Redescubriendo una Historia Jurídica:

Una nueva narrativa sobre los orígenes del

Consejo de Estado entre 1886 y 1914

Por: Juan Camilo Taborda Burgos

Director: Jorge González Jácome
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TABLA DE CONTENIDOS.

1. Introducción ...............................................................................................4

1.1 Orígenes del Consejo de Estado ............................................................5

1.2 Lectura tradicional del origen del Consejo de Estado...........................7

2. Llenando los Espacios Vacios .................................................................11

3. Contextualización Histórica, Colombia entre 1886 y 1914 ..................16

4. Un Nuevo Primer Momento, la Regeneración ......................................24

4.1 Estructura y funciones del Consejo de Estado entre 1886 y 1904........24

4.2 ¿Una explicación lógica? Conclusiones del periodo entre 1886 y

1904.............................................................................................................28

5. Crisis y clausura, el Quinquenio de Reyes..............................................31

5.1 El comienzo de la crisis, funcionamiento durante 1904 y sus

repercusiones...............................................................................................32

5.2 Un punto de quiebre, la clausura en 1905.............................................33

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5.3 El Consejo un inconveniente ejecutivo, conclusiones del periodo entre

1904 y 1909.................................................................................................37

6. La Consolidación durante la Unión Republicana ...................................40

6.1 El resurgimiento del Consejo de Estado, de los antecedentes en 1910 a

la reforma constitucional de 1914...............................................................40

6.2 Un retorno necesario, conclusiones del periodo 1910 a 1914.............43

7. Una nueva narrativa, conclusiones finales sobre el origen del Consejo

de Estado .........................................................................................................46

8. Bibliografía. ................................................................................................51
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1. Introducción

Tradicionalmente la doctrina jurídica se ha preocupado por presentar el Derecho como una

creación necesaria, que proporciona las reglas que hacen posible la vida en sociedad. Desde
esta perspectiva, la reconstrucción histórica que se hace en Derecho usualmente está
enfocada justamente en proporcionar argumentos que legitimen y amparen las normas
jurídicas que existen en la sociedad. Así, lo que pretende este trabajo es utilizar justamente
la historia como metodología para encontrar verdades sobre las instituciones jurídicas que
rigen el orden social (González Jácome, 2007). Lo que procura la investigación es
justamente realizar una reconstrucción histórica, contrariando la tradicional manera de
utilizar la historia como metodología del Derecho, donde el objetivo no es legitimar las
instituciones jurídicas sino por el contrario encontrar qué es aquello que subyace a éstas.
Para ello se realizará una reconstrucción histórica del Consejo de Estado entre 1886 y1914.
Se iniciará precisando por qué se elige esta entidad, y por qué se escoge este periodo
histórico para realizar el estudio. Para lograr este primer objetivo se presentará el origen de
la institución jurídica (remontándose más allá del periodo estudiado) y se presentarán
también las narrativas que la reconstrucción histórica tradicional hace sobre ese origen de
esta institución. En segundo lugar, se presentará un marco teórico que explica cómo es que
se realizan las reconstrucciones históricas en Derecho, y que esbozará también algunas
críticas a estas reconstrucciones históricas, fundamentalmente respecto a la adopción por
parte de las ideologías de los conceptos y a la manera en que éstas llenan de contenido a las
instituciones jurídicas (Norval, 2000). Posteriormente, se realizará la reconstrucción
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histórica del origen del Consejo de Estado entre 1886 y 1904, dividiendo el periodo en tres
momentos puntuales. Vale señalar que esta división responde no sólo al contexto histórico
que se observa en estos tres sub periodos sino también a la manera en que cambiaba la
institución jurídica en cada uno de estos momentos. Finalmente, se presentarán algunas
conclusiones respecto a la manera en que se utilizan las reconstrucciones históricas y a lo
que se puede extraer de la nueva narrativa planteada sobre el origen del Consejo de Estado
entre 1886 y 1914. Estas conclusiones inevitablemente tratarán un tema fundamental que es
la politización de las instituciones jurídicas y las dificultades que esto genera para la
legitimación y autonomía de éstas. En este sentido la hipótesis que se propone es que las
reconstrucciones históricas tradicionales no explican satisfactoriamente el surgimiento del
Consejo de Estado y por ello es necesario presentar una nueva hipótesis que contemple
otros elementos complementarios como por ejemplo la influencia de los movimientos
políticos de este momento histórico.

Tal como se explicó anteriormente la institución jurídica que será objeto de la investigación
es el Consejo de Estado colombiano, pero más allá que estudiar la institución como tal, lo
que se pretende es estudiar los discursos que rodean el surgimiento de esta institución en un
periodo particular de la historia nacional que se extiende entre 1886 y 1914. Se hace
necesario explicar por qué se elige esta institución particular en este periodo preciso, que no
es necesariamente el primer momento de creación de la institución jurídica en Colombia.

1.1 Orígenes del Consejo de Estado

El primer origen del Consejo de Estado en Colombia se puede ubicar a comienzos del siglo
XIX, en el año de 1832 (Goméz Naranjo, 1934), pero algunos autores e inclusive el mismo
Consejo de Estado, en su propia reconstrucción histórica ubica su origen en el Congreso de
Angostura en 1817 (Consejo Superior de la Judicatura de Colombia, 2002). Sin embargo,
en este primer momento de su historia el Consejo de Estado no tenía las características de
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tribunal contencioso o siquiera de órgano jurisdiccional. Por el contrario se trataba de un

cuerpo consultivo, que estaba al servicio del ejecutivo. La institución mantuvo estas
funciones hasta 1843 cuando cambio de nombre por Consejo de Gobierno, por una
modificación de la Constitución de la República de la Nueva Granada y vio recortadas sus
funciones para ser finalmente abolida con las Constituciones liberales del siglo XIX.

Así pues, aunque al parecer este primer Consejo de Estado o de Gobierno poco tenía que
ver con el Consejo de Estado actual, es fundamental rescatar para los objetivos de la
presente investigación de este primer periodo la cercanía que tenía la institución con el
poder ejecutivo. Desde estos inicios surge la idea de una relación intrínseca entre el
Consejo de Estado y el poder ejecutivo, pero el tipo de relación existente no es
necesariamente claro. En consonancia con este debate en la Convención de Ocaña de 1828,
ya se esbozaba una primera disputa entre los movimientos políticos de la época, donde
algunos planteaban que de crearse el Consejo de Estado, éste debía actuar exclusivamente
como órgano consultivo a servicio del ejecutivo, y otros, fundamentalmente los partidarios
del General Santander, creían que si bien el Consejo tendría facultades consultivas también
debía tener ciertas funciones que de alguna medida permitían controlar las acciones del
ejecutivo, o quizás extender los poderes de esta rama del poder público (Goméz Naranjo,
1934). El debate concluyó con la victoria de los santanderistas que dieron más poder al
Consejo como órgano de control al ejecutivo. Sin embargo, aun con la característica de
órgano de control, fue el Consejo de Estado el que propuso a Bolívar asumir la posición de
dictador al día siguiente de la conspiración en su contra, y en contraprestación en el artículo
tercero del Decreto que establecía la dictadura, el Libertador otorgó al Consejo de Estado la
capacidad de ser la única institución que podría cuestionar las medidas adoptadas por la
dictadura, en consonancia con las exigencias y opiniones del bien público (Goméz Naranjo,
1934). Se puede identificar entonces que para diferentes políticos de la época el Consejo de
Estado era una institución relacionada con un poder ejecutivo centralista fuerte, pues con
sus acciones favorecía esta rama del poder público, así las facultades que se le otorgaran
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parecieran más a las de un organismo de control. Quizás es por ello que durante las
Constituciones radicales del siglo XIX, que se apartaban de la necesidad de un poder
ejecutivo centralizado, no se volvió a mencionar la institución ni se argumentó la necesidad
de restablecerla.

Fue sólo a finales del siglo XIX que se reabrió la discusión respecto a la necesidad de
restablecer el Consejo de Estado en Colombia, y en la Constitución de 1886 finalmente se
tomó la decisión de restaurar la institución dentro del sistema jurídico colombiano. Sin
embargo, fue en este momento histórico que se determinó que el Consejo de Estado dejaría
de ser exclusivamente un órgano consultivo, y se decidió que sería también un cuerpo
jurisdiccional convirtiéndolo en el Tribunal Supremo de lo Contencioso Administrativo.
Así pues, es a partir de 1886, el Consejo de Estado adquiere funciones y competencias
similares a las que tiene en la actualidad, y por ello es este el periodo que será objeto de la
presente investigación. Empero, tal como se advirtió, no debe obviarse que desde sus
orígenes esta institución jurídica había sido ampliamente relacionada con el poder
ejecutivo1, hecho que será fundamental para entender los cambios que se producirán en el
periodo que es objeto del presente estudio, donde uno de los debates más presentes en la
política era el centralismo y el presidencialismo.

1.2 Lectura tradicional del origen del Consejo de Estado

Tras señalar la institución que será objeto de estudio justificando por qué se realizará una
reconstrucción histórica de un periodo específico de la historia colombiana, es necesario

1
Esta relación con el ejecutivo se justifica no sólo por los comentarios en discursos de distinguidos personajes políticos
de la época como son los señores Antonio José Cadavid, Hernando Holguín y Caro en Goméz Naranjo (1934), sino
también por lo encontrado en la bibliografía tradicional que relata los orígenes del Consejo de Estado como (Cajiao
Vejarano, 1944 y Rodríguez Rodríguez, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM: Biblioteca Jurídica Virtual, 2005)
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explicar cómo se ha entendido tradicionalmente el origen del Consejo de Estado. Al igual

que otras instituciones jurídicas, diferentes autores al referirse al origen de esta institución
jurídica señalan que era necesaria siempre que existiera una jurisdicción contencioso
administrativa similar adoptando así el modelo francés (Rodríguez Rodríguez, Derecho
Administrativo: General y Colombiano, 1984; 26-27). Alegan que con la implementación
de una jurisdicción contencioso administrativa autónoma, se hace inevitable para que se
consolide un sistema dualista también la existencia de un Consejo de Estado (Rodríguez
Rodríguez, Instituto de Investigaciones Jurídicas UNAM: Biblioteca Jurídica Virtual,
2005). En un sentido parecido otros autores como Luis Alberto Luna Benítez (1981) o
Francisco Cajiao Vejarano (Cajiao Vejarano, 1944), indican en sus obras que la creación
del Consejo de Estado, responde a la adopción de instituciones necesarias o lógicas para la
implementación del Derecho Público Administrativo. Todo ello lleva a que se considere
que la adopción de la institución era un requisito lógico e inevitable para que se consolidara
un Derecho Administrativo en el sistema jurídico colombiano. Pero quizás el mayor defecto
de estas reconstrucciones tradicionales realizadas por la academia es que justamente no
aportan mayor información al estudio de la institución jurídica o sus orígenes. Al parecer
estos trabajos no cuestionan los discursos tradicionales, y aceptan la idea de que el
surgimiento del Consejo de Estado se explica de manera lógica y evidente como una simple
evolución del sistema jurídico.

Sin embargo, son justamente este tipo de lecturas de la historia del Consejo de Estado las
que esta investigación pretende controvertir. Siempre que la mayoría de estos trabajos no se
preocupan por cuestionar los elementos subyacentes a la implementación de la institución
jurídica. Implementación que lejos de ser evidente, lógica o necesaria tiene diversas
cualidades que la hacen particular. Si se adopta la tesis de la necesidad del Consejo de
Estado como Tribunal de cierre de la de jurisdicción contencioso administrativa, no es
posible explicar el debate que se presentó cuando se restableció el Consejo de Estado en
1986, sin existir siquiera un sistema jurídico dualista en Colombia. Si por el contrario se
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piensa que la aparición de la institución es una evolución lógica o necesaria de la

implementación de un sistema jurídico, tampoco se pueden explicar la clausura del Consejo
de Estado, durante el Quinquenio de Reyes o la consolidación definitiva de la institución
durante la Unión Republicana. Por ello, las lecturas tradicionales de la historia del Consejo
de Estado son insuficientes para entender los debates que se generaron en torno a la
adopción de la institución jurídica a finales del siglo XIX y comienzos del XX, pues son
lecturas que se basan en una manera hegemónica de reconstruir la historia que se jacta de
descubrir las verdades ocultas detrás del fenómeno histórico estudiado.

Pero en realidad, lo que sucede es que al ser lecturas hegemónicas desconocen la manera en
que se fundamentan en un discurso tradicional. Así pues, son lecturas que no reconocen que
todo análisis historiográfico, tal como lo advirtieron los padres de la escuela de los
annales2, sólo puede encontrar una verdad histórica, que como toda verdad en general, es
una verdad relativa y por lo tanto todo progreso del conocimiento histórico, como todo
progreso real, no es un progreso simple, lineal, acumulativo e irreversible, sino más bien un
progreso complejo, lleno de saltos y de retrocesos, de múltiples líneas y ensayos y sólo
ascendente desde la perspectiva más global de su curva última y más general (Aguirre,
1999). En esta medida, lo que se torna evidente es que la tradicional percepción de una
historia lineal de la evolución de una institución jurídica, no es tan acertada y no explica la
totalidad del fenómeno histórico.

2
Esta escuela de la historiografía se preocupó por desafiar las reconstrucciones tradicionales positivistas a comienzo del
siglo XX, y propuso que el historiador al enfrentarse con el estudio de un periodo reconociera en primera instancia que él
como sujeto afectaba profundamente los resultados de la reconstrucción histórica. Modificó entonces la historiografía
tradicional, superando la historiografía positivista (donde las reconstrucciones históricas eran indudablemente
parcializadas) y logró que los historiadores entendieran el papel central que juegan a la hora de realizar las
reconstrucciones históricas que indudablemente no son del todo objetivas e imparciales, sin que ello sea necesariamente
negativo. Para mayor información ver Carlos Antonio Aguirre “La Escuela de los Annales. Ayer, hoy y mañana”
(Aguirre, 1999).
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Lo que se propone entonces es realizar una nueva reconstrucción histórica de los orígenes
del Consejo de Estado, que utilice la historia como herramienta metodológica para “llenar
los conceptos”. Así, esta metodología no hará uso de esta ciencia como simple instrumento
legitimador, sino que intentará explicar los procesos que subyacen el surgimiento de las
instituciones jurídicas. Una reconstrucción histórica que se pregunte e intente llenar de
información esos vacios, para encontrar otros discursos o narrativas que han sido olvidados
o despreciados, de modo que se puedan entender los debates que rodean el surgimiento del
Consejo de Estado, que con las reconstrucciones históricas de hoy no pueden ser
explicados. Pero así mismo, una reconstrucción histórica que reconoce que no existe una
relación pura, aséptica e incontaminada entre el historiador y su materia prima, y que
reconoce que el trabajo histórico llevará siempre y necesariamente la marca de los
múltiples sesgos de sus constructores (Aguirre, 1999).

Por ello, se admite que existe un sesgo a la reconstrucción que se pretende realizar, pero
justamente ese sesgo es la intención que tiene la presente investigación en dejar a un lado
las lecturas tradicionales y resaltar otros discursos o narrativas que han sido obviados, todo
lo anterior con miras a formular una nueva propuesta que presente otra verdad (así sea tan
relativa como la que puede arrojar una reconstrucción tradicional) sobre los orígenes del
Consejo de Estado, y los debates políticos que se presentaron durante la creación de esta
institución jurídica. Así lo que se pretende hacer evidente en la reconstrucción es aquello
que precisamente las reconstrucciones tradicionales ocultan; que es el contenido político
que inevitablemente rodea el surgimiento de esta entidad. En este sentido el objetivo de la
investigación justamente es presentar una narrativa distinta que reconoce el contexto
político e histórico del momento, que quizás es más adecuada para explicar el origen del
Consejo de Estado colombiano a diferencia de las narrativas que son tradicionalmente
presentadas por la academia.
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2. Llenando los Espacios Vacios

Uno de los grandes retos a la hora de enfrentarse a los conceptos jurídicos es entender las
diferentes narrativas que subyacen las instituciones de modo que se pueda revisar las
reconstrucciones legales. Los sistemas legales tienen características que hacen que los
diferentes operadores generen unas ideas y narrativas que responden a las necesidades de
mismo sistema. Es así como se genera una “conciencia legal”, en los términos de Duncan
Kennedy (1975 ), que puede ser definida como una manera en que los operadores entienden
las diferentes reglas, argumentos y teorías propios del funcionamiento del sistema,
respondiendo a los objetivos e ideales del mismo. Así, lo que sucede es que los diferentes
operadores no se detienen a indagar sobre los contenidos o el funcionamiento de los
elementos dentro del sistema, sino que por el contrario los conflictos o dudas que puedan
surgir respecto a estos elementos se resuelven sin mayores dificultades, acudiendo a
estructuras de pensamiento social y de acción del mismo sistema. Se genera una
“conciencia” que evita cuestionar constantemente aquello que compone el sistema y por
ello los operadores hacen uso del mismo sin preguntarse realmente qué es aquello que
subyace a las diferentes reglas, argumentos y teorías jurídicas. Para explicar mejor este tipo
de “acción sistémica”, en los términos de Kennedy (1975), es útil presentar un ejemplo
sencillo. Un ciudadano X desea votar en las elecciones para la alcaldía de su ciudad. Tiene
su cédula debidamente registrada en el puesto de votación, pero cuando se acerca para
ejercer su derecho al voto, le es impedido de manera arbitraria por uno de los jurados de
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votación. Ante esta situación el ciudadano X alega que se le está vulnerando su derecho y
cuando el jurado de votación le pregunta de dónde surge este derecho, él naturalmente
alega que es un derecho consagrado en la Constitución Política y que como ciudadano éste
no puede ser restringido su derecho a ejercerlo. Este ejemplo, por trivial que pueda parecer
ilustra claramente la manera en que el sistema jurídico es autosuficiente y acude a él mismo
para legitimarse. El ciudadano X argumentó que siendo ciudadano podía ejercer su derecho,
y que este se encontraba consagrado en la Constitución Política, pero en ningún momento
se cuestiona su derecho al voto. Surge en él una conciencia que le permite argumentar con
base en premisas que surgen de subsistemas del sistema jurídico, y no se pregunta siquiera
por qué tiene derecho a votar, o por qué nadie puede impedirle este derecho sin una justa
causa. En todo su actuar se apoya en axiomas que proporciona el sistema mismo, sin
cuestionarlo en ningún momento. Así el sistema acude a subsistemas dentro del mismo que
hacen que éste se mantenga estructurado y no genere problemas de incongruencia que lo
deslegitimen (Kennedy, 1975).

Según Kennedy (1975) esa capacidad de generar una conciencia en los operadores del
sistema, para que no sea necesario acudir a otros mecanismos para solucionar conflictos, es
una característica de los sistemas jurídicos que genera diversos efectos. En primera
instancia, hace que para los practicantes legales el proceso de operacionalización sea un
proceso mecánico que no es analizado o cuestionado. En segunda instancia, la “conciencia
legal” hace que los operadores del sistema adquieran gran importancia e influencia en la
vida social, de modo que sus determinaciones repercuten constantemente en el
ordenamiento de la comunidad. Por lo anterior, el sistema jurídico internaliza en la
conciencia de los individuos (sean o no operadores legales) diferentes reglas, argumentos,
teorías y decisiones sin tener que argumentar o justificar aquello que subyace a éstas,
ocultando las verdaderas razones que las justifican o las motivan.
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Pero el gran problema al que se enfrenta el investigador con esta manera de operacionalizar
conceptos propia de los sistemas jurídicos, es que algunas veces las diferentes ideologías
políticas se apropian de la Ley para legitimarse y por ello llenan con sus contenidos los
conceptos jurídicos en consonancia con sus necesidades (Horwitz, 1987). Así lo que sucede
es que con el fin de la legitimación se crean narrativas jurídicas que identifican verdades
que justifican la implementación de ciertas instituciones. En el mismo sentido Aletta
Norval (2000) señala que las ideologías tienen la capacidad de socavar los constructos
sociales de modo que estos se adaptan a las ideologías, llenándose de contenido político
conceptos que antes estaban vacios. Entonces, para Norval (2000) es necesario entender
que los conceptos que se pueden extraer gracias a una reconstrucción histórica son
finalmente constructos que son el producto de la competencia de fuerzas políticas que les
han dado contenido. Al definir el contenido del concepto lo que se logra es limitar su
significado, de modo que el concepto ha sido adaptado respondiendo a las necesidades de la
ideología. Un ejemplo que ilustra lo anterior es la manera como se ha llenado de contenido
el concepto de soberanía nacional en diferentes momentos históricos. Es a partir de la
soberanía nacional que se desarrollan las diferentes revoluciones que llevaron a la
consolidación de los diferentes Estados. La soberanía nacional fue adoptada por
revolucionarios burgueses del siglo XVII y XVIII (ingleses, estadounidenses y franceses)
para superar el modelo absolutista. Sin embargo, también fue adoptada por movimientos
nacionalistas que concluyeron con movimientos colonialistas, o inclusive con el
surgimiento de la Alemania Nazi y la Rusia de Stalin (Negri y Hardt, 2001; 123-135). Sin
embargo, es evidente que cada uno de estos grupos comprendía de manera muy diferente
aquello que constituía la soberanía nacional. Cada vez que el concepto era utilizado como
legitimador se llenaba de contenido, el cual sin lugar a dudas respondía a las necesidades
del Estado que estaba por consolidarse. Por ello, para entender un concepto será necesario
estudiar que es aquello que se oculta detrás del mismo y le da significado.
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Ahora bien, en lo que tiene relación con el uso de la historia por el Derecho, Robert Gordon
(1984) advierte que tradicionalmente ésta ha servido como herramienta conservadora que
impide las modificaciones del statu quo apelando a la continuidad o la tradición. Así la
historia en el Derecho, en su uso tradicional, presenta narrativas, suponiendo que existe un
proceso natural de evolución en las sociedades que explica los cambios o flujos naturales
del sistema jurídico. Por ello la adopción de instituciones jurídicas, se justifica por estos
flujos naturales del sistema que responde a las realidades de la sociedad. Se propone
entonces que para superar esta visión dominante de la manera de usar la historia por el
Derecho, se tiene que identificar los deseos e intereses que se ocultan detrás de los procesos
sociales que son objeto de estudio. En este sentido Gordon (1984) coincide con Norval
(2000) y Horwitz (1987) en la necesidad de observar los contenidos de las instituciones
jurídicas, por la práctica común de llenar de ideología sus contenidos, para evitar que las
reconstrucciones históricas sean, como tradicionalmente han sido conservadoras y acríticas.

En consonancia con lo anterior, para el caso de los conceptos y las instituciones jurídicas es
necesario realizar reconstrucciones que permitan identificar todos estos elementos
ideológicos que llenan de contenido el concepto o la institución. Coincidiendo con Gordon
(1984), González (2007) señala que las tradicionales reconstrucciones históricas se
concentran fundamentalmente en la historia como herramienta por medio de la cual se
puede encontrar la verdad y por ello estos trabajos han sido utilizados para mostrar cómo
ciertas categorías o soluciones jurídicas han estado siempre presentes en sociedades
consideradas como “civilizadas”. Lo que desconocen es que esas categorías o soluciones
surgen de conceptos llenos de contenidos políticos que han sido interiorizados en la
“conciencia jurídica” de los operadores ocultando esos contenidos. Así pues, lo que sucede
es que se legitiman las instituciones jurídicas gracias a esas verdades que surgen
naturalmente gracias al uso de la historia. Otro aspecto fundamental es entender, como lo
advierten Horwitz o Norval, que los conceptos que se pueden encontrar gracias a una
reconstrucción histórica, usualmente acallan narrativas distintas del proceso de adopción de
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estas instituciones jurídicas. Es por esto que las tradicionales reconstrucciones deben ser
revaluadas pues desde estas perspectivas tradicionales la historia se presenta como una
forma neutral para describir lo que realmente pasó (sin que esto sea necesariamente cierto)
o como una forma de impedir el cambio dentro de las sociedades (González, 2007).

Por ello, para los objetivos de este trabajo, será necesario entender que las razones reales o
justificaciones lógicas que explican por qué el Consejo de Estado se adoptó en el sistema
jurídico colombiano no son suficientes para explicar el proceso en que se consolidó la
institución jurídica a finales del siglo XIX y comienzos del siglo XX. Por el contrario,
detrás de expresiones de académicos colombianos como “la necesidad de la adopción del
Consejo de Estado” o “la evolución lógica de un sistema dualista” o de eminentes políticos
como José María Samper que señaló en el siglo XIX “la conveniencia de crear un Consejo
de Estado, entidad respetabilísima y fecunda (...) como elemento de buen gobierno y
administración legal prudente” (Goméz Naranjo, 1934) se esconden contenidos políticos
que son las razones que en realidad explican por qué se adoptó la institución jurídica. Se
propone pues, contar una nueva narrativa, que no acalle esos contenidos políticos detrás de
la adopción del Consejo de Estado en el sistema jurídico colombiano. Por ello para
proceder con la presente investigación es necesario contextualizar el momento político que
se vivía en el periodo estudiado para entender cuáles eran las ideologías presentes, y cómo
éstas llenaron de contenido político la adopción de la institución jurídica. Adopción que
hoy se enseña por la doctrina tradicional como un proceso neutral libre de todo tipo de
contenidos políticos que era evidente, lógica y necesaria para el desarrollo del sistema
jurídico colombiano.
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3. Contextualización Histórica, Colombia entre 1886 y 1914

El periodo que abarca el estudio y comprende el final de siglo XIX y el comienzo del siglo
XX fue un momento particularmente importante en la historia colombiana. No sólo durante
este periodo se dan eventos tan significativos para el país como la entrada en vigor de la
Constitución de 1886, la pérdida de Panamá, la Guerra de los Mil Días, o el despegue de la
economía cafetera (Palacios, 2002 ) sino que también se presentan significativas reformas
en la estructura del Estado como el cambio del federalismo al centralismo, el
establecimiento de un modelo presidencialista o la institución del principio de
representación garantizada de la minoría. Estas múltiples reformas y la coyuntura política
del momento será fundamental en el desarrollo del Consejo de Estado durante los años que
abarca el estudio.

Para realizar una reconstrucción histórica del periodo, lo primero que debe señalarse es que
el proyecto radical liberal que había tenido su auge a partir de 1853 es finalmente derrotado
en la penúltima década del siglo XIX. Diversos factores son responsables de la derrota de la
república radical, sin embargo los excesos de las administraciones liberales en relación con
la iglesia, el federalismo a ultranza con importantes repercusiones en el orden público, y las
crecientes dudas a propósito del modelo económico pueden ser citados como los más
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importantes para la derrota de este proyecto político (Bushnell, 2006). Es así como en
respuesta al radicalismo nace el proyecto regenerador que llegaría al poder en 1880 con
Rafael Núñez. Sin embargo, no es sino hasta la victoria frente a la revuelta radical de 1885
que Núñez reúne los pretextos necesarios para iniciar la reforma política que daría origen a
la Constitución de 1886. Para algunos autores esta Constitución respondía a la necesidad
de la unificación nacional en todos los campos de la vida social, y por ello se presenta una
centralización política y legal que se contraponía al federalismo del periodo anterior (Nieto
Arteta, 1970). Quizás Nieto Arteta, es poco objetivo en la afirmación anterior pero lo que es
innegable es que se hallan por lo menos dos repercusiones tangibles del federalismo en la
vida cotidiana: primero, existen múltiples revueltas que ni el Gobierno central ni los estados
fueron capaces de controlar; y segundo, la variedad entre las legislaciones de cada estado
generaba dificultades en todos los ámbitos de la vida cotidiana y presentaba serias trabas a
la economía nacional. Por ello el modelo de la Regeneración veía en el centralismo un pilar
para el desarrollo del Estado. Ese centralismo le dio mayor acción al gobierno central y
permitió que éste controlara con mayor eficacia el orden público, unificara la legislación
nacional y acabara con trabas al comercio entre estados con medidas como la expedición
del papel moneda nacional (Torres Garcia, 1945). Pero la Regeneración y su centralismo
también generarían un problema de participación política de la oposición, peor aún que la
exclusión que se hizo a los conservadores durante la república radical (Bushnell, 2006;
206). A los liberales se les negó la posibilidad de ocupar cargos ejecutivos de cualquier
nivel, y este partido político sólo pudo elegir dos miembros de la Cámara de Representantes
entre 1896 y 1904, a pesar de que sin duda habría podido obtener más curules si las
elecciones se hubieran desarrollado de otra manera (Bushnell, 2006).

Se puede afirmar que si bien el proyecto regenerador fue beneficioso en diversos sentidos
en cierta medida incitó también dos hechos desafortunados que fueron la pérdida de
Panamá y la Guerra de los Mil Días. De este modo, sin ahondar mucho en el tema, estos
dos hechos pueden atribuirse a la imposibilidad de la oposición para participar en política,
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todo en virtud a la exclusión que habían generado los conservadores (Martínez Carreño,
1999). Adicionalmente la innovación del papel moneda trajo consigo el periodo de las
grandes emisiones, fundamentalmente como mecanismo para financiar los requerimientos
del Ejecutivo, que tuvo considerables efectos negativos en la economía nacional (Torres
Garcia, 1945). Así, lo que se observa es que si bien en el periodo de la Regeneración el
centralismo intentó proporcionar soluciones a aquellos factores que habían ocasionado la
caída de la república radical, no resultó ser la solución esperada y de cierta manera ahondó
la crisis del Estado.

Gracias a estas dificultades del proyecto político y a los efectos que habían generado en el
contexto político y económico la opinión nacional la Guerra de los Mil Días y la pérdida de
Panamá, el país entró en una grave crisis que dejaba una única conclusión, el país no podía
ser gobernado en paz cuando uno de los dos partidos era totalmente excluido del poder y
estaba sujeto al acoso intermitente (Bushnell, 2006).

En las elecciones de 1904 se presentaron dos candidatos conservadores, y aunque no hubo

participación liberal, con la elección de Rafael Reyes y su política de concesiones con los
liberales, la posibilidad de la representación política de los dos partidos estaba asegurada
por lo menos en el poder ejecutivo. Reyes inicia su gobierno presentando modificaciones al
modelo político colombiano, hablando del respeto a derechos civiles y políticos en su
discurso de posesión, y presentando una actitud conciliadora que aunque conformaba a las
facciones republicanas de los dos partidos no les generaba confianza (Correa Uribe, 1996;
88-95). Sin embargo, una característica que no modificó Reyes, al modelo de la
Regeneración que lo había precedido, fue el acrecentado centralismo. Este centralismo,
implicaba que era el ejecutivo la rama que dominaba el poder público, y por ello Reyes no
dudó en cerrar el Congreso, dominado por los conservadores en 1905 (Bergquist, 1981).
Posteriormente convocaría una Asamblea Nacional pero tampoco dudo en ignorar esta
institución, o inclusive a inducirla a eliminar las restricciones legales que incomodaban al
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ejecutivo (Bushnell, 2006). Una de esas instituciones que incomodaban al ejecutivo sería
justamente el Consejo de Estado, abolido por el Acto Modificatorio de la Constitución de
1905, pero éste será un tema que se desarrollará posteriormente en otro capítulo (Goméz
Naranjo, 1934).

El cierre del Congreso y la abolición del Consejo de Estado, dejaba en evidencia que el
centralismo en Colombia le había dado a Reyes, un control desmesurado, generando un
desequilibrio entre el balance de los poderes públicos. Esto generaría reiteradas
inconformidades en diversos sectores de la sociedad, ya que el país no estaba acostumbrado
a admitir gobiernos autoritarios o dictaduras. Lo que en un principio había sido presentado
como un conjunto de medidas transitorias, pronto dejó de serlo y fue evidente para los
colombianos que las modificaciones que Reyes había introducido se convertían en
permanentes otorgando al General poderes absolutos e indefinidos (Correa Uribe, 1996).
Los primeros que expresaron su inconformismo con el gobierno de Reyes, fue la facción
histórica del conservatismo que alegaba que las violaciones del dictador a los principios
republicanos eran intolerables (Bergquist, 1981). Posteriormente se uniría a este reclamo el
resto de la clase política colombiana, incluyendo a los liberales, que en un principio habían
apoyado a Reyes fundamentalmente por las garantías que brindaba a la oposición política
(Palacios, 2003).

Finalmente, el régimen autoritario y personalista de Reyes sería derrotado en 1909. Dejaría

para varios historiadores, algunos avances para el desarrollo colombiano fundamentalmente
en temas de tranquilidad política, desarrollo del Ejército Nacional profesional y crecimiento
económico (ver por ejemplo Bergquist, 1981; Bushnell, 2006; Torres Garcia, 1945). Pero
las clases políticas colombianas no estaban dispuestas a permitir que una sola figura se
apropiara del poder público, y por ello con la caída de la dictadura de Rafael Reyes se
instituiría la Unión Republicana gracias a la elección de Carlos E Restrepo por la Asamblea
Nacional en 1910.
 20

La Unión Republicana se caracterizó por mantener la política de representación de los dos

partidos políticos en el poder ejecutivo. Así se garantizaba el orden público al evitar las
revueltas y guerras partidistas que habían aquejado al país durante todo el siglo XIX y los
primeros años del siglo XX. Pero quizás otro factor que jugó un papel primordial para
evitar los disturbios al orden público fue la estabilidad de la economía colombiana durante
este periodo. Lo que es cierto es que por el modelo económico, que tenía como eje el auge
cafetero, se consolidó una hegemonía política que respondía a los intereses exportadores-
importadores bipartidistas (Bergquist, 1981). La consecuencia de lo anterior fue el
desarrollo de un consenso básico ideológico entre las élites dominantes de ambos partidos,
que se reflejó en las soluciones finales a los problemas económicos y políticos heredados
del pasado. Tanto conservadores como liberales entendieron que el sectarismo doctrinario
debía ser dejado a un lado. Pero quizás este acercamiento entre las doctrinas de los dos
partidos se puede explicar mejor porque los ejes centrales de la diputa ideológica se habían
desvanecido. Bushnell (2006; 226) señala que las viejas querellas que habían dividido a los
partidos durante el siglo XIX habían desaparecido pues para este momento de la historia
temas como la organización constitucional y las relaciones entre Iglesia y Estado perdían
cada vez más importancia. El desvanecimiento de estos dos debates llevaría a un inevitable
acercamiento entre los dos partidos, que implicaría cierta unidad ideológica. Por ello, con la
estabilidad de la economía y la unidad ideológica entre las cabezas de los partidos, se
mantuvo en este periodo la estabilidad social y política.

Otro producto de la Unión Republicana fue la reforma constitucional con que se inició el
periodo. Fue a través de esta reforma que se instituyeron los cambios que intentaban
remediar los factores que habían incidido en la caída del régimen anterior, como era
tradicional en la política colombiana. Fue allí donde se consagraron las diversas
modificaciones que edificaban el modelo político económico y social propuesto por la
Unión. A largo plazo esta reforma a la Carta tendría dos efectos fundamentales para la
institucionalidad colombiana. El primero, es que se fortaleció al presidente frente a la clase
 21

política al ponerlo en relación más estrecha con los electorados. Esto se logró gracias a
diversas reformas como la reducción del periodo presidencial de seis a cuatro años, la
elección directa del presidente, la prohibición para la emisión descontrolada de papel
moneda nacional, la prohibición de la reelección inmediata y la abolición de la
vicepresidencia. El segundo efecto se produjo al introducir la designación directa o
indirecta de magistrados y jueces por parte de los cuerpos legislativos. Esta reforma,
encaminada también a restarle autoridad al presidente terminó politizando el poder judicial
y lo convirtió en botín partidista (Palacios, 2003). La politización del judicial se explica en
la medida en que la designación de magistrados y jueces se convirtió en favores políticos
que podían ser negociados. Por ello se retribuían favores políticos a través de
nombramientos. Pero otro efecto de esto es que la conformación de las altas Cortes
dependía de la disputa política que se había dado en el Congreso y ello afectaba
indirectamente los fallos de estos tribunales. Por ejemplo, cuando la mayoría del Congreso
era conservadora y este era el movimiento político dominante, los magistrados elegidos
eran inevitablemente cercanos al conservatismo y esta afinidad política se puede ver
reflejada en sus fallos3.

Basta para concluir esta contextualización histórica hacer referencia a un fenómeno que se
presentó durante este periodo histórico y fue el afán de introducir el republicanismo, muy
del estilo francés a la sociedad colombiana. Para ello es necesario explicar brevemente en
qué consiste este movimiento político. El republicanismo había surgido en Francia con
posterioridad a la Revolución de 1789, y consistía fundamentalmente en pasar la soberanía
del Rey y del reino a la República soberana, que es finalmente el Estado-nación (Chabot,
2001). Tal como lo explica Jean Luc Chabot (2001; 211-218), para realizar esta transición

3
Un ejemplo de esta politización judicial se retrata en el libro del Jorge González Jácome (2007) donde se propone el
surgimiento de la casación y la justicia en términos de la conveniencia para el proyecto político-ideológico del
movimiento regenerador.
 22

y consolidar este tipo de Estado, lo que se hace es generar toda una cultura revolucionaria
que se exterioriza por los símbolos, las denominaciones, las fiestas y celebraciones de
modo que se gneera un culto a la República. Así lo que se logra es generar nuevos simbolos
en los que los ciudadanos sienten representada la República. Chabot (2001), expone como
por ejemplo, el Repúblicanismo francés, se preocupó por modificar los nombres de
instituciones y monumentos para que no fueran asímilados con el Ancien Régime, sino para
que se asimilaran a la nueva República. En Colombia, se puede observar que también
algunos sectores políticos (fundamentalmente las élites antioqueñas independientemente del
partído) intentaron presentar un proyecto civilizatorio y de cierta manera ese
republicanismo francés era el modelo que inspiró el esquema polítco que intentaban
implementar (Correa Uribe, 1996; 18). Este movimiento político en el que se puede
identificar una facción histórica del conservatismo, que proclamaban ante todo el respeto
por los derechos civiles y políticos y por ello se habían presentado a finales del siglo XIX
como opositores del movimiento regenerador que para ellos no permitía el desarrollo de la
República colombiana (Correa Uribe, 1996: 28-41). Pero estos republicanistas no sólo se
intentaron importar instituciones jurídicas largas, duraderas, visibles en la conciencia de los
ciudadanos del sistema jurídico francés, sino que también se importaron otros aspectos
simbólicos republicanos de contenido cultural, como por ejemplo la arquitectura, todo con
el afán de generar en la conciencia de los colombianos ese culto a la República del que
habla Chabot (2001). Este republicanismo alcanza su culmen durante la Unión Republicana
y con la reforma constitucional de 1910 introduce los principios republicanos que la
Constitución de 1886 no contemplaba4.

4
Por ejemplo tal como explica Chabot el elemento esencial del republicanismo es que la soberanía del Estado reside
justamente en el colectivo de la Nación (Chabot, 2001; 215), y por el contrario la Carta Política de 1886, no tiene en
cuenta el concepto de soberanía popular sino que en ella “la soberanía nacional es la alternativa a la autonomía de los
Estados federales, pero no el reconocimiento de la prerrogativa del individuo y la comunidad para el ejercicio del poder
(Galvis Ortiz, 1986; 226-227).
 23

Esta breve contextualización del periodo histórico ilustra cuáles fueron los debates más
importantes que estuvieron vigentes al final del siglo XIX y comienzos del siglo XX en
Colombia. También señala cuáles son los regímenes que controlaron el poder político
durante este periodo de modo que se puede dividir en tres momentos históricos particulares
que son La Regeneración, el Quinquenio de Reyes y la Unión Republicana. Es en cada uno
de estos momentos históricos que se estudiará la evolución del Consejo de Estado
prestando especial atención a la manera como las diferentes ideologías dominantes de la
política nacional se apropian del contenido de la institución en cada uno de estos periodos.
 24

4. Un Nuevo Primer Momento, la Regeneración

En 1886 inicia un nuevo momento en la historia colombiana. Al superar finalmente la

República Radical, la Regeneración llega al poder con un nuevo modelo de estructura del
Estado, modelo que como ya se mencionó, tenía como pilar imprescindible el centralismo
legal y político. La manera de introducir este nuevo modelo a la sociedad colombiana, y al
sistema jurídico y político nacional fue sin duda alguna la Constitución de 1886, y con ella
volvería el Consejo de Estado. Este nuevo Consejo de Estado se parecía poco al Consejo
que lo presidió durante los comienzos de la República. Ya no actuaría sólo como órgano
consultivo del ejecutivo sino que tendría la misión de ser el tribunal de cierre de la
jurisdicción contencioso administrativa. Adicionalmente estaba encargado de actuar como
cuerpo consultivo del gobierno, preparar los proyectos de Ley y los Códigos que debían
presentarse ante el Congreso. Así pues, en virtud del artículo 141 de la Constitución de
1886 la entidad se configuraba como órgano de carácter mixto con capacidades consultivas
y contenciosas.

4.1 Estructura y funciones del Consejo de Estado entre 1886 y 1904

Es necesario entender las características de la institución jurídica y las funciones que se le

asignaron en este primer periodo de estudio. En cuanto a su composición se diferenciaba de
su antecesor de comienzos del siglo XIX, y tal como se presentará a continuación esta
 25

composición sería fundamental para llevar a cabo los fines asignados. La Constitución en
su artículo 136, señalaba que lo integrarían siete individuos: el Vicepresidente de la
República, que lo presidía, y seis Vocales nombrados, dos por el Senado, dos por la Cámara
de Representantes y dos por el Presidente de la República. Así pues, con esta estructura el
Consejo de Estado se convertía en un foro de debate donde las el poder legislativo y el
ejecutivo se podían hacer presentes. Es por esto que la institución tenía un atractivo para las
diferentes posiciones políticas que se encontraban en disputa en la época, en especial
teniendo en cuenta que era una institución que estaba pensada para estar en constante
diálogo e interacción con el ejecutivo. No sobra mencionar, para darle más fuerza a la
anterior afirmación que tradicionalmente, los Consejos de Estado como cuerpos consultivos
se habían comportado como interlocutores del sistema jurídico con la capacidad de llamar
la atención a los jefes de gobierno (Consejo de Estado de Francia, Consejo de Estado de
Colombia y Consejo Superior de la Judicatura de Colombia, 1999). Por ello, para satisfacer
los fines regeneracionistas el Consejo, tenía entre sus miembros un número significativo de
consejeros cercanos al ejecutivo de modo que no era tan fácil que la institución
controvirtiera las actuaciones del jefe de Estado.

Desde la perspectiva de la función de cuerpo consultivo era importante para los

regeneradores asegurarse de una composición que favoreciera sus fines ya que eran varias
las situaciones de hecho donde se podían controvertir las actuaciones del ejecutivo, como
cuando se debía interpretar un tratado o convención internacional (Goméz Naranjo, 1934).
Así pues, el Consejo tenía especial importancia para el movimiento de la Regeneración,
siempre que era un apoyo, como cuerpo consultivo, a la rama ejecutiva del poder público
que se pretendía fortalecer. Pero además con esta estructura se lograba otro objetivo y era
asegurarse que una institución que podría generar conflictos para el centralismo
regeneracionista no causara mayores trabas al mantenerse cercana al ejecutivo. Entonces se
convertía en un consultor en servicio del ejecutivo, con un rango de acción restringido y en
 26

este sentido no podía ser usado por otras fuerzas políticas como contrapeso para el
presidencialismo que se pretendía establecer5.

Otra labor encomendada al Consejo de Estado era la de preparar los proyectos de Ley y los
códigos que debían presentarse a las Cámaras, lo mismo que la de proponer las reformas
convenientes en todos los ramos de la legislación. Como se señaló en la contextualización
histórica, uno de las tareas principales de la Regeneración era justamente unificar la
legislación nacional. Desde la perspectiva del proyecto regenerador asignar a esta
institución esta función era asegurarse que una institución cercana al poder central
propusiera la codificación necesaria para unificar la legislación nacional. En este aspecto, el
Consejo jugaba un papel programático, como primera instancia desde donde iban a surgir
las leyes necesarias para lograr unificación legislativa que tanto requería y añoraba la
Regeneración (Goméz Naranjo, 1934; 20)6.

Pero desde la óptica de la Regeneración y su centralismo quizás la función más importante

que se le asignaba al Consejo de Estado era la de actuar como tribunal de cierre de la
jurisdicción administrativa, labor que quedó plasmada en la Constitución de 1886. Pedro
Gómez Naranjo (1934) argumentaba que el Consejo era la entidad más llamada a ejercer
esta función porque la práctica adquirida en las consultas sobre asuntos de administración y
el conocimiento del origen y evolución de la legislación lo ponían en condiciones

5
Prueba de ello es que la ley 149 de 1888 determinó que los miembros del Consejo tenían derecho a concurrir a las
sesiones públicas de las Cámaras (del Congreso) pero no podían tomar parte en las discusiones sino aquellos de sus
miembros que hubieran sido designados por el Consejo mismo cuando la Cámara hubiese citado a la institución al debate.
Así mismo, en los artículos 98 y siguientes se señalaron las atribuciones del Consejo de acuerdo con la Constitución de
1886, determinando por ejemplo que los conceptos del Consejo no eran obligatorios para el Gobierno, excepto cuando se
trataba de la conmutación de la pena de muerte (Goméz Naranjo, 1934; 19-69).
6
Es importante señalar que para la Regeneración, la Ley funciona como instrumento para el ejercicio de poder del Estado,
y por esto que la Ley tiene tal importancia en el carácter filosófico de la Constitución de 1886, siempre que frente a la
sociedad establece posibilidades y límites cumpliendo una función pedagógica y, a su vez, muestra el carácter represivo
del poder del Estado (Galvis Ortiz, 1986; 215)
 27

excepcionales para decidir las cuestiones administrativas que por su naturaleza se vuelven
contenciosas, y los conflictos surgidos entre las entidades y los empleados públicos y los
particulares. Para la Regeneración tenía especial interés en esta labor siempre que uno de
los rezagos que pretendía superar era el federalismo político y jurídico. Al intentar crear un
tribunal de cierre de una jurisdicción lo que se pretendía la Regeneración era dar vida a una
institución centralizada jerárquicamente superior, que tenía la posibilidad de revisar los
diferentes fallos judiciales que se daban en todas las regiones7. Con ello este movimiento
político lograba fundamentalmente dos objetivos cardinales. El primero era unificar la
jurisprudencia nacional, superando los estragos de un federalismo legal que tenía como
consecuencia una multiplicidad de sistemas jurídicos cada uno para cada estado federal. El
segundo consistía en hacer calar el proyecto regenerador protegiendo la finalidad política
que este defendía. Sin embargo, en el caso del Consejo de Estado existe una peculiaridad
que llama profundamente la atención, y es que justamente para este momento histórico el
sistema jurídico colombiano era todavía un sistema monista y por ello la jurisdicción
contencioso administrativa no existía. Así no se presentaba una división de competencias
entre los tribunales que permitiera el funcionamiento de dos jurisdicciones independientes y
diferentes dependiendo de la materia de los litigios. Posteriormente, la Ley 23 de 1886
desarrolló las funciones establecidas por la Constitución definiendo que el Consejo de
Estado no ejercería las labores de tribunal contencioso mientras no se creara expresamente
la jurisdicción contencioso administrativa. Con ello se corregía la incongruencia presentada
formalmente, pero sigue quedando en duda por qué es necesario un Consejo de Estado sin
un sistema dualista.

7
De manera similar lo había hecho al introducir el Recurso Extraordinario de Casación tal como lo señala Jorge González
Jácome en su libro “Entre la Ley la Constitución: Una introducción histórica a la función institucional de la Corte
Suprema de Justicia, 1886-1915”.
 28

4.2 ¿Una explicación lógica? Conclusiones del periodo entre 1886 y 1904

Lo que se puede observar de la estructura y el funcionamiento del Consejo de Estado

durante este primer periodo es que quizás la tradicional visión de la necesidad del Consejo
de Estado no es inevitablemente cierta. La institución jurídica no era necesaria siempre que
no existía aún una jurisdicción contencioso administrativa para la que se requiriera un
tribunal de cierre. Tampoco era un paso evolutivo evidente, como sucedió quizás en
Francia donde el Consejo de Estado del “Ancien Régime” mutó para adaptarse al nuevo
sistema impuesto con la revolución de 1789. Al final del siglo XIX en Colombia, se
presentó un cambio de régimen de un sistema federalista a un sistema centralista, pero en
todo caso el Consejo de Estado había dejado de existir desde 1843, razón por la cual no se
explica su reaparición en el sistema jurídico por el cambio del régimen y mucho menos se
puede pensar que se trataba de una simple adaptación de la institución jurídica al nuevo
modelo político. Finalmente, tampoco era la evolución necesaria del sistema en virtud de
un trasplante jurídico del sistema francés incorporado al sistema colombiano, como
pretenden señalar algunos académicos, como por ejemplo Libardo Rodríguez (1984 y
2005). Si bien es cierto que muchas de las instituciones jurídicas del sistema colombiano
tienen origen en figuras similares de modelos continentales europeos, en el siglo XIX no se
realizó el trasplante del sistema dualista francés requiriendo un Consejo de Estado con las
mismas características de aquel del país galo. Por todas las anteriores razones no es
descabellado afirmar que el discurso tradicional parece ser poco satisfactorio para explicar
la reaparición del Consejo de Estado en la Constitución de 1886. Teniendo en cuenta ese
vacío de información, que justifique de manera satisfactoria la reaparición de la institución
jurídica es que se propone presentar una nueva narrativa que provea nuevos argumentos y
explicaciones para explicar el resurgimiento del Consejo de Estado en este momento
preciso de la historia colombiana.
 29

El argumento central de esta nueva narrativa no es que se trataba de una institución

necesaria o de un siguiente paso evolutivo, sino que por el contrario el surgimiento de la
institución se debe a unos intereses que diferentes actores de la política nacional perseguían
y podían alcanzar debido a las características propias de la institución. En este sentido lo
que se puede encontrar es que las diferentes características del Consejo de Estado parecen
apuntar a que las actuaciones de esta Corte respondían en su conjunto a unos intereses que
la Regeneración había introducido con su llegada al poder a la sociedad colombiana. Por
ello, se presentaba como una institución que colaboraba con el ejecutivo y en todo caso le
serviría de respaldo al modelo centralista. Es también por esta razón que aquellos llamados
a ser consejeros eran sujetos cercanos al presidente de modo que no minaran el poder del
ejecutivo. Respecto al papel de órgano motor de la codificación, preparando los proyectos
de Ley que unificarían la legislación nacional, el Consejo se convertía en instrumento
técnico de preparación de las leyes de modo que éstas no tendrían mayores dificultades en
su adopción e implementación. Así pues, se está evidenciando que el resurgimiento de la
institución responde más bien a elecciones del movimiento político dominante en el periodo
que intentaba crear instituciones a medida de sus necesidades. Esto es quizás el motivo que
puede explicar el surgimiento del Consejo de Estado a finales del siglo XIX de manera más
satisfactoria que hablar de una necesidad de la adopción de la institución jurídica o de un
paso evolutivo inevitable de la institución de un momento a otro.

Sin embargo, antes de concluir con este primer periodo de estudio es necesario rescatar un
hecho que se empezó a evidenciar en estos primeros años del resurgimiento del Consejo de
Estado. Aunque los centralistas habían tenido en cuenta que esta institución jurídica
generaba un nuevo espacio de diálogo con el ejecutivo al parecer no entendieron las
dimensiones de esta situación. Lo que terminó sucediendo fue que al generar este nuevo
foro de discusión se creó una situación de hecho donde otros poderes políticos podrían
restar autonomía y capacidad de acción al presidente de la república. Si bien es cierto que
existe una diferencia entre el centralismo político y los poderes presidenciales, el hecho de
 30

disminuir los segundos en cierto sentido contraría el actor fundamental del centralismo
político que es finalmente el ejecutivo. Por ello se puede entender que terminó siendo un
hecho que contrarió a los regeneracionistas que favorecían el centralismo político. Éste será
un factor fundamental para entender la posterior evolución del Consejo de Estado en los
dos periodos que será estudiado, siempre que ese nuevo foro permitirá que otras fuerzas
ajenas al conservatismo regeneracionista intenten a través del Consejo de Estado, servir de
dique al poder presidencialista.
 31

5. Crisis y clausura, el Quinquenio de Reyes

El proyecto regenerador había triunfado. Para 1904 la idea de un modelo político federalista
estaba desechada por las diferentes tendencias políticas colombianas. Existía además una
Constitución que instauraba un modelo centralista, con un ejecutivo fuerte a la cabeza. Se
había dado el proceso de unificación legislativa y jurisprudencial gracias a la codificación
de finales del siglo XIX colombiano y a la implementación de recursos como el de casación
que aseguraban una unificación jurisprudencial que se guiara por el modelo
regeneracionista y los principios que éste implementaba. Sin embargo, el país se encontraba
en una profunda crisis. El proyecto regenerador había sin duda alguna solucionado algunos
problemas de la sociedad colombiana, pero también había generado una exclusión política
que puede explicar fenómenos como la Guerra de los Mil Días y la pérdida de Panamá.
Estos dos hechos habían minado la confianza de los colombianos en el modelo
regeneracionista por cuanto las dimensiones de sus efectos eran demasiado considerables
para ser pasados por alto. Tal como se mencionó anteriormente la exclusión política al
parecer socavaba las posibilidades de alcanzar la paz en Colombia. Por ello, a partir de
1904 se empezó a generar una transición en las diferentes instituciones colombianas, y el
Consejo de Estado iba a ser una de las más afectadas por estos cambios institucionales.
 32

5.1 El comienzo de la crisis, funcionamiento durante 1904 y sus repercusiones

Si bien para algunos autores el Consejo había arrojado “admirables resultados” en su

funcionamiento entre 1886 y 1905 (Goméz Naranjo, 1934 y Cajiao Vejarano, 1944) para
diferentes sectores de la opinión pública la institución no tenía razón de ser. Lo cierto es
que el Consejo había asumido casi todas las funciones que se le habían encomendado,
excepto claramente la de ser el tribunal de cierre de la juridicción contencioso
administrativa, por cuanto Colombia aún contaba con un sistema jurídico monista, cosa que
estaba a punto de cambiar. El Tribunal adquiria cada vez más competencias que se le
asignaban desde el Congreso de la República. Por ejemplo, la Ley 27 de 1904 le otorgó la
atribución de ser quien dictara la resolución definitiva sobre validez o nulidad de las
ordenanzas acusadas por incompetencia de las Asambleas o por ser violatorias de la
Constitución o de las Leyes generales. Con el desarrollo de esta Ley, finalmente el Consejo
de Estado conseguía las funciones contenciosas que en algún momento se le habían
delegado. Así pues, al parecer por este desarrollo podría darse una transición en el sistema
jurídico colombiano que llevara al desarrollo de un sistema dualista con una jursidiccion
contencioso administrativa definida e independiente a la jurisdicción ordinaria. Por ello lo
que se lograba es que el Tribunal conociera de las violaciones a las leyes y a la
Constitución de los actos administrativos. El posterior desarrollo de esta facultad llevó a
que el ciudadano tuviera la posiblidad de interponer frente al Consejo la acción pública
contra todos los actos de las autoridades y de las corporaciones públicas. En virtud de lo
anterior al parecer el Consejo llenaba la totalidad de las funciones que se le habían otorgado
constitucionalmente.

Pero en este año la institución empieza a afrontar una crisis por cuanto su desempeño
empezaba a generar recelo entre diferentes instancias política dentro del gobierno, por
cuanto la institución parecía más cercana a la ideología republicana. Ideología republicana
que sin duda alguna era el mayor foco de oposición de reyes, y se expresaba
 33

fundamentalmente en un principio en la facción histórica del conservatismo (Bergquist,

1981 y Correa Uribe, 1996). Quizás lo que marcó el inicio de la crisis es que cada vez más
el Consejo de Estado se estaba mostrando como instancia de control para el ejercicio de las
funciones del ejecutivo. Por ello se presentaba como un espacio donde las opiniones
discidentes a los intereses centralistas se podían llegar a expresar. La composición del
Consejo ya no aseguraba que la institución actura de la mano del ejecutivo, sino que por el
contrairo disminuía el poder de acción del presidente, presentando trabas a las actuaciones
del ejecutivo. Así pues, el consenso de la necesidad de la institución se empezó a diluir. Tal
como se señaló durante la contextualización histórica con base en lo expuesto por (Goméz
(1934) y Galvis (1986) para los conservadores regeneracionistas de la época la institución
al parecer dejó de ser un motor de la regeneración, como se había presentado en sus
primeros años desde su reaparición en el sistema jurídico, y muchos empezaron a
contemplar la idea de clausurarlo nuevamente, para evitar los perjuicios que con su actuar
pudiera causar al poder ejecutivo por la cercanía que tenía con la oposición
fundamentalmente por el contenido republicano de la institución. Todo ello llevaría a que
finalmente en 1905 una de las primeras reformas constitucionales de Reyes suprimiera el
Consejo de Estado.

5.2 Un punto de quiebre, la clausura en 1905

El acto legislativo número 10 de 1905 suprimió finalmente el Consejo de Estado y

determinó en cabeza de quienes debía quedar las funciones que habían sido atribuidas a la
entidad entre 1886 y 1904. Sin embargo, las razones que motivan este acto legislativo no
son del todo claras. Tal como se ha mostrado anteriormente el Consejo se había presentado
como una institución que cada vez más cumplía con las funciones que le había otorgado la
Constitución. Inclusive gracias a la Ley 27 de 1904, había podido actuar finalmente como
cuerpo jurisdiccional contencioso y no como simple cuerpo consultivo del ejecutivo. Así
pues, justamente cuando la entidad estaba desempeñando a cabalidad sus funciones se tomó
 34

la determinación de clausurarlo, por que como se explicará a continuación generaba trabas

a la dictadura de Reyes, por cuanto le impedía al ejecutivo actuar libremente y se oponía a
la ideología misma del Quinquenio (Correa Uribe, 1996)

Es necesario recalcar que no existía un consenso sobre la necesidad de eliminar el Consejo

de Estado del sistema jurídico colombiano. Por ello es necesario estudiar cuáles fueron los
argumentos que se esbozaron para justificar su clausura. Para ello lo más efectivo es quizás
no hacer muchos comentarios respecto al contexto histórico sino recuperar textualmente lo
dicho por protagonistas de la época como son los señores Pombo y Guerra, opositores de la
clausura, con ocasión del debate de la reforma constitucional para entender la discusión que
se desarrollaba en la política de este momento histórico:

Habíamos oído también decir en las aulas, por boca de eminentes profesores,
que el Consejo de Estado es una institución necesaria en todo país regido por
principios centralistas, y que esa necesidad se hace más palmaria a medida que el
sistema unitario vaya extremándose, para establecer justo contrabalanceo a la
autoridad ejecutiva. Abriendo entonces la Constitución que estudiábamos, vimos
que el restablecimiento del Consejo de Estado obedecía a la doble mira de asesorar
al Gobierno en materias gravísimas y oponer un dique a la extralimitación de sus
funciones en ciertos puntos de interés general y aun de propio decoro. La
composición misma del Consejo de Estado lo ponía a cubierto de intrigas y
opresiones; las labores que se le encomendaban eran de la mayor importancia, y a
las cuales ni el Gobierno ni el Congreso podían dedicarse con provechosa
parsimonia; el dictamen decisivo en ciertos casos era una garantía de acierto en
asuntos trascendentales, y también un dique a las usurpaciones del poder en asuntos
fiscales y de orden público. Como cuerpo consultivo, era el mejor auxiliar para el
Gobierno, que podía dejar a su estudio la resolución de graves problemas en todos
los ramos de administración; la convocatoria del Congreso a sesiones
 35

extraordinarias; la conmutación de la pena de muerte, caso en el cual era obligatorio

el dictamen; la aprobación de los Tratados públicos; el tránsito de tropas extranjeras
por el territorio nacional y la estación de buques en sus propias aguas; y lo más
importante de todo, la declaración de turbación del orden público, con su necesaria
consecuencia del ejercicio de facultades ejecutivas omnímodas, lo mismo que la
apertura de créditos extraordinarios y suplementales al Presupuesto general, tales
eran, a más de otros menos importantes, los puntos sobre que debía dictaminar la
corporación, y acerca de los cuales no podía dar un paso el Gobierno sin consultarla
y a las veces sin ceñirse estrictamente a sus conceptos. Como colaborador del
Cuerpo Legislativo, no era menos excelsa la misión del Consejo de Estado, pues
trabajando en silencio y el recogimiento, podía preparar con grande acierto los
proyectos del Código y leyes generales, como preparó muchos otros, y que en el
bullicio de las Cámaras era imposible elaborar con la calma debida. En fin, como
suprema autoridad autónoma en el ejercicio de la jurisdicción contencioso-
administrativa, era una prenda de garantía para los derechos individuales y de justa
y acertada resolución en toda controversia o litigio entre el Gobierno y los
particulares agraviados. Bien se ve, pues, que en todos los ramos de la
Administración, y en el orden político, en el judicial y en el legislativo, alguna
función de primer orden tenía que desempeñar el Consejo de Estado, ya para
encarrilar al Gobierno y al Congreso ya para evitar posibles atropellos o funestos
errores.

Pero el Acto reformatorio número 10 suprimió el Consejo de Estado con

una plumada, derogando, además, todo el Título XIII de la Constitución Nacional.
Sin trabas ni cortapisas, sin la demora de una consulta, podía, pues, el Presidente de
la República gobernar conforme a sus dictados en toda materia; conmutar la pena de
capital; aprobar tratados públicos; declarar turbado el orden, y así investirse de
facultades extraordinarias; decidir toda diferencia entre el Gobierno y los
 36

reclamantes, por negocios particulares, abrir créditos extraordinarios y reformar el

Presupuesto de gastos a su arbitrio. ¿Qué razones de conveniencia general se
tuveron para dar golpe de muerte al Consejo de Estado? Uno de los miembros de la
comisión encargada de informar sobre el proyecto del Gobierno, no pudo dar otra,
sino la necesiad de reducir empleos para hacer las economías “emprendidas en el
camino de la reconstrucción nacional por el eminente ciudadano que presidia los
destinos de Colombia”. (Goméz Naranjo, 1934; 24-25)

Del anterior discurso, sin desconocer que el interlocutor tiene una posición parcializada, se
torna evidente que el Gobierno se mostraba incapaz de justificar la clausura del Consejo de
Estado, y que por lo menos éste desempeñaba a cabalidad las funciones que le habían sido
asignadas.

Respecto al trámite del acto legislativo que terminó con el Consejo de Estado también se
evidencian particularidades. Para los conservadores regeneracionistas, que tenían aún
absoluta hegemonía en el Congreso, el desempeño de las funciones y la nueva situación en
la cual el Consejo se convertía en una traba para el ejecutivo era suficiente motivo para
justificar la clausura de la institución. Así pues, se llevó el proceso de reforma
constitucional en un foro dominado por regeneracionistas, de modo que se aseguraba la
primacía del modelo centralismo de estructura del Estado. La comisión donde se tramitó el
Acto reformatorio número 10, tenía sólo un miembro liberal que se mantuvo en silencio y
se abstuvo de votar cuando se aprobó la supresión de la institución jurídica por unanimidad
de votos. Así la posibilidad para que opositores del ejecutivo se pronunciaran y abogaran
por la subsistencia del Consejo como espacio para controlar al ejecutivo fue nula, y por
todo ello sin mayores argumentos que lo justificaran se dio fin al Consejo de Estado
durante el Quinquenio de Reyes. Así pues, este Acto Reformatorio número 10 permitiría
que Reyes adquiriera los poderes que requería para dar inicio al Quinquenio, y proclamarse
 37

dictador contrariando a sus opositores republicanos, tal como lo señala Fernando Correa
Uribe:

En el Acto Reformatorio N° 10 se suprimió el Consejo de Estado, con lo

cual se derogaba todo el Título XIII de la Constitución Nacional. Este acto
prácticamente dejaba en absoluta libertad al presidente de la República para
gobernar sin ningún control y sin procedimientos que, supuestamente demoraran los
actos de gobierno. Fue la base fundamental que apuntaló la dictadura de Reyes
(Correa Uribe, 1996; 89)

5.3 El Consejo un inconveniente ejecutivo, conclusiones del periodo entre 1904 y 1909

Tras recopilar lo sucedido durante este periodo es posible llegar a algunas conclusiones. En
primer lugar se puede evidenciar que para 1904 el Consejo de Estado ya estaba realizando
todas las funciones que le habían sido encomendadas por la Constitución Política. Inclusive
finalmente había adquirido la condición de órgano jurisdiccional encargado de los temas
propios de la jurisdicción contencioso administrativa. Por lo anterior es posible afirmar que
era una institución jurídica que funcionaba de manera acertada, tal como lo habían señalado
autores que revisaron el periodo. Sin embargo, surge entonces en el seno del discurso
político del periodo una nueva intención de suprimir la institución jurídica. Es importante
señalar que este deseo surgía desde el ejecutivo que fue el que promovió la reforma
constitucional que llevaría a la clausura del Consejo. Así mismo, no se encuentran razones
distintas a la necesidad de reducir el gasto burocrático que puedan justificar el cierre del
Consejo en 1905, excepto quizás la que se ha propuesto a lo largo de este capítulo que es
que el Consejo se había convertido en una traba para el ejecutivo y por esto los centralistas
deseaban clausurarlo, pero además el Consejo era también una institución propia del
modelo republicano que los opositores de Reyes pretendían instaurar.Como ya se señaló en
la contextualización histórica los opositores de Reyes eran fundamentalmente republicanos
 38

de los dos partidos políticos (varios conservadores históricos antioqueños) que intentaban
hacer calar los principios republicanos en el país, en contraposición al modelo ideológico
que el Quinquenio pretendía implementar (Correa Uribe, 1996; ).

Esta idea adquiere aún más fuerza si se tienen en cuenta algunos sucesos históricos que se
dieron en este momento. Reyes intentaba fortalecerse en el ejecutivo y eliminaba las
diferentes instituciones públicas siempre que se interpusieran a las necesidades del
ejecutivo. No en vano había dejado aparte al Congreso, y cada vez más bogaba por un
centralismo desaforado donde todas las funciones públicas recaían en una cabeza, el
ejecutivo. Eliminando el Consejo de Estado el presidente tenía entonces total autonomía
para decretar la turbación del orden público, y con ello disponía de la autoridad para recibir
poderes extraordinarios, tal como lo alegaron los señores Pombo y Guerra al comentar la
reforma constitucional (Goméz Naranjo, 1934). También adquiría control absoluto sobre la
capacidad para conmutar la pena de muerte. Al analizar estas dos potestades no puede
olvidarse que tan sólo dos meses antes de la expedición del Acto Reformatorio, el
presidente había sufrido un intento de asesinato. Así mismo, el presidente adquirió la
potestad para aprobar los tratados internacionales, y efectivamente durante el Quinquenio
se aprobaría el controvertido tratado que aprobaba la indemnización a Colombia por la
pérdida de Panamá sin que existiera un Consejo de Estado con la capacidad para
controvertirlo, aprobación que de generaría gran inconformismo y que conllevaría a la
caída de Rafael Reyes (Uribe Vargas, 1993; Capítulo XV).

En conclusión, lo que se observa en este periodo es que si bien el Consejo de Estado

empezaba a desempeñar con algún éxito las funciones que le habían sido atribuidas, se
toma la determinación de clausurarlo por haberse convertido en una institución que
imposibilitaba la autoridad absoluta e independiente del ejecutivo. Por ello durante la
centralización del Quinquenio el Consejo dejaba de ser necesario para alcanzar los
objetivos políticos del modelo del General Reyes y se convertía más bien en un
 39

impedimento para alcanzar estos objetivos, y una institución que respondía a los opositores
de la dictadura, de modo que se justificaba su clausura. Clausura que se alcanzó sin
mayores disputas o contradicciones por cuanto se aseguró que el trámite de la reforma
pasara siempre por foros donde el ejecutivo ejercía su poder e influencia suficientemente
para acallar otras voces.
 40

6. La Consolidación durante la Unión Republicana

El último periodo de estudio será aquel donde finalmente el Consejo de Estado se

consolidará como la institución jurídica que conocemos en la actualidad. Será sólo con el
fin del Quinquenio de Reyes que la institución retornará de manera definitiva al sistema
jurídico colombiano. Es necesario entender que en este momento histórico de transición, el
espíritu colaboracionista entre los partidos era el eje en torno al cual giraba la política
colombiana. En este contexto es que se convoca a la Asamblea Constituyente de 1910, con
el objetivo de elevar al rango de reformas constitucionales algunas reformas que se habían
presentado con posterioridad a la Guerra de los Mil Días y que eran finalmente reacciones a
la Regeneración (González Jácome, 2007; 99). Una de estas reformas era justamente el
retorno del Consejo de Estado al sistema jurídico Nacional.

6.1 El resurgimiento del Consejo de Estado, de los antecedentes en 1910 a la reforma

constitucional de 1914

Con la caída de la dictadura de Reyes y el espíritu colaboracionista que se sentía en la

política nacional surge nuevamente la idea de revivir el Consejo de Estado. Para algunos la
ausencia de la institución jurídica se había hecho sensible (Goméz Naranjo, 1934), pero tal
se ha intentado demostrar esa falta sensible se puede explicar mejor por intereses políticos
que fundamentaron el retorno de la institución jurídica. Para el año de 1910, los doctores
Antonio José Cadavid y Hernando Holguín y Caro presentaron un primer proyecto de Ley
orgánica con el que pretendían restablecer el Consejo de Estado. Este primer proyecto
pretendía revivir la institución jurídica sin una reforma constitucional, y fue objetado por el
 41

Gobierno nacional a su paso por el Congreso. El Ministro de Gobierno de la época, doctor

Pedro M. Carreño, presentó fundamentalmente tres argumentos contra el proyecto de Ley.
El primero, apuntaba señalar que no existía aún en el país un sistema dualista que requiriera
al Consejo como tribunal de cierre de la jurisdicción contencioso administrativa. El
segundo, se enfocaba en señalar que esta institución no era necesaria, pues sin ejercer el
carácter de tribunal administrativo, las otras funciones que se le encomendaban podrían ser
asumidas por el ejecutivo y su gabinete sin mayores contratiempos. Finalmente, la última
razón que argüía el Ministro es que tradicionalmente la institución había sido adoptada a
través de reformas constitucionales, y desde esta perspectiva no podía restablecerse por una
Ley ya que “la creación de este tipo de instituciones jurídicas sólo cabe en las atribuciones
del constituyente, según el carácter de nuestra organización fundamental” (Goméz Naranjo,
1934; 28).

En respuesta a los argumentos del Ministro Carreño el Honorable Senador Hernando

Holguín y Caro, conservador republicano opositor al gobierno de Reyes (Correa Uribe,
1996; 125, 154 y Ríos Peñalosa, 2005), se dirigió al Senado explicando por qué el proyecto
debía ser aprobado. Respecto al primer argumento, el Senador señalaba que si bien el
sistema dualista no estaba del todo establecido ya estaba en trámite el proyecto de Ley que
establecía de manera definitiva el sistema dualista en Colombia8. Respecto a la necesidad
de revivir la institución Holguín y Caro alega que no existía la necesidad de crear una
reforma constitucional por cuanto la clausura del Consejo de Estado se dio por un el Acto
reformatorio número 10 de 1905, y dicho acto había sido derogado por el Acto legislativo
número 3 de 1910. En esta medida según el Senador la derogatoria del Acto de 1905 no

8
Este proyecto de Ley se convertiría en la Ley 130 de 1910 que establecía la jurisdicción contencioso administrativa y
determinaba que a esta jurisdicción correspondería la revisión de los actos de las corporaciones o empleados
administrativos en ejercicio de sus de sus funciones o con el pretexto de ejercerlas, a petición del Ministerio Público, de
los ciudadanos en general, o de las personas que se crean vulneradas en sus derechos, en los casos y dentro de los límites
dispuestos por la misma Ley (Cajiao Vejarano, 1944 y Goméz Naranjo, 1934).
 42

alcanzaba a tener el efecto de revivir la entidad suprimida, pero si entrañaba la

consecuencia de dejar al legislador la capacidad de revivir la entidad, toda vez que el orden
constitucional que permite la existencia del Consejo sí seguía vigente. El último argumento
debatido por el doctor Holguín y Caro, era a las funciones que para el Ministro podían ser
llevadas por el ejecutivo. Al respecto vale la pena transcribir lo que se señaló en la plenaria:

Observad, honorables Senadores, cómo desde que se suprimió el Consejo de

Estado, nuestros cuerpos legislativos han venido dando tumbos y revueltas para
llenar el vacío creado en hora de ofuscación y de desdicha para la Patria; se han
creado y abolido y vuelto a fundar no sabemos cuántas entidades y cuántos empleos
de Abogados Consultores y de Abogados de los Ministerios, y hasta se ha apelado,
cosa sorprendente, al sistema de contratos para encontrar individuos de reconocida
competencia técnica en asuntos jurídicos que asesoren a los Ministros en materias
de trascendencia para el país y preparen proyectos de leyes que faciliten al Gobierno
la iniciativa parlamentaria. De suerte que por estos medios se busca la manera de
llenar una apremiante necesidad, que el Gobierno Ejecutivo es el primero en sentir.
Tiempo es, por lo mismo, de suprimir todos esos empleos, y cancelar todos esos
contratos, y de crear una sola entidad grande y duradera, visible ante el país, en la
cual se forme una conciencia colectiva que responda del acierto de sus
deliberaciones y que establezca tradiciones y jurisprudencia administrativa
permanente, como sucede en todas las naciones bien organizadas, donde los
proyectos de leyes son obras larga y serenamente preparadas, y donde los Consejos
de Estado normalizan la jurisprudencia administrativa y suavizan y hacen fecunda la
acción de los Gobiernos prestándoles luces y compartiendo con ellos
responsabilidades (Goméz Naranjo, 1934; 34).

El Congreso de la República continuó con la discusión del proyecto de Ley pero finalmente
las objeciones presentadas por el Ejecutivo triunfaron y el proyecto de ley orgánica se vino
 43

al piso. Sin embargo, el argumento del doctor Holguín y Caro caló en el legislativo, y en
1913 el doctor José Vicente Concha, conservador también contradictor del Quinquenio, y
miembro de la facción histórica del conservatismo que apoyaría la Unión Republicana
(Correa Uribe, 1996; 156), presentó el que luego sería el Acto legislativo que en 1914
reviviría definitivamente el Consejo de Estado. Este proyecto fue aprobado sin mayores
inconvenientes y sus ponentes los doctores Pedro Antonio Molina y Lácides Segovia, se
limitaron a expresar los mismos argumentos que Holguín y Caro había presentado en 1911,
inclusive citándolo textualmente durante el segundo debate de aprobación del Acto. Así
finalmente, renació el Consejo de Estado en el sistema jurídico colombiano, con las
características muy similares a las que hoy se le atribuyen.

6.2 Un retorno necesario, conclusiones del periodo 1910 a 1914

Se ha presentado la manera en que el Consejo de Estado renació como institución jurídica

del sistema colombiano, y se podría decir que en cierta medida el argumento de la
necesidad de restablecer la entidad se observa a lo largo de la narrativa. Sin embargo es
pertinente recuperar dos detalles que han sido ilustrados en la pasada exposición para
controvertir esta idea. El primero gira en torno a la posición política de los diferentes
actores que apoyaron el restablecimiento del Consejo de Estado y el segundo es resaltar
algunos argumentos que se ocultan tras la necesidad del Consejo.

Es peculiar que todos los políticos que abogaron por el renacer del Consejo de Estado
(fundamentalmente Antonio José Cadavid, Hernando Holguín y Caro y José Vicente
Concha) eran conservadores moderados o históricos que habían sido opositores de Reyes y
su Quinquenio, pero que también habían sido fervientes partidarios del Republicanismo
(Correa Uribe, 1996). Todos se destacaron por contribuir a la caída del dictador, y
particularmente Holguín y Caro y Concha hicieron parte de la Asamblea Constituyente de
1910, que según Ríos (2005) sería la que eliminaría los elementos autoritarios de la
 44

Constitución. Se puede observar entonces, que de alguna manera el restablecimiento del

Consejo de Estado sirvió como estandarte en una batalla contra los partidarios de Reyes y
su autoritarismo por los partidarios del republicanismo, batalla que se superó finalmente en
1914 con la restauración de la institución jurídica. La explicación para ello es que entre el
proyecto civilizatorio e ideológico que subyace la Unión Republicana, es fundamental el
asegurar los derechos civiles y políticos, y crear instituciones al estilo francés que fueran
perdurables y visibles para la sociedad (Correa Uribe, 1996; 162-164), como podía ser el
Consejo de Estado.

Respecto al segundo argumento para la reinstalación del Consejo, se observa que en todos
los debates se arguyó que la ausencia del Consejo llevaba a que el Ejecutivo tomara gastos
innecesarios en contratos y asesorías jurídicas. Así pues, este argumento se puede tomar
desde dos perspectivas, primero se puede observar que detrás del restablecimiento de la
institución jurídica se esconde siempre la intención de atacar al ejecutivo. El segundo
enfoque parece apuntar al tema de la asignación de fondos y empleos en cabeza del
ejecutivo. Al respecto, no es particularmente atrevido apuntar que en un sistema político
como el colombiano tanto a comienzos del siglo XX como en la actualidad la asignación de
fondos y empleos siempre será una importante manera de hacer política, y por ello no es del
todo ilógico suponer que el ejecutivo se negara en un principio a restablecer el Consejo
pues no quería perder esa importante atribución. La anterior afirmación puede ser
controversial, pero el hecho de que el único tema que se debatió en la aprobación de los dos
proyectos (el de Ley orgánica de 1911 y el de Acto legislativo de 1914) fuera este quizás
deja entrever como causaba especial molestia el hecho de que el ejecutivo asignara
arbitrariamente esos empleos y esos fondos. No es el objeto de esta investigación estudiar si
esa asignación era más eficiente en cabeza del Ejecutivo que en los gastos que podría
generar mantener el Consejo de Estado, o si la realidad era la inversa tal como lo argüía
Holguín y Caro, sin embargo es evidente que este era un tema trascendental en el debate
 45

sobre el restablecimiento del Consejo de Estado. Tema que de por sí poco se menciona en
las tradicionales reconstrucciones históricas sobre el origen del Consejo de Estado.

Lo que se observa es que detrás de la necesidad de restablecer el Consejo existían varios

argumentos que no son tradicionalmente tenidos en cuenta. De la reconstrucción histórica
propuesta se observa que en cierta medida la disputa para restablecer el Consejo de Estado
se convirtió en estandarte de un sector particular de la política nacional, representado
fundamentalmente por Holguín y Caro y Concha. Así mismo el otro punto que es
fundamental para el debate es la disputa por la asignación de fondos y empleos de manera
arbitraria en cabeza del ejecutivo, situación que en teoría el Consejo de Estado permitiría
superar. Por ello, aún en este momento final del restablecimiento de la institución la
necesidad o el paso evolutivo lógico no parecen ser argumentos tan evidentes o suficientes
como la doctrina tradicional supone, y lo que se observa es que existen múltiples intereses
políticos que pueden explicar de manera más completa el resurgimiento del Consejo de
Estado.
 46

7. Una nueva narrativa, conclusiones finales sobre el origen del

Consejo de Estado

Se ha presentado en los capítulos anteriores una narrativa que intenta controvertir la

posición que la doctrina tradicional manejaba respecto al origen del Consejo de Estado. El
objetivo fue controvertir la idea del surgimiento de la entidad como un nacimiento neutro
que se explica por la incorporación necesaria o lógica de una institución jurídica al sistema
colombiano. Por el contrario, lo que se observa es que tal como lo advierten Gordon (1984),
Horwitz (1987) y Norval (2000) detrás de la institución jurídica se encuentran unas
intenciones políticas que explican su surgimiento. Sin embargo, esos componentes no
suelen ser tenidos en cuenta por cuanto los operadores del sistema han dejado de ver el
contenido político que subyace a las instituciones jurídicas. Como lo expresa Kennedy
(1975 ) una explicación es que estos operadores han creado una conciencia legal que los
lleva a desconocer inevitables realidades de los sistemas jurídicos, como por ejemplo la
estrecha relación que existe entre el Derecho y las ideologías políticas.

Al estudiante de Derecho poco se le ha enseñado tradicionalmente al respecto, ya que este

tipo de relaciones se ocultan, pues se intenta que el Derecho sea neutral y apolítico de modo
que no pierda su legitimidad y eficacia. No en vano a manera de ejemplo se enseña durante
los primeros años de la carrera que un sistema jurídico se puede definir como un sistema
normativo reconocido (generalmente como obligatorio) por ciertos órganos que el mismo
 47

sistema estatuye, y que regula las condiciones en que esos órganos pueden disponer la
ejecución de medidas coactivas en situaciones particulares, recurriendo al monopolio de la
fuerza estatal (Nino, 2001), pero en ningún momento se le enseña que puede estar
íntimamente relacionado con fenómenos políticos, o permeado por distintas ideologías
como al parecer sucede en la realidad.

Con este objetivo en mente, es que a lo largo de esta investigación se ha intentado mostrar
que la historia del Consejo de Estado, es una historia donde se puede observar que la
institución y su consolidación en el sistema jurídico colombiano, está más relacionada a
factores políticos o del contexto histórico que a una necesidad del sistema jurídico. Se
presenta una historia que evidentemente muestra nuevas perspectivas diferentes a la
tradicional historia que se relata del origen del Consejo de Estado. Así, desafiando la
reconstrucción tradicional se presenta como durante un primer periodo la adopción de la
institución se puede explicar por el afán del movimiento regeneracionista de introducir sus
cambios en la sociedad a través de diferentes instituciones jurídicas como el Consejo de
Estado o la Corte Suprema de Justicia, asegurando fundamentalmente el centralismo
jurídico y la primacía de un régimen presidencialista, temas fundamentales para la
Regeneración. Pero esta institución pronto dejará de responder a las necesidades
ideológicas de la Regeneración contradiciendo este movimiento político y siendo entonces
adoptada por las facciones republicanas de los dos partidos políticos. Se presenta entonces
un segundo momento donde el Consejo de Estado parecía estar cumpliendo a cabalidad sus
funciones pero contradictoriamente se da nuevamente su clausura, posiblemente no por qué
la institución sea innecesaria sino por qué se convertía en un obstáculo para el ejecutivo,
que veía restringida su capacidad de actuar por las competencias atribuidas a la institución
jurídica. Un ejecutivo que veía en el Consejo de Estado no sólo una traba, sino que más
grave aún veía como se identificaba a la institución más con un contenido ideológico de sus
opositores que con el mismo régimen del Quinquenio. Finalmente, se reconstruye un tercer
periodo donde se observa como reabrir el Consejo, se convierte en un estandarte de una
 48

facción histórica del conservatismo, que abogaba por los principios republicanos para la
cuál era fundamental restarle poder al ejecutivo y asegurar el desarrollo de los derechos
civiles y políticos en el país (Correa Uribe, 1996). Para lograr lo anterior este grupo
político tuvo dos tipos de acciones, primero limito el rango de acción del ejecutivo, y
segundo pretendió asegurar el desarrollo de esos derechos civiles y políticos mediante la
creación de instituciones republicanas. Respecto a las limitaciones del poder ejecutivo su
lucha tuvo dos perspectivas, primero atacó la posibilidad de éste para actuar sin mayores
restricciones y segundo limitó la capacidad de asignar recursos y empleos de manera
arbitraria. Así lo que es fundamental entender es que se quiere evidenciar que lejos de una
neutralidad, la decisión de restablecer la institución jurídica es finalmente una disputa
política, entre diferentes actores del momento que veían en la institución la posibilidad de
alcanzar sus objetivos, y no una cuestión de necesidad o lógica. El afán de los actores
políticos del periodo como Holguín y Caro o Concha, se entiende en la medida en que estos
se enfilaban en la facción histórica del conservatismo que entabló una ferviente lucha por el
restablecimiento de los principios republicanos en el país, y en esta medida cuando
finalmente el proyecto republicano triunfa y llega al poder la Unión Republicana, el
Consejo de Estado, vuelve al sistema jurídico colombiano como institución que pretende
perdurar, pero que adicionalmente, expresa en cierto sentido todos ese contenido ideológico
que genera un sentimiento nacional o quizás un culto a la República y al Estado nación, tal
como explica Chabot (2001) que sucedió en Francia con la revolución de 1789.

Así pues, se puede desvirtuar la teoría de la necesidad o evolución lógica que es el

argumento en torno al cual ha girado habitualmente la reconstrucción histórica tradicional
sobre el origen del Consejo de Estado. Es posible presentar esta nueva narrativa que
propone otras razones que quizás explican mejor este primer periodo de la institución
jurídica, y los cambios que vivió durante esos primeros años en que se consolidó tal como
se conoce en la actualidad. De este modo, esta nueva manera de presentar la historia de la
institución es útil por cuanto presenta nuevas perspectivas que tradicionalmente han sido
 49

ignoradas y permite entender teniendo en cuenta el contexto el Consejo de Estado. Así se

intenta presentar una historia institucional distinta que presente nuevos argumentos
llenando el vacío que las lecturas tradicionales suelen sacrificar, tal vez con el objetivo de
dotar de neutralidad y legitimidad las instituciones jurídicas.

Surge entonces sólo una cuestión más por discutir a manera de conclusión de esta
investigación y es cuál debe ser la posición frente a la relación entre el Derecho y la
Política. Se ha mostrado que la supuesta neutralidad que se le atribuye al Derecho puede
como en el caso presentado ser falsa, y que finalmente existe un contenido político que
subyace a las instituciones jurídicas explicando su origen y funcionamiento. Lo que se
propone es exponer esa realidad que subyace las instituciones de modo que se entiendan
mejor en su contexto. Que la política permee el Derecho no es algo trágico o indeseable
siempre que finalmente no se puede entender un sistema jurídico abstracto o independiente
de la sociedad que pretende ordenar. Tradicionalmente se presenta una idea que supone que
la Política resta legitimidad y neutralidad al Derecho, pero lo que no se explica es que el
Derecho y los respectivos sistemas jurídicos responden a las necesidades de la sociedad y
por ello comparten el contenido ideológico presente en ésta. Así pues, tal vez sería más
deseable comprender todo aquello que subyace a las instituciones para entender mejor su
origen y funcionamiento. De este modo quizás los operadores del sistema jurídico podrían
comprender mejor el funcionamiento de éste. Así mismo, esta labor permite entender y
discutir esos argumentos vacíos que ocultan otras facetas del sistema jurídico detrás de
expresiones como lo obvio, lo necesario, lo lógico o lo evidente y que poco aportan a la
comprensión de los problemas que pueden subyacer a los debates que se dan en Derecho.

Finalmente, aceptar las inevitables relaciones entre el Derecho y la Política y hacer uso de
la historia para realizar reconstrucciones que no intenten ocultar esa realidad es más sincero
y permite develar características de las instituciones que de otro modo no se mostrarían y
explicar fenómenos que desde las reconstrucciones tradicionales son inexplicables. Por ello
 50

se debería incorporar esta metodología a la hora de enseñar el Derecho siempre que las
historias que tradicionalmente se le enseñan al estudiante suelen obviar todas estas
realidades dejando un vacío en su formación como jurista. Vacío que finalmente le impide
comprender en su totalidad el sistema jurídico y sus instituciones y el funcionamiento de
éstas.
 51

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