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Apuntes de Derecho Administrativo I, curso 2022/2023

Profesor: Germán Valencia Martín

TEMA 8. LA ADMINISTRACIÓN LOCAL

Sumario: 1. Concepto y caracteres. 2. La autonomía local. 3. Fuentes del

régimen local. 4. Tipología de los entes locales (I): entes locales necesarios. 5.
Tipología de los entes locales (II): entes locales facultativos.

1. CONCEPTO Y CARACTERES

1.1. Concepto

La Administración local, en particular la entidad local básica, esto es, el municipio,

tiene una larga tradición en nuestro país y en el mundo entero. En todas las
épocas, y en toda clase de organizaciones políticas que se han sucedido a lo
largo de la historia (Imperios, Reinos, etc.), se ha venido reconociendo a los
núcleos de población existentes dentro de su ámbito territorial, bien que de una
manera desigual y con nombres y estatutos diferenciados, la posibilidad de
disponer de gobiernos propios, dotados de potestades públicas y encargados de
los asuntos de interés general más inmediato para los habitantes de sus
respectivas poblaciones (lo que tradicionalmente se ha llamado asuntos de interés
local). La adopción de una terminología común para estos gobiernos y el
establecimiento de un régimen local uniforme será ya una realidad más tardía,
coincidente con el advenimiento de los Estados de Derecho y la formación de lo
que en un tema anterior hemos denominado Administración contemporánea, en
pleno siglo XIX, como veremos al hablar en un apartado posterior de la tipología
de las entidades locales.

Desde una perspectiva ya contemporánea, con elementos tomados del

ordenamiento jurídico español actual y con especial referencia a los que se
conocen como entes locales necesarios (municipio, provincia e isla), la
Administración local podría definirse como un conjunto de Administraciones
públicas de ámbito territorial inferior al de las Comunidades Autónomas, que, con
el municipio a la cabeza, tienen a su cargo la atención, en régimen de
autoadministración, de una parte importante de los asuntos de interés general que
afectan a sus respectivas poblaciones, contando para ello con autonomía
constitucionalmente garantizada.

1.2. Caracteres

De la anterior definición se desprenden los principales caracteres de la

Administración local, que (con especial referencia, como se ha dicho, a los entes
locales necesarios) son los siguientes: se trata de Administraciones públicas
territoriales, corporativas y autónomas.
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A) Administraciones públicas

Las entidades locales presentan todas las características propias de las

Administraciones públicas que estudiamos en el tema primero: son un conjunto de
organizaciones dotadas de personalidad jurídica (diferente de la Administración
General del Estado y de las Administraciones autonómicas), que forman parte de
los poderes públicos y cuya función consiste en servir con objetividad los
intereses generales con sometimiento pleno a la ley y al Derecho y, en su caso, al
control judicial de la legalidad de su actuación.

Pero, además, conviene tener presente que a diferencia del Estado y de las
Comunidades Autónomas, que cuentan con poder legislativo, y el primero también
con poder judicial, las entidades locales son exclusivamente Administraciones
públicas.

B) Administraciones territoriales

Las entidades locales necesarias (municipio, provincia e isla) reúnen todos

los rasgos que en un tema anterior resaltamos como propios de las
Administraciones territoriales: fines generales, competencias sobre toda la
población asentada en sus respectivos territorios y disponibilidad de todas las
potestades administrativas superiores.

Se puede decir también que las entidades locales necesarias constituyen un

supuesto de descentralización (no desconcentración) territorial (no funcional) de
carácter puramente administrativo (no político).

En cambio, como veremos al hablar de la tipología de los entes locales, los entes
locales no necesarios (como, por eje., las mancomunidades y los consorcios)
responden generalmente al tipo de Administraciones no territoriales,
especializadas o institucionales.

C) Administraciones de base asociativa o corporativa

Desde otra perspectiva, las entidades locales necesarias responden al tipo

de las entidades públicas de base asociativa o corporativa (Corporaciones de
Derecho público), puesto que los destinatarios de su actuación (que, como
entidades territoriales que son, son todas las personas asentadas en sus
respectivos territorios; por eje., todos los vecinos de un municipio) son a la vez
miembros de la entidad correspondiente, que se autoadministran (en los asuntos
de interés general competencia de estas entidades) a través de órganos de
gobierno integrados por representantes elegidos por ellos.

Por esta razón, a las entidades locales necesarias (municipio, provincia e

isla) se les llama también Corporaciones locales.

Este rasgo corporativo y de autoadministración de las entidades locales

necesarias, aunque es cierto, suele pasar más desapercibido que en el caso de
 3

las Corporaciones sectoriales de base privada, como los Colegios profesionales,

que se estudian en el tema 10.

Conviene reparar, en cambio, en que esas notas no son predicables de la

Administración General del Estado ni de las Administraciones autonómicas,
porque tanto en el caso del Estado como en el de las Comunidades Autónomas la
representación de los ciudadanos no se sitúa en la Administración, sino en el
poder legislativo (Cortes Generales y Parlamentos autonómicos).

D) Administraciones autónomas

Aunque en el pasado las entidades locales estuvieron sometidas a tutela

por parte de la Administración estatal, la Constitución española (art. 137 CE)
garantiza hoy su autonomía, característica a la que vamos a dedicar el apartado
siguiente.

2. LA AUTONOMÍA LOCAL

2.1. Concepto

La Constitución española (art. 137 CE) garantiza la autonomía de las

entidades locales necesarias (municipio, provincia e isla).

La autonomía local responde al concepto general de autonomía que dimos

en un tema anterior. Se puede definir, por tanto, como el ejercicio
autorresponsable (por las entidades locales) de sus propias competencias, lo cual
implica una doble exigencia: el carácter representativo de sus órganos de
gobierno (vertiente orgánica de la autonomía local), y la ausencia de controles de
oportunidad, así como de controles genéricos de legalidad, por parte de otras
Administraciones en el ejercicio de sus competencias propias (vertiente funcional).

Que no quepan “controles de oportunidad” significa que en las materias que sean
de competencia propia de las entidades locales y cuando hayan de tomar
decisiones discrecionales, ni la Administración General del Estado ni las
Administraciones autonómicas pueden sustituir esas decisiones por otras. Y que
tampoco quepan “controles genéricos de legalidad” significa que las dudas acerca
de la legalidad de la actuación de una entidad local, sea por parte de los
ciudadanos o de otras Administraciones (la Administración General del Estado o
las Administraciones autonómicas), han de plantearse directamente, por regla
general, en sede judicial (ante los tribunales de lo contencioso-administrativo) sin
que quepan recursos ante esas otras Administraciones ni controles previos por su
parte.

La Carta Europea de la autonomía local (de 1985) contiene una definición

precisa de la autonomía local en los siguientes términos1:

1
La “Carta Europea de Autonomía Local” (1985) es un Tratado internacional elaborado en el marco del
Consejo de Europa (organismo internacional), ratificado por España en 1989 (BOE de 24 de febrero de
1989).
 4

“Artículo 3. Concepto de la autonomía local.

1. Por autonomía local se entiende el derecho y la capacidad efectiva de las
Entidades locales de ordenar y gestionar una parte importante de los asuntos
públicos, en el marco de la Ley, bajo su propia responsabilidad y en beneficio de
sus habitantes.
2. Este derecho se ejerce por Asambleas o Consejos integrados por miembros
elegidos por sufragio libre, secreto, igual, directo y universal y que pueden
disponer de órganos ejecutivos responsables ante ellos mismos…”.

Y la jurisprudencia constitucional la expresa también en términos

parecidos2.

2.2. Diferencias con la autonomía de las Comunidades Autónomas

Conviene precisar las diferencias entre la autonomía local y la de las

Comunidades Autónomas, que fundamentalmente son las siguientes:

A) Autonomía de carácter puramente administrativo

La primera diferencia ya es sobradamente conocida. A diferencia de las

Comunidades Autónomas, las entidades locales carecen en el ordenamiento
jurídico español de potestad legislativa, por lo que su autonomía tiene un carácter
puramente administrativo (y no político)3.

B) Configuración legal de las competencias de las entidades locales

Como vimos en un tema anterior, las competencias de las Comunidades

Autónomas se encuentran establecidas en las normas integrantes del bloque de
constitucionalidad (Constitución y Estatutos de Autonomía). Sin embargo, el
bloque de constitucionalidad no precisa las competencias de las entidades
locales, cuya determinación queda remitida al legislador4.

En efecto, la Constitución (art. 137 CE) se limita a garantizar la autonomía de las

entidades locales para la gestión de sus respectivos intereses, lo que obviamente
implica (además de la doble exigencia orgánica y funcional antes mencionada) un
cierto nivel de competencias (pues autonomía para el desempeño de cero
competencias equivaldría a cero autonomía), pero ni la Constitución ni los
Estatutos de Autonomía detallan esas competencias, que quedan remitidas al
legislador, el cual dispone a este respecto de un amplio margen de configuración,
aunque no absoluto y susceptible siempre de control por parte del Tribunal
Constitucional.

2
Vid., entre otras, las SSTC 32/1981, de 28 de julio, y 214/1989, de 21 de diciembre.
3
Con la excepción de los “Territorios históricos” vascos (provincias vascas), cuyas normas en ciertas
materias (temas fiscales) tienen rango de ley, como veremos después.
4
Los Estatutos de Autonomía de algunas Comunidades Autónomas (Cataluña, entre otras) sí contienen
alguna referencia a las competencias de las entidades locales, pero no el de la Comunidad Valenciana.
 5

En el próximo apartado (fuentes del régimen local) veremos cuál es el

legislador competente, y en el tema siguiente cuáles son las competencias de
municipios y provincias.

C) Tutela judicial ordinaria de la autonomía local

Si una Comunidad Autónoma considera que el Estado ha invadido sus

competencias, puede defender su autonomía ante el Tribunal Constitucional (a
través de los cauces del recurso de inconstitucionalidad y del conflicto de
competencia, según el tipo de actuación impugnado).

Sin embargo, para defender sus competencias y, en último término, su

autonomía frente a posibles intromisiones por parte del Estado o de las
Comunidades Autónomas, las entidades locales carecen, a reserva de lo que
ahora se dirá, de vías de acceso ante el Tribunal Constitucional, por lo que han de
procurarla principalmente ante los tribunales ordinarios (tribunales de lo
contencioso-administrativo).

La reforma de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional de 1999 introdujo

un cauce especial de acceso de las entidades locales ante el Tribunal
Constitucional en defensa de su autonomía: el “conflicto en defensa de la
autonomía local”5. No obstante, se trata de un proceso con posibilidades
limitadas, puesto que sólo permite la impugnación de normas con rango de ley
(estatales o autonómicas) y cuenta con severas exigencias de legitimación6, por lo
que la principal vía de defensa de la autonomía local sigue siendo el recurso
contencioso-administrativo.

3. FUENTES DEL RÉGIMEN LOCAL

3.1. Reparto de competencias en la materia

En España la legislación especial relativa a las Administraciones locales se

ha venido denominando tradicionalmente legislación de régimen local. La
expresión “régimen local” equivale a régimen jurídico de las entidades locales, y
comprende en principio todos los aspectos relativos a las especialidades que,
más allá de su condición de Administraciones públicas (y de la aplicación en
cuanto tales de la legislación administrativa general), presenta el régimen jurídico
de dichas entidades, es decir, todo lo relativo a la tipología de estos entes (lo que
también se conoce como la “planta” de la Administración local), su organización

5
Ley Orgánica 7/1999, de 21 de abril, de modificación de la Ley Orgánica 2/1979, de 3 de octubre, del
Tribunal Constitucional (nuevos arts. 75 bis a 75 quinquies).
6
Art. 75 ter de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional (LOTC), apartado 1: “Están legitimados para
plantear estos conflictos: a) El municipio o provincia que sea destinatario único de la ley. b) Un número de
municipios que supongan al menos un séptimo de los existentes en el ámbito territorial de aplicación de la
disposición con rango de ley, y representen como mínimo un sexto de la población oficial del ámbito
territorial correspondiente. c) Un número de provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en
el ámbito territorial de aplicación de la disposición con rango de ley, y representen como mínimo la mitad de
la población oficial”.
 6

interna, competencias, especialidades en cuanto al régimen de personal, bienes y

prestación de servicios públicos, etc.

A diferencia de lo que ocurre en los Estados federales más característicos

(como, por eje., los EE.UU. o Alemania), en los que la legislación de régimen local
es esencial o exclusivamente competencia de los Estados federados, en el
sistema autonómico español la legislación de régimen local es (como tiene
declarado el Tribunal Constitucional) una legislación “bifronte”, es decir, una
competencia compartida entre el Estado y las Comunidades Autónomas7.

En efecto, al Estado le corresponde dictar la legislación básica en materia

de régimen local (con fundamento en la competencia estatal sobre las bases del
régimen jurídico de las Administraciones públicas, art. 149.1.18 CE), y a las
Comunidades Autónomas su desarrollo legislativo (sistema de reparto de
competencias ya explicado en el tema anterior), además (lo que ahora interesa
menos, puesto que estamos hablando de fuentes) de la ejecución del entero
bloque normativo.

3.2. Legislación vigente

(1) La legislación básica en la materia está contenida fundamentalmente en

la Ley 7/1985, de 2 de abril, Reguladora de las Bases del Régimen Local (en
adelante LBRL); ley que desde entonces ha sufrido varias modificaciones
parciales, entre las que destacan una realizada en 2003, que, entre otras cosas,
introdujo el régimen especial de los llamados “municipios de gran población”, del
que hablaremos en el tema siguiente8, y otra llevada a cabo en 2013, que,
también entre otras cosas, delimita con mayor rigor las competencias de los
municipios y refuerza el papel de las Diputaciones provinciales9.

La legislación estatal en la materia incluye también otras disposiciones básicas,

como, por eje., la Ley Orgánica 5/1985, de 19 de junio, del Régimen Electoral
General (que regula también las elecciones locales), la Ley de Haciendas locales
(Texto Refundido aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2004, de 5 de marzo), y
algunos preceptos del Texto Refundido de las disposiciones legales vigentes en
materia de régimen local, aprobado por Real Decreto legislativo 781/1986, de 18
de abril; así como otras normas de carácter puramente supletorio (aplicables en
defecto de legislación autonómica propia), como los restantes preceptos del
mencionado Texto Refundido y algunos Reglamentos (como el Reglamento de
Bienes de las Entidades Locales, aprobado por Real Decreto 1372/1986, de 13 de
junio).

(2) La mayor parte de las Comunidades Autónomas cuentan con legislación

propia de régimen local (desarrollo legislativo) en el marco de la indicada
legislación básica. La Comunidad Valenciana tardó en dotarse de una legislación
propia completa, pero lo hizo finalmente por medio de la Ley 8/2010, de 23 de
junio, de régimen local de la Comunitat Valenciana.
7
Vid., por todas, la STC 41/2016, de 3 de marzo (FJ 3).
8
Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernización del gobierno local.
9
Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de la Administración Local.
 7

(3) Junto a la legislación estatal y, en su caso, la de las Comunidades

Autónomas, el régimen local se completa con la normativa propia de cada
Corporación local en los asuntos en los que dicha legislación reserva a las
entidades locales un cierto espacio normativo (reglamentario), compuesta por
Reglamentos organizativos y Ordenanzas10.

4. TIPOLOGÍA DE LOS ENTES LOCALES (I): ENTES LOCALES

NECESARIOS

Cabe sistematizar la pluralidad de entes locales presentes en el

ordenamiento jurídico español atendiendo a un criterio jurídicamente relevante
como es el de la garantía o no de su existencia por parte de la Constitución
española (lo que se denomina “garantía institucional”). Con este criterio se puede
distinguir entre entes locales necesarios y facultativos.

Los primeros son aquellos cuya existencia está constitucionalmente

garantizada, esto es, que el legislador no podría suprimir genéricamente sin una
previa modificación constitucional. Son tres: el municipio (arts. 137 y 140 CE), la
provincia como entidad local (arts. 137 y 141 CE) y, en los archipiélagos canario y
balear, las islas (art. 141.4 CE). De ellos nos ocuparemos en este apartado.

Los segundos son aquellos que, sin que la Constitución garantice su

existencia, existen o pueden existir por estar previstos en los Estatutos de
Autonomía y/o en la legislación de régimen local. De ellos nos ocuparemos en el
apartado siguiente.

4.1. El municipio

El municipio es la entidad local básica, la más importante, a la que en

algunas ocasiones nuestra legislación histórica de régimen local ha llegado a
denominar (tal vez con exceso) entidad “natural”, esto es, de existencia previa al
propio Estado y de obligado respeto por éste.

Del régimen local municipal nos ocuparemos en el tema siguiente. Basten

ahora algunas indicaciones sobre la “planta” municipal española.

Históricamente, el régimen local municipal se caracterizaba por su diversidad y

desigualdad. Algunas poblaciones contaban con órganos de gobierno propios
reconocidos por la entidad política superior y otras no, y dentro de las primeras
había, a su vez, estatutos diferentes.

La racionalización de la planta local municipal se produjo ya iniciado el siglo

XIX, coincidiendo con el advenimiento de los Estados de Derecho y la creación de
la Administración pública contemporánea. Como en otras ocasiones, la iniciativa
se tomó en Francia. El objetivo era también la eliminación de privilegios y

10
Vid., por eje., las Ordenanzas y Reglamentos del Ayuntamiento de Alicante en su página web
(http://www.alicante.es), apartado “Normativa municipal”.
 8

desigualdades y el establecimiento de un criterio uniforme para la constitución de

entidades locales municipales. Se barajaron a este respecto distintas opciones:
permitir que cada núcleo de población pudiera ser un municipio independiente o
establecer ciertos requisitos mínimos territoriales y/o poblacionales para la
constitución de una entidad local municipal. En Francia se optó por el primer
modelo, y siguiendo el ejemplo francés así se hizo también en España (con
alguna excepción para ciertas zonas del norte de España -por eje., de Galicia-,
donde la población rural se encontraba y se encuentra en ocasiones muy
diseminada en parroquias, caseríos, etc.).

De aquellos planteamientos procede la cifra tan elevada de municipios

existente tanto en Francia como en España (entre nosotros, más de 8.00011).

Ha habido desde entonces operaciones puntuales de creación de nuevos

municipios o de desaparición de algunos, a través de las técnicas de “alteración
de términos municipales” que veremos en el tema siguiente, pero jamás se ha
producido en España (ni en Francia) una reforma integral de la planta municipal
dirigida a reducir el número de municipios mediante el establecimiento de unas
exigencias mínimas territoriales y/o poblacionales, como sí se ha producido en
cambio en otros países (por eje., en Inglaterra y Alemania), que cuentan en
proporción con un número inferior de entes locales municipales.

La existencia de un número tan elevado de municipios, muchos de ellos de

poca o muy poca población (es decir, pequeños o muy pequeños), es lo que da
sentido a la existencia de entidades locales de segundo grado o intermedias como
la provincia, de la que ahora hablaremos, así como de otras entidades locales
facultativas (mancomunidades y consorcios) que trataremos en el apartado
siguiente.

4.2. La provincia como entidad local

A) La entidad local provincial

Como vimos en un tema anterior, la división provincial (que data de 1833)

tuvo inicialmente como finalidad la creación de una división territorial del Estado
para el cumplimiento de sus fines, es decir, para el despliegue de los órganos
periféricos de la propia Administración estatal (Gobiernos Civiles, etc.).

No obstante, el respeto a la historia con que se hizo entre nosotros la

división provincial permitió que esa misma delimitación territorial pudiera servir de
base para la constitución sobre ella de una entidad local de segundo grado,
formada por la agrupación de municipios, como es la provincia como entidad local
(cuyo órgano de gobierno son las Diputaciones provinciales), lo cual fue
ocurriendo paulatinamente a lo largo del siglo XIX. Al cabo de este proceso, cada
provincia acabó contando con una entidad local provincial, gobernada por la
correspondiente Diputación provincial, cuya función principal ha sido siempre y
11
Según datos del Registro de entidades locales, que lleva hoy el Ministerio de Asuntos Económicos y
Transformación Digital (http://ssweb.seap.minhap.es/REL/), a 1 de enero de 2022, hay en España 8.132
municipios, de los cuales 542 se encuentran en la Comunidad Valenciana, y 141 en la provincia de Alicante.
 9

continúa siendo la asistencia a los pequeños municipios en la prestación de los

servicios municipales obligatorios.

La Constitución reconoce este doble carácter de la provincia (art. 141): “La

provincia es una entidad local con personalidad jurídica propia, determinada por la
agrupación de municipios y división territorial para el cumplimiento de las
actividades del Estado”.

B) Relación entre entidades locales provinciales y Comunidades

Autónomas

Del régimen local provincial también nos ocuparemos en el tema siguiente.

Ahora vamos a ver solamente qué incidencia ha tenido la aparición en escena de
las Comunidades Autónomas sobre la entidad local provincial. Para ello hay que
distinguir cuatro situaciones, que son las siguientes (Martín Mateo):

a) Comunidades Autónomas uniprovinciales e insulares

En las Comunidades Autónomas uniprovinciales (seis12) se ha producido la

desaparición de la provincia como entidad local, con asunción de sus funciones
por las instituciones autonómicas, para evitar la duplicidad de Administraciones
territoriales sobre un mismo ámbito territorial.

Así lo previeron los Estatutos de Autonomía de estas CCAA y la LBRL (art. 40),
sin que en este caso la supresión de la entidad local provincial haya sido nunca
cuestionada pese a la garantía constitucional de esta institución.

Algo parecido ha ocurrido en las Comunidades insulares (Canarias e Islas

Baleares), aunque aquí con fundamento de la existencia de las islas como
entidades locales de segundo grado, que cumplen el papel de las provincias.

En el caso de Baleares se trataba además de una Comunidad uniprovincial. En el

caso de Canarias, formada por dos provincias, y por respeto a la garantía
institucional de la provincia, se han mantenido formalmente las entidades locales
provinciales, pero de forma puramente nominal, sin competencias propias (con la
denominación de “mancomunidades provinciales interinsulares”).

b) Comunidades Autónomas con provincias fuertes

En el caso del País Vasco, la creación de la Comunidad Autónoma ha

supuesto un reforzamiento de la entidad local provincial. En efecto, las provincias
vascas (llamadas “Territorios históricos”) tienen un régimen especial (régimen
foral) que las dota de potestades y competencias muy superiores a las de las
provincias de régimen ordinario.

En realidad, en el País Vasco ha primado históricamente la realidad provincial

sobre la regional (nunca hubo un reino vasco, sino provincias vascongadas). Los

12
Principado de Asturias, Cantabria, Comunidad Foral de Navarra, La Rioja, Madrid y Región de Murcia.
 10

privilegios forales (de carácter público) también fueron siempre atributo de las
provincias y no de la región, y una de ellas (Álava) los conservó incluso durante el
régimen de Franco (junto con Navarra), debido a su posicionamiento durante la
guerra civil del lado del bando nacional. Con la creación de la Comunidad
Autónoma, las tres provincias (territorios históricos) han visto reestablecidas e
incrementadas esas potestades y competencias.

Para empezar, la organización institucional de las provincias vascas es singular.

Los “Territorios históricos” cuentan con una asamblea de elección directa por los
ciudadanos en las elecciones locales (Juntas Generales) y un ejecutivo salido de
dicha Asamblea (Diputaciones forales), al modo estatal y autonómico.

Y, por otro lado, en el País Vasco las competencias autonómicas se reparten

entre las instituciones comunes (autonómicas) y las provinciales (territorios
históricos). Alguna de las singularidades más características de la autonomía
vasca (el régimen fiscal y de concierto económico) es competencia provincial y no
autonómica. Son los territorios históricos (las haciendas forales) los que recaudan
todos los impuestos, asignando luego una cuota a las instituciones autonómicas y
otra al Estado. Por esta razón a las Normas forales en materia fiscal se les ha
acabado reconociendo rango de ley, y sólo son impugnables ante el Tribunal
Constitucional13.

c) Comunidades Autónomas con provincias débiles

Tal es el caso de aquellas Comunidades Autónomas que han establecido

en su seno una división comarcal, y en las que la entidad local comarcal asume
algunas de las funciones que correspondían o podrían haber correspondido a las
Diputaciones provinciales. Es, especialmente, el caso de Cataluña.

Tempranamente en Cataluña se aprobó una ley que suprimía la entidad local

provincial (las Diputaciones provinciales) y trasladaba sus competencias a la
Comunidad Autónoma, que sin embargo fue declarada inconstitucional por
vulneración de la garantía institucional de aquélla14.

En Cataluña se mantienen, pues, las Diputaciones provinciales, pero obviamente

con la división territorial comarcal y la creación en todo el territorio de Cataluña de
entidades locales comarcales (que se produjo ya en 1987) como entidades locales
de segundo grado competidoras con las provincias, el papel de estas segundas se
ha visto mermado.

d) Comunidades Autónomas con provincias de régimen ordinario

En el resto de Comunidades Autónomas (incluida la valenciana) puede

hablarse de un régimen local provincial ordinario. Ciertamente, también en ellas la
creación de las Comunidades Autónomas ha hecho perder a las Diputaciones
provinciales gran parte del peso administrativo que tuvieron en otros tiempos (en
13
Disposición adicional quinta de la Ley Orgánica del Tribunal Constitucional, introducida por la Ley
Orgánica 1/2010, de 19 de febrero.
14
STC 32/1981, de 28 de julio, que declaró inconstitucional la Ley de la Generalitat de Cataluña 6/1980, de
17 de diciembre, por la que se regulaba la transferencia urgente y plena de las Diputaciones catalanas a la
Generalitat.
 11

el contexto de un Estado centralista), pero siguen conservando su personalidad

propia y la función principal que siempre han tenido de asistencia a los pequeños
municipios de la provincia. La última reforma de la legislación básica de régimen
local (de 2013) refuerza incluso sus competencias, como veremos en el tema
siguiente.

4.3. Las islas

En las Comunidades Autónomas insulares las islas constituyen una entidad

local necesaria, que viene a suplir a la provincia como entidad local de segundo
grado, intermedia entre el municipio y la Comunidad Autónoma.

Los regímenes insulares canario y balear cuentan cada uno de ellos con
singularidades que no es necesario tratar aquí con detalle. Baste señalar que los
órganos de gobierno de las islas en las Canarias reciben el nombre de Cabildos y
en las Islas Baleares el de Consejos Insulares.

5. TIPOLOGÍA DE LOS ENTES LOCALES (II): ENTES LOCALES

FACULTATIVOS

Entes locales facultativos son aquellos que no están garantizados

constitucionalmente, y que existen o pueden existir gracias a las previsiones de
los Estatutos de Autonomía y de la legislación de régimen local (básica y
autonómica). Dentro de ellos cabe, a su vez, distinguir entre los de ámbito
supramunicipal (comarcas, áreas metropolitanas, mancomunidades y consorcios)
y los de ámbito inframunicipal (entes locales menores).

5.1. Comarcas

La entidad local comarcal es una entidad local (territorial) formada por la

agrupación de municipios con características comunes (históricas, culturales,
sociales y económicas), destinada a realizar actividades y prestar servicios de
competencia potencialmente municipal (en ámbitos diversos como cultura,
deporte, turismo, agua, residuos, etc.), pero cuya gestión a escala supramunicipal
(comarcal) puede resultar más racional y eficiente, por insuficiencia de medios de
los municipios que la componen (o de algunos de ellos) o por razones de
economía de escala.

Conviene, no obstante, distinguir claramente entre la comarca como

realidad histórica, cultural, social y económica y la comarca como entidad local
efectivamente constituida. En muchas Comunidades Autónomas, como por
ejemplo la Comunidad Valenciana, el fenómeno comarcal constituye un hecho
evidente, pero son pocas las que, al menos de momento, han creado entidades
locales comarcales (tan sólo Cataluña y Aragón, para todo el territorio15, y Castilla
y León sólo para la comarca del Bierzo).

15
Ley 8/1996, de 2 de diciembre, de Delimitación Comarcal de Aragón (hoy sustituida por el Texto
refundido de la Ley de Delimitación Comarcal de Aragón, aprobado por Decreto Legislativo 2/2006, de 27
de diciembre, del Gobierno de Aragón).
 12

De acuerdo con la legislación básica estatal (art. 42 LBRL), la creación de

entidades locales comarcales es una decisión autonómica (es decir, no se pueden
crean por simple voluntad de los municipios), que, además, conforme a los
Estatutos de Autonomía, está reservada a la ley (autonómica).

En la Comunidad Valenciana, tanto el Estatuto de Autonomía (art. 65)

como la Ley valenciana de régimen local (art. 53) contemplan la posibilidad de
establecer una división comarcal del territorio valenciano, creando las
correspondientes entidades locales, pero todavía no se ha aprobado la ley exigida
para ello, ni es previsible que se haga en un futuro.

Ciertamente, debiendo existir las Diputaciones provinciales, la creación de

comarcas supondría una duplicidad tal vez innecesaria de entidades locales
territoriales de segundo grado (como de hecho ocurre en Cataluña y Aragón).

La comarca (como realidad, no como entidad local) sí que es, sin embargo, el
ámbito territorial elegido en ocasiones para la constitución de mancomunidades o
consorcios y para la prestación de algunos servicios de competencia autonómica
(hospitales, por eje.).

5.2. Áreas metropolitanas

Las áreas metropolitanas son entidades locales (de carácter territorial)

formadas por la agrupación de municipios en torno a una gran población,
destinadas también a la prestación de ciertos servicios públicos de competencia
municipal cuya escala óptima de gestión es justamente la metropolitana
(abastecimiento de agua, recogida y tratamiento de basuras, ordenación territorial,
transporte urbano, etc.).

Como en el caso de las comarcas, conviene distinguir también aquí entre el

hecho metropolitano, que es una realidad manifiesta en muchos casos, y la
existencia de una entidad local metropolitana sobre ese ámbito territorial, que es
algo mucho más infrecuente (en España, hoy por hoy, sólo se han creado las
áreas metropolitanas de Barcelona y Vigo).

Como en el caso de las comarcas, la creación de un área metropolitana no

es una decisión que puedan tomar por sí mismos los municipios interesados, sino
que exige una Ley autonómica (art. 43 LBRL).

Esta exigencia de decisión autonómica (por ley) supone ciertamente un obstáculo

para la constitución de este tipo de entidades, que, aun teniendo un carácter
puramente local, podrían rivalizar (por la presencia de un gran municipio en su
seno) con los gobiernos autonómicos.

En la Comunidad Valenciana llegó a constituirse en 1986 una entidad de estas

características, el Consell Metropolitá de l'Horta (área metropolitana de Valencia),
como entidad local territorial con pluralidad de funciones, pero fue suprimida en
1999, creándose en su lugar dos simples entidades metropolitanas institucionales
(especializadas, no territoriales), una para las basuras y otra para el
 13

abastecimiento de agua, que no pueden equipararse a un área metropolitana por

el referido carácter institucional (no territorial).

5.3. Mancomunidades

Las mancomunidades de municipios son entidades locales formadas por la

agrupación voluntaria de municipios para la realización de alguna actividad de
interés común o para la prestación conjunta de algún servicio de competencia
municipal.

A diferencia de las comarcas y áreas metropolitanas, las mancomunidades

son entidades de carácter institucional (no territorial), en la medida en que tienen
fines específicos (no generales) de competencia de los municipios agrupados16. Y
también a diferencia de aquéllas, las mancomunidades son entidades cuya
creación depende de la exclusiva voluntad de los municipios interesados, sin estar
sometida a la decisión superior de la Comunidad Autónoma.

Por estas dos razones, especialmente la segunda, las mancomunidades

son una realidad efectiva y abundante en todas las Comunidades Autónomas,
motivada por el gran número de municipios existentes en nuestro país, muchos de
ellos pequeños, lo que anima a la constitución de este tipo de entidades con el fin
de obtener economías de escala que permitan la prestación de algunos servicios
de competencia municipal de manera más eficiente y económica. También en la
Comunidad Valenciana existen numerosos ejemplos de mancomunidades
municipales.

Ejemplos: mancomunidades de servicios sociales (de los municipios del Bajo

Segura, de la Marina alta, etc.), para la depuración de aguas residuales (de los
municipios de las márgenes derecha e izquierda del río Segura), etc.

5.4. Consorcios (locales)

Los consorcios son entidades locales de la misma naturaleza y con la

misma finalidad que las mancomunidades, con la única diferencia de que
constituyen una agrupación no sólo de municipios, sino de municipios y una o
varias Administraciones públicas diferentes, como, por eje., la entidad local
provincial (la Diputación provincial), la Administración autonómica o incluso la
Administración General del Estado.

La presencia en los consorcios de estas otras Administraciones

“superiores” (que suelen ostentar la mayoría votos en los órganos de gobierno de
la entidad consorcial o contribuir mayoritariamente a su financiación, razones por
las cuales el consorcio se suele adscribir al sector público de las mismas) dota de
mayor fortaleza y poder económico a la entidad, que es la ventaja comparativa
que se persigue con su creación.

16
La reciente Ley valenciana 21/2018, de 16 de octubre, de mancomunidades, que lleva a cabo una
regulación muy detallada de estas entidades con el fin de impulsar su creación, especialmente las de ámbito
comarcal, las califica, no obstante, como entidades “territoriales” (art. 2).
 14

Ejemplo: el “Consorcio Provincial de Bomberos de Alicante”, que agrupa a todos

los municipios de la provincia (salvo Alicante capital), junto con la Generalitat
Valenciana y la Diputación provincial.

5.5. Entidades locales menores

Las entidades locales menores son entidades locales de ámbito

inframunicipal creadas a partir de núcleos de población separados del principal
para la gestión descentralizada y con personalidad propia de algunas actividades
y servicios de competencia municipal (alumbrado público, limpieza viaria, parques
y jardines, etc.). Entidad local menor es la denominación genérica de este tipo de
entidades que, según la Comunidad Autónoma donde se encuentren, reciben
adicionalmente otro tipo de denominaciones: parroquias, aldeas, pedanías, etc.

Como en el caso de las comarcas y áreas metropolitanas, conviene

distinguir entre la mera existencia de un núcleo de población de estas
características (por eje., una pedanía) y la creación de una entidad local menor,
que también en este caso, además de otros requisitos, requiere la aprobación de
la autoridad autonómica competente.

Por lo demás, dadas las características del mapa municipal español, tampoco es
habitual la existencia de núcleos de población que no sean municipios en sí
mismos (salvo en el norte de España, donde son más frecuentes por ello las
entidades locales menores).

En nuestra Comunidad, por ambas razones, hay escasos ejemplos de entidades

locales menores. Así, en la provincia de Alicante, sólo hay constituidas tres: Jesús
Pobre y La Jara (en Denia) y Llosa de Camacho (en Alcalalí).

La reforma de la LBRL llevada a cabo en 2013 mantiene para las entidades

locales menores ya existentes su personalidad jurídica y su condición de
entidades locales17, pero impide que se dote a las de nueva creación de
personalidad propia, permitiendo únicamente que se les atribuya el carácter de
órganos desconcentrados del municipio18.

17
Disposición transitoria cuarta de la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de
la Administración Local.
18
Nuevo art. 24 bis de la LBRL, introducido por la Ley 27/2013.