho público salvo las sociedades mercantiles
estatales y las fundaciones del sector público, por lo que no pueden ejercer
potestades administrativas.
o Esta referencia en el art. 84 no es exclusivo de la Administración General del
Estado, simplemente dice que son organismos y entidades de derecho público.
o Las universidades públicas son sólo las no transferidas en la gestión a las
CCAA: sólo quedan la UNED y la Menéndez Pelayo.
o El art. 84.2 establece una prohibición general: la de crear entidades distintas a
las anteriores.
5.1 Principio de creación (art. 81 LRJSP)
o Estabilidad presupuestaria y sostenibilidad financiera, lo que implica que debe
justificarse su creación desde el punto de vista económico. Una vez creados el
Ministerio de Haciendo e IGAE lo supervisan. Si se deja de cumplir, las
entidades podrán ser declaradas extinguidas.
o Control de eficacia y supervisión continua (art. 85 LRJSP). La eficacia se
refiere a objetivos específicos que deben cumplir, conforme a un plan de
actuación trienal que es supervisado por el Departamento de adscripción del
Ministerio correspondiente.

87
 o Estas entidades se inscriben en el Inventario de Entidades del Sector Público
Estatal, Autonómico y Local.
5.2 Principios de actuación (Art. 81 LRJSP)
o Legalidad
o Transparencia en su gestión
o Eficiencia
o Resto de principios de las AAPP.

9.2. EL SECTOR PÚBLICO INSTITUCIONAL ESTATAL: LOS ORGANISMOS

PÚBLICOS.

1. Caracteres generales (arts. 88 y ss LRJSP)

o Creación por Ley -sin perjuicio de su posible transformación conforme al

régimen de los artículos 87 y 94 LRJSP-.La transformación se llevará a cabo
mediante Real Decreto, aunque suponga modificación de la Ley de creación,
salvo en el caso de la transformación en agencias estatales que deberá
efectuarse por ley
o Personalidad jurídica distinta de la de la Administración matriz.
o Los OOPP van a poseer potestades administrativas, pero no del mismo modo,
por razón de los objetivos y cometidos que se le asignan, salvo la de la
expropiación forzosa, que está reservada a las Administraciones Públicas
territoriales, conforme a la Ley de Expropiación Forzosa de 1954.
o Patrimonio y tesorería propios
o Autonomía de gestión
o Estatuto propio, al cual deriva la Ley.

A. Los Organismos Autónomos Estatales (Art. 98 y ss LRJSP).

Para diferenciarlo del Ente Público Empresarial (ojo, no empresa pública, eso
son las Sociedades Mercantiles Empresariales, pero sí se asemeja a una
empresa pública). Por razón de la actividad, los OOPP y, en particular los OOAA
se puede diferenciar.
o Dependencia de un Ministerio, al que le corresponde su dirección estratégica,
evaluación y control de los resultados de la actividad.

88
 o Se rigen íntegramente por el Derecho Administrativo
o Funciones: actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios
públicos: fundamentalmente administrativas (no económicas, a diferencia de los
Entes Públicos Empresariales).
o Nombramiento de sus titulares como el del resto de los de la AGE.
o Personal funcionario y laboral
o Poseen patrimonio propio (pero también pueden tener bienes de la
Administración matriz): pueden realizar negocios jurídicos sobre su patrimonio
propio, pero su venta está condicionada pues pueden incorporarse al Patrimonio
del Estado los bienes que no emplee para los fines encomendados. Para
adquirir bienes inmuebles necesitan informe previo favorable del Ministerio de
Hacienda.
o Se nutren de ingresos propios y de dotaciones de los PPGG del Estado (art.
101 LRJSP), y están sometidos al mismo régimen presupuestario, económico-
financiero, de contabilidad, intervención y control financiero que la AGE (art. 102
LRJSP).
o Se agota la vía administrativa: mismos recursos de LPAC (art. 99 LRJSP).
B. Entes Público Empresariales
o Dependen de un Ministerio o de un OOAA
o Funciones (Art. 53.1): realización de actividades prestacionales, gestión de
servicios, o producción de bienes de interés público, todo ello susceptible de
contraprestación (diferencia esencial con los OOAA).
o OOPP de base administrativa: OOAA; OOPP de base empresarial: EPES
o Son empresas públicas bajo un régimen organizativo público: entran en
competencia en el mercado
o Creación, modificación y extinción: el Estatuto debe señalar los órganos que
desempeñarán potestades administrativas.
o Régimen Jurídico de naturaleza mixta (Art. 104 LRJSP):
- Ad extra: normalmente por Dcho privado (gran diferencia con respecto a
los OOAA) y, por tanto, sometimiento a la jurisdicción laboral, excepto
ejercicio de potestades públicas que se rige por Dcho. Administrativo:
sometimiento a régimen de recursos de la LPAC.
- Ad intra: Dcho público en cuanto entre administrativos: sujeción a
instrucciones y directrices del Ministerio del Departamento o del Director

89
 del OOAA que los crea. Formación de voluntad de sus órganos
colegiados - Dcho. Público.
o Régimen de personal: normalmente laboral (gran diferencia con OOAA). No
obstante, para el desempeño de funciones públicas es obligatorio que haya
personal funcionario.
o Régimen presupuestario de la LGP
o Régimen Patrimonial = que OOAA
o Contratación = que OOAA, se rigen por la LCSP
o Financiación: ingresos de mercado (es decir lo que cobra por el ejercicio de su
actividad), y excepcionalmente dotaciones de los PPGG del Estado y otros,
como los que tengan la consideración de medio propio, que pueden recibir
financiación por los acuerdos que lleven a cabo (art. 107 en relación con el 86
LRJSP y 32 LCSP)
o Agotamiento de la vía administrativa: ponen fin lo actos de sus órganos
unipersonales o colegiados, excepto que Ley de creación disponga otra cosa
- En el ejercicio de sus funciones no administrativas se rigen por el Dcho.
Privado, y por tanto sus actuaciones son recurribles ante la jurisdicción
privada
- En el ejercicio de las potestades administrativas, mismos recursos de
LPAC (art. 104 LRJSP).

C) Agencias Estatales

Concepto. Son entidades de Derecho público dotadas de personalidad jurídica pública,

patrimonio propio y autonomía en su gestión. Cuentan con facultades para ejercer
potestades administrativas. Son creadas por el Gobierno para el cumplimiento de los
programas correspondientes a las políticas públicas que desarrolle la AGE en el ámbito
de sus competencias (art. 108 LRJSP)

Las agencias estatales están dotadas de los mecanismos de autonomía funcional,

responsabilidad por la gestión y control de resultados.

Régimen jurídico. Se encuentran reguladas en la LRJSP (art. 108 y ss) y por el

estatuto propio de cada una de ellas; y el resto de las normas de derecho
administrativo que le sea aplicable.
La actuación de las agencias estatales se produce, con arreglo al plan de acción anual, en
vigencia y con arreglo al pertinente contrato plurianual de gestión que ha de establecer,
entre otras cosas: los objetivos a perseguir, los resultados a obtener y la gestión que debe

90
desarrollar, los planes necesarios para alcanzar los objetivos, las máximas de partidas de
personal y el marco de actuación los recursos personales, materiales y presupuestarios, los
efectos alcanzados al grado de cumplimiento de los objetivos…

Régimen de personal: Pueden tener personal funcionario, estatutario y laboral

Ingresos (artículo 108 quinquies): tanto de origen público como privado
1. Las Agencias Estatales se financian con los siguientes recursos:

a) Las transferencias consignadas en los Presupuestos Generales del Estado.

b) Los ingresos propios que perciba como contraprestación por las actividades que pueda realizar, en virtud de
contratos, convenios o disposición legal, para otras entidades públicas, privadas o personas físicas.

c) La enajenación de los bienes y valores que constituyan su patrimonio.

d) El rendimiento procedente de sus bienes y valores.

e) Las aportaciones voluntarias, donaciones, herencias y legados y otras aportaciones a título gratuito de entidades
privadas y de particulares.

f) Los ingresos recibidos de personas físicas o jurídicas como consecuencia del patrocinio de actividades o
instalaciones.

g) Los demás ingresos de derecho público o privado que estén autorizadas a percibir.

h) Cualquier otro recurso que pudiera serles atribuido.

Régimen presupuestario, de contabilidad y control económico financiero (artículo 108

sexies): Cuenta con un presupuesto independiente pero incorporado a PPGG. Posible
reiversión de remanentes
El control interno de la gestión económico-financiera de las agencias estatales
corresponde a la Intervención General de la Administración del Estado, en los términos
establecidos en la Ley General Presupuestaria.

Ejemplos:https://www.pap.hacienda.gob.es/VisorXBRL/pagCuentasRedCoa.aspx?
5nfwCpNqq96NijFq4L7lpCw+EF46Vmcw/ccihqz0Jlo=

9.3. LAS AUTORIDADES ADMINISTRATIVAS INDEPENDIENTES.

A) Concepto e ideas generales

Entidades de derecho público que, vinculadas a la Administración General del Estado y con
personalidad jurídica propia, tienen atribuidas funciones de regulación o supervisión de carácter
externo sobre sectores económicos o actividades determinadas, por requerir su desempeño de

91
independencia funcional o una especial autonomía respecto de la Administración General del
Estado, lo que deberá determinarse en una norma con rango de Ley.

Las autoridades administrativas independientes actuarán, en el desarrollo de su actividad y

para el cumplimiento de sus fines, con independencia de cualquier interés empresarial o
comercial.

Nacieron a imagen del sistema norteamericano de agencias administrativas aunque poco

tienen que ver hoy en día la una de la otra principalmente debido a que las americanas
dependen de su poder legislativo y las nuestras del ejecutivo. Su creación ha ido aumentando
desde que se creara en 1980 la primera de todas, el Consejo de Seguridad Nuclear.
Se crean AAI en aquellos sectores “sensibles o sectores llave de la vida social”, es decir
aquellos ámbitos donde
–Confluyen derechos de las personas y un fuerte interés general
–O ámbitos altamente técnicos que requieren conocimientos especializados. De ahí que a las
personas que integran los órganos directivos se les exija una cualificación especial (es el
prototipo de “Estado Neutral”, en el que el estado se dedica simplemente a gestionar los
intereses de un ámbito concreto de relevancia social).
–O en ámbitos elevadamente cambiantes o dinámicos que obligan a respuestas rápidas y
efectivas ante cada tipo de problemas que van surgiendo.
Por consiguiente, la creación de las AAII responde al deseo de neutralizar un sector
específico de cualquier tipo de injerencia política, por ello cuentan con:
–Garantías de independencia relativa respecto al ejecutivo.
Se establecen
–Requisitos tasados para acceder a los puestos
–Una vez nombrados, solo podrán ser cesados bajo circunstancias tasadas o un mal
desenvolvimiento de su actividad (o llegado al plazo máximo para el que habían sido nombrados
[que no coincide con el de los períodos legislativos])

–Garantías de revolving door o puerta giratoria

Incompatibilidad en el ejercicio de funciones vinculadas con el ámbito en el que han estado
trabajando durante un plazo determinado años. Requieren una contraprestación porque al fin y al
cabo estás prohibiendo a una persona que vuelva al sector profesional del que procede y del que
tiene conocimientos especializados.
Esto es así para evitar un posible conflicto de intereses que puedan tener las personas designadas
por cuanto se tienen conocimientos especializados que proceden del propio sector.
Es decir, a groso modo para que lo entiendas, estos profesionales tienen unos conocimientos tan
de la hostia que se produce la “captura del regulador”, las privadas quieren contratarlos, y no es
plan ¿sabes? para evitar esto, están estas garantías

B) Garantías de independencia:

92
El profesor para ilustrar las garantías emplea la ley de la CNMV pero las garantías generales son las
que son y a esas me refiero a continuación:

1. Personales
Régimen común del sistema de nombramiento:
–Exigencias técnicas
–Duración de mandato
art. 27 El mandato del Presidente, del Vicepresidente y de los Consejeros a los que se refiere el artículo 23.2.c)
tendrá una duración de cuatro años, al término de los cuales podrá ser renovado por una sola vez.

–Sistema de remoción: causas tasadas que son

a) Por finalizar el período para el que fue nombrado, en cuyo caso continuará en el ejercicio de sus
funciones hasta el nombramiento de quien hubiera de sucederle.

b) Renuncia aceptada por el Gobierno.

c) Separación acordada por el Gobierno por incumplimiento grave de sus obligaciones, incapacidad
permanente para el ejercicio de su función, incompatibilidad sobrevenida o condena por delito
doloso, previa instrucción de expediente por el Ministerio de Economía y Competitividad. (art. 28)

–Garantías tras cese: incompatibilidad de funciones e indemnización

29.2 “Al cesar en el cargo y durante los dos años posteriores, no podrán ejercer actividad profesional
alguna relacionada con el Mercado de Valores. Reglamentariamente se determinará la compensación
económica que recibirán en virtud de esa limitación.”

A PARTIR DE AQUI BEATRIZ, DISFRUTENLO

2.- Garantías Institucionales: aunque el derecho comunitario no impone

obligaciones institucionales sobre cómo hacer cumplir sus previsiones, al
establecer que sí que deben garantizarse determinados requisitos, sí establece
un límite de lo que se puede hacer desde el punto de vista institucional con las
autoridades administrativas independientes.

Por ello no solo hay que ir a la Ley del Régimen Jurídico de Sector público para
entender el régimen jurídico al que se someten estas autoridades
independientes, sino que también hay que ir a las garantías de cada sector a
nivel comunitario. Son aquellas que afectan a la propia institución, no al
nombramiento de las personas que ostentan los cargos directivos, están
dirigidas a blindar la autonomía en su actividad, y se manifiestan mediante el
reconocimiento de personalidad jurídica y plena capacidad pública y
privada, con el reconocimiento en la Ley de creación de carácter
independiente o autónomo en su actividad, la prohibición de recibir ningún

93
 tipo de instrucción, que también están previstas en las respectivas leyes de
creación con unas u otras palabras por partes de la nación, y por tanto de
inmiscuirse en su actividad (aunque luego veremos alguna limitación).

Una garantía de independencia institucional que se manifiesta también con el

régimen jurídico al que se someten en materia de contratación de servicios
o de obras, a través del régimen del personal, o a través del régimen de
adquisición de bienes patrimoniales. Lo que sucede es que el derecho
público frente al privado evita la captura por intereses distintos al interés general,
sin embargo, en las respectivas leyes de creación, lo que encontramos es que
es un régimen jurídico mixto. Desde un punto de vista del derecho
administrativo, se considera que desde un derecho público se garantizan mejor
los principios constitucionales que bajo el régimen del derecho privado
(vinculación positiva, y vinculación negativa). Sin embargo, la gestión
administrativa ordinaria requiere en muchas ocasiones de una flexibilidad de la
que no goza el derecho público, ya que se requiere una rápida tramitación de los
procedimientos, decisiones rápidas, y cuando hay un procedimiento de por
medio está tasado en todos y cada uno de sus trámites y derechos y la cuestión
se retrasa bastante, aunque con mayores garantías.

3.- Garantías funcionales: se incluye la existencia de un estatuto autónomo

propio o la prohibición expresa de recibir directivas, instrucciones u órdenes
del gobierno.

4.- Garantías organizativas: como reforzamiento de esta garantía, la existencia

de una organización compleja, contribuye a un control mayor interno de las
decisiones que se adoptan, desde el momento en el que una decisión para
por distintos órganos, y más si son de carácter colegiado, y por tanto la
decisión no dependen exclusivamente de una sola persona, es una garantía
para que la decisión que toman no está afectada por la existencia de un
interés al que no debería estar sometido. También las leyes contemplan que
las decisiones que adoptan los organismos reguladores agotan la vía
administrativa, y es una garantía organizativa porque evita que se produzcan
influencias por parte del gobierno de la nación, porque si no se agota la vía
administrativa, lo que cabe contra las decisiones del organismo regulador, es
una revisión ante el gobierno de la nación, y por tanto este podría cambiar
sus decisiones.

5.- Garantías Económicas y Financieras: son similares al resto de los

organismos públicos, porque todos los organismos reguladores, todas las
administraciones independientes poseen patrimonio propio, presupuesto

94
 autónomo y capacidad para generar ingresos. Esa capacidad de
autogestión de recursos tiene su parte negativa, ya que o estableces
controles del seguimiento de su actividad (actualmente existen) o se te
pueden escapar de las manos lo que realizan con su gestión de los recursos
financieros.

Esta información de distintos aspectos relativos a sus garantías está establecidas

legalmente, se extraen de su régimen jurídico, y no obstante tienen su parte
cuestionable, ya que no son absolutas.

9.4 LOS DEMÁS ENTES DEL SECTOR PÚBLICO

1.- Sociedades mercantiles estatales: se rigen por la Ley del Régimen Jurídico
del sector Público, pero también como patrimonio empresarial del estado,
tienen un régimen jurídico específico, que es la Ley del Patrimonio de las
Administraciones Públicas (33/2003 de 3 de noviembre). Como sociedades
mercantiles que son aquellas que tienen participación mayoritaria la
administración general del estado, que ejercite su control o su administración
institucional. Se crean por acuerdo del Consejo de Ministros, con
justificación, y dependen del Ministerio que las Tutela.

Se rigen por el Derecho Privado en toda su actividad, no obstante, en relación

con la contratación pública, la Ley de contratos del Sector Publico establece
unos principios generales a los que deben someterse, no son procedimientos de
licitación, como el resto de las entidades de la administración pública, sujetas a
la Ley de contratos del Sector Público, pero son principios que se deben seguir
necesariamente dirigidos a garantizar la libre concurrencia de las licitaciones que
tienen que efectuar. En todo caso estas sociedades mercantiles, como se rigen
por el derecho Privado, salvo en las materias en que le sea de aplicación la
normativa presupuestaria, contable, de personal, de control económico-
financiero y de contratación. La consecuencia es que no pueden disponer de
facultades que implique el ejercicio de autoridad pública. En ningún caso podrán
disponer de facultades que implique el ejercicio de autoridad pública, sin
perjuicio de que excepcionalmente la ley pueda atribuirle el ejercicio de
potestades administrativas.

2.- Consorcios: (ej consorcio de transportes de la C. Madrid) son entidades de

derecho público con personalidad jurídica propia y diferenciada, creadas por
administraciones públicas que participan en su creación, o entidades
integrantes del sector público institucional, aunque también pueden participar
entidades privadas, para el desarrollo de actividades de interés común a

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 todas ellas dentro del ámbito de sus competencias. En el ámbito de una
organización con personalidad jurídica propia, se rige por el derecho público,
forma parte del organismo rector del consorcio, aquellas empresas que se
van a encargar de la gestión de servicios públicos, que van a acceder al
consorcio, porque a su vez se rigen en lo relativo a la licitación por la Ley de
Contratos del Sector Públicos. Desde ese momento se integran en el
consorcio que tiene autonomía para la gestión de sus propios intereses. Los
consorcios desarrollan actividades de fomento, prestacionales o de gestión
común de servicios públicos.

- Las fundaciones públicas: son actividades propias, sin ánimo de lucro para
el cumplimiento del interés general, con independencia de si el servicio se
presta de forma gratuita o mediante contraprestación. En cuanto fundaciones
públicas que son, tienen la particularidad de un fuerte componente de interés
del Derecho Privado que se les aplica, porque no dejan de ser fundaciones
que tienen unas características en relación con su organización interna y las
actividades que desarrolla, pero sin apartarse de esa visión privada con la
que nacen todas las fundaciones.

- Fondos sin personalidad jurídica: es una solución excepciones, que se

crea para la solución de problemas puntuales de naturaleza técnico-jurídica,
cuando se quiere dotar de recursos específicos para determinada actividad.
Se imponen, por ejemplo, contribuciones específicas a las empresas de un
sector. Se crea un fondo sin personalidad jurídica que va a ir destinado a
paliar las obligaciones de servicio público, a la que tienen que contribuir
todos los operadores de dicho ámbito. Son soluciones puntuales y
excepcionales.

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