Tema 3

FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO III
LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y LOS CIUDADANOS.
I. INTRODUCCIÓN.
Se establece en este Capítulo III un mayor grado de concreción en lo que

concierne a quienes son los destinatarios de los valores, principios y las
misiones constitucionales o legislativas.
Al margen de las relaciones interadministrativas u organizativas, el Derecho

Administrativo requiere la existencia de poderes públicos o personas físicas o
jurídicas que actúen investidos con poderes públicos, entre ellos
Administraciones Públicas, que ejerzan potestades, mediante técnicas e
instrumentos predeterminado, que tengan como destinatarios a los ciudadanos
otros operadores jurídicos.
Las Administraciones Públicas y los ciudadanos son los destinatarios

principales del Derecho Administrativo.
Para simplificar se denomina ciudadano a todos los sujetos de derecho que

pueden intervenir en relaciones jurídicas con las Administraciones públicas a
excepción de las relaciones interadministrativas y organizativas.
Se presta atención en este Capítulo a algunos aspectos relativos a las AAPP

como sujetos del Derecho Administrativo y a los ciudadanos. Se deja al
margen de estudio los principios y técnica que rigen la organización
administrativa y la función pública. Y en lo que respecta a los ciudadanos y
demás operadores jurídicos nos quedamos en el preámbulo de su tratamiento.
II. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN LA CONSTITUCIÓN.
1. INTRODUCCIÓN.
La Constitución se refiere con carácter general a los poderes públicos como

destinatarios de las misiones que en la misma se instituyen. En este sentido,
tanto los principios como las misiones tienen como destinatarios los poderes
del Estado, es decir:
- al poder legislativo, que deberá regular las potestades, técnicas y los

instrumentos,
- al poder ejecutivo y a las AAPP que deberán utilizar sus potestades,

técnicas e instrumentos para llevar a cabo sus misiones,
preferentemente a través de una Administración pública,
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- al poder judicial que, en última instancia, deberá juzgar a los poderes

públicos en el ejercicio de sus potestades, técnicas e instrumentos
jurídicos y al os ciudadanos en el cumplimiento de sus obligaciones.
La Constitución hace múltiples referencias directas al concepto de
Administración, no tiene un sentido único, sino varios. Así junto al concepto de
Administración pública (autónoma, civil, militar, de la Comunidad, del Estado,
local, municipal, pública, públicas o de los archipiélagos, o las referencias
simplemente a Administración) se menciona y regula la Administración de
justicia, fuera de nuestro estudio, y también el término administración en
sentido adjetivo al referirse al Patrimonio del Estado y al Patrimonio nacional.
Las referencias que se hacen en la Constitución a la Administración pública se

pueden ordenar de la siguiente forma:
a) Referencia a la Administración pública del art.103.1, dónde se consagra

el principio de legalidad de la Administración que actúa con
sometimiento a la Ley y al Derecho, y se determina los fines que
presiden la actuación administrativa: “servir con objetividad los intereses
generales”.
Finalmente, especifica los principios que deben ser actuados para el

cumplimiento de dichos fines: “eficacia, jerarquía, descentralización,
desconcentración y coordinación”. Principios que deben informar la
organización y actividad de las Administraciones públicas.
b) Referencia a las Administraciones públicas. La utilización del plural no

tiene algún significado especial.
En el art.133.4 esta referencia tiene por objeto establecer una limitación,

es decir, “aquéllas sólo podrán contraer obligaciones financieras y
realizar gastos de acuerdo con las leyes”. Su objetivo principal es
impedir la entrada directa de la potestad reglamentaria en esta materia,
que debe ser regulada por ley.
En el art. 149.1.18ª, su objeto es reservar al Estado toda una serie de

materias relacionadas con las AAPP, de modo que las CCAA sólo
podrán tener en las mismas las competencias residuales que se
deducen de dicho apartado.
c) Referencias a la Administración Civil, (salvo la del art.97 que remite a

Administración del Estado.
En los arts. 25.3 y 26 hay que entenderlas hechas al conjunto de

Administraciones públicas y tienen por objeto prohibir: “las sanciones
que impliquen directa o subsidiariamente privación de libertad” (art.25.3
CE) y “los Tribunales de honor” (art.26).
La mención que se hace al instituir al Defensor del Pueblo está referida

a las Administraciones públicas en general.
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En definitiva, la Constitución ha establecido una serie de valores y principios

que deben respetar las Administraciones Públicas dejando al legislador
ordinario al margen para regular la organización de las AAPP. Se refiere
explícitamente a tres tipos de AAPP: genera, autonómicas y locales, pero no
puede concluirse que el texto fundamental haya establecido un límite en el
número de AAPP.
2. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LOS TIPOS DE ADMINISTRACIONES

PÚBLICAS Y LA ATRIBUCIÓN DE PERSONALIDAD JURÍDICA.
2.1 INTRODUCCIÓN.
Las Administraciones públicas pueden caracterizarse como personas jurídicas.

La noción de “Administración pública” es compleja. En nuestro ordenamiento
jurídico no puede hablarse de una singular Administración pública, sino de una
pluralidad de Administraciones públicas.
Conforme a la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público son

Administraciones públicas (art.2.3 LRJSP):
a. La Administración General del Estado (AGE).
b. Las Administraciones de las CCAA.
c. Las Entidades que integran la Administración Local.
d. Los Organismos Públicos y las Entidades de Derecho Público,

vinculados o dependientes de las administraciones de los apartados a, b
y c, que a su vez son administraciones públicas e integrantes del sector
público institucional.
Por otra parte, el sector público institucional se integra por.
1. Los Organismos Públicos y las Entidades de Derecho Público,

vinculados o dependientes de las administraciones de los apartados a, b
y c anteriores, que a su vez son administraciones públicas e integrantes
del sector público institucional.
2. Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las

AAPP que quedarán sujetas a lo dispuesto en la Ley 40/2015 que a las
mismas se refieran, particularmente al art. 3 LRJSP, y, en todo caso,
cuando ejerzan potestades administrativas.
3. Las universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y

supletoriamente por la Ley 40/2015.
De acuerdo con el art.2 de la Ley 40/2015, el Sector Público se integraría por

las Administraciones públicas y el sector público institucional.
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La Ley 40/2015 además establece en su art.84 que forman parte del “sector
público institucional estatal”:
a. Los organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE, que se

clasifican a su vez en:
- Organismos autónomos.
- Entidades Públicas Empresariales.
b. Las autorizaciones administrativas independientes.

c. Las sociedades mercantiles estatales.
d. Los consorcios.
e. Las fundaciones del sector público.
f. Los fondos sin personalidad jurídica.
g. Las universidades públicas no transferidas.
La Ley 40/2015, cuya disposición final octava modifica el art.2 de la Ley

47/2003, de 26 de noviembre, General Presupuestaria, a los efectos de
uniformar el concepto de sector público institucional estatal, además añade a la
relación personificaciones de este artículo:
- Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras

con la Seguridad Social en su función pública de colaboración en la
gestión de la Seguridad Social, así como sus centros mancomunados.
- Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o

dependientes de la Administración General del Estado.
Es decir, en la misma Ley, se concibe de manera diferente qué debemos

entender por sector público institucional estatal. Mediante el art.84 Ley 40/2015
y mediante el art.2 de la Ley 47/2003, modificado por la Ley 40/2015.
Todas y cada una de las modalidades de Administración pública tienen, en

nuestro sistema, atribuidas una personalidad jurídica (sujetos del tráfico
jurídico). Las Administraciones General del Estado y de las CCAA, así como las
Administraciones locales (art.140 y 141 CE) tienen personalidad jurídica
originaria: la misma esa atribuida directamente (implícita o explícitamente) por
la Constitución. Sin embargo, las entidades de derecho público tienen
personalidad jurídica derivada de la ley.
El régimen jurídico aplicable a la organización y funcionamiento de las AAPP

no es unitario, sino que cada uno de los grupos antes señalados tiene su
particular normativa. Tan sólo se producen zonas de confluencia en lo que se
refiere a aspectos singulares de su actividad (procedimiento administrativo,
contratos, expropiación…) en que el Estado tiene competencia exclusiva para
dictar una legislación uniforme o para dictar leyes básicas.
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2.2 LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO COMO PERSONA JURÍDICA.
Cada una de las AAPP del art.2 actúa para el cumplimiento de sus fines con
personalidad jurídica propia (art.3.4 LRJSP).
La actuación de la AGE se presenta como dotada de personalidad jurídica

única, salvo excepciones. Ser persona jurídica equivale a ser sujeto del tráfico
jurídico y, por consiguiente, ostentar derechos (y potestades en el caso de la
Administración), soportar obligaciones y, por consecuencia, a ser responsable
ante los Tribunales.
La atribución de personalidad jurídica a la AGE es el resultado de un largo

proceso que se inicia en la Edad Media y que coincide su concreción con el
Estado moderno. El concepto de Corona, la teoría del Fisco o la teoría de los
actos de autoridad-actos de gestión serán los hitos más destacados en este
proceso de creación de personalidad jurídica de la Administración.
En el caso español, se inicia con la Ley de la Jurisdicción Contencioso

Administrativa, de SANTA MARÍA DE PAREDES, de 1888, que excluye de su
jurisdicción las materias civil y penal correspondientes a la competencia de los
tribunales ordinarios.
El dualismo con que se concibe a la Administración (actuando como poder y

como persona jurídica) será finalmente liquidado por la Ley de Régimen
Jurídico de la Administración del Estado de 1957, antecedente a la Ley de
Gobierno y de la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público.
A lo largo de la Constitución no se consagra expresamente la personalidad

jurídica de la AGE. Esta ausencia no puede amparar duda ya que la
personalidad jurídica de la AGE resulta de un proceso histórico que culmina en
el art.1 de la Ley de Régimen Jurídico de la Administración del Estado de 1957.
Lo mismo ocurre con la Administración de las CCAA y en los Estatutos de

Autonomía Vasco y Catalán.
No obstante, la personalidad jurídica en estos casos (AGE y Administración de

las CCAA) es una consecuencia que es deducible del texto constitucional,
como una caracterización necesaria para el cumplimiento de las misiones que
se les encomiendan a los poderes públicos.
Sin embargo, la Constitución atribuye expresamente la personalidad jurídica a

los municipios (art.40 CE), a las provincias (art.141.1 CE) y a la agrupación de
municipios (art. 152.3).
En conclusión, la Administración Pública consiste en una pluralidad de

Administraciones dotadas de personalidad jurídica y, por tanto, sujetas
plenamente a la Ley y al Derecho. Esto queda expresado en la sentencia del
Tribunal Supremo de 21 de diciembre de 1979 que establece que no se puede
apelar a la unidad de la Administración.
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2.3 LAS ADMINISTRACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
La Constitución de 1978 reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las

nacionalidades y regiones (art.2 CE) creando en su virtud la posibilidad de
constituir CCAA.
El término de CA, en la Constitución, originariamente se refería a una pluralidad

de supuestos. Así el texto constitucional prevé varios tipos de acceso a la
autonomía:
- A través del procedimiento ordinario (arts. 143 y 146 CE), y los

supuestos de excepción al mimos (arts. 144 y Disp.Trans.5ª CE).
- Mediante el procedimiento extraordinario (art.151 CE) y las excepciones

la mismo (Disp. Trans. 2ª y 4ª CE).
Las diferencias entre los dos procedimientos se refieren a los mayores o

menores requisitos que se exigen para acceder a la autonomía. Ahora bien, ya
desde el inicio todas las CCAA adoptaron el procedimiento extraordinario.
Actualmente, se observa la aproximación de la totalidad de techos
competenciales de las CCAA independientemente del procedimiento de acceso
a dicha autonomía.
Asimismo, las Administraciones de las CCAA pueden calificarse de personas

jurídicas superiores. Esto significa que no están subordinadas a ninguna otra
Administración y se relacionan con la Administración General del Estado
mediantes técnicas de coordinación y cooperación, pudiendo ejercer controles
sobre Administraciones menores.
Dicha posición de igualdad con la AGE sólo se puede quebrar como

consecuencia de lo dispuesto en los arts.135 (Estabilidad presupuestaria) y 155
de la Constitución.
Artículo 155
1. Si una Comunidad Autónoma no cumpliere las obligaciones que la Constitución

u otras leyes le impongan, o actuare de forma que atente gravemente al interés
general de España, el Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la
Comunidad Autónoma y, en el caso de no ser atendido, con la aprobación por
mayoría absoluta del Senado, podrá adoptar las medidas necesarias para
obligar a aquélla al cumplimiento forzoso de dichas obligaciones o para la
protección del mencionado interés general.
2. Para la ejecución de las medidas previstas en el apartado anterior, el Gobierno
podrá dar instrucciones a todas las autoridades de las Comunidades
Autónomas.
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2.4 TIPOLOGÍA DE ENTES PÚBLICOS.
Los caracteres básicos de las Administraciones preeminentes en nuestro

ordenamiento jurídico (AGE y Administraciones de las CCAA) se relacionan a
través del principio de coordinación. Las demás AAPP soportan controles más
o menos intensos de las anteriores, aunque gocen de personalidad jurídica
originaria como ocurre con las Administraciones locales, de modo que puede
afirmarse que de algún modo están subordinadas a las mismas (en algunos
casos doblemente como el de la Administración local que está controlada por la
AGE y la Administración de las CCAA, pese a la garantía de la autonomía
municipal).
Se pueden establecer varias clasificaciones:
- Las que se centran en el territorio: territoriales y no territoriales.
- Las que derivan del sustrato del ente: corporaciones e instituciones.
- Las determinadas por la índole pública o privada de la constitución del

ente.
- Por el régimen jurídico de las relaciones ad extra: público o privado.
a) Entes territoriales y no territoriales.
El territorio no puede ser concebido sino como un marco espacial sobre

el que un ente puede desarrollar su actividad.
Los entes territoriales tienen jurisdicción sobre la totalidad de la

población de su territorio. Se caracterizan por la tendencia a la
universalidad de sus fines.
Los entes no territoriales tienen uno o unos fines específicos y concretos

a realizar.
El carácter universal de los fines de los entes territoriales es relativa ya

que existe contradicción de atribuir esta cualidad a varias
administraciones superpuestas sobre idénticas colectividades.
Hay que entender esta universalidad como una tendencia mayor o

menor de los entes territoriales que contrasta con la especificidad de los
fines de los entes no territoriales. No debe olvidarse que las
administraciones territoriales tienen atribuidas determinadas
competencias.
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Los entes territoriales tienen atribuidas, en mayor o menor medida, las

potestades públicas superiores siguientes:
- La reglamentaria. Aunque ésta está detentada también por los

entes no territoriales.
- La expropiatoria.
- La tributaria, ya sea originaria o derivada.
- La titularidad de los bienes de dominio público.
Todos estos poderes están vedados, salvo excepciones establecidas en

las leyes, a los entes no territoriales.
Finalmente, desde una perspectiva organizativa, los entes territoriales

tienen capacidad para crear otros entes públicos, precisamente no
territoriales, a los efectos de llevar a cabo el cumplimiento de sus fines,
potestad que, salvo excepciones legales, no tienen los entes públicos no
territoriales.
b) Entes de base corporativa y entes de base fundacional o institucional.
Las corporaciones son entes constituidos en base a un grupo de

personas organizadas en interés propio (teoría del interés) que
participan directamente de su administración (principio de
autoadministración). Tipos:
- Territoriales: las entidades locales son las más características.
- En base a su origen, pueden ser:
- Corporaciones públicas. Creadas directamente por la Ley o

por la Administración en base a la ley.
- Corporaciones privadas: Tienen por fundamento un pacto

libre de carácter asociativo que precede a su creación, bien
sea aquél suficiente o requiera la intervención última de la
Administración.
Por otra parte, no es posible identificar automáticamente a las

corporaciones públicas de base privada con Administraciones públicas;
su carácter público se refiere a su origen y ordenación.
Las instituciones serían una personificación en base a un conjunto de

medios materiales y personales que estarían dispuestos, por voluntad
del fundador (teoría de la voluntad), para el cumplimiento de los fines
encomendados por aquél y gestionados al margen de los beneficiarios
de la misma (principio de gestión burocrática). Tipos:
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- En función de las diferentes relaciones con su fundador, pueden

ser:
- Privadas. La voluntad del fundador tiene una validez

indefinida que trasciende a la existencia del fundador, en la
medida en que el patrimonio afectado sea suficiente para
sostener la fundación, razón ésta por la que dicho
patrimonio cobra una importancia capital.
- Públicas. El fundador es una Administración pública. El

patrimonio no tiene un lugar principal en la subsistencia del
ente. Las instituciones públicas se nutren, regular y
periódicamente, de fondos presupuestarios.
- Administración Institucional: Bajo esta denominación se

agruparía así a un tipo de ente que recibe en nuestro
ordenamiento diferentes denominaciones. Todas ellas tienen su
origen en la voluntad de una Administración territorial que
determina su estatuto jurídico y ejerce cuantiosos e intensos
controles sobre las mismas que han determinado que sean
calificadas como entes instrumentales de aquéllas (incluso
cuando se califican como Administraciones o autoridades
independientes).
Desde una perspectiva organizativa se puede diferenciar las

corporaciones de las instituciones en base a que el principio que rige en
las primeras es el de autoadministración, mientras que las instituciones
lo hacen con arreglo a la de gestión burocrática.
c) Derecho público y derecho privado en las formas de personificación y en

el régimen de los entes públicos.
Los entes públicos (no las Administraciones) podrían clasificarse según

la forma de personificación, pública o privada, y el régimen jurídico,
público o privado de los mismos.
Hasta principios del siglo XX la referencia a “ente público” remitía a una

forma pública de personificación y sometimiento a un régimen jurídico
público. Esto no ocurre en la actualidad, en que la forma pública de
personificación no se corresponde ya, necesariamente, a régimen
jurídico público, sino que puede hacer referencia a un régimen jurídico
privado.
Por otra parte, las Administraciones territoriales pueden crear entes con
forma privada de personificación y régimen de derecho privado para el
cumplimiento de sus fines.
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2.5 CAPACIDAD JURÍDICA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.
a) Capacidad de derecho público.
Las Administraciones públicas son capaces jurídicamente, es decir, son

aptas para ser titulares de relaciones jurídicas susceptibles de alcanzar
una finalidad (o finalidades) perseguida por el ordenamiento mediante la
atribución de personalidad jurídica.
Mientras que la personalidad jurídica es una cualidad indivisible, de

modo que la Administración tienen una única personalidad jurídica, no
ocurre lo mismo con su capacidad que puede ser comprendida y
clasificada como pública o privada, según aquella sea titular de
relaciones jurídicas públicas o privadas.
La aptitud para ser titular de relaciones jurídicas no es, como para los
particulares, abstracta y genérica, sino concreta y particular.
Del principio de legalidad (art.103 CE) se deduce que la legislación que

regula las distintas AAPP tendrá que incluir su capacidad para ser sujeto
de relaciones jurídicas. En este sentido, es posible, del conjunto del
ordenamiento que rigen dichos entes, concretar algunas aptitudes como
la capacidad procesal activa y pasiva, y la sumisión a las leyes
generales de las que se derivan consecuencias generales.
Pero pese a la posibilidad de agrupar a las distintas Administraciones

(AGE, Administración de las CCAA y Administraciones locales), la
legislación general aplicable a las mismas no excluye regímenes
particularizados.
Por último, hay que referirse a la capacidad de obrar de las AAPP en

razón a que, a diferencia de los entes privados, pueden tener restringida
a favor de una Administración superior a través de la técnica de la tutela
integrativa expresada mediante autorizaciones o aprobaciones de ciertos
actos de entes menores (ej. Dictar reglamentos u ordenanzas, aprobar
presupuestos, formular planes urbanísticos, etc.).
b) Capacidad de derecho privado.
Los entes públicos gozan también de capacidad de Derecho privado que

hace referencia al ámbito patrimonial y procesal. No obstante, cuando
las Administraciones actúen con capacidad jurídica privada en su
actividad es posible aislar un núcleo público irreductible.
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3. ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE LA ESTRUCTURA ADMINISTRATIVA

ESPAÑOLA A PROPÓSITO DE LA ADMINISTRACIÓN LOCAL Y AUTONOMÍA
LOCAL.
3.1. INTRODUCCIÓN. LA DESCENTRALIZACIÓN ENTENDIDA, EXCLUSIVAMENTE,

COMO CREACIÓN DE CCAA O, LO QUE ES LO MISMO, LA CREACIÓN DEL
ESTADO AUTONÓMICO.
La Constitución reconoció y garantizó a los Entes locales la autonomía para la

gestión de sus intereses (arts.137 y 140 CE).
La descentralización del poder central en las CCAA ha reproducido el esquema

centralista del Estado. Esta descentralización se ha detenido en las capitales
de las CCAA, no ha alcanzado a las diferentes capitales de provincia
españolas, que han quedado al margen del proceso descentralizador, salvo en
las Comunidades Autónomas uniprovinciales.
Así, la descentralización del viejo Estado centralista español se entendió y se

siguen entendiendo como un traspaso de poderes del Estado central a las
CCAA y, en éstas, en particular a instituciones u órganos con sedes en sus
respectivas capitales.
En dicho proceso descentralizador los Entes locales apenas se visualizan.
3.2. RAZONES PARA UNA SEGUNDA DESCENTRALIZACIÓN.
La organización del Estado adolece de cierta rigidez en todas las

constituciones occidentales. En nuestro caso, la rigidez del bloque
constitucional, integrado por el Texto fundamental y los Estatutos de
Autonomía, dificulta la remodelación del sistema de distribución de
competencias entre el Estado y las CCAA, lo que afecta también a los Entes
locales. Por esta razón, desde las CCAA se sigue ejerciendo una presión
constante a favor de una mayor descentralización de las competencias del
Estado central en las CCAA.
La descentralización se ha inspirado en un viejo modelo, el regional o federal

que ha reproducido el Estado a pequeña escala, ya que las CCAA han
reproducido la organización del Estado central.
Dotar a las organizaciones políticas de mayor flexibilidad es elemental para el

buen funcionamiento de las mismas.
Si se parte de que los poderes públicos deben servir a los ciudadanos, se

concluye que determinados asuntos deben gestionarse o administrarse con
mayor proximidad a los ciudadanos de lo que tiene lugar en la actualidad. En
este sentido, los Entes locales serían más próximos a los ciudadanos que las
CCAA y que el Estado. Este punto de partida debe matizarse en dos sentidos
diferentes:
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- No todos los asuntos se gestionan mejor siguiendo sólo, o

exclusivamente, el principio de proximidad. Las organizaciones, para
ser eficaces, no eligen modelos puros centralistas o descentralizados,
sino que eligen elementos organizativos más adecuados para conseguir
sus objetivos.
La seguridad ciudadana, en lo relativo al sector público, puede servir

para obtener claves de una buena organización. Así, para obtener un
alto grado de seguridad ciudadana es preciso utilizar técnicas
centralistas y descentralizadoras.
- Las técnicas centralizadoras u descentralizadoras es necesario

utilizarlas sabiamente. Lo que es difícil tarea cuando se ha sacralizado
un determinado esquema organizativo basado en le descentralización
del Estado a nivel territorial, como si no hubiera otras formas de
organización mejores, más efectivas, más eficientes y más
democráticas.
En definitiva, antes de la Constitución de 1978 teníamos un estado

centralista y ahora tenemos muchos estados, igualmente centralistas, con
niveles de eficacia y eficiencia que podrían mejorarse mediante la utilización
de nuevas técnica organizativas y de nuevos organismos, como los Entes
locales.
Este es el presupuesto del que se parte para justificar la exigencia de una

segunda descentralización: Los ciudadanos verían mejor satisfechas sus
necesidades si los Entes locales fueran prestadores de mayores servicios,
es decir, si los entes locales intervinieran en el proceso de gestión del gasto
público en mayor medida en que lo hacen ahora.
Las Administraciones de los Entes locales están especializadas en

determinadas tareas por lo que no resultaría sencillo el incremento de
competencias que supondría el proceso aludido, que exigiría transformar la
Administración municipal y requeriría un incremento muy considerable de la
calidad y cantidad de empleados públicos locales.
Con todo lo expuesto, una segunda descentralización pasa por la

transferencia de recursos desde el Estado y desde las CCAA a los Entes
locales, así como por una auténtica reconversión de las Administraciones
locales, salvo que dicha reconversión se sustituyera por unos niveles de
externalización de los servicios.
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3.3. EL ORIGEN DE LA AUTONOMÍA LOCAL. LA RESPUESTA DE LOS

ORDENAMIENTOS JURÍDICOS OCCIDENTALES.
Sólo la Constitución de Cádiz de 1812 estableció las competencias de los

Ayuntamientos y de las Diputaciones provinciales, que además establecía que
las contribuciones provinciales o municipales las establecía o confirmaban las
Cortes, y las Diputaciones las repartían a los municipios. Posteriormente,
ninguna constitución española ha definido las competencias de los entes
locales.
Una ley ordinaria determinó las competencias de Ayuntamientos y Diputaciones

cuya autonomía reconoció de modo explícito la Constitución de la Segunda
República.
La Constitución de 1978 reconoce la autonomía de los municipios y provincias

en el marco de las leyes. Igual reconocimiento hicieron la de Bonn de 1947,
Finlandia, Francia, Grecia, Italia, Luxemburgo, Países Bajos o de Portugal.
La Constitución de Austria atribuye dos clases de competencias a los

municipios.
- Incluye una cláusula general que permite transferir a los municipios las
competencias. Enumera once tipos de competencias a las que hay que
añadir otras competencias garantizadas por la Constitución.
- Establece con claridad el procedimiento de delegación de competencias

por la Federación y los Estados, así como por los poderes de
supervisión de éstos sobre los municipios, particularmente en lo relativo
al ejercicio de competencias delegadas por la Federación o los Estados,
sin dejar por ello de preservar la autonomía local.
En la Constitución de Italia se consagra la descentralización de competencias a

favor de los municipios, principio que tan sólo se excepciona para asegurar el
ejercicio unitario de funciones administrativas, en cuyo caso pueden atribuirse
funciones a las provincias, las ciudades metropolitanas, las regiones o el
Estado, a cuyo efecto debe tenerse en cuenta el principio de subsidiariedad.
3.4. LA AUTONOMÍA LOCAL EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978.
La Constitución reconoce y garantiza la autonomía local (arts. 140 y 142 CE),

deduciéndose que las funciones de los Entes locales son atribuidas por la Ley,
más precisamente, por la legislación sobre Régimen Local.
Resulta difícil deducir de la Constitución de qué naturaleza y cuáles son los

intereses locales (competencias de los Entes locales) y cuál es la entidad de la
autonomía local.
TEMA 3 13
La Sentencia del Tribunal Constitucional de 2 de febrero de 1981 y otras

posteriores, afirman la garantía constitucional de la autonomía local, así como
de su carácter necesario, o institucional básico, para la organización territorial
del estado y, por tanto, insustituible, pero a su vez consagra el carácter limitado
de la autonomía local, cuyo contenido debe establecerse por el legislador
estatal de acuerdo con la Constitución.
El texto fundamental prefigura un sistema totalmente abierto en lo relativo a las

competencias de los Entes locales. La única determinación sobre la autonomía
local se deduce de modo indirecto en el art.142:
“Las Haciendas locales deberán disponer de los medios suficientes para el

desempeño de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas”.
Es decir, la Constitución garantiza la economía financiera de los Entes locales,

garantía que está subordinada doblemente:
- Porque las funciones de los Entes locales son las definidas por el
Estado.
- Porque los Entes locales podrán establecer y exigir tributos en la medida

en que sean autorizado s por leyes del Estado.
La Ley 7/1985, de Bases del Régimen Local, es una ley ordinaria del Estado, lo
que no parece que sea el instrumento idóneo para interpretar y desarrollar un
mandato constitucional que afecta al ámbito competencial autonómico. En este
sentido el art.2.1 de la LBRL ordena a las CCAA que su legislación:
“deberá asegurar a los Municipios, las Provincias y las Islas su derecho a intervenir
en cuántos asuntos afecten directamente al círculo de sus intereses,
atribuyéndoles las competencias que proceda en atención a las características de
la actividad pública de que se trate y a la capacidad de gestión de la entidad local,
de conformidad con los principios de descentralización y de máxima proximidad de
la gestión administrativa de los ciudadanos”.
Tan excesiva es esta disposición que las CCAA han desatendido el mandato
en cuestión. Diferente hubiera sido que este precepto se hubiera llevado a los
diferentes Estatutos de Autonomía, pero en cualquier caso, este precepto tiene
como destinatarios directo a las CCAA y no a los Entes locales.
En definitiva, este artículo se remite al ejercicio por las CCAA de sus propias
competencias con objeto de que los Entes locales intervengan en “cuantos
asuntos afecten directamente a sus intereses”. Esto lo corrobora el art.7 LBRL
que clasifica las competencias de las entidades locales en:
- Propias: sólo podrán ser determinadas por ley.
- Delegadas: se ejercen en los términos de la delegación.
TEMA 3 14
Tanto las CCAA como los Entes locales han hecho caso omiso de la Ley
7/1985:
- Las CCAA porque no han llevado a cabo siquiera un proceso moderado

de descentralización que se podría deducir del art.2 LBRL.
- Los Entes locales porque han ido ampliando sus competencias más allá
de lo previsto en el art.7 LBRL.
La Constitución ni prohíbe ni auspicia un incremento de las competencias de

los Entes locales sino que ha derivado al legislador ordinario (Estado y CCAA),
la responsabilidad de establecer el sistema de competencias de los Entes
locales.
Esto ha permitido que desde finales de la década de los noventa del siglo XX
se hayan llevado a cabo una serie de reformas conocidas conjuntamente como
Pacto Local, que se denomina así al conjunto de las Leyes:
- de Bases del Régimen Local;

- Orgánica del Tribunal Constitucional;
- General;
- Orgánica de Protección de la Seguridad Ciudadana;
- Orgánica reguladora del Derecho de Reunión y;
- Orgánica reguladora del Derecho a la Educación.
Reformas que no afrontan el problema que es el establecimiento de un

procedimiento que permita llevar a cabo de modo uniforme la atribución de
mayores competencias a los Entes locales. No obstante, numerosas leyes
autonómicas han desarrollado el Pacto local (Galicia, Aragón, Castilla y León).
3.5. RECAPITULACIÓN SOBRE EL CONCEPTO DE AUTONOMÍA LOCAL.
El Derecho Local se sustenta sobre el concepto de autonomía que se atribuye

por la Constitución a los municipios y provincias (arts. 137, 140 y 141.2 CE).
Así se establece que:
- tanto los municipios como provincias “gozan de autonomía para la

gestión de sus respectivos intereses” (art.137),
- “La Constitución garantiza la autonomía de los municipios” (art.140) y
- “El gobierno y la administración autónoma de las provincias estarán

encomendados a las Diputaciones u otras Corporaciones de carácter
representativo” (art.141.2).
De lo establecido en dichos artículos se desprende taxativamente la garantía

constitucional de la autonomía local. Pero de dichos preceptos no se deduce
con claridad qué debe entenderse por “autonomía local”, salvo la referencia del
art.137 que la conecta a la gestión de sus respectivos intereses.
TEMA 3 15
El Tribunal Constitucional se ha pronunciado sobre los conceptos señalados

con varias sentencias. La primera fue la Sentencia del TC 32/1981. De la
doctrina del TC se postula una versión limitada de la autonomía local. Así los
elementos de la misma serían:
1. La autonomía local estaría dotada de un contenido mínimo sin

que el TC indique cuál es dicho contenido mínimo.
2. Dicho contenido mínimo debe ser respetado por el legislador.
3. Dicho contenido mínimo se concreta en el derecho de la

comunidad local a participar a través de órgano propios en el
gobierno y administración de cuantos asuntos le atañen.
4. El grado de participación viene determinado por la relación

existente entre los intereses locales y supralocales en los asuntos
y materiales concernidos.
5. Para el ejercicio de la autonomía local los órganos de la

comunidad local tienen que estar dotados de potestades.
Las consecuencias que se derivan de esta jurisprudencia son varias:
- Se afirma que el contenido mínimo de la autonomía debe ser respetado

por el legislador, es la denominada garantía institucional de la autonomía
local.
- La autonomía local se integra por el legislador que tiene tres límites

positivos para llevar a cabo dicha configuración.
- Debe instrumentar la participación de los municipios y

provincias en los asuntos que les atañen.
- Debe graduar la participación teniendo en cuenta los intereses

de que se trate y el peso mayor o menor de lo local en relación
a lo estatal o autonómico.
- Debe atribuir a los municipios y provincias potestades para

ejercer su autonomía.
- Conforme a la STC 159/2001, de 5 de julio, el legislador debe determinar

el contenido de la autonomía local, para lo que tiene un margen de
apreciación considerable. El único límite es que dicho contenido es de
carácter meramente procedimental, el TC queda como guardián
permanente del respeto por el legislador de dicha garantía institucional.
La STC 240/2006 establece que la Ley de Bases del Régimen Local no

constituya siembre canon de validez de la ley, estatal o autonómica, a la hora
de enjuiciar normas que desarrollen aspectos concretos de la autonomía local.
Así la LBRL no ocupa una posición superior a las demás leyes ya que no
TEMA 3 16
integra el bloque de constitucionalidad. Es una ley de bases que como las

demás leyes debe respetar el núcleo constitucionalmente protegido a la
autonomía local.
El núcleo esencial de la autonomía local vendría determinado por la

Constitución y sería de carácter procedimental, es decir, “la garantía de
participación en sus intereses”. La Constitución no determina esos intereses,
por lo que el TC puede controlar la concreta regulación que se haga de
intereses y potestades y su adecuación al núcleo irreductible de la autonomía.
A este tipo de juicio se someten todas las leyes, en primer lugar la LBRL, cuyo
contenido puede ser modificado por otras leyes o excepcionado sin por ello
atacar el núcleo irreductible.
El modo de garantizar la autonomía local de los municipios no resulta difícil de

imaginar, se trataría de que la Constitución identificara las competencias de los
entes locales mediante un listado e indicando la naturaleza de la competencia.
En ausencia de una reforma de la Constitución es posible que se dicten leyes

como la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad de
la Administración Local que ha:
- limitado y condicionado el ejercicio de las competencias de los

municipios,
- incrementado las competencias de las diputaciones y
- sometido a un riguroso control económico y financiero a las

corporaciones locales.
Esta Ley ha sido recurrida ante el Tribunal Constitucional, que deberá

pronunciarse sobre los cambios operados sobre el modelo operado por la
LBRL que ha modificado sustancialmente.
TEMA 3 17
4. NOTAS SOBRE EL SISTEMA DE DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE

EL ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS Y ENTRE ÉSTOS Y LA
UNIÓN EUROPEA
4.1. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE EL ESTADO Y LAS CCAA.
El sistema de distribución de competencias entre el Estado y las CCAA se

expresa a través de una serie de técnicas normativas entre las que destacan
los artículos 148 y 149 de la Constitución y los Estatutos de Autonomía, así
como a aquellas que sirven para dotar de armonía al conjunto del Estado de las
autonomías.
A) LOS ESTATUTOS DE AUTONOMÍA COMO INSTRUMENTOS DE ATRIBUCIÓN

DE COMPETENCIAS.
La primera de las técnicas de atribución de competencias a las CCAA son los

Estatutos de Autonomía, que es para la Comunidad Autónoma su “norma
institucional básica” (art.147.1 CE), que deberá contener:
- Las competencias asumidas dentro del marco establecido de la

Constitución.
- Las bases para el traspaso de los servicios correspondient es a las

mismas (art.147.2, d).
Los Estatutos de Autonomía han sido modificados en varias ocasiones. Tienen

forma de Ley Orgánica, y en esto son equiparables todos los Estatutos entre sí.
No obstante, los procedimientos de elaboración de los mismos han sido
diferentes. Cada procedimiento de acceso a la autonomía significa una
singular ley orgánica por cuanto a su procedimiento de elaboración.
El Estatuto de Autonomía supone una técnica de asunción de competencias

por las CCAA y, por consiguiente, de distribución de competencias entre el
Estado y cada CA. Por otra parte, cada Estatuto, en cuanto que es expresión
de un procedimiento singular de elaboración, supone un contenido
competencial singular, aun cuando se haya producido un proceso de
aproximación de contenidos competenciales.
Los procedimientos que determinan los contenidos competenciales para las

CCAA, en virtud del procedimiento seguido para su constitución, pueden
reducirse sustancialmente a dos:
- El procedimiento ordinario (art.143, excepciones del art.144, y

Disp.Trans.5ª).
- El procedimiento extraordinario (art.151, excepciones de la Disp.

Trans.2ª y Disp. Trans.4ª)
TEMA 3 18
B) LAS COMPETENCIAS MEDIANTE EL ACCESO A LA AUTONOMÍA POR EL

PROCEDIMIENTO ORDINARIO.
El Estatuto surgido del procedimiento ordinario de elaboración puede asumir

las competencias que vienen expresadas en el art.148.1 CE, que hace una
enumeración de materias en relación a las cuales pueden asumirse
competencias legislativas y ejecutivas.
El art.148.2 CE que expresa:
“Transcurridos cinco años, y mediante la reforma de sus Estatutos, las

Comunidades Autónomas podrán ampliar sucesivamente sus competencias dentro
del marco establecido en el art.149”.
C) LAS COMPETENCIAS MEDIANTE EL ACCESO A LA AUTONOMÍA POR EL

PROCEDIMIENTO EXTRAORDINARIO O MEDIANTE LA REFORMA DEL
ESTATUTO ELABORADO POR EL PROCEDIMIENTO ORDINARIO.
Las competencias que pueden asumir las CCAA en ambos supuestos (de
elaboración estatutaria por la vía del art. 151, o reformando, transcurridos 5
años, el Estatuto elaborado por el procedimiento ordinario) son las de la lista
del art.148 junto a las del 149, lo que se deduce directamente de los arts.148.2
y 151.1 CE.
Las competencias que puede tener el Estatuto pueden ir más allá. Así el
art.149.3 CE establece que:
“Las materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitución podrán

corresponder a las Comunidades Autónomas, en virtud de sus respectivos
Estatutos”.
La ampliación de competencias en el Estatuto, más allá de las que el art.148

CE enumera, puede hacerse mediante reforma de los mismos, transcurridos 5
años, pero también mediante las técnicas del art.150 CE. En este sentido, la
lista del art.149 más la del art.148 de la Constitución no suponen un techo
competencial para los Estatutos.
Conviene diferenciar la técnica del art.150 CE, apartados 1 y 2, que hace

referencia a competencias estatales, de la técnica del art.149.3 CE que precisa
que la competencia no esté atribuida expresamente al Estado por la
Constitución.
Las competencias del art.150.1 y 150.2 CE son las atribuidas expresamente al

Estado por la Constitución, más las que no estando atribuidas expresamente al
Estado no fueran asumidas por cada singular Comunidad Autónoma en sus
respectivos Estatutos.
En el sentido anterior, el art.149.3 CE establece que:
TEMA 3 19
“La competencia sobre las materias que no se hayan asumido por los Estatutos de
Autonomía corresponderá al Estado”.
Con todo lo expuesto, se concluye que las competencias a que se refiere el

art.150.1 y 2 CE se integran en dos grupos:
- El determinado por la Constitución uniforme e idéntico por su relación

con todas las CCAA.
- El determinado para cada Comunidad Autónoma de carácter residual,

precisamente todo lo no contenido en el Estatuto, que corresponde al
Estado.
D) BASES O LEGISLACIÓN BÁSICA.
El art.149 CE establece que la enumeración de materias se remite en algunos

casos al sistema de competencias compartidas entre el Estado y las CCAA.
Esta compartición se refiere tanto a la legislación como a la asignación de
meras competencias administrativas a las CCAA. Así hace referencia a bases,
legislación básica, condiciones básicas, etc.
Sin embargo, el Tribunal Constitucional, en sentencias de 28 de julio de 1981 y

28 de enero de 1982, precisará que no son comparables la técnica del
art.149.1 CE, la de los artículos 82 a 88 (legislación delegada), y la del
art.150.1 (ley marco), expresando las citadas sentencias que el art.149 utiliza el
concepto de bases en sentido material.
Por otra parte, dichas sentencias establecen dos regímenes jurídicos para las
mencionadas bases:
- Normal, según el que será preciso para instrumentar las bases, la

utilización de la Ley.
- Excepcional o transitorio que permite la utilización del decreto como

instrumento formal, siempre que dicha utilización sea complementaria.
Lo que la Constitución persigue, al conferir a los órganos generales del Estado

la competencia exclusiva para establecer las bases de la ordenación de una
materia determinada, es que tales bases contengan una regulación normativa
uniforme y de vigencia en todo el territorio del Estado, con lo cual se asegura,
en aras de intereses generales superiores a los de cada Comunidad Autónoma,
un común denominador normativo, a partir del cual cada Comunidad, en
defensa del propio interés general, podrá establecer las peculiaridades que le
convengan dentro del marco de competencias que la Constitución y su Estatuto
le hayan atribuido sobre aquella misma materia.
La compatibilidad entre atribuciones del Gobierno de la Nación y las de una

CA, cuando a aquél compete dictar las bases o la legislación básica, tendrá
TEMA 3 20
como límite el no dejar vacía de contenido la correlativa competencia de la

Comunidad.
Finalmente, la mencionada sentencia de 28 de enero de 1982 ratificará su

criterio de que las CCAA para el desarrollo de las competencias de las que san
titulares no es preciso que esperen a que el Estado dicte las bases
correspondientes, pudiendo sus disposiciones producirse con el debido respeto
a los principios constitucionales y la legislación preconstitucional vigente.
La legislación de bases puede servir, no sólo para dar las pautas básicas
interpretativas, sino para introducir técnicas que sirvan para la coordinación de
las legislaciones y ejecución de esas competencias, no sólo entre las
Comunidades y el Estado, sino entre aquellas.
La diferencia fundamental entre este tipo de leyes y la de bases en sentido

material del art.149 CE consiste en que, la competencia legislativa de la CA en
aquéllas tiene su origen en el texto constitucional, fundamentándose su
ejercicio en su constancia en el Estatuto de Autonomía. Es decir: debe tratarse
de una competencia compartida por el Estado y la CA por virtud del Estatuto de
Autonomía, mientras que las competencias que puede ejercer una CA por
virtud de una Ley básica tiene lugar exclusivamente por virtud de la ley básica
sobre una competencia exclusiva del Estado.
La competencia exclusiva del Estado puede tener dos orígenes:
- Que esté configurada en el art.149.1 CE (ej. régimen de producción,

comercio, tenencia y uso de armas y explosivos, etc.).
- Ser el resultado de que el Estatuto de la CA no haya asumido una

competencia de las compartidas del art.149.1 CE, de la que, puede
volver a disponer mediante leyes marco.
La legislación autonómica no tiene por objeto desarrollar la ley del

Estado que actúa exclusivamente como límite o marco de la ley de las
CCAA.
E) LEYES DE ARMONIZACIÓN (leyes de principios necesarios para armonizar las

disposiciones normativas de las Comunidades Autónomas).
Las Leyes de bases materiales y las Leyes marco son instrumentos idóneos
para distribuir competencias entre el Estado y las CCAA y a su vez asegurar la
coordinación del ejercicio de dichas competencias legislativas.
No obstante, mediante estos instrumentos no queda totalmente asegurada la

coordinación o armonización entre la legislación del Estado y las de las CCAA.
A tal efecto, se han concebido leyes de armonización de la legislación de las
CCAA que pueden versar sobre dos tipos de materias diferenciadas:
- La Legislación de las CCAA sobre competencias atribuidas por los

Estatutos.
TEMA 3 21
- La legislación cuya competencia sea atribuida por leyes del Estado.
La Constitución exige para que estas leyes se dicten la mayoría absoluta de

cada cámara (Congreso y Senado) que aprecie la necesidad de armonizar las
disposiciones normativas de las CCAA, cuando lo exija el interés general.
No se dice de cuándo pueden o deben dictarse las leyes de armonización, por

lo que se puede entender que pueden tener lugar tanto previa o posteriormente
a la normativa autonómica, ya que la necesidad de armonizar puede ser
prevista a priori o resultado de la práctica legislativa de las CCAA. En cualquier
caso se trata de una técnica excepcional. (STC 76/1983, de 5 de agosto en
relación a la Ley Orgánica de Armonización del Proceso Autonómico- LOAPA).
F) LEYES ORGÁNICAS DE TRANSFERENCIA O DELEGACIÓN DE FACULTADES

DE TITULARIDAD ESTATAL A LAS CCAA.
Las anteriores técnicas se refieren a la compartición de competencias

legislativas entre el Estado y las CCAA, el art.150.2 CE prevé la posibilidad de
transferir o delegar las facultades administrativas correspondientes a la
titularidad del Estado como resultado de la distribución de competencias
efectuadas mediante el conjunto de técnicas legislativas.
Las leyes orgánicas mediante las que se hagan dichas transferencias o

delegaciones establecerán formas de control del ejercicio de las mismas.
G) PREEMINENCIA Y SUPLETORIEDAD DEL DERECHO ESTATAL.
Como técnica instrumental para el aseguramiento del funcionamiento del

sistema hay que considerar las cláusulas contenidas en el art. 149.3 CE, que
establece que las competencias de las CCAA se integran por las que están
asumidas en el Estatuto correspondiente.
Por otra parte, salvo en los supuestos de legislación exclusiva de las CCAA, en
todo el conjunto de competencias legislativas compartidas entre el Estado y las
CCAA sea cual fuera su origen (Estatuto, leyes de bases, leyes marco, leyes
orgánicas o leyes de armonización), prevalece en caso de conflicto la
legislación del Estado sobre las de las CCAA, lo que no impide que la CA
pueda interponer los recursos que consagra la Constitución.
Finalmente, el derecho del Estado funciona como supletorio para las CCAA, de
modo que en ausencia de la propia producción normativa está también
asegurada la aplicación del Derecho.
TEMA 3 22
H) RELACIONES ENTRE LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO Y LAS

ADMINISTRACIONES DE LAS CCAA.
La Constitución introduce el principio de coordinación como principio relacional

entre la AGE y las Administraciones de las CCAA.
Ambas Administraciones gozan del carácter de superioridad y ejercen efectivas

relaciones de supremacía sobre otras AAPP. Las relaciones entre dichas
Administraciones superiores se producirán por la técnica de la coordinación
(art.154 CE).
Además, la Ley de Régimen Jurídico del Sector Público ha regulado una serie
de técnicas de colaboración y cooperación entre las AAPP.
Del art.154 CE se extraen dos tipos de consecuencias:
- Se configura al Delegado de Gobierno como un director efectivo de la

Administración del Estado en la Comunidad Autónoma, de modo que a
partir del mismo se postula una profunda reorganización de la
Administración periférica del Estado (CCAA).
- Establece que la coordinación es la técnica de la que se van a producir

las relaciones entre la AGE y otras Administraciones (CCAA). Se hace
posible mediante esta técnica que dos Administraciones se pongan de
acuerdo dotando a sus actividades de cierto grado de unidad.
No obstante esta coordinación resulta complicada, y a veces no se llega

a realizarse. En este sentido se puede decir que no existe técnica
alguna en nuestra Constitución que haba posible, en condiciones
normales, dotar de unidad de criterio y actuación a la AGE y de las
CCAA. La técnica del art.154 CE hace posible la coincidencia, pero en
un marco de libertad que, al igual permite la divergencia.
La Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público dedica en su Título III
a las “Relaciones interadministrativas” (arts.140 a 158). Son preceptos de
carácter básico que regulan los principios que deben presidir:
- las relaciones entre las AAPP,
- el deber de colaboración,
- las relaciones de cooperación y
- las relaciones electrónica entre las Administraciones.
TEMA 3 23
Entre los principios que deben presidir las relaciones entre las AAPP, destacan:
- Lealtad institucional.
- Adecuación del orden de distribución de competencias establecido en la

Constitución, en los Estatutos de Autonomía y en la normativa de
régimen local.
El principio jurídico que rige en las relaciones entre las AAPP de acuerdo con la
Ley 40/2015, es el de igualdad y autonomía para someterse a los acuerdos que
pudieran adoptarse, tanto en las relaciones bilaterales (Comisiones Bilaterales
de Cooperación), multilaterales (Comisiones Territoriales de Coordinación), así
como las reglas que presiden las relaciones electrónicas entre
Administraciones.
En la actualidad puede afirmarse que existen instrumentos suficientes para que

las AAPP ejerzan sus competencias, exclusivas o compartidas, de manera
armónica utilizando los instrumentos previstos en la Ley 40/2015.
Por otra parte, desde la incorporación de España en la Unión Europea en 1985

ha tenido lugar un proceso de atribución de competencias a la AGE,
principalmente en materia económica.
Son ejemplos de este proceso en materia económica la reforma del art.135 CE

y las leyes de aplicación de la misma, entre ellas:
- la Ley Orgánica 2/2012, de 27 de abril, de Estabilidad Presupuestaria y

Sostenibilidad Financiera,
- la Ley 27/2013, de 27 de diciembre, de racionalización y sostenibilidad

de la Administración Local.
Finalmente, los límites de aplicación del art.150 CE se obtienen de diferenciarlo

de la técnica a que se hacer referencia en el art.161.2 CE, que remite a un
conflicto de índole jurisdiccional promovido por el Estado contra disposiciones y
resoluciones de las CCAA.
De igual modo, no hay que confundir el contenido y consecuencias de la

aplicación del art.155 con las que pudieran derivarse de la declaración de los
estados de alarma, excepción y sitio del art.116 CE.
En el caso de que la intervención tuviera lugar se subvierten las relaciones

normales que son de coordinación entre las Administraciones del Estado y la
CA intervenida, quedando ésta subordinara a aquél. La intervención
excepcional deberá durar el tiempo necesario para el restablecimiento de la
situación alterada, producida por el incumplimiento de las obligaciones que
competen a la CA o hasta que quede asegurado el interés general.
TEMA 3 24
Como conclusión, se deduce que el Estado de las Autonomías, instaurado a

partir de la Constitución de 1978, está dotado de los principios y técnicas que
son susceptibles de hacer funcionar a este complejo sistema competencial, lo
que hace preciso una decidida y oportuna actuación de las Cortes Generales y
el Gobierno, sobre los que gravitan las mayores responsabilidades, que no
excluyen la de los demás poderes públicos.
4.2. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS ENTRE LA UNIÓN EUROPEA Y EL

ESTADO Y LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.
A) INTRODUCCIÓN.
El ordenamiento jurídico español sufrió una gran conmoción tras la adhesión de

España a las Comunidades Europeas en 1985. Habían transcurrido pocos años
desde la Constitución española de 1978 y, en particular, desde la iniciación del
lento proceso de implementación del Estado de las Autonomías.
Las Comunidades Europeas no eran entonces (ni lo es ahora la Unión

Europea) organizaciones internacionales convencionales.
Resulta importante para el Derecho, en general, y para el Derecho

Administrativo, en particular, el estudio del sistema de competencias de la
Unión Europea. Que la UE no sea una organización internacional convencional
es capital en el sentido de que no es posible determinar las competencias en el
orden interno sin tener en cuenta las competencias de la Unión.
La certidumbre, manifestación y exigencia de la seguridad jurídica debe ser

requisito de todo sistema competencial.
B) El principio de competencia como ordenador de las relaciones entre el

Derecho de la Unión y los Derechos de los Estados miembros. El caso de
España. El principio de primacía como principio procedimental.
La aplicación del principio de competencia a las relaciones entre el Derecho

interno y el Derecho internacional (Derecho de Tratados), presenta
considerables dificultades teóricas y prácticas, pues se enfrenta con el dogma
de supremacía de la Constitución sobre los tratados internacionales.
La Constitución de 1978 se caracteriza por contener tres cláusulas de apertura

a los tratados internacionales (arts. 10.2, 93 y 96 CE). Es una constitución
abierta que, para explicar las relaciones entre la misma y los tratados
internacionales, deja de lado las concepciones importantes en la materia que
basculaban entre el monismo externo y el monismo interno, excluido el
dualismo.
- Los monistas externos consideraban que el Derecho internacional ocupa

una posición jerárquicamente superior a la Constitución y el resto del
ordenamiento jurídico: Supremacía de los Tratados.
TEMA 3 25
- Para los monistas internos es la Constitución la que ocupa una posición

superior a la de los Tratados: Supremacía de la Constitución.
- Las posiciones dualistas, desaparecidas en la actualidad, conciben el

Derecho interno y el Derecho Internacional como órdenes jurídicos
separados e incomunicados.
La Constitución no afirma la supremacía de los tratados sobre las leyes (art.96

CE) y permite la entrada del principio de competencia entre los tratados y ella
misma y el derecho de la misma derivado. Al proceder así, rechaza tanto el
monismo interno como el externo y, por supuesto, la concepción dualista entre
el Derecho interno y el Derecho Internacional.
Los tratados internacionales forman parte del ordenamiento jurídico español,

una vez que han sido publicados en el Boletín Oficial del Estado (rechazo del
dualismo).
Se crea un espacio normativo propio, en el interior de nuestro sistema jurídico,

cuyo contenido tiene que ser conforme a la Constitución sin subordinarse ni a
ésta ni al derecho de la misma derivado, ni viceversa, lo que sólo es
comprensible desde el principio de competencia. Desde este principio, se
explica que los tratados se apliquen de modo preferente a cualquier otra norma
de Derecho interno, y se exija que su implantación, derogación, modificación o
suspensión sólo pueda tener lugar de acuerdo con lo previsto en los propios
tratados, y subsidiariamente de acuerdo con lo previsto en las normas
generales de Derecho.
Existen, por tanto, numerosos argumentos para deducir que la Constitución no

relaciona el Derecho interno y los tratados internacionales a través de la
supremacía. Además el art.96.3 CE establece que mediante ley orgánica se
puede autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una
organización o institución internacional el ejercicio de competencias derivadas
de la Constitución.
El Tribunal Constitucional ha interpretado en numerosas sentencias, así como

las Declaraciones 1/1992 y 1/2004, el sistema de relaciones entre el Derecho
de la Unión y la Constitución española. Las conclusiones de ambas
declaraciones son contrarias:
- En la Declaración 1/1992 el TC consideró necesaria la reforma del art.13

CE.
- En la Declaración 1/2004 el TC llega a la conclusión de que no es

necesaria reforma alguna de la Constitución para ratificar el Tratado por
el que se establece una Constitución para Europa non nata.
En realidad, las conclusiones de ambas declaraciones son correctas.
TEMA 3 26
La Declaración 1/2004 afronta directamente una consulta debida a la confusión

entre los conceptos de primacía y supremacía. Esta confusión ha asociado a
monistas internos como a monistas externos que, aunque con objetivos
diferentes, consideran que sólo a través del principio de jerarquía pueden
relacionarse las normas.
Así, para los monistas internos de no modificarse la Constitución de 1978, la

Constitución europea non nata hubiera estado subordinada a la Constitución
española, razón por la que hubiera procedido modificación de la CE,
reconociendo explícitamente la superioridad de la Constitución Europea non
nata sobre la española.
Con la anterior idea coincidían los monistas externos, pues la modificación de

la CE, consagrando la supremacía de la Constitución Europea non nata,
supondría el reconocimiento de la supremacía (parcial) del Derecho
internacional sobre el Derecho interno.
Estas posiciones son sorprendentes ya que el TC había reconocido el principio

de competencia a través de los arts.10.2 y 96 CE, es decir, había admitido que
la CE y los tratados internacionales podían estar al mismo nivel.
El art.93 CE refuerza el principio de competencia al admitir la transferencia a

organizaciones internacionales del ejercicio (no la titularidad) de competencias
derivadas de la Constitución. Por otra parte el art.95 CE exige que la
suscripción de tratados que contengan estipulaciones contrarias a la
Constitución se someta a previa revisión constitucional, es decir, si no se
reforma la Constitución la ratificación del tratado no es posible.
En el sentido anterior, no caben las contradicciones originarias entre la

Constitución y los tratados internacionales suscritos con posterioridad a la
entrada en vigor de la CE que, en aplicación del art.95.2 CE, el Tribunal
Constitucional ha calificado de “defensa jurisdiccional anticipada” (Declaración
1/2004).
Sorprendentemente el TC en la Declaración 1/2004 interpreta el art.95 CE en el

sentido de que la defensa jurisdiccional anticipada tiene por objeto ver
“asegurada su supremacía (la de la CE) frente a las normas internacionales
desde el momento mismo de la integración de éstas en el Derecho nacional.
La CE no se pronuncia sobre su propia posición en el ordenamiento jurídico.
La solución dada por el TC en la Declaración 1/2004 es adecuada. Afirma que

la supremacía de la Constitución sobre los tratados internacionales, como regla
general, para inmediatamente establecer una excepción a la regla. No
obstante, de los arts.93, 95 y 96 CE, no se extrae una excepción sino la regla
de relación entre los tratados y la Constitución española.
Así, el art.96 CE establece que los tratados internacionales válidamente

celebrados y publicados oficialmente en España forman parte del ordenamiento
interno y: “sus disposiciones sólo podrán ser derogadas, modificadas o
TEMA 3 27
suspendidas en la forma prevista en los tratados o de acuerdo con las normas

generales de Derecho internacional”.
Con todo, la Constitución ha previsto que los tratados no estén subordinados a

ella, aunque exija que sean conformes a la misma para que integren el
ordenamiento jurídico español.
De modo que la Constitución asegura, a través de un procedimiento preventivo

(art.95 CE), que no existan contradicciones entre los tratados y el texto
constitucional y, posteriormente, los incorpora en el ordenamiento como
órdenes separados y conformes en la cúspide del ordenamiento jurídico, y
entrelazados en su aplicación; situados al mismo nivel y ajenos a la idea de
subordinación.
La contradicción sólo puede resolverse:
- Expulsando al tratado internacional del ordenamiento español de

acuerdo con lo dispuesto en los arts. 95 y 96 CE.
- Modificando la Constitución para adaptarla al tratado.
- Intentando la modificación del tratado en cuestión de acuerdo con sus

propias normas.
La particularidad del Derecho de la Unión Europea, en relación con el Derecho

del resto de organizaciones internacionales, es que se trata de un orden
jurídico separado, y conforme a la Constitución, en la cabecera del
ordenamiento jurídico español, en la medida en que los tratados de las
Comunidades y de la Unión gozan de esa condición, por virtud de lo previsto en
el art.96.
Además, a través de la aplicación del Derecho derivado, el Derecho de la

Unión se convierte en un orden jurídico unido al Derecho interno en su
aplicación. Es decir, el Derecho de la Unión, a diferencia de los Tratados
internacionales convencionales, que sólo entran algunas veces en colisión con
el Derecho interno, se interrelaciona constantemente con el Derecho interno
que resulta difícil de entender sin aquél. De esta relación constante surgen
tensiones, cuya resolución es preciso enfrentar.
El Tribunal Constitucional ha establecido que el art.96 es de carácter orgánico

procedimental, incapaz de atribuir al Derecho de la Unión relevancia
constitucional, de lo que deduce el TC que los conflictos entre el Derecho de la
Unión y el Derecho interno son conflictos infraconstitucionales.
El TC ha descartado la confrontación entre el Derecho derivado de la Unión

con la Constitución española, y por tanto, la confrontación entre los Tratados de
la Unión y las Comunidades y la Cosntitución española).
TEMA 3 28
La negativa a confrontar la Constitución española con el Derecho de la Unión

es correcta, aunque la calificación del conflicto no lo sea. Este conflicto no
puede calificarse de infraconstitucional sino que se trataría de un conflicto
extraconstitucional, lo que resulta de todo diferente.
Se concluye, por tanto, que la Constitución española no se sitúa en una

posición de supremacía en relación con los tratados, ni vicevversa, de manera
que el conflicto entre ambos órdenes jurídicos sería de carácter
extraconstitucional.
La compentencia para resolver los conflictos entre el Derecho de la Unión y el

Derecho interno se ha transferido al Tribunal de Justicia de la Unión Europea,
como última instancia. Es decir, la resolución de la confrontación entre el
derecho derivado de la Constitución española y los Tratados y el derecho
derivado de los mismos, se hace de acuerdo con los Tratados y no de acuerdo
con la Constitucón.
Así, la supremacía de la Constitución sobre los Tratados internacionales, por

una parte, no sería acorde a la Constitución y, por otra, es un principio
innecesario para ordenar las relaciones entre la CE y los Tratados de las
Comunidades y de la Unión.
C) Las relaciones del Derecho de la Unión con los Derechos internos de los
Estados miembros. Lo innecesario de la reforma de la Constitución
española.
El principio de primacía, incorporado por la Constitución europea non nata

plantea problemas de difícil solución.
Resulta conveniente precisar el ámbito de dicho principio y su alcance, ya que

algunos autores sugieren que la instauración de dicho principio alteraría el
orden de las fuentes consagrado en al CE, por lo que habría que proceder a la
reforma de la misma antes de ratificar ela Constitución Europea non nata.
La circunstacia de que el principio de primacía haya operado pacíficamente en

las relaciones entre el Derecho de la UE y nuestro Derecho interno en las
últimas décadas sin que se haya postulado razonadamente la reforma de la
Constitución española por incompatibilidad de la misma con dicho principio
sería probablemente suficiente para concluir que la reforma de la Constitución
es innecesaria.
No obstante, la Constitución europea non nata configuraba el principio de

primacía y no el de supremacía o jerarquía.
La supremacía tiene lugar siempre, salvo excepciones, a través de la jerarquía,

dentro de un mismo orden normativo; en el interior de un ordenamiento o
subordinamiento jurídico. Pero ni siquiera todas las relaciones dentro de un
mismo orden normativos se rigen por el principio de jerarquía (leyes orgáncias
en relación con las leyes ordinarias).
TEMA 3 29
La primacía es un principio relacional que opera entre dos ordenamientos

jurídicos o subordenamientos jurídicos, que se encuentran al mismo nivel,
ajenos en sus relaciones al principio de jerarquía.
Uno de los temas recurrentes de la doctrina ha sido la necesidad de introducir

el principio de jerarquía en las relaciones entre los actos comunitarios. Dicho
principio en el derecho vigente de la Unión es de carácter residual, lo que fue
confirmado por la Constitución europea non nata.
En el sentido anterior, no se previó una relación de jerarquía entre:
- las diferentes modalidades de leyes europeas y leyes marco europeas,
- las leyes y los reglamentos y decisiones derivados directamente de la

Constitución europea non nata.
- Entre los actos jurídicos equivalentes en el Tratado de Lisboa.
Ahora bien, la Constitución europea non nata estableció relaciones de jerarquía

entre:
- las leyes europeas y las leyes marco europeas.
- Los reglamenteos y decisiones de desarrollo y de ejecución de aquellas.
A la misma conclusión puede llegarse en relación con los actos jurídicos

equivalentes en el Tratado de Lisboa.
De modo que en las relaciones entre los diferentes instrumentos jurídicos de la

Unión seguirán operando, según los casos, los principios de competencia y
jerarquía.
El principio de compentecia se habría reformulado en la Constitución europea

non nata como principio de atribución y lo mismo puede decirse en el Tratado
de Lisboa. El principio de atribución configura la existencia de distintos bloques
competenciales, que pueden represetarse en un mismo plano, y que, en caso
de conflicto, se relacionan de modo singular, mediante el principio de primacía,
prescindiendo del principio de jerarquía.
La supremacía con carácter general hace que, en un supuesto hecho al que se

refieren dos normas, se aplique la norma de mayor rango sobre la de menor
rango, y que, además, la contradicción de la norma inferior con respecto a la
norma superior haga que aquella incurra en vicio de nulidad y determine su
expulsión del ordenamiento jurídico.
La primacía sólo coincide con la técnica de la supremacía en que ambas son

capaces de resolver los conflictos entre las normas de diferentes (o del mismo)
ordenamientos jurídicos. Pero, la primacía aplicada a los conflictos entre las
normas de la Unión y las del Derecho interno de los Estado miembros consiste
TEMA 3 30
en que el Derecho de la Unión, al aplicarse desplaza al Derecho de los Estados

miembros, cuando este último haya invadido el ámbito competencial del
Derecho de la Unión, o bien, la primacía, impide que el Derecho de la Unión
pueda ser desplazado por el Derecho interno sin la intervención del Tribunal de
Justicia de la Unión Europea.
Pero, en todo caso, las normas de Derehco interno desplazadas por el Derecho
de la Unión pueden permanecer en el ordenamiento jurídico indefinidamente,
pues su expulsión sólo puede llevarse a cabo con arreglo al procedimiento por
el que fueron dictadas.
Así, la primacía y la supremacía son conceptos de diferente naturaleza y

efectos.
El TC, como excepción y no como norma, admite que los Tratados se sitúen al
mismo nivel que la Constitución, solo que para que esto suceda es preciso que
los Tratados superen un test de conformidad a la misma.
El TC afirma que aunque se haya transferido a la Unión compentencias que se

denominan soberanas, de modo incorrecto por el Tribunal de Luxemburgo, el
poder último de disposición sobre el Estado sigue residiendo en las Cortes
Generales. Así el art. 93 CE se refiere a la transferencia del ejercicio de
compentencias constitucionales y no a la transferencia de su titularidad, porque
la titularidad de las competencias constitucionales solo las tiene el soberano.
La circunstancias de que las Cortes Generales actúen en algunas

circunstancias como poder constituyente, como si del soberano se tratara (caso
del art.93 CE), no significa que sea el soberano mismo. De manera que nada
diferencia la posición de las Cortes Generales, del Gobierno o del Parlamento
Europeo, como poderes emanados del soberano.
El art.5 del Tratado de la Unión, reformado por el Tratado de Lisboa, supone

que la Unión tan sólo tiene las compentecias que le transfieren los Estados. La
UE no tiene capacidad de autoatribución de nuevas competencias diferentes a
las que figuran en el texto de dicho Tratado reformado.
Las compentecias exclusivas de la UE son sólo 6 (art.3 Tratado de

Funcionamiento de la Unión) y el resto de compentecias de la Unión (arts. 4, 5
y 6 TFUE) son:
- compartidas,
- de coordinación en diferentes versiones,
- de apoyo o complemento,
- en el ámbito de la política exterior y de seguridad común.
La mayoría de las compentecias de la Unión no son exclusiva, es decir, el

bloque de legalidad ordinaria aplicable en cada Estado miembro se integra por
normas de la Unión y normas de Derecho interno, lo que hace inevitable la
colisión entre las normas según su origen.
TEMA 3 31
Estos conflictos entre los Derechos de la Unión y de los Estados miembros

deben resolverse a través de un principio de naturaleza relacional, el principio
de primacía, que impide, en caso de confrontación entre el Derecho interno y el
Derecho de la Unión, que las autoridades nacionales apliquen aquel con
desplazamiento del Derecho de la Unión. Se trata de una norma de solución
primaria o preventiva de conflictos.
Lo que impide el principoi de pirmacía es que se aborde por las autoridades

nacionales la resolución definitiva de una conflicto entre el Derecho de la Unión
y el Derecho interno de un Estado miembro cuando del mismo pueda derivarse
la inaplicación del Derecho de la Unión.
Pero, el principio de primacía no impide que el conflicto sea examinado por el

Tribunal de Justicia, único compentente para determinar si procede o no la
aplicación de una determinada normad de la Unión, o una determinada
interpretación del Derecho de la Unión, a un caso concreto. Sólo el TJ puede
establecer la improcedencia de una determinada interpretación del Derecho
originario, o la inaplicación o, en su caso, inaplicación y expulsión del
ordenamiento jurídico del instrumento jurídico manifestación del Derecho
derivado de la Unión.
La primacía es una técnica meramente relacional, o procesal en la medida en

que en un sistema en que se distribuyen las competencias entre los diferetnes
operadores (UE y Estados Miembros), la colisión o el conflicto sólo puede
derivar del ejercicio incorrecto de las competencias por unas u otros. La
finalidad del principio de primacía no es consagrar el uso incorrecto de una
ocmpentecia por la UE que invada las competnecias de poderes,, instituciones
u órganos de los Estados miembroes. La finalidad es doble:
- Ofrece una solución técnico-preventiva inmediata.
- Permite restablecer a posteriori el Derecho en el ámbito de la Unión

Europea.
Es decir, la técnica de la primacía no convierte la norma ilegal en norma legal.

Se trata de un sistema de rango europeo que permite resolver los conflictos
entre subordinamientos, con el único objeto de que finalmente prevalezca el
Derecho.
Con todo lo expuesto, se deduce que resulta innecesaria la modificación de la

Constitución para dar encaje al principio de primacía, aunqe en el Tratado de la
Unión reformado por el Tratado de Lisboa no se haya consagrado
expresamente, como lo hiciera la Constitución Europea non nata en su art. I-6.
La interpretación del álcance del principio de primacía está reservada al

Tribunal de Justicia de la Unión Europea. Sin embargo, si este principio se
introdujera en la Constitución española, sin especificar que la interpretación del
mismo corresponde en exclusiva al TJUE, su interpretación entraría en la órbita
competencial del Tribunal Constitucional.
TEMA 3 32
Mientras la única jurisprudencia sobre el principio de primacía sea la que

producza el TJUE existirá una interpretación uniforme del Derecho de la Unión
en todo el territorio de la misma.
III. LOS CIUDADANOS Y OTROS OPERADORES JURÍDICOS.
1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO DE NUESTRO TIEMPO.
El carácter del Derecho Administrativo vendrá determinado por su conversión

en un Derecho al servicio de los ciudadanos.
Entre las miles de leyes y reglamentos a los que calificamos de legislación

administrativa sólo unos pocos están dedicados de modo principal a los
derechos de los ciudadanos. Las leyes y reglamentos administrativos, en
general, regulan los derechos (y obligaciones) de los ciudadanos, pero no
siempre lo hacen o lo hacen deficientemente.
Las leyes y reglamentos administrativos regulan la organización, el

funcionamiento, las potestades, las técnicas y los instrumentos con que
cuentan las AAPP para cumplir las misiones que les encomiendan la
Constitución o las Leyes, sin prestar a los ciudadanos la atención que merecen.
La condición o estatus de ciudadano se corresponde al de las personas físicas

que siendo mayores de edad gozan o pueden gozar del más alto grado de
plenitud de los derechos consagrados en el ordenamiento jurídico. Pero, junto
a los ciudadanoes, el ordenamiento jurídico administrativo reconoce derechos a
personas físicas que no son ciudadanos, ya sean menores, extranjeros
comunitarios o de terceros países, o personas privadas de determinados
derechos por las AAPP o por los Tribunales, etc.
Por otra parte, las leyes administrativas crean estatus singulares, permanentes,
transitorios o eventuales en determinadas personas físicas o jurídicas, a los
que atribuyen derechos singulares de:
- interesado en el procedimiento.
- Contribuyente,
- Licitador,
- Concursante,
- Consumidor,
- Dicapacitado,
- Dependietne, etc.
La inmensa mayoría de las leyes administrativas contienen explícita o

implícitamente derechos y obligaciones de los ciudadanos, así como de las
personas jurídicas.
En este capítulo se tratará, a proposíto del procedimiento administrativo la Ley

39/2015 del Procedimiento Administrativo Común de las Administraciones
Públicas (LPACAP).
TEMA 3 33
2. NOTAS SOBRE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES.
A) INTRODUCCIÓN. LOS DERECHOS HUMANOS: ¿UNA CONCEPCIÓN

UNIVERSAL DEL HOMBRE, O UNA CONCEPCIÓN OCCIDENTAL DEL
HOMBRE?
El Derecho Administrativo de nuestro tiempo debe incorporar los derechos

fundamentales como una pieza sustancial del mismo, ya que el ejercicio de
potestades, técnicas e instrumentos de las AAPP exige el respeto de los
mismos.
Desde el final de la Segunda Guerra Mundial, se asiste a un proceso de

globalización, o más bien universalización de los derechos fundamentales y las
libertades públicas. La Declaración Universal de los Derechos Humanos de
1948 habría retornado, más de un siglo y medio después, el testitgo de la
Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano de 1789. La
concepción del hombre a través de los derechos humanos se extendería por el
mundo.
En Europa, a partir de la finalización de la Segunda Guerra Mundial se habría

recuperado, en lo que se refiere a los derechos fundamentales, el espíritu de la
Revolución Francesa.
El art.16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y del Ciudadano,

sancionada por la Asamblea Nacional francesa el 26 de agosto de 1789,
expresaba:
“Toda sociedad en la cual la garantía de los derechos no esté asegurada, ni

determinada la separación de poderes, carece de constitución”.
Esta rotunda negación contiene una afirmación fundamental: la centralidad de

los derechos fundamentales en la concepción misma de nuestros sistemas
políticos.
Los sistemas políticos, regidos por el constitucionalismo democráticob se

caracterizan por estar construidos sobre tres pilares:
- La soberanía popular,
- La proclamación y defensa de los derechos fundamentales y
- La división de poderes.
Pero, la específica singularidad del constitucionalismo democrático se

caracteriza porque los derechos fundamentales no son uno más de sus
caracteres esenciales, sino que ocupan el centro del sistema.
Las discusiones en la Asamblea francesa, comenzaron el 9 de julio de 1789

con el informe presentado por MOUNIER sobre la elaboración de una
constitución que debería ir precedida de una declaración de los derechos de los
hombres, a modo de preámbulo.
TEMA 3 34
La primera declaración de derechos le correspondió al marqués de

LAFAYETTE, que presentaría un proyecto de declaración muy elemental del
que cabe destacar una idea central:
“Todo gobierno tiene por único fin el bien común. Este interés exige que los
poderes legislativos, ejecutivos y judicial sean distitntos y definidos, y que su
organización asegure la representación libre de los ciudadanos, la responsablidiad
de los funcionarios y la imparcialidad de los jueces”.
Las luces de la Revolución francesa, en el caso español, llegará hasta la

Constitución de 1978.
Transcurridos más de dos siglos desde la Revolución francesa, se considera

que las constituciones, para serlo, tienen que consagrar y garantizar una tabla
de derechos fundamentales y libertades públicas.
La Declaración de 1789 nos dice cómo se pensaban a sí mismos los franceses;

una minoría de franceses probablemente. Ese modo de visualizar al hombre
no estaba generalizado ni en Francia ni en Europa y, no era el sentir general
del pueblo español que a vuelta del abyecto rey Fernando VII, celebraba la
abolición del régimen constitucional instaurado por la Constitución de Cádiz.
Los occidentales hoy nos representaríamos como sujetos de derechos

fundamentales y libertades públicas.
B) LAS GARANTÍAS DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DESDE EL

DERECHO ESPAÑOL.
En España el sistema que se instaura es la Carta de los Derechos

Fundamentales de la Unión Europea. Se integra por dos vectores:
- el de la consagración de los derechos y
- el de la garantía de los mismos.
La Constitución incluye una tabla o repertorio de derechos. Así el Título I se

dedica “De los derechos y deberes fundamentales”
Pero sus 45 artículos, divididos en capítulos clasifican los derecho y libertades.

Así:
- Capítulo I: “De los españoles y los extranjeros”.
- Capítulo II: “Derechos y libertades”.
- De los Derechos fundamentales y las libertades Públicas.
- De los Derechos y deberes de los ciudadanos.
TEMA 3 35
- Capítulo III: “De los principios rectores de la política social y económica”.
- Capítulo IV: “De las garantías de las libertades y derecho

fundamentales”.
- Capítulo V: “De la suspensión”.
La división en capítulos y secciones de la Cosntitución tiene dos

consecuencias:
- la densidad del derecho o libertad, o su naturaleza, es diferente según el

lugar que ocupa en el Título I.
- las garantías normativas y jurisdiccionales de los derechos y libertades

son diferentes dependiendo del capítulo o sección en que los mismos se
ubiquen.
a) La densidad y naturaleza de los derechos y libertades:
Una clasificación útil es la de diferenciar:
- Derechos de abstención: los derechos cuyo ejercicio determina la

obligación de abstención de los demás, personas físicas,
personas jurídicas y todo tipo de personificaciones públicas y sus
órganos, funcionarios y agentes.
- Derechos prestacionales: los derechos que se corresponden a la

obligación de prestación de bienes y servicios, directa o
indirectamente, por los poderes públicos.
Este planteamiento esquemático, para ser aplicable en el caso español

exigiría muchas correcciones. Así se podría establecer otra clasificación
de los derechos fundamentales en:
- Derechos subjetivos: se corresponderían a la obligación de los

demás, personas físicas o jurídicas privadas, de no realizar
conducta alguna contraria a su realización.
- Derechos públicos subjetivos: Suponen la obligación de mera

abstención de los poderes públicos a la realizacióndel derecho
(algunos son coincidentes con los anteriores).
- Derechos públicos subjetivos de colaboración y regulación:

Exigen, además de la mera abstención, la colaboración o la
regulación del derecho para ordenarlo o para facilitar su
realización.
- Derechos públicos subjetivos prestacionales derivados de la

Constitución: derechos que se corresponden a la obligación de
TEMA 3 36
los poderes públicos de prestar bienes o servicios, derivándose la

obligación directamente de la Constitución.
- Derechos públicos subjetivos prestacionales derivados de las

leyes: coincidente con los anteriores si bien derivados de las
leyes por mandato constitucional.
- Derechos derivados de los principios inspiradores de la

legislación: coincidentes con los anteriores, sólo que derivados
indirectamente de la Constitución a través del desarrollo de
principios constitucionales.
La Constitución española consagra derechos de diferente densidad. De

entre ellos, los derechos subjetivos y los derechos públicos subjetivos
suponen la construcción más acabada de los derechos fundamentales.
Su ejercicio supone la abstención de todos, personas físicas, personas
jurídicas y poderes públicos, teniendo la particularidad de poder
practicarse de modo autosuficiente. La abstención de no producirse
puede acarrear, incluso, sanciones penales. Destacan:
- El derecho a la vida (art.15 CE): es el derecho fundamental por

excelencia.
- La libertad ideológica (art.16.1 CE).
- El derecho a la libertad (art.17.1 CE).
- Los derechos al honor, a la intimidad personal y a la propia
imagen (art.18 CE).
- El derecho a elegir libremente la residencia (art. 19 CE).
Los demás derechos, o bien requieren la colaboración o la regulación de

los poderes públicos, ya sea porque
- la Constitución los prevé expresamente: la sindicación de los

funcionarios públicos (at.28 CE).
- Se deduzca implicitamente en la Constitución: derecho de

asociación (art. 22 CE).
- Exigen la actividad prestacional. Se distinguen tres tipos:
- la prestación se prevé directamente de la Constitución : La

educación (art.27 CE).
- La prestación se deriva de leyes previstas expresamente por

la Constitución: derecho a contraer matrimonio (art.32 CE).
- La prestación deriva de principois rectores de la política

social y económica: derecho a la salud (art. 43 CE).
Además se perfilan derechos que desde la propia Constitución, o desde

la interpretación de las misma, serían un producto mixto de los tipos
TEMA 3 37
anteriores. Así, la libertad religiosa es un derecho subjetivo y, a la vez,

derecho público subjetivo (art.16.1 y 16.2 CE). Para su efectiva
realización la Constitución prevé la cooperación de los poderes públicos
(art. 16.3 CE).
La clasificación que hace la Constitución constata un cierto desorden y

falta de homogeneidad.
Todos los preceptos del Título I de la CE han sido desarrollados o

regulados por leyes, de modo que existe un marco normativo muy
intenso.
Lo más relevante de nuestro sistema es la aparición de los derechos

prestacionales, representación misma del Estado de bienestar, en que
los poderes públicos a través, principalmente, de la técnica del servicio
público hacen posible que los ciudadanos ejerzan sus derechos a la
educación, a la salud, a la seguridad social, a la tutela efectiva de jueces
y tribunales, etc.
La Constitución ha dado un trato muy diferenciado a los distintos tipos de

derechos, unos consagrados en la Constitución (derechos subjetivos,
derechos públicos subjetivos o derechos públicos prestacionales), otros
que dependen de la interpretación contingente de los poderes públicos
(que pueden crear derechos subjetivos, públicos subjetivos o
prestacionales). Y, en todo caso, todos ellos subjetos a la interpretación
del Tribunal Constitucional.
Jurídicamente hablando, los derechos fundamentales y las libertades

públicas estarían divididos, aunque en la práctiva se verifica la tendencia
a la indivisibilidad.
b) Las garantías normativas y jurisdiccionales de los derechos.
La CE otorga diferentes grados de protección a los derechos que

contempla en su Título I. El mayor grado de protección lo tendrán:
- los derechos reconocidos en el art.14 y la Sección Primera del

Capítulo II (arts. 15 a 29)
- la objeción de conciencia, art.30 CE.
Ya que tienen que ser regulados por una Ley Orgánica (art.81.1 CE), y
sólo pueden ser reformados por el procedimiento del art. 161.1 CE. Se
benefician por tanto de los procedimientos de amparo ordinario y amparo
constitucional (art.53.2 CE).
Los demás derechos del Capítulo II (arts.30 a 38, menos objeción de

conciencia) sólo pueden regularse por ley.
TEMA 3 38
Finalmente, los derechos del Capítulo III (arts.39 a 52 CE) pueden ser
alegados ante la jurisdicción ordinaria de acuerdo con lo que dispongan
las leyes que los desarrollen.
El Convenio Europeo para la protección de los derechos humanos y de

las libertades fundamentales, Roma 1950, supone un último nivel
garantizador para los ciudadanos españoles. Entró en vigor en España
el 4 de octubre de 1979 y supuso la vinculación de España a la
jurisdicción del Tribunal Europeo de Derechos Humanos. Este convenio
ha sido modificado, destacando, la supresión de la Comisión Europea de
Derechos Humanos y la generalización del recurso individual ante el
Tribunal.
C) LOS DERECHOS FUNDAMENTALES EN LOS TRATADOS DE LAS

COMUNIDADES Y DE LA UNIÓN EUROPEA.
En un periodo marcado por:
- La Declaración Universal de los Derecho Humanos, proclamada por la

Asamblea General de las Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948.
- El Tratado del Consejo de Europa, suscrito en Londres el 5 de mayo de

1949.
- El Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y de las

Libertades Fundamentales, Roma 4 de noviembre de 1950.
Se produjo la firma del Tratado Constitutivo de la Comunidad del Carbón y del

Acero, 18 de abril de 1951, que no hizo referencia alguna a los derechos
fundamentales y a las libertades públicas.
Las Comunidades Europeas se conciben originariamente como organizaciones

internacionales de naturaleza económica, no pareciendo relevante la protección
de los derechos fundamentales y las libertades públicas.
Las sucesivas reformas del Tratado de la Comunidad Económica Europea,

convertido en 1993 en Tratado de la Comunidad Europea, así como la entrada
en vigor del Tratado de la Unión y las reformas por los tratados de Amsterdam
y Niza, extendieron la actividad mucho más allá de los temas económicos.
Por primera vez, en el preámbulo del Acta Única Europea se establece que uno
de los motivos de la misma el de:
“promover conjuntamente la democracia, basándose en los derechos

fundamentales reconocidos en las Constituciones y las leyes de los
Estados miembros, en el Convenio para la protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales y en la Carta Social
Europea, en particular la libertad, la igualdad y la justicia social”.
TEMA 3 39
Este pronunciamiento no se tralsadará a los Tratados hasta el Tratado de la

Unión Europea (art.F).
Los Tratados de la Unión Europea y de las Comunidades Europeas anteriores

a la reforma llevada a cabo por el Tratado de Lisboa, con la excepción de la
ciudadanía europea, no dedicaron ninguno de sus títulos o partes a los
derechos fundamentales. Pero esto no significa que a lo largo de su articulado
no se consagraran derechos fundamentales, o que no pudieran deducirse los
mismos de su articulado.
Por tanto, si bien es cierto que los Tratados de las Comunidades y de la Unión
Europea, antes del Tratado de Lisboa, no recogen de modo estructurado
derechos fundamentales, no puede decirse que los mismos estén ausentes en
los textos de los citados Tratados.
La jurisprudencia del TJCE fue reticente a la aplicación de los derechos

fundamentales, por las carencias de los Tratados. Sentencias como:
- CASO STORK: Sentencia del TJCE de 4 de febrero de 1959.
No reconoce la aplicación de un Derecho fundamental reconocido por la

Ley Fundamental de Bonn. El Tribunal no podía interpretar el Derecho
de la Unión de acuerdo con el Derecho interno de uno de los Estados
miembros.
- CASO STAUDER: Sentencia de 12 de noviembre de 1969.
El TJCE concilia el carácter autónomo del Derecho de la Unión con la

consideración de los derechos fundamentales. A partir de esta Sentencia
el TJCE ha ido consagrando toda una serie de derechos fundamentales,
unos derivados directa y explícitamente de los Tratados y otros fruto de
carácter innovador del citado Tribunal.
La jurisprudencia del TJCE que se inicia con la Sentencia de 1969, se trasladó

al art. F del Tratado de la Unión, que tras el Tratado de Amsterdam fue
numerado como art.6 del TUE.
El Tratado de Lisboa ha modificado sustancialmente el art.6 del TUE.

Destacan tres cambios:
- Se reconoce a la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión

Europea el mismo valor jurídico que a los Tratados de la Unión y de
Funcionamiento de la Unión.
- Ordena que la Unión se adhiera al Convenio Europeo para la Protección

de los Derechos y de las Libertades Públicas.
- Equipara los derechos fundamentales de la Convención antes citada y

los que son fruto de las tradiciones comunes a los Estados miembros, en
TEMA 3 40
la medida en que formarán parte del Derecho de la Unión como

principios generales.
D) LA CIUDADANÍA DE LA UNIÓN.
a) Introducción. La condición de ciudadanos de la Unión y derechos que

derivan de la misma.
El TUE reformó el Tratado de la Comunidad Europea (TCE)

incorporando al mismo la ciudadanía de la Unión (arts. 17 a 22),
preceptos que han sido recogidos en los arts. 20 a 23 del Tratado de
Funcionamiento de la Unión Europea que ha sustituido al TCE.
Con anterioridad a la entrada en vigor del Tratado de la Unión, en

noviembre de 1993, las Instituciones de las Comunidades habían
configurado algunos derechos mediante Directivas (modelo uniforme de
pasaporte, derecho de residencia, derecho de residencia a los
trabajadores por cuenta ajena o cuenta propia, derecho de residencia de
los estudiantes, etc.).
Si bien es cierto que el Tratado de la Unión creó la ciudadanía de la

Unión, los derechos de los ciudadanos europeos a circular y residir
libremente en el territorio de los Estados miembros no han sido tenidos
en cuenta hasta la Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del
Consejo de 29 de abril de 2004, que deroga las directivas anteriores y
modifica el Reglamento CEE 1612/68.
Por lo que se refiere a otros derechos asociados a la ciudadanía sólo

pueden reseñarse algunos ligeros avances.
El art. 20 TFUE: “Será ciudadano de la Unión toda persona que ostente

la nacionalidad de un Estado miembro”; “ La ciudadanía de la Unión se
añade a la ciudadanía nacional, sin sustituirla”.
Por tanto, la ciudadanía de la Unión está vinculada de modo indisoluble

a la ciudadanía nacional: se trata de un status vinculado. Por otra parte,
la adquisición de la ciudadanía de la Unión no sustituye a la ciudadanía
nacional sino que la completa, es decir, añade a ésta, nuevos derechos
y obligaciones que se derivan del Derecho de la Unión.
Los derechos de ciudadanía, arts. 21 a 23 TFUE, son:
- Derecho a circular y residir libremente en el territorio de la Unión.

- Derecho a ser elector y elegible en las elecciones municipales y
europeas;
- Derecho a la protección diplomática y consular de cualquiera de
los Estados miembros;
- Derecho de petición ante las instituciones, con los límites y
condiciones establecidos.
TEMA 3 41
b) El derecho a circular y residir libremente en el territorio de la Unión

(Art.21 del TFUE).
Se trata de dos derechos diferenciados:
- El derecho a circular: supone la posibilidad de que los ciudadanos

de la Unión se desplacen, libremente, por el territorio de la Unión.
Inexistencia de fronteras o aduanas interiores.
- El derecho a residir libremente: supoen el derecho de los

ciudadanos europeos a establecer la residencia en cualquier
Estado miembro diferente del que se es nacional.
No obstante, el art.21 TFUE, no ha creado estos derechos

incondicionados ya que los mismos estarán sujetos “a las limitaciones y
condiciones previstas en el presente Tratado y en las disposiciones
adoptadas para su aplicación”.
Si se hubiera configurado como un derecho incondicionado sólo por

motivos excepcionales se podría limitar el ejercicio de los mismos
(personas con sentencias que les priven o limiten estos derehcos,
incursos en procedimientos penales, por motivos sanitarios o como
consecuencia de la declaración de estados de alamra, excepción o sitio).
Por el contrario, en el marco de la Unión Europea, los Estados miembros
siguen conservando considerables competencias en esta materia en
relación con los ciudadanos de la Unión que no sean sus nacionales.
- CASO BAUMBAST: Sentencia del TJCE de 17 de septiembre de 2002.
Tiene una importancia excepcional para interpretar el art.21 TFUE.

Se deriva de esta sentencia el derecho de los ciudadanos europeos a
residir en cualquier Estado miembro, aunque no disfruten del derecho
de residencia derivado de la condición de trabajadores migrantes. La
Sentencia reconoce la aplicación directa del art.21 TFUE, aunque
este derecho esté sometido a limitaciones y condiciones, que
deberán aplicarse respetando los principios del Derecho comunitario
y, en particular, el principio de proporcionalidad.
Se deduce que el art.21 TFUE es directamente aplicable, sin perjuicio de

que la Unión mediante reglamento o directiva establezca límites o
condiciones al ejercicio del derecho, si bien dichos límites y condiciones
deben interpretarse de modo restrictivo a la luz de la referida Sentencia
de 17 de septiembre de 2002.
TEMA 3 42
c) El Derecho al sufragio activo y pasivo en las elecciones al Parlamento

Europeo y en las elecciones municipales (Art. 22 del TFUE).
Los ciudadanos europeos tienen el derecho al sufragio activo y pasivo

en las elecciones al Parlamento Europeo y en las elecciones
municipales, en las mismas condiciones que los nacionales del Estado
en que residan, salvo las excepciones que se puedan introducir por la
vía del art.21TFUE.
Por ejemplo, la edad para el ejercicio de los referidos derechos podrá

ser diferente, de modo que un ciudadano europeo en el Estado del que
es nacional podría tener derecho a sufragio pasivo, mientras que podría
no ejercerlo en el país en que reside por exigirse en el mismo una edad
superior, o viceversa. En todo caso, rige el derecho electoral del Estado
miembro en que se ejerce el derecho.
El art. 233.1 TFUE ha previsto la posibilidad de que se apruebe una

legislación uniforme para todos los Estados miembros que, para entrar
en vigor, deberá ser aprobada por los mismos, de conformidad con sus
respectivas normas constitucionales. No se ha avanzado en este tema
salvo la adopción del Acta relativa a la elección directa de
representantes del Parlamento Europeo que llevó a cabo una muy
limitada unificación de los ordenamientos jurídicos de los Estados
miembros. El art.7 de dicha Acta ordena al Parlamento Europeo la
elaboración de un proyecto de procedimiento electoral uniforme. Pero
no ha tenido hasta hoy éxito.
d) El Derecho a la protección de las autoridades diplomáticas y consulares

(Art. 23 del TFUE).
Los ciudadanos europeos tienen derecho a la protección de las

autoridades diplomáticas y consulares de otros Estados miembros en
terceros países diferentes al de su nacionalidad, cuando el Estado
miembro de su nacionalidad no tenga representación en el tercer Estado
concernido.
e) El Derecho de petición ante el Parlamento Europeo y el derecho a

dirigirse a las instituciones, órganos y organismos de la Unión (Art. 24
del TFUE).
Los ciudadanos europeos tienen derecho a formular peticiones al

Parlamento Europeo, a dirigirse al Defensor del Pueblo y a las
instituciones, órganos y organismos de la Unión, así como a obtener una
respuesta en las lenguas oficiales de la Unión.
TEMA 3 43
E) LA CARTA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES DE LA UNIÓN EUROPEA.
El Consejo Europeo celebrado en la ciudad de Colonia los días 3 y 4 de junio

de 1999 adoptó la decisión de elaborar una Carta de Derechos Fundamentales
de la Unión Europea.
Para ello se prescindiría del marco de las conferencias intergubernamentales

adoptándose una nueva modalidad, llamada más tarde Convención, pues se
integra el grupo de trabajo por representantes de los Jefes de Estado y
Gobierno y del Presidente de la Comisión Euorpea, por miembros del
Parlamento Europeo y de los Parlamentos nacionales, así como por
observadores del Tribunal de Justicia. Se escuchó también la opinión de
representantes del Comité Económico y Social, del Comité de las Regiones, de
grupos sociales y de expertos.
En el Consejo Europeo de Niza de diciembre de 2000, el Consejo, el

Parlamento Europeo y la Comisión, proclamaron conjuntamente la Carta de los
Derechos Fundamentales de la Unión Europea.
Se pretendía que la Carta pasara a integrarse en los Tratados, pero no fue así
hasta que se incorporó a la Constitución Europea no nata. Finalmente, la Carta
fue adaptada en Estrasburgo y en el Tratado de Lisboa, firmado el 13 de
diciembre de 2007, que entró en vigor el 1 de diciembre de 2009, modificó el
art.6 TFUE reconociendo a la Carta el mismo valor jurídico que a los Tratados.
a) La naturaleza actual de la Carta y sus posibles virtualidades.
La Carta fue proclamada por las instituciones europeas en Niza.

Proclamar, aplicado a una norma jurídica, equivale a darle publicidad
para su cumplimiento, para que conocida por todos sea cumplida, y lleva
ímplicito que antes ha sido adoptada.
No obstante, este no parece el sentido que le dieron los que

proclamaron la Carta, pues en el Consejo de Colonia se especifica que
primero procede la proclamación solemne de la Carta y, con
posterioridad, habrá que estudiar si se debe incorporar a los Tratados, y
en caso afirmativo, de qué modo hacerse.
La Carta fue proclamada en Niza por las Instituciones Europeas, por lo

que la Carta les vinculó, es decir, las Instituciones firmantes tenían que
someterse a la Carta en el ejercicio de sus respectivas actividades y, en
particular, al aprobar actos comunitarios.
Cuestión diferente es si el Tribunal de Justicia o los jueces nacionales

estaban en disposición de garantizar su cumplimiento.
En todo caso, el Tratado de Lisboa le ha atribuido el valor jurídico de los

Tratados.
TEMA 3 44
b) El contenido de la Carta.
La Carta fue proclamada en diciembre de 2000 en Niza y tras su

adaptación en 2007, consta de un Preámbulo y 54 artículos divididos en
siete Títulos:
- I. Dignidad: Consagra la inviolabilidad de la dignidad humana, el

derecho a la vida, el derecho a la integridad física y psíquica de la
persona, prohíbe la tortura, las penas y tratos inhumanos y
degradantes, la esclavitud, el trabajo forzado y la trata de seres
humanos.
- II. Libertades: Consagra el derecho a la libertad y a la seguridad,

el respeto a la vida privada y familiar, la protección de datos, el
derecho a contraer matrimonio, la libertad de pensamiento, de
conciencia y de religión, etc.
- III. Igualdad: igualdad ante la ley, la no discriminación, la

diversidad cultural, religiosa y lingüística, la igualdad entre
hombres y mujeres, derechos del menor, de las personas
mayores y de los discapacitados.
- IV. Solidaridad: integración de las personas discapacitadas, a la

información y consulta de los trabajadores en la empresa, a la
negociación y de acción colectiva, a los servicios de colocación,
etc. Prohíbe el trabajo infantil y protege a los jóvenes en el
trabajo.
- V. Ciudadanía; derechos a ser elector y elegible en las

elecciones al Parlamento Europeo, en las elecciones municipales,
a la buena administración, al acceso a los documentos, al acceso
al Defensor del Pueblo, etc.
- VI Justicia: derechos a la tutela judicial efectiva y a un juez

imparcial, a la presunción de inocencia y derechos de la defensa,
etc.
- VII Disposiciones generales que rigen la interpretación y la

aplicación de la Carta.
Se observa una coincidencia considerable con la Constitución Española

de 1978. Las diferencias notables se encuentran en el tratamiento
jurídico que se da a los derechos.
La Carta otroga un mismo nivel de protección a todos los derechos que

en la misma se proclaman, mientras en la Constitución Española de
1978, del conjunto de los mismos tan sólo los derechos contenidos en el
capítulo II del Título Primero, tienen como garantía que su ejercicio tiene
que regularse por ley.
TEMA 3 45
Por el contrario, los derechos fundamentales que la Carta proclama

tienen garantizado que la limitación del ejercicio de los mismos exige en
todo caso la ley (Ley de la Unión), precisando que las limitaciones que
se introduzcan deberán respetar el principio de proporcionalidad.
Sin embargo, en la Carta no se prevé ningún procedimiento especial

para su protección, por lo que los derechos fundamentales deben
invocarse en el curso de los procedimientos ordinarios ante los jueces
nacionales o ante el TJCE.
c) Los derechos a la buena administración, al acceso a documentos y a

someter los casos de mala administración al defensor del pueblo.
El Título V, arts. 39 a 46, “ciudadanía” de la Carta de los Derechos

Fundamentales de la Unión, no regula con carácter exclusivo los
derechos de la ciudadanía.
El TFUE dedica algunos de sus preceptos a los derechos de la

ciudadanía , en su Título II, segunda parte, arts. 20 a 25, o en preceptos
dispersos.
La elaboración del Tratado de Lisboa, como resultado del fracaso del

proceso de ratificación de la Constitución Europea, puede ser una de las
causas de que los derechos de ciudadanía en el TFUE no sean
coincidentes con los que se regulan como tales en la Carta.
1. El Derecho a la buena administración: art.41 Carta
Derecho complejo o integrado por otros derechos, algunos de los

cuales figuran en otros preceptos del TFUE. Consiste:
- en que toda persona tiente derecho a que las instituciones,

órganos y organismos de la Unión traten sus asuntos imparcial
y equitativamente dentro de un plazo razonable (apdo. 1). A
su vez incluye:
- El derecho de toda persona a ser oída antes de que se

tome en contra suya una medida individual que le afecte
desfavorablemente (apdo 1ª).
- El derecho de toda persona a acceder al expediente que
le concierna, dentro del respeto a los intereses legítimos
de la confidencialidad y el secreto profesional y comercial
(apdo 1b).
- La obligación que incumbe a la Administración de motivar
sus decisiones (apdo. 1 c).
- Toda persona tiene derecho a la reparación por la Unión de

los daños causados por sus instituciones o agentes en el
ejercicio de sus funciones, de acuerdo con los principios
TEMA 3 46
generales comunes a los derechos de los Estados miembros

(apdo 3).
- Toda persona podrá dirigirse a las instituciones de la Unión en

una de las lenguas oficiales de la Unión y deberá recibir
contestación en esa misma lengua (apdo 4).
Estos derechos de las personas están reconocidos en nuestro

ordenamiento jurídico interno y rigen en el Derecho de la Unión por
virtud de la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
Por otra parte, la obligación de motiva de la Administración se

deduce del vigente art. 296 del TFUE.
2. El derecho de acceso a los documentos.
Derecho del que son titulares tanto los ciudadanos europeos como
las personas físicas o jurídicas que residan o tengan su domicilio
social en un Estado miembro.
La diferencia más notable que se aprecia enre la regulación del

art.15 del TFUE y la del art.42 de la Carta es qu los obligados a
soportar el ejercicio del derecho son en el TFUE, además de las
instituciones, los órganos y organismos de la Unión, lo que supone
una ampliacion considerable del derecho.
3. El derecho de someter los casos de mala administración de las

instituciones, órganos y organismos de la Unión al Defensor del
Pueblo.
Derecho del que son titulares tanto los ciudadanos como las
personas físicas o jurídicas que residan o tengan su domicilio social
en un Estado miembro.
d) El ámbito de aplicación de la Carta.
La Carta ha entrado en vigor en un contexto en que todos los Estados

miembros consagra y garantizan el respeto a los derechos
fundamentales en sus textos constitucionales y, a su vez, todos los
Estados miembros han suscrito el Convenio de Roma de 1950.
Por esta razón, el ámbito de aplicación de la Carta alcanza, art.51, a las

instituciones, órganos y organismos de la Unión en el ejercicio de sus
competencias, sin excepción, y a los Estados miembros cuando apliquen
el Derecho de la Unión.
TEMA 3 47
e) Las relaciones de la Carta con el Convenio de Roma.
La Carta aborda en su art.52.3 de modo suficientemente claro sus

relaciones con el Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y de las Libertades Fundamentales hecho en Roma en 1950.
ES decir, los derechos que reconoce la Carta, tendrán igual sentido y
alcance que los derechos garantizados por el Convenio Europeo, si bien
esto no impedirá que el Derecho de la Unión conceda una protección
más extensa.
El art.53 de la Carta introduce una norma de un interés excepcional, ésta

es que las disposiciones de la Carta no pueden en ningún caso
interpretarse de modo limitativo o lesivo de derechos fundamentales
reconocidos previamente:
- por la Unión Europea,

- el Derecho Internacional,
- los convenios internacionales en la materia suscritos por la Unión
o los Estados miembros y, en particular,
- por el Convenio para la Protección de los Derechos Humanos y
de las Libertades Públicas.
Se trata de una doble prohibición explícita de interpretaciones limitativas

de los derechos proclamados en la Carta y de que la Carta pueda
convertirse en un instrumento limitativo de derechos fundamentales
previamente reconocidos o que pudieran reconocerse en el futuro a
través de los instrumentos antes citados.
No obstante, la Carta no solucionaba el problema de mayor alcance

derivado de las relaciones de la misma con el Convenio de Roma de
1950, esto es, la aceptación de la jurisdicción del Tribunal Europeo de
Derechos Humanos.
El art.52.3 de la Carta hay que relacionarlo con el art.6.2 del Tratado de

la Unión Europea, reformado por el Tratado de Lisboa en el que se
establece que:
“la Unión se adherirá al Convenio para la Protección de los Derechos Humanos

y de las Libertades Públicas. Esta adhesión no modificará las competencias de
la Unión en los Tratados”.
Este precepto, podrá suponer la unificación de la doctrina jurisprudencial

sobre derechos fundamentales y libertades públicas en la Unión
Europea, en lo relativo al ámbito material del Convenio de Roma de
1950. Pero para esta unificación, es preciso tener en cuenta el
Protocolo sobre el apdo 2 del art.6 del Tratado de la Unión Europea,
anejo al Tratado de Lisboa, que ha introducido algunas cautelas en
relación con el mandato que contiene el art. 6.2 del TFUE.
El objeto del Protocolo es:
TEMA 3 48
- Regular algunos de los límites del acuerdo de adhesión a que se

refiere el art. 6.2, que deberá preservar:
- Las modalidades específicas de la posible participación de

la Unión en las instancias de control del Convenio
Europeo.
- Los mecanismos necesarios para garantizar que los
recursos interpuestos por terceros Estados y los recursos
individuales se presenten contra los Estados miembros o la
Unión, según el caso.
- Reitera lo que dice ya el art.6 del TUE reformado por el Tratado

de Lisboa, es decir, que la suscripción del Tratado de Roma en
1950 no puede modificar el sistema competencial de la Unión.
Además, el Protocolo recuerda la vigencia del art.344 del TFUE: el

compromiso de los Estados miembros de no someter las controversias
sobre la interpretación y aplicación de los Tratados a procedimientos de
solución diferentes a los previstos en los mismos.
En definitiva, será preciso que se proceda a suscribir el Convenio de

Roma por la Unión Europea para que pueda emitirse un juicio cabal
sobre los efectos unificadores de la doctrina del Tribunal de Estrasburgo
de Derechos Fundamentales y Libertades Públicas.
f) Los instrumentos jurídicos para la protección.
La Carta no ha creado procedimiento alguno, político o jurisdiccional, al

margen de los existentes en el Derecho de la Unión, es decir, no se ha
creado un procedimiento judicial ad hoc como es el recurso de amparo
en el orden jurisdiccional español.
En lo que se refiere a los Estados miembros, vinculados a la Carta,

cuando apliquen el Derecho de la Unión, los procedimientos para hacer
valer los derechos fundamentales por los operadores jurídicos serán los
previstos en sus respectivos ordenamientos jurídicos nacionales.
En el sentido expuesto, la Carta acepta la diversidad de sistemas de

protección de los Derechos fundamentales.
F) EL SISTEMA EUROPEO Y LA QUIEBRA DE LA SOBERANÍA NACIONAL.
Cuando la Unión Europea se adhiera al Convenio de Roma de 1950, sí se

podría hablar de un auténtico sistema Europeo de Derechos Fundamentales y
Libertades Públicas, integrado por tres subsistemas que se complementan:
- los sistemas de protección nacionales,

- por el sistema de protecciónd e la Unión europea y
- por el sistema de protección basado en el Convenio de Roma de 1950.
TEMA 3 49
Este sistema ofrece un catálogo estimable de derechos y libertades y

mecanismos de garantía de los derechos igualmente estimables.
El sistema europeo de derechos fundamentales y libertades públicas, tanto por

la vía del control que ejerce el Tribunal de Estrasburgo, como por la que ejerce
en la actualidad el Tribunal de Justicia, ha puesto fin a la concepción
nacionalista de la garantía de los derechos fundamentales, que se
fundamentaba en la concepción de la soberanía nacional.
La quiebra de dicha concepción se ha visto reforzada por el impulso dado por

los Estados miembros de la Unión Europea a la creación de la Corte Penal
Internacional.
Finalmente, los Estados miembros de la Unión Europea se someten al control

de el Consejo de Derechos Humanos de la ONU, que puede dirigir
recomendaciones a sus Estados miembros. Aunque el sistema de protección
de la ONU es débil, cuando lo comparamos con el sistema europeo, debe
entenderse como un mecanismo de control adicional que enriquece nuestro
sistema de protección.
La Unión Europea, en el contexto internacional, tiene el único sistema de

protección estimable en que el catálogo de derechos es aceptable y en que el
sistema de garantías es suficiente.
En conclusión, lo que resulta indudable es que el sistema de derechos

fundamentales que se integraría por los sistemas nacionales, el sistema del
Convenio de Roma de 1950 y la Carta de Derechos Fundamentales de la
Unión Europea, supone un avance cualitativo en relación con los sistemas de
protección conocidos, en la medida en que suponen la ruptura del principio de
soberanía nacional como ordenador y valladar (poner obstáculos para que no
sea invadido o allanado algo) lo que a la protección de los derechos se refiere.
G) EL COMPROMISO DE LA UNIÓN EUROPEA CON LOS DERECHOS

FUNDAMENTALES.
En materia de Derechos fundamentales es preciso adoptar un papel activo en

la defensa de los derechos humanos en la escena internacional utilizando
todos los instrumentos de que se disponga.
Nuestro déficit interno no está probablemente en los instrumentos jurídicos de

que disponemos sino en la exigencia de hacer mayores esfuerzos en el plano
educativo y de incrementar nuestro sentido de la responsabilidad en la
realización de los derechos y libertades públicas.
En lo que se refiere a la acción exterior, la Unión Europea a partir de la firma

del Tratado de Amsterdam ha adoptado una posición más beligerante en la
defensa de los derechos fundamentales en el mundo.
TEMA 3 50
Las acciones unilaterales, y al margen de los Tratados, de los Estados

miembros como Austria en enero de 2000, con motivo de la entrada en el
Gobierno del partido de Haider, provocó una nueva actitud de los Estados
miembros ante las posibles vulneraciones de los derechos fundamentales.
La actuación de la Unión en el ámbito internacional a través de estrategias

comunes, acciones comunes y posiciones comunes no ha faltado. Particular
relevancia tiene la cláusula “derechos humanos” que a partir de principios de
los años 90’ comenzó a incluirse como cláusula en los acuerdos de comercio y
cooperación con terceros Estados.
Es preciso que la Unión Europea proyecte su acción en defensa de los

derechos humanos en el mundo, a través de la acción individual de los Estados
miembros y como una tarea de conjunto.
H) LA GARANTÍA DE LOS DERECHOS FUNDAMENTALES,. LAS GARANTÍAS QUE

SE DEDUCEN D ELA CONFIGURACIÓN DE LOS DERECHOS.
La Carta de los Derechos Fundamentales d ela Unión Europea se caracteriza

porque no clasifica los derechos y libertades en categorías y, por tanto, no
otorga garantías de diferente naturaleza a los derechos que consagra, a
diferencia de lo que sucede en la Constitución Española.
La Indivisibilidad de los derechos fundamentales no debe entenderse como un

salto cualitativo en el seno d el aUnión Europea, es una manifestación de la
concepción genuina del Estado de bienestar que impera en la Unión y que le
da la una particular singularidad en relacion, con el modelo norteamericano que
perteneciendo a la misma familia conceptual deriva a concepciones
neoliberales.
El modelo económico-social de la Unión Europea se basa en hacer compatibles

una economía de mercado con una alta protección social, es decir, con la
operatividad de los denominados derechos económicos y sociales, e incluso
con los derechos de cuarta generación. Así, en los últimos años, uno de los
objetivos prioritarios de la Unión es el pleno empleo y la protección del medio
ambiente, compatible con una sociedad fuertemente industrializada.
- La indivisibilidad de los derechos fundamentales y las libertades públicas

atiene una primera vertiente, la normativa. Así el instrumento jurídico
con el que se regulen los derechos será idéntico, a diferencia de lo que
sucede en la Constitución Española. La regulación, en su caso, de
acuerdo con la Carta sería la ley europea.
- Por otra parte, la indivisibilidad significa que la protección jurisdiccional

de los mismos sería única.
- En tercer lugar, la indivisibilidad significa que se considera que los

derechos fundamentales funcionan como un todo, lo que equivale a la
superación de la vieja dicotomía y contraposición entre la libertad y la
igualdad.
TEMA 3 51
Es preciso analizar los tipos de derecho que la Carta contiene:
- Derechos de mera abstención o abstención.
Su ejercicio no puede ser impedido ni por la Unión Europea ni por los

Estados miembros, ni por las personas físicas o jurídicas, sino que su
ejercicio debe ser garantizado por la Unión Europea y los Estados
miembros, facilitando su realización y reprimiendo las conductas
contrarias a los mismos.
En este tipo de derechos podría hacerse una graduación que irían desde
los derechos públicos subjetivos de mera abstención (derecho a no ser
condenado a pena de muerte ni ejecutado, art.2.2 Carta) a los que
exigen un grado más o menos alto de implicación del Estado para
favorecer y proteger su ejercicio, a través de todos los poderes (ej.
derecho de asociación).
- Derechos prestacionales.
Son derechos que en el caso de reconocerse como derechos públicos

subjetivos exigirían prestaciones públicas.
El derecho al trabajo (art.29. Carta), a diferencia de la Constitución

española que proclama el derecho al trabajo, sin más, (art.35 CE),
establece que:
“ Toda persona tiene derecho a acceder a un servicio gratuito de colocación”.
Es decir, el derecho público subjetivode carácter prestacional se

corresponde con la obligación de los poderes públicos de crear un
servicio gratuito de colocación al que podrá dirigirse toda persona (no
sólo los desempleados), a los efectos de intentar encontrar o cambiar de
trabajo.
- Otros derechos.
Derechos similares a los que en la Constitución española se derivan lde

los denominados principios informadores del ordenamiento jurídico, por
ejemplo “protección del medio ambiente” o “protección de los
consumidores”, aunque ambas regulaciones son diferenciables.
En relación con el medio ambiente (art.37 Carta) los sujetos de derecho

no son las personas sino que es el “medio ambiente”. Esta
caracterización es deficiente porque una Carta de Derechos, por
principio, debe hacer referencia a las personas, no a las cosas. Lo que
debiera figurar en la Carta es el derecho o derechos de las personas en
relación con el medio ambiente.
Conclusión:
TEMA 3 52
La indivisibilidad de los derechos fundamentales de la Carta consagra no es tal,

en la medida en que la misma sigue consagrando derechos cuya densidad es
diferente, e incluso expectativas de derecho que para convertirse en derechos
requerirán el concurso del legislador ordinario.
Por lo que se refiere al mod en que se consagran los derechos, en la Carta se

advierte una notable semejanza de la Constitución española de 1978. Si bien,
en lo relativo al sistema de garantías la Carta no ha previsto, como hace la
Constitución española, distintos procedimientos.
Así, la Carta no constituye un documento cualitativamente diferente a la

Constitución española, sino que por el contrario serían de la misma familia,
debiendo destacarse en aquélla la tendencia a la indivisibilidad.
3. NOTAS SOBRE EL CONCEPTO DE CIUDADANÍA.
El concepto de ciudadanía aparece en la Declaración de Derechos de 1789.
La ciudadanía significará la ruptura de los hombres con los vínculos que les unían a
los señores, a la tierra, a la Iglesia, e incluso a la ciudad, símbolo de la libertad en el
medievo. Supone situar al hmbre en el centro de referencia de la sociedad política
francesa. La ciudadanía ignora toda forma de gobierno que no esté a su servicio. La
nación, el estado, se conciben desde la Declaración de Derechos como instrumentos
para la felicidad de los hombres.
La ciudadanía, no obstante, se alumbrará con limitaciones. No serán ciudadanos las

mujeres, a pesar de la defensa de Robespierre para que se reconociera el derecho de
sufragio a las mujeres. Por otra parte, la ciudadanía será un privilegio de los
propietarios.
Sin embargo, pese a sus limitaciones, la Declaración francesa será un manifiesto

universal que se dirige a todos los hombres.
La Declaración de Derechos Virginia de 1776, antecedente de la Declaración de

Derechos francesa no hace mención expresa alguna a la ciudadanía, pero de modo
incipiente indicará el sentido originario de la ciudadanía.
La Declaración de Derechos del Hombre y del Ciudadano será más explícita que la de
Virginia en su título y en su contenido al señalar que los ciudadanos tienen derecho a
participar personalmente, o a través de representantes, en la formacióno de la
voluntad general (art.69), pero, además, los ciudadanos:
- estarán vinculados a la Ley (art.7),

- tendrán los derechos sde hablar, escribir e imprimir libremente (art.11).
- tendrán el derecho a que la fuerza pública garantice sus derechos
(art.12),
- tendrán la obligacion de contribuir a las cargas públicas (art.13) y
- controlarán los impuestos (art.14).
Así, la mayoría de los derechos recogidos en la Declaración serán de los hombres y

sólo unos pocos estarán a disposición de determinados hombres, los ciudadanos.
TEMA 3 53
Desde su origen, la ciudadanía supondrá un estatus privilegiado; sólo los ciudadanos

son los titulares del poder de conformar la realidad; la voluntad general expresada
mediante leyes. Pero en la Declaración francesa también están presentes los
conceptos de nación y representación que se reflejan en las constituciones francesas y
en las norteamericanas.
En España llega de forma muy ligera. Así:
- MANUEL DE AGUIRRE, elabora sus “Leyes constitucionales, cuya

observancia es una obligacion inviolable para todos los individuos de la
sociedad”, primer documetno con pretensiones de constitución del que
tenemos noticia en España, publicado 5 años antes de la Refolución
Francesa. Llama la atención la utilizacion en dicho documento del concepto
de ciudadano.
- Hay otros proyectos previos a la Constitución de Cadiz, como el de LEON DE

ARROYAL.
La expresión más acabada se manifestará en la Novísima Recopilación, de 1805, una

recopilación de leyes en gran parte medievales, que se publica un año después del
Código Civil francés (1804).
El Congreso de Viena (1814-1815), pondrá fin a las concepciones revolucionarias. El

conservadurismo volverá a señorear por Europa. Los europeos volverán a ser
súbditos. En España, el grito de “Vivan las cadenas” del pueblo español, que recibe
del exilio a Fernando VII, expresa el grado de podredumbe moral de la mayor parte del
pueblo español.
Pero la semilla de la libertad, no sucumbirá, permanecerá latente. Constituciones

como la de Weimar de 1919, y la Segunda República española de 1931 serán
excepciones relevantes y esperanzadores en un panorama desolador. Desde la
Constitución de Cádiz, que recibe los valores de la Revolución Francesa, hasta la
Constitución española de 1978, la pugna entre la libertad y la sumisión siempre será
ganada, salvo excepciones, por esta última.
El concepto de ciudadanía aparecerá en el escenario de las ideas a la vez que los

conceptos de Estado-nación y representación. Y de modo sintético, se podría decir
que la ciudadanía se integrará en el concepto de nacionalidad, y que la representación
enajenará al pueblo del ejercicio del poder. Los Estados-nación engulleron al
ciudadano, y con ello se vulnerará el espíritu que presidiera su origen.
La ciudadanía se entiende así como privilegio, como conjunto de derechos de lso que
sólo pueden ser titulares los nacionales de cada nación. Los Estados nacionales
crean el concepto de “extranjero”. Aparece el Registro Civil en España, por la Ley de
17 de junio de 1870, como uno de los instrumentos más eficientes del Estado-nación.
En este panorama, nuestras constituciones progresistas (1812, 1869 y 1931), aunque

reservarán algunos privilagios a los ciudadanos, no contendrán un concepto cerrado
de la misma. Los derechos fundamentales en estas constituciones progresistas se
atribuirán no a los españoles o ciudadanos sino a “todos” o a “todas las personas”, lo
que se generaliza en nuestra vigente Constitución.
TEMA 3 54
Con la Segunda Guerra mundial se dan pasos decisivos hacia la paz. Las
Comunidades Europeas se convierten en el acontecimiento más relevante de la
historia de Europa tras la Revolución Francesa.
Las Comunidades Europeas se construyen inicialmente con los únicos instrumentos

de que disponían los Estados para relacionarse entre sí, los tratados, instrumentos
precarios que parten de la obsoleta idea de la soberanía como rectora de las
relaciones entre estados. Pero, desde sus inicios no se pueden caracterizar como
organizaciones internacionales convencionales.
Inicialmente, los fundadores de la Unión Europea consideraron que no era necesario

consagrar derechos fundamentales y mucho menos la ciudadanían en el conjunto de
tratados que regían la Unión y las Comunidades Europeas. Eso se podía justificar por
que lso Estados fundadores (salvo Alemania) junto con otros en 1948 habían
proclamado la Declaración Universal de Derechos del Hombre, en 1950, habían
creado el Consejo de Europa, con otros Estados europeos, e igualmente en 1950, un
año antes de la cración de la Comunidad Europea del Carbón y del Acero,
habíanfirmado en Roma el Convenio Europeo de Derechos Fundamentales y
Libertades Públicas
Los fundadores de la Unión pretendieron trazar sin éxito una línea separadora entre
los derechos fundamentales y, en particular la ciudadanía, y el ejercicio de actividades
laborales y empresariales.
Cuando los Estados miembros, en 1992, configuran una concepción de ciudadanía en

el Tratado de la Comunidad Europea, tods las previsiones de crecimiento de la Unión
habían sido desbordado. En los Tratados no había ciudadanos, no había personas,
las libertades se referían exclusivamente a mercancías, a los trabajadores, a los
capitales y a los servicios.
El concepto de ciudadanía europea no sustituye a la ciudadanía delos Estados

miembros, se trata de un status derivado o condicionado por la ciudadanía nacional,
un status vinculado a la ciudadanía-nacionalidad.
La vinculación de la ciudadanía europea a la ciudadanía nacional se produce tanto

para la adquisición como para la pérdida de la misma, por lo que se puede afirmar que
la ciudadanía europea sigue a la nacionalidad.
La ciudadanía europea se concreta, de acuerdo con la Carta de los Derechos

Fundamentales de la Unión Europea, en 5 derechos que le son privativos:
- Derecho de sufragio en las elecciones municipales (art.40).

- Derecho de sufragio en las elecciones europeas (art.39).
- Derecho a la libre circulación (art.45).
- Derecho de residencia (art.45).
- Derecho a la protección diplomática y consular (art.46).
Asimismo, la Carta establece que ser ciudadano es un plus considerable que dividie a
las personas que viven en la Unión en dos categorías: ciudadanos y no ciudadanos.
Una de las manifestaciones más relevantes de la ciudadanía es el derecho a circular y

residir libremente por el territorio de la Unión, a salvo de las restricciones que puedan
establecerse en algunos Tratados de adhesión, y de las facultades extraordinarias,
que los Tratados otorgan a los Estados miembros en aras de la seguridad.
TEMA 3 55
El sentimiento de ciudadanía europea exige, que los europeos podamos circular y

residir libremente por el territorio de la Unión. De modo que el art.21 del TFUE que
consagra el derecho a la libre circulación y residencia debiera considerarse de directa
aplicación siguiendo la interpretacion que el Tribunal de Justicia ha hecho desde la
Sentencia BAUMBAST.
El derecho de sufragio de los ciudadanos europeos residentes en otros Estados

miembros diferentes a su Estado de origen, ahora limitado a las elecciones locales y
europeas, debe alcanzar también las elecciones regionales y estatales o generales.
La ciudadanía plena no se podrá alcanzar hasta que todas las personas puedan
participar en todos los asuntos públicos del lugar de su residencia.
El reto más importante es la integración de los inmigrantes.
Ser ciudadano es equivalente a plenitud de derechos, a liberación, a la potestad de

cincelarse a uno mismo junto con los demás ciudadanos, pero no se puede identificar
en nuestros días con un estatuto privilegiado de unos en relación con otros.
TEMA 3 56

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FUNDAMENTOS DE DERECHO ADMINISTRATIVO

LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS Y LOS CIUDADANOS.

Se establece en este Capítulo III un mayor grado de concreción en lo que

Al margen de las relaciones interadministrativas u organizativas, el Derecho

Las Administraciones Públicas y los ciudadanos son los destinatarios

Para simplificar se denomina ciudadano a todos los sujetos de derecho que

Se presta atención en este Capítulo a algunos aspectos relativos a las AAPP

II. LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS EN LA CONSTITUCIÓN.

La Constitución se refiere con carácter general a los poderes públicos como

- al poder legislativo, que deberá regular las potestades, técnicas y los

- al poder ejecutivo y a las AAPP que deberán utilizar sus potestades,

- al poder judicial que, en última instancia, deberá juzgar a los poderes

Las referencias que se hacen en la Constitución a la Administración pública se

a) Referencia a la Administración pública del art.103.1, dónde se consagra

Finalmente, especifica los principios que deben ser actuados para el

b) Referencia a las Administraciones públicas. La utilización del plural no

En el art.133.4 esta referencia tiene por objeto establecer una limitación,

En el art. 149.1.18ª, su objeto es reservar al Estado toda una serie de

c) Referencias a la Administración Civil, (salvo la del art.97 que remite a

En los arts. 25.3 y 26 hay que entenderlas hechas al conjunto de

La mención que se hace al instituir al Defensor del Pueblo está referida

En definitiva, la Constitución ha establecido una serie de valores y principios

2. ALGUNAS CONSIDERACIONES SOBRE LOS TIPOS DE ADMINISTRACIONES

Las Administraciones públicas pueden caracterizarse como personas jurídicas.

Conforme a la Ley 40/2015 de Régimen Jurídico del Sector Público son

a. La Administración General del Estado (AGE).

b. Las Administraciones de las CCAA.

c. Las Entidades que integran la Administración Local.

d. Los Organismos Públicos y las Entidades de Derecho Público,

Por otra parte, el sector público institucional se integra por.

1. Los Organismos Públicos y las Entidades de Derecho Público,

2. Las entidades de derecho privado vinculadas o dependientes de las

3. Las universidades públicas, que se regirán por su normativa específica y

De acuerdo con el art.2 de la Ley 40/2015, el Sector Público se integraría por

a. Los organismos públicos vinculados o dependientes de la AGE, que se

b. Las autorizaciones administrativas independientes.

La Ley 40/2015, cuya disposición final octava modifica el art.2 de la Ley

- Las entidades gestoras, servicios comunes y las mutuas colaboradoras

- Cualesquiera organismos y entidades de derecho público vinculados o

Es decir, en la misma Ley, se concibe de manera diferente qué debemos

Todas y cada una de las modalidades de Administración pública tienen, en

El régimen jurídico aplicable a la organización y funcionamiento de las AAPP

2.2 LA ADMINISTRACIÓN GENERAL DEL ESTADO COMO PERSONA JURÍDICA.

La actuación de la AGE se presenta como dotada de personalidad jurídica

La atribución de personalidad jurídica a la AGE es el resultado de un largo

En el caso español, se inicia con la Ley de la Jurisdicción Contencioso

El dualismo con que se concibe a la Administración (actuando como poder y

A lo largo de la Constitución no se consagra expresamente la personalidad

Lo mismo ocurre con la Administración de las CCAA y en los Estatutos de

No obstante, la personalidad jurídica en estos casos (AGE y Administración de

Sin embargo, la Constitución atribuye expresamente la personalidad jurídica a

En conclusión, la Administración Pública consiste en una pluralidad de

2.3 LAS ADMINISTRACIONES DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS.

La Constitución de 1978 reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las

El término de CA, en la Constitución, originariamente se refería a una pluralidad

- A través del procedimiento ordinario (arts. 143 y 146 CE), y los

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