Dary Luz Paternina Proyecto Final

Información general
Título del proyecto Salud mental en entornos penitenciarios. Estudio de caso de los
centros penitenciarios de Bogotá
Líder principal responsable
del proyecto Dary Luz Paternina Villegas
Unidad académica Derecho.
Lugar de ejecución Fundación Universitaria Los Libertadores
Personas privadas de la libertad, dignidad humana, salud

Descriptores mental, problemáticas psicosociales.
Grupo de investigación y
línea a los que pertenece
Resumen
El enfoque inicial de esta investigación se centrará en comprobar la

situación por la cual se ve mayormente perjudicada la población de
personas privadas de la libertad en la Cárceles de Bogotá, se investigará
sobre la aplicabilidad de las acciones para disminuir el hacinamiento y
generar una mayor
Este objeto de estudio, ha sido abordado en numerosas investigaciones,

de las que se destaca que frente el alcance de la potestad disciplinaria de
la PGN existe una clara consagración en la Constitución Política de 1991,
que ha sido potencializada vía desarrollo jurisprudencial de la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado, que se han encargado de
defender el ejercicio de la misma, como mecanismo idóneo para
garantizar la prevalencia de los principios que rigen la función pública y,
para la lucha contra el fenómeno de la corrupción
De esta manera, el estudio de convencionalidad y constitucionalidad de

las funciones jurisdiccionales reconocidas a la PGN como forma de
adecuación del sistema normativo interno, tiene justificación en la medida
que se trata de una autoridad administrativa que en principio no cumpliría
con los criterios de imparcialidad e independencia que se exigen para el
desempeño de la jurisdicción, adicional a esto, el reconocimiento de dicha
función no se adecuaría a las condiciones excepcionales establecidas en
el articulo 23.2 de la CADH que posibilitan la restricción de los derechos
políticos. Desde lo jurídico se justifica, por la complementariedad en el
conocimiento; y desde lo social, por el ofrecimiento de herramientas
teóricas que posibiliten estudiar el asunto y adoptar una solución con
mayores elementos a disposición.
VERSIÓN: 1 CODIGO: FO-UPB-062

PRESENTACIÓN DE PROYECTOS DE INVESTIGACIÓN
Así, el desarrollo del presente trabajo investigación tiene cuatro partes a

saber: en la primera parte, se establece el alcance de la potestad
disciplinaria de la Procuraduría General de la Nación respecto de los
servidores públicos de elección popular, a partir del articulo 277. 6 de la
Constitución Política; en la segunda parte, se determina a partir de la
sentencia de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs el Estado
Colombiano, el estándar de protección de los derechos políticos
establecido en el articulo 23.2 de la CADH, especificando bajo qué
condiciones son admisibles restricciones en su ejercicio; en la tercera
parte, se revisa a partir de la ley 2094 de 2021 el funcionamiento de la
competencia jurisdiccional de la PGN, detallando su estructura y formas
de aplicación para verificar si se cumple el principio de jurisdiccionalidad;
en la cuarta parte, se analiza en concreto si dicho reconocimiento en
cabeza de la PGN como autoridad administrativa es una respuesta
adecuada a la exigencia de la Corte IDH.
Descriptores: Derechos políticos, debido proceso disciplinario, estándar de

protección, empleados públicos de elección popular función jurisdiccional.
Principal aporte de la investigación
Esta investigación aborda el problema jurídico de la incompatibilidad entre

el sistema normativo colombiano respecto de la Convención Americana de
Derecho Humanos, al establecer en cabeza de una autoridad administrativa
como es la PGN, la potestad de destituir e inhabilitar a servidores públicos
elegidos popularmente.
De manera puntual, con la promulgación de la Ley 2094 de 2021 el

legislador en ejercicio de su poder de libre configuración normativa,
estatuyó entre otras cosas, la atribución a la Procuraduría General de la
Nación de funciones jurisdiccionales para adelantar procesos disciplinarios
que podrían implicar sanciones como la destitución, la suspensión en el
cargo y la inhabilidad para el ejercicio de derechos políticos. Del mismo
modo, se incorporaron modificaciones en clave de garantizar el respeto del
debido proceso convencional y la presunción de inocencia mediante la
separación de funciones entre quienes instruyen y realizan investigaciones
disciplinarias y, quienes finalmente profieren las sentencias.
Para alcanzar este propósito académico se aplicará un análisis integrador de

las diferentes posturas existentes en la doctrina nacional, en la que se
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recogerán por lo menos cuatro orientaciones interpretativas divergentes

encaminadas a resolver la eventual incompatibilidad entre los sistemas
normativos, entre las que se destacan: una de carácter restrictiva, una
integradora, una sistemática, y, finalmente, una consensual que aboga por la
reserva judicial.
Se trata pues de un objeto de estudio que ha sido abordado desde la

doctrina, al igual que por las Altas Cortes, no obstante, su pertinencia y
conveniencia radica en que dado lo reciente de la ley 2094 de 2021, ninguna
autoridad judicial o doctrinante hasta este momento y con posterioridad a su
promulgación, ha abordado el análisis de la estructura y alcance de la
función jurisdiccional otorgada a la PGN, como tampoco se ha revisado si
con ésta se brindan las garantías judiciales contempladas en la CADH, y
menos las contradicciones que ésta genera para el Estado colombiano. Por
demás, no existe una investigación, donde se haya abordado la potestad
disciplinaria en cabeza de la PGN ya no como función de carácter
administrativa sino como una función judicial.
En ese panorama, el trabajo de investigación que se pretende realizar será

vanguardista, en tanto, sería el primer desarrollo investigativo en el país
que estudiará de manera rigurosa el reconocimiento de potestad
jurisdiccional a la PGN para el juzgamiento de servidores públicos incluso
los elegidos popularmente, de cara a la exigencia de adecuación del sistema
normativo interno realizada por la Corte IDH a través del fallo Petro Urrego
vs Estado Colombiano.
A partir de los resultados de investigación se proveerá una visión global del

problema jurídico, que permita tener en cuenta los puntos de vista más
destacados y, a su vez, los cuestione y replantee, con miras a defender la
limitación o restricción del ejercicio de los derechos políticos bajo los más
altos estándares de exigencia jurídica, al ser estos garantías esenciales para
el adecuado funcionamiento del sistema democrático.
Hipótesis central de la investigación
El reconocimiento de funciones jurisdiccionales a la Procuraduría General

de la Nación mediante la ley 2094 de 2021, para la investigación y
juzgamiento disciplinario de servidores públicos inclusive los de elección
popular, no es una respuesta que se ajuste a las exigencias de la Corte IDH
y al estándar protección de los derechos políticos establecido en el articulo
23.2 de la Convención Americana de Derechos Humanos, al ser la
Procuraduría una autoridad de carácter administrativa que en principio no
cumpliría con los criterios de imparcialidad e independencia que se exigen
para el desempeño de la jurisdicción.
Planteamiento del problema
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La Constitución Política de Colombia de 1991 en su articulo 277.6 estable

en cabeza de la Procuraduría General de la Nación la potestad
disciplinaria para ejercer vigilancia de la conducta oficial de los
servidores públicos, inclusive los elegidos popularmente, facultándola
como autoridad administrativa para imponer sanciones que implican la
destitución, inhabilitación y suspensión en el ejercicio del cargo. Lo
anterior, con el fin de garantizar el cumplimiento los fines esenciales del
estado, y la materialización de los principios constitucionales que rigen la
función publica.
Por su parte, Colombia ratificó el 28 de mayo de 1973 la Convención

Interamericana de Derechos Humanos o Pacto de San José, que en su
articulo 23.2 dispone de garantías especiales de protección de derechos
políticos, estableciendo que sólo pueden ser limitados mediante una
condena, por una autoridad judicial, en el marco de un proceso penal. En
Colombia, este tratado de derechos humanos es parte integral del bloque
de constitucionalidad estricto, lo que implica que debe ser observado
obligatoriamente como parámetro de interpretación y aplicación del
ordenamiento jurídico interno.
Las disposiciones citadas reflejan una contradicción entre la norma

constitucional interna y la contenida en la convención, que por mucho
tiempo no produjo consecuencias para la existencia y ejercicio por la
Procuraduría General de la Nación de la potestad para sancionar con
destitución e inhabilidad a funciones elegidos popularmente. Sin embargo,
esto cambio a partir de la Sentencia proferida el 8 de julio de 2020 por la
Corte Interamericana de Derechos Humanos, en la que ordenó al Estado
adecuar su ordenamiento a los parámetros de la Convención y la
jurisprudencia.
En cumplimiento de lo ordenado, se expidió en Colombia la ley 2094 de

2021 por medio de la cual se otorgan funciones jurisdiccionales a la
Procuraduría General de la Nación como autoridad administrativa para
que adelante la investigación y juzgamiento disciplinario de los servidores
públicos incluso los elegidos popularmente, se dispone la separación
funcional para la garantía de la presunción de inocencia, y se establecen
mecanismos para la garantía de la doble instancia y doble conformidad.
No obstante, se dispone que las decisiones adoptadas en ejercicio de las
funciones jurisdiccionales serían susceptibles de revisión integral por la
jurisdicción contenciosa administrativa.
Las alternativas jurídicas y las modificaciones constitucionales e

institucionales necesarias para dar cumplimiento a lo ordenado por la
Corte Interamericana son diversas, y apuntan a resolver la contradicción
normativa a partir de interpretaciones de carácter restrictivas,
sistemáticas, incluso integradoras y evolutivas. No obstante, coinciden en
la postura que los derechos políticos al ser garantías democráticas deben
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tener los más altos estándares de protección y su limitación debe ser la

excepción y no regla, y que en todo caso, se deben aplicar elevadísimos
niveles de respeto al debido proceso.
En ese camino, se espera proveer una análisis integral de la contradicción

normativa entre la Convención y la Constitución que incluya las distintas
perspectivas argumentativas, para finalmente, determinar si la forma de
adecuación normativa proclamada por Colombia mediante la ley 2094 de
2021, se ajusta a los parámetros de la convención y la jurisprudencia de
la Corte Interamericana o termina creando un sistema de justicias
paralelas frente a los servidores públicos.
Planteamiento de la pregunta o problema de investigación
De esta forma, el presente proyecto de investigación pretende responder

a la pregunta: ¿Se adecua el otorgamiento de funciones jurisdiccionales a
la Procuraduría General de la Nación para el juzgamiento disciplinario de
los servidores públicos, inclusive los de elección popular, al estándar de
protección de los derechos políticos establecido en el articulo 23.2 de la
Convención Americana de Derechos Humanos?.
Justificación
Conveniencia
El presente trabajo de investigación es conveniente, en tanto sirve para

favorecer el debate y la reflexión sobre la necesidad de dar cumplimiento
al fallo de la Corte IDH en el caso Petro Urrego vs. Colombia, en virtud
del cual se debe acompasar las disposiciones internas con lo establecido
en la CADH. En este sentido, las diversas posiciones interpretativas en
torno al contenido del fallo como a las disposiciones de la Convención han
propiciado la falta de unidad de criterios, lo que genera una incertidumbre
para los servidores públicos elegidos popularmente que enfrentan
procesos disciplinarios ante la PGN, afectando con ello la garantía a la
tutela jurisdiccional efectiva en tratándose de la autoridad u órgano con
facultad de limitar el ejercicio de sus derechos políticos.
Relevancia social
El presente trabajo de investigación es relevante socialmente, en tanto,

servirá de guía teórica a la Corte Constitucional, el Consejo de Estado y
jueces administrativos, los profesionales del Derecho, y a los servidores
públicos elegidos popularmente que se enfrenten a investigaciones
disciplinarias, encontrando en ella un compendio de las posiciones
divergentes y sus argumentos, así como el desarrollo de una respuesta
5
específica que posibilite estudiar el asunto y adoptar una solución con

mayores elementos a disposición.
Implicaciones prácticas
La implicación práctica del presente proyecto radica en el ofrecimiento de

insumos a los servidores públicos elegidos popularmente para que
propongan en los procesos disciplinarios en que estén inmersos, la
aplicación de la excepción de inconvencionalidad por las autoridades
administrativas (PGN) o judiciales, como mecanismo de garantía de la
prevalencia de la CADH.
Valor teórico
El valor teórico de la presente investigación se centra, en primer lugar,

en sistematizar y complementar el conocimiento que se tiene acerca del
estándar de protección de los derechos políticos establecido por la Corte
IDH como intérprete autorizado de la CADH; en segundo término y, como
consecuencia de lo anterior, pretende establecer las repercusiones que
ha tenido dicho estándar de protección en el desarrollo jurisprudencial de
la Corte Constitucional y del Consejo de Estado respecto de la
competencia de la PGN frente a servidores públicos elegidos
popularmente; en tercer lugar, se busca reflexionar acerca de las
implicaciones que tiene el reconocimiento de funciones jurisdiccionales a
órganos que por mandato constitucional se les asignó el ejercicio de
potestad sancionatoria administrativa; finalmente, servir de base para
futuros trabajos de investigación en que se pretenda estudiar la
vinculatoriedad de la jurisprudencia de la Corte IDH y sus efectos en los
ordenamientos jurídicos internos, específicamente, en la garantía de los
principios de jurisdiccionalidad, separación de funciones, doble instancia
y doble conformidad.
Utilidad metodológica
El proyecto investigativo se apunta a generar de manera diferencial una

utilidad metodológica frente a la forma de abordar el sustrato de estudio,
mediante la presentación de un análisis más integral y completo del
problema jurídico que no solamente confronte las diversas posturas y
razonamientos doctrinales y judiciales existentes, tanto desde el derecho
sustantivo como el procesal, sino que acoja la que se estima más
adecuada a partir de los resultados obtenidos de la investigación.
Resultado e impacto esperado
Con la divulgación del presente proyecto investigativo, se pretende

brindar insumos legales, jurisprudenciales y legales a la comunidad
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académica y jurídica en torno a la naturaleza y alcance del ejercicio de la

potestad jurisdiccional disciplinaria de la Procuraduría General de la
Nación frente a los servidores públicos de elección popular derivada de la
ley 2094 de 2021.
En este sentido, desde una perspectiva de orden constitucional y, un

riguroso estudio del marco jurisprudencial de la Corte IDH, la Corte
Constitucional y del Consejo de Estado, se pretende abordar las
condiciones y requisitos de admisibilidad de limitaciones para el ejercicio
de los derechos políticos en su dimensión pasiva y activa (elegir y ser
elegido). De manera puntual, se revisará el problema jurídico derivado de
la eventual incompatibilidad entre el sistema interamericano de derecho
humanos (articulo 25.2 de la CADH), y la Constitución Política, en la cual
se habilita a la PGN para sancionar con destitución e inhabilidad a
servidores públicos elegidos popularmente.
Lo anterior, permitirá a corto plazo la obtención del título de Magíster en

Derecho mediante la aprobación y sustentación del articulo de revisión. A
su vez, se pretende a corto plazo rendir concepto de exequibilidad de la
ley 2094 de 2021 a partir de la invitación que extienda la Corte
Constitucional a la UPB. Del mismo modo, se espera su consolidación
como base bibliográfica y fuente de consulta para futuros estudios y
proyectos de investigación emprendidos a nivel de posgrado.
Por último, se espera a corto plazo la publicación en revista académica,

conferencias, conversatorios, congresos y seminarios, con la cual se
pretende contribuir en la divulgación del conocimiento frente al tema de
estudio, específicamente en cuanto a la necesidad de acompasar el
ordenamiento jurídico interno y el sistema americano de derechos
humanos mediante el robustecimiento de los mecanismos de protección
de los derechos políticos y su limitación bajo condiciones
excepcionalísimas.
CUADRO DE CONTROL DEL IMPACTO ESPERADO

Indicador
Impacto esperado Plazo en años Supuestos
verificable
Artículo de grado 1 año (corto Aprobación del - Aprobación de la
plazo) respectivo totalidad de
artículo de créditos de la
investigación. maestría.
- Aprobación del
proyecto de
investigación.
- Aprobación del
artículo final de
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investigación.
Concepto ante la 1 año (corto Rendir concepto - Auto de la Corte
Corte plazo) ante la Corte Constitucional
Constitucional Constitucional por el cual invita
sobre la dentro de la a la Escuela de
exequibilidad de demanda de Derecho y
la ley 2094 de inexequibilidad Ciencias
2021 presentada por la Políticas de la
Comisión UPB a rendir
Colombiana de concepto de
Juristas frente a exequibilidad.
14 artículos de la - Participación en
Ley 2094 de la conformación
2021. del equipo
académico
encargado de
construir el
concepto.
- Elaboración del
concepto y
remisión a la
Corte
Constitucional.
Publicación en el - Aprobación del
Base bibliográfica 1 año y 6 meses repositorio artículo final de
y fuente de (corto plazo) institucional y en investigación.
consulta fuentes de - Publicación en el
consulta repositorio
académica. institucional de
la UPB.
- Apertura de la
convocatoria y
Publicación en 2 años (mediano Publicación presentación del
revistas plazo) efectiva en artículo con el
académicas revista lleno de los
académica requisitos.
indexada. - Aprobación del
artículo por
parte de la
institución
Universitaria
- Participación en
el IV Congreso
Conferencias y 2 años (mediano Realización Internacional de
conversatorios plazo) efectiva de Derecho
conferencias y procesal
8
participación en Constitucional
conversatorios. organizado por
la Universidad
Tecnológica del
Chocó (año
2022).
- Participación en
el conversatorio
sobre derecho
disciplinario
organizado por
la Unidad de
vigilancia de la
Conducta Oficial
de la Personería
de Medellín (año
2022).
- Participación en
el II Seminario
de Derecho,
Sociedad y
Política
organizado por
el Grupo de
Investigación en
Organización
Comunitaria y
Paz – Facultad
de ciencias
sociales y
humanas, de la
Universidad
Tecnológica del
Chocó (año
2022).
Marco teórico y estado del arte
Marco teórico
El desarrollo de la presente investigación se abordará desde la concepción

teórica de la democracia deliberativa que defiende el profesor Roberto
Gargarella1 y, la adoptada por la Corte IDH como intérprete auténtico y
1
La pertinencia de abordar el problema de investigación propuesto desde los postulados teóricos de Gargarella, se
justifica en la medida que fue convocado como perito experto por la Corte IDH en el caso Petro Urrego Vs. Colombia.
Por tal razón, sus aportes en este trabajo son tomados directamente del peritaje suministrado en audiencia pública del 14
de julio de 2020.
9
autorizado de la Convención Americana de Derechos Humanos en su

desarrollo jurisprudencial establecido en los casos: Castañeda Gutman vs
México; Yatama vs Nicaragua; y, López Mendoza vs Venezuela.
Sea lo primero indicar, que la noción de democracia postulada por

Gargarella es entendida como un proceso que tiene como protagonista a la
ciudadanía y que se realiza con la inclusión y deliberación de todos los
miembros de la comunidad. (Corte IDH, 2019)
De esta manera, Gargarella se adscribe teóricamente entre los demócratas

procedimentales, para quienes la democracia:
es un procedimiento formal de toma de decisiones que tiene valor intrínseco, es

decir, que vale al margen de los resultados que produzca. Con independencia de
cuáles sean los efectos que este procedimiento genere, la democracia se
justifica por encarnar ciertas virtudes procesales. (Curcó, 2016).
De manera concreta, desde los postulados del procedimentalismo
democrático que defiende Gargarella se entiende que toda medida
injustificada encaminada a la restricción de los derechos políticos es una
amenaza que impide el robustecimiento de la democracia y, por tanto, deben
ser analizados con el test más estricto de proporcionalidad por la elevada
sospecha de inconstitucionalidad que recae sobre la misma. Para esta teoría
resulta válido entonces, que en tratándose de derecho políticos existan
presunciones y niveles de escrutinio que se derivan de los principios
democráticos. (Alteiro, 2021)
Sobre el particular, sostiene Gargalella que tales presunciones indican que

las normas destinadas a establecer restricciones al proceso político, a
socavar las reglas de juego democráticos o afectar los derechos políticos
ciudadanos deben ser examinadas con una baja presunción de
constitucionalidad y con el escrutinio más elevado. (Corte IDH, 2019)
Por su parte, en el desarrollo jurisprudencial de la Corte Interamericana de

Derechos Humanos se encuentra un sólido estándar de protección de los
derechos políticos basados en los principios y valores democráticos de la
carta americana.
Así, en el caso Gutman vs México, estableció en general las condiciones y

requisitos exigibles a los Estados partes de la Convención al momento de
establecer medidas encaminadas a limitar o restringir el ejercicio de los
derechos políticos, imponiendo requisitos elevados en términos de finalidad,
necesidad, y proporcionalidad en favor de una sociedad democrática, a
saber:
“a) Legalidad de la medida restrictiva
10
176. El primer paso para evaluar si una restricción a un derecho establecido en

la Convención Americana es permitida a la luz de dicho tratado consiste en
examinar si la medida limitativa cumple con el requisito de legalidad. Ello
significa que las condiciones y circunstancias generales que autorizan una
restricción al ejercicio de un derecho humano determinado deben estar
claramente establecidas por ley. La norma que establece la restricción debe ser
una ley en el sentido formal y material.
b) Finalidad de la medida restrictiva
180. El segundo límite de toda restricción se relaciona con la finalidad de la

medida restrictiva; esto es, que la causa que se invoque para justificar la
restricción sea de aquellas permitidas por la Convención Americana, previstas
en disposiciones específicas que se incluyen en determinados derechos (…).
181. A diferencia de otros derechos que establecen específicamente en su

articulado las finalidades legítimas que podrían justificar las restricciones a un
derecho, el artículo 23 de la Convención no establece explícitamente las causas
legítimas o las finalidades permitidas por las cuales la ley puede regular los
derechos políticos. En efecto, dicho artículo se limita a establecer ciertos
aspectos o razones (capacidad civil o mental, edad, entre otros) con base en los
cuales los derechos políticos pueden ser regulados en relación con los titulares
de ellos, pero no determina de manera explícita las finalidades, ni
las restricciones específicas que necesariamente habrá que imponer al diseñar
un sistema electoral, tales como requisitos de residencia, distritos electorales
y otros. Sin embargo, las finalidades legítimas que las restricciones
deben perseguir se derivan de las obligaciones que se desprenden del artículo
23.1 de la Convención, a las que se ha hecho referencia anteriormente. (…)
c) Necesidad en una sociedad democrática y proporcionalidad de la medida

restrictiva
185. En el sistema interamericano existe un tercer requisito que debe

cumplirse para considerar la restricción de un derecho compatible con la
Convención Americana. La Corte Interamericana ha sostenido que para que una
restricción sea permitida a la luz de la Convención debe ser necesaria para una
sociedad democrática. Este requisito, que la Convención Americana establece
de manera explícita en ciertos derechos (de reunión, artículo 15; de asociación,
artículo 16; de circulación, artículo 22), ha sido incorporado como pauta de
interpretación por el Tribunal y como requisito que califica a todas las
restricciones a los derechos de la Convención, incluidos los derechos políticos”.
Este criterio hermenéutico vinculante de la Corte IDH en relación con las

condiciones que deben cumplir los Estados para establecer restricciones a
los derechos políticos, fue reiterado en el caso Yatama vs Nicaragua, en el
que deja claro los altísimos requerimientos exigidos para restricción de
todos los derechos políticos, a saber:
11
“206. La previsión y aplicación de requisitos para ejercitar los derechos

políticos no constituyen, per se, una restricción indebida a los derechos
políticos. Esos derechos no son absolutos y pueden estar sujetos a limitaciones.
Su reglamentación debe observar los principios de legalidad, necesidad y
proporcionalidad en una sociedad democrática. La observancia del principio de
legalidad exige que el Estado defina de manera precisa, mediante una ley, los
requisitos para que los ciudadanos puedan participar en la contienda electoral, y
que estipule claramente el procedimiento electoral que antecede a las
elecciones. De acuerdo al artículo 23.2 de la Convención se puede reglamentar
el ejercicio de los derechos y oportunidades a las que se refiere el inciso 1 de
dicho artículo, exclusivamente por las razones establecidas en ese inciso. La
restricción debe encontrase prevista en una ley, no ser discriminatoria, basarse
en criterios razonables, atender a un propósito útil y oportuno que la torne
necesaria para satisfacer un interés público imperativo, y ser proporcional a ese
objetivo. Cuando hay varias opciones para alcanzar ese fin, debe escogerse la
que restrinja menos el derecho protegido y guarde mayor proporcionalidad con
el propósito que se persigue”.
De manera consecutiva, la Corte IDH en el caso López Mendoza realizó

precisiones en torno a la interpretación del alcance y contenido del artículo
23.2 de la Convención, indicando de manera clara y contundente que una
autoridad de naturaleza administrativa no tiene competencia para limitar o
restringir a través de sanciones como la destitución o inhabilidad el ejercicio
de derechos políticos a los empleados públicos de elección popular:
“107. El artículo 23.2 de la Convención determina cuáles son las causales que
permiten restringir los derechos reconocidos en el artículo 23.1, así como, en
su caso, los requisitos que deben cumplirse para que proceda tal restricción. En
el presente caso, que se refiere a una restricción impuesta por vía de sanción,
debería tratarse de una ‘condena, por juez competente, en proceso penal’.
Ninguno de esos requisitos se ha cumplido, pues el órgano que impuso dichas
sanciones no era un ‘juez competente’ [fue la Contraloría General de la
República de Venezuela, no hubo ‘condena’ y las sanciones no se aplicaron
como resultado de un ‘proceso penal’, en el que tendrían que haberse respetado
las garantías judiciales consagradas en el artículo 8 de la Convención
Americana [Garantías judiciales].
108. La Corte estima pertinente reiterar que ‘el ejercicio efectivo de los
derechos políticos constituye un fin en sí mismo y, a la vez, un medio
fundamental que las sociedades democráticas tienen para garantizar los demás
derechos humanos previstos en la Convención y que sus titulares, es decir, los
ciudadanos, no solo deben gozar de derechos, sino también de ‘oportunidades’.
Este último término implica la obligación de garantizar con medidas positivas
que toda persona que formalmente sea titular de derechos políticos tenga la
oportunidad real para ejercerlos. En el presente caso, si bien el señor López
Mendoza ha podido ejercer otros derechos políticos (supra párr. 94), está
plenamente probado que se le ha privado del sufragio pasivo, es decir, del
derecho a ser elegido’.
[…]
12
111. Al respecto, la Corte ha indicado que todos los órganos que ejerzan
funciones de naturaleza materialmente jurisdiccional, sean penales o no, tienen
el deber de adoptar decisiones justas basadas en el respeto pleno a las
garantías del debido proceso establecidas en el artículo 8 de la Convención
Americana. Asimismo, la Corte recuerda lo expuesto en su jurisprudencia
previa en el sentido que las sanciones administrativas y disciplinarias son, como
las penales, una expresión del poder punitivo del Estado y que tienen, en
ocasiones, naturaleza similar a la de éstas”
Como se puede observar, el desarrollo jurisprudencial de la Corte IDH

permite advertir que existe una posición hermenéutica clara y sólida
respecto del mandato establecido en el artículo 23.2 de la CADH, en el
sentido, que solo son admisibles las limitaciones o restricciones al
ejercicio de los derechos políticos que se acompasen con los requisitos y
condiciones convencionales.
Lo anterior, permite arribar a la conclusión que la posición hermenéutica de

la Corte IDH respecto de las condiciones y requisitos del artículo 23.2 de la
Convención para la restricción de los derechos políticos, es consistente en
exigir las mayores garantías y respeto por el debido proceso convencional
cuando se trata de decisiones que puedan restringir, limitar o anular
materialmente el ejercicio de los derechos políticos, reservando esa
posibilidad a que sea realizada al interior de los Estados mediante una
condena proferida en un proceso de naturaleza judicial y, por un juez penal.
Siendo así, podemos concluir que el nivel de escrutinio ofrecido por el
esquema teórico de la democracia representativa guarda estrecha relación
con los criterios jurisprudenciales de la Corte IDH, pues se centran en
establecer que las restricciones de los derechos políticos tanto con los
cambios en las reglas de juego democráticas que sean impulsadas por un
determinado gobierno deben examinarse con la más alta sospecha, con el
escrutinio más estricto, con la fuerte presunción que se trata de estándares
legalmente inválidas. (Corte IDH, 2019)
Marco conceptual
Derechos políticos.
De acuerdo con la Oficina del Alto Comisionado para los Derechos Humanos
(2002) se entiende por derechos políticos, aquellos derechos humanos cuyo
ejercicio hace posible a los personas participar en la organización, el
ejercicio y el control del poder público de su país, a través de los medios
señalados por la Constitución y por las leyes.
Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos como

intérprete autorizado de la CADH, en relación con el contenido de los
derechos políticos en el caso Escaleras Mejía y otros Vs. Honduras, indicó:
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este derecho constituye un fin en sí mismo y un medio elemental en las

sociedades democráticas para garantizar los demás derechos humanos previstos
en la Convención Americana de Derechos Humanos. En definitiva, los derechos
políticos y su ejercicio propician el fortalecimiento de la democracia y el
pluralismo político.
En este mismo sentido, al interpretar el alcance del artículo 23 de la

Convención Americana, resaltó:
Esta Corte estima que el artículo 23 de la Convención protege no solo el
derecho a ser elegido, sino además el derecho a tener una oportunidad real de
ejercer el cargo para el cual el funcionario ha sido electo, lo que constituye un
derecho individual y a su vez colectivo. Al respecto, la Corte ha considerado
que en el desarrollo de una participación política representativa, los elegidos
ejercen su función en representación de una colectividad, lo cual se expresa
tanto en el derecho del individuo que ejerce el mandato o designación
(participación directa) como en el derecho de la colectividad a ser
representada.
Finalmente, la Corte IDH sobre la importancia de los derechos políticos en

el sistema interamericano de derechos humanos, estableció que son
esenciales para el funcionamiento y fortalecimiento de la democracia y el
pluralismo político. Así lo reconoció en el caso Gutman Vs. México cuando
señaló:
Los derechos políticos son derechos humanos de importancia fundamental
dentro del sistema interamericano que se relacionan estrechamente con otros
derechos consagrados en la Convención Americana como la libertad de
expresión, la libertad de reunión y la libertad de asociación y que, en conjunto,
hacen posible el juego democrático. La Corte destaca la importancia que tienen
los derechos políticos y recuerda que la Convención Americana, en su artículo
27, prohíbe su suspensión y la de las garantías judiciales indispensables para la
protección de éstos.
Así las cosas, en el presente trabajo se entenderán los derechos políticos

como derechos fundamentales que derivan del articulo 40 de la Constitución
Política y, que a su vez comprenden el derecho a participar en los asuntos
públicos, el derecho a elegir y ser elegido, y, el derecho a tener acceso e
condiciones de igualdad a las funciones publicas.
Debido Proceso Disciplinario
La jurisprudencia de la Corte Constitucional ha señalado que el debido

proceso es un:
conjunto de garantías previstas en el ordenamiento jurídico, a través de las

cuales se busca la protección del individuo incurso en una actuación judicial o
administrativa, para que durante su trámite se respeten sus derechos y se logre
la aplicación correcta de la justicia. Hacen parte de las garantías del debido
proceso: (i) El derecho a la jurisdicción, que a su vez conlleva los derechos al
14
libre e igualitario acceso a los jueces y autoridades administrativas, a obtener

decisiones motivadas, a impugnar las decisiones ante autoridades de jerarquía
superior, y al cumplimiento de lo decidido en el fallo; (ii) el derecho al juez
natural, identificado como el funcionario con capacidad o aptitud legal para
ejercer jurisdicción en determinado proceso o actuación, de acuerdo con la
naturaleza de los hechos, la calidad de las personas y la división del trabajo
establecida por la Constitución y la ley; (iii) El derecho a la defensa, entendido
como el empleo de todos los medios legítimos y adecuados para ser oído y
obtener una decisión favorable. De este derecho hacen parte, el derecho al
tiempo y a los medios adecuados para la preparación de la defensa; los
derechos a la asistencia de un abogado cuando sea necesario, a la igualdad ante
la ley procesal, a la buena fe y a la lealtad de todas las demás personas que
intervienen en el proceso; (iv) el derecho a un proceso público, desarrollado
dentro de un tiempo razonable, lo cual exige que el proceso o la actuación no se
vea sometido a dilaciones injustificadas o inexplicables; (v) el derecho a la
independencia del juez, que solo es efectivo cuando los servidores públicos a
los cuales confía la Constitución la tarea de administrar justicia, ejercen
funciones separadas de aquellas atribuidas al ejecutivo y al legislativo y (vi) el
derecho a la independencia e imparcialidad del juez o funcionario, quienes
siempre deberán decidir con fundamento en los hechos, conforme a los
imperativos del orden jurídico, sin designios anticipados ni prevenciones,
presiones o influencias ilícitas. (Corte Constitucional, sentencia C-341, 2014)
En este sentido, la Corte Constitucional resaltó en sentencia C-593 de 2014

sobre el alcance del debido proceso que se debe aplicar por las autoridades
en los procesos sancionatorios administrativos:
El derecho al debido proceso administrativo se traduce en la garantía que

comprende a todas las personas de acceder a un proceso justo y adecuado, de
tal manera que el compromiso o privación de ciertos bienes jurídicos por parte
del Estado a sus ciudadanos no pueda hacerse con ocasión de la suspensión en
el ejercicio de los derechos fundamentales de los mismos. Es entonces la
garantía consustancial e infranqueable que debe acompañar a todos aquellos
actos que pretendan imponer legítimamente a los sujetos cargas, castigos o
sanciones como establecer prerrogativas (Sentencia T-1263 de 2001). Si bien
la preservación de los intereses de la administración y el cumplimiento de los
fines propios de la actuación estatal son un mandato imperativo de todos los
procedimientos que se surtan a este nivel, en cada caso concreto debe llevarse
a cabo una ponderación que armonice estas prerrogativas con los derechos
fundamentales de los asociados” (Sentencia T-772 de 2003). De la aplicación
del principio del debido proceso se desprende que los administrados tienen
derecho a conocer las actuaciones de la administración, a pedir y a controvertir
las pruebas, a ejercer con plenitud su derecho de defensa, a impugnar los actos
administrativos y, en fin, a gozar de todas las garantías establecidas en su
beneficio.
De otro lado, en relación con los elementos que constituyen la garantía del
debido proceso en materia disciplinaria, la Corte Constitucional en sentencia
C-692 de 2008, señaló:
15
El derecho disciplinario constituye una forma de ejercicio de la potestad

sancionadora del Estado y, como tal, debe estar fundado en principios y valores
constitucionales y asegurar en todo momento la vigencia de los elementos
propios de la garantía del debido proceso. Como elementos constitutivos de la
garantía del debido proceso en materia disciplinaria, se han señalado, entre
otros, “(i) el principio de legalidad de la falta y de la sanción disciplinaria, (ii) el
principio de publicidad, (iii) el derecho de defensa y especialmente el derecho
de contradicción y de controversia de la prueba, (iv) el principio de la doble
instancia, (v) la presunción de inocencia, (vi) el principio de imparcialidad, (vii)
el principio de non bis in idem, (viii) el principio de cosa juzgada y (ix) la
prohibición de la reformatio in pejus.
Así las cosas, en el presente trabajo de investigación se entenderá el debido

proceso como un principio que deriva del articulo 29 de la Constitución
Política, el cual ordena su aplicación a toda clase de actuaciones y procesos
judiciales o administrativos, que implica a su vez la obligatoria observancia
por las autoridades u órganos con poder sancionatorio de formalidades
mínimas que integran el debido proceso.
Estándar de protección
En el presente trabajo de investigación se entenderá un estándar de

protección de derechos humanos como:
el que fija el criterio o valor para considerar aceptable o no aceptable el

cumplimiento de las normas que rigen los derechos protegidos. Los estándares
son derivaciones del contenido de las normas, que se refieren a ciertos
atributos del ejercicio o realización del derecho y a conductas exigidas o
prohibidas a los Estados en el cumplimiento de sus obligaciones de respeto,
protección, satisfacción y realización de derechos. Éstos pueden encontrarse en
los Tratados Internacionales o en Observaciones, Recomendaciones y
Comentarios acerca de su apropiada interpretación y aplicación, que producen
los órganos del Sistema Internacional de Protección de los Derechos Humanos.
(CIVILIS derechos humanos, s.f).
Empleados públicos de elección popular
En términos generales, se entiende por empleo publico el conjunto de

funciones, responsabilidades y competencias requeridas que se asignan por
mandato constitucional y legal a una persona con el propósito de satisfacer
el desarrollo del interés general y los fines esenciales del estado.
De acuerdo con el articulo 125 de la Constitución Política una de las

modalidades de empleo público son los de elección popular. En este caso, el
cargo se provee con el candidato elegido por los ciudadanos, a través del
sufragio universal, para un periodo institucional previamente definido en la
Constitución (Martínez & Ramírez, 2008).
16
En este sentido, el articulo 260 de la Constitución Política establece de

manera expresa los servidores que tiene esta condición: Presidente y
Vicepresidente de la República, Senadores, Representantes, Gobernadores,
Diputados, Alcaldes, Concejales municipales y distritales, miembros de las
juntas administradoras locales, y en su oportunidad, los miembros de la
Asamblea Constituyente y las demás autoridades o funcionarios que la
Constitución señale.
En conclusión, Martínez & Ramírez (2008), sostienen que de acuerdo con lo

señalado en el artículo 125, son empleos públicos de elección popular los de
Presidente, Vicepresidente, Gobernador y Alcalde; empleos que tienen
funciones precisa en la Constitución y la ley, situación que no ocurre con los
miembros de las corporaciones publicas, en donde las funciones
corresponden a la respectiva corporación.
Función jurisdiccional
En relación con este concepto, Ligarreto (2014) señala que la función

jurisdiccional surge básicamente de la necesidad universal de la humanidad
para poder resolver sus conflictos mediante la intervención de una autoridad
estatal. De esta manera, el estado por intermedio del poder judicial
fundamenta su estructura organizacional en jurisdicción y competencias
para aplicar la justicia a los ciudadanos.
En Colombia, de conformidad con el articulo 116 de la Constitución Política,

las autoridades u órganos que ejercen función jurisdiccional y, por tanto,
administran justicia son: la Corte Constitucional, la Corte Suprema de
Justicia, el Consejo de Estado, la Comisión Nacional de Disciplina Judicial, la
Fiscalía General de la Nación, los Tribunales y los Jueces, y la Justicia
Penal Militar.
Del mismo modo, este articulo 116 consagra el carácter excepcional para el
ejercicio de funciones jurisdiccionales en cabeza de autoridades
administrativas, bajo la condición que no puedan adelantar instrucción y
juzgamiento de delitos.
Sobre las características que se deben cumplir para el otorgamiento de

funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas la Corte
Constitucional en sentencia C- 156 de 2013 estableció que esas han de ser
claras, expresas y concretas, adicionando que:
la designación del funcionario encargado de adelantar la nueva atribución

también debe ser específica, con el propósito de adelantar un juicio acerca de si
la función concedida tiene relación con la materia legalmente asignada a la
entidad en materia administrativa y, al mismo tiempo, si en virtud de las
funciones que ordinariamente desempeña, se garantizará la independencia en el
servicio de la administración de justicia.
17
Por su parte, acerca del carácter excepcional que debe cumplir el

otorgamiento de funciones jurisdiccionales a las autoridades administrativas,
la Corte Constitucional ha reiterado en sentencia C- 156 de 2013 que este
se garantiza si se cumplen dos condiciones: la reserva de ley en la
asignación de esas funciones y la precisión en la regulación legislativa.
De manera más amplia ha detemrinado la Corte Constitucional que:
El artículo 116 de la Carta otorga al Legislador la facultad de conferir

facultades jurisdiccionales a la administración, pero lo hace con un conjunto de
prevenciones. En ese sentido, a la luz del texto de esa cláusula superior, y de la
voluntad constituyente en ella plasmada, su desarrollo debe efectuarse
cumpliendo tres condiciones o tres grupos de condiciones, así: En primer
término, debe respetar un principio de excepcionalidad, asociado a (i) la reserva
de ley en la definición de funciones (incluidos los decretos con fuerza de ley),
(ii) la precisión en la regulación o definición de tales competencias; y (iii) el
principio de interpretación restringida o restrictivita de esas excepciones. En
segundo lugar, la regulación debe ser armónica con los principios de la
administración de justicia, entre los que se destacan (iv) la autonomía e
independencia judicial; (v) la imparcialidad del juzgador; y (vi) un sistema de
acceso a los cargos que prevea un nivel determinado de estabilidad para los
funcionarios judiciales. Y, por último, debe ajustarse al principio de asignación
eficiente de las competencias, el cual se concreta en un respeto mínimo por la
especialidad o la existencia de un nivel mínimo de conexión entre las materias
jurisdiccionales y las materias administrativas en las que potencialmente
interviene el órgano. Esa conexión debe ser de tal naturaleza, que asegure el
derecho a acceder a un juez competente, y que, a la vez, brinde garantías
suficientes de independencia de ese juzgador. (Corte Constitucional, Sentencia
C-156, 2013)
Así las cosas, en el presente trabajo investigativo, se entenderá la función

jurisdiccional como una potestad en cabeza del Estado, en virtud del cual,
los órganos o personas que administran justicia cumplen con atributos de
independencia e imparcialidad, procurando resolver de manera pacifica y
coactiva los problemas formulados por los ciudadanos.
Estado del arte
Introducción.
Para la construcción del estado del arte referente a la función jurisdiccional

de la Procuraduría General de la Nación para el juzgamiento disciplinario de
servidores públicos de elección popular en Colombia a partir de la Ley 2094
de 2021, se realizó una búsqueda bibliográfica que comprende artículos
científicos, libros y trabajos de grado, desde el año 2014 cuando se
confirmó por la Procuraduría General de la Nación, la decisión de destitución
e inhabilidad del servidor público Gustavo Petro Urrego en su condición de
Alcalde Mayor de Bogotá D.C.
18
Con la promulgación de la Ley 2094 de 2021 se estatuyó, entre otras cosas,

la atribución a la Procuraduría General de la Nación de funciones
jurisdiccionales para adelantar la vigilancia de la conducta oficial de quienes
desempeñan funciones públicas, inclusive los de elección popular, y las
investigaciones disciplinarias que podrían implicar sanciones como la
destitución del cargo, la suspensión en el cargo y la inhabilidad para el
ejercicio de derechos políticos. Del mismo modo, se incorporaron
modificaciones en clave de garantizar el respeto del debido proceso
convencional y la presunción de inocencia mediante la separación de
funciones entre quienes instruyen y realizan investigaciones disciplinarias y,
quienes finalmente profieren decisiones de fondo.
Sobre la constitucionalidad de la potestad disciplinaria de la PGN y el

estándar de protección de derechos políticos, se encuentran varios textos
de estudio y análisis integral de los parámetros jurisprudenciales por la
Corte Constitucional y la CIDH, en algunos de los cuales, de manera
concreta, se hace alusión al problema de incompatibilidad del sistema
normativo colombiano respecto de la Convención Americana de Derecho
Humanos al establecer en cabeza de una autoridad administrativa como es
la PGN, la potestad de destituir e inhabilitar a servidores públicos elegidos
popularmente.
Análisis cuantitativo.
Efectuada la búsqueda en diferentes bases de datos (Google

académico, Redalyc, Dialnet, Scielo), así como en repositorios
institucionales de distintas universidades (Universidad Nacional de
Colombia, Universidad Pontificia Bolivariana, Universidad Pontificia
Javeriana, Universidad Externado de Colombia, Universidad de los Andes,
Universidad Nuestra Señora del Rosario, Universidad Santo Tomas de
Aquino, Universidad Libre de Colombia, Universidad Militar Nueva Granada,
Universidad Católica de Colombia, Universidad Francisco de Paula
Santander, Universidad del Bosque, Universidad la Gran Colombia,
Universidad Área Andina, Universidad Cooperativa de Colombia), se
hallaron textos producidos en el ámbito académico, elaborados por
estudiantes y doctrinantes colombianos, clasificados por tipo de formato,
así: seis (6) trabajos de pregrado, diecisiete (17) trabajo de posgrado, nueve
(9) artículos científicos y cuatro (4) libros; para un total de treinta y seis
(36) textos bibliográficos.
19
Trabajos
de pre-
Libros grado
11% 17%
Artículos
científicos
25%
Gráfico 1: Análisis cuantitativo de textos bibliográficos

examinados de acuerdo con su fuente.
Trabajos
1.1.1. de pos-
grado
47%
Clasificación por criterio espacial:
De los trabajos hallados en nivel de pregrado y posgrado, trece (13)

fueron producidos en la ciudad de Bogotá, dos (2) en la ciudad de Pereira,
dos (2) en la ciudad de Medellín, dos (2) en la ciudad de Villavicencio, uno
(1) en la ciudad de Ibagué, uno (1) en al ciudad de Ocaña, uno (1) en la
ciudad de Cúcuta y uno (1) en la ciudad de Tunja, en distintas universidades
a saber:
Universidad Militar Nueva Granada 7

Pontificia Universidad Javeriana 1
Bogotá Universidad Santo Tomas de Aquino 1
Universidad Católica de Colombia 1
Universidad Libre 1
Universidad Gran Colombia 1
Universidad del Bosque 1
Pereira Fundación Universitaria Del Área 2

Andina
Medellín Universidad Pontificia Bolivariana 2
Villavicencio Universidad Santo Tomás de Aquino 2
Ibagué Universidad Cooperativa 1
Ocaña Universidad Francisco de Paula 1
Santander
Cúcuta Universidad Libre 1
Tunja Universidad Santo Tomás de Aquino 1
Tabla 1: Tabulación de trabajos de investigación

clasificados por ciudad.
Los
artículos científicos encontrados fueron publicados en diversas revistas
jurídicas nacionales: Revista de Derecho Público de la Universidad de los
20
Andes (1), Revista Digital de Derecho Administrativo de la Universidad

Externado de Colombia (1), Revista Derecho del Estado de la Universidad
Externado de Colombia (1), Revista Estudios Socio Jurídicos de la
Universidad del Rosario (1), Revista de la Facultad de Derecho y Ciencias
Políticas de la Universidad Pontificia Bolivariana (1), Revista INCISO de la
Universidad la Gran Colombia (1), Revista Jurídica Mario Alario D’Filippo de
la Universidad de Cartagena (1), Revista Prolegómenos de la Universidad
Militar Nueva Granada (1), Revista VIeI de la Universidad Santo Tomás (1).
Por su parte, 2 libros fueron publicados por el Instituto de Estudios

del Ministerio Público adscrito a la Procuraduría General de la Nación, un
libro publicado por la editorial colombiana Ediciones Nueva Jurídica, y un
libro compilado por la Fundación Konrad Adenauer y publicado por la
Suprema Corte de Justicia de la Nación de México.
1.1.2. Clasificación por criterio temporal:
Los textos bibliográficos objeto de análisis se publicaron en

diferentes momentos, desde el año 2014 hasta el año en curso,
observándose una producción académica superior levemente en el año 2020,
no obstante, la mayor producción bibliográfica relacionada con tesis de
pregrado se registra en los años 2015 y 2018. Así mismo, los datos
permiten observar que existe una relativa uniformidad en producción
bibliográfica desde el año 2015, esto es, un año después de que la
Procuraduría General de la Nación en ejercicio de la potestad disciplinaria
sancionara con sanción de destitución e inhabilidad al señor Gustavo Petro
en su condición de Alcalde de Bogotá D.C.
Trabajos Artículos
Año Libros Total
de grado científicos
2014 0 1 1 2
2015 5 1 0 6
2016 3 0 0 3
2017 2 2 0 4
2018 5 0 0 5
2019 1 2 2 5
2020 4 2 1 7
2021 3 1 0 4
Total 23 9 4 36
Tabla 2: Tabulación de textos bibliográficos clasificados por año

y tipo de formato.
21
6
5 5 5
4 4
3 3 3
2 2 2 2
1 1 1 1 1 1
0 0 0 0 0 0 0
2014 2015 2016 2017 2018 2019 2020 2021
Trabajos de grado Artículos científicos Libros
Gráfico 2: Línea temporal de producción de textos bibliográficos clasificados por

tipo de formato.
Análisis cualitativo.
Los trabajos investigativos (pregrado y posgrado) objeto de análisis han

versado sobre el sistema de responsabilidad disciplinaria en Colombia, la
constitucionalidad de la potestad disciplinaria en cabeza de Procuraduría
General de la Nación para investigar y juzgar servidores públicos de
elección popular, el ejercicio de dicha potestad a la luz del bloque de
constitucionalidad; la naturaleza jurídica de la sanción disciplinaria, el
alcance de la Convención Americana de Derechos Humanos, el carácter
vinculatorio de la Jurisprudencia de la Corte Interamericana de derechos
humanos, el concepto de los derechos políticos, los términos “condena”
“juez competente” “proceso penal”, y el precedente fijado en la sentencia
del caso Petro Urrego.
Un grupo mayoritario, concluye que existe una incompatibilidad entre el

ejercicio de la potestad disciplinaria por la PGN como autoridad
administrativa y el estándar de protección de los derechos políticos fijado
en la Convención Americana de Derechos Humanos, no obstante, estiman
que debe existir un dialogo judicial multinivel en aras de encontrar una
solución que máxime las garantías procesales y los derechos políticos, sin
afectar de manera drástica el diseño institucional y la forma de organización
del Estado.
Otro grupo de investigaciones considera que la competencia asignada a la

PGN como autoridad disciplinaria es compatible con la Convención
Americana, al punto que la propia Corte Constitucional la ha reafirmado para
todos los servidores públicos incluyendo los elegidos popularmente, bajo el
entendido que dicha potestad es una herramienta decisiva en la lucha contra
la corrupción, la cual al estar incorporada en un tratado ratificado por
Colombia, también es vinculante y exige su cumplimiento.
Finalmente, otras investigaciones plantean que la potestad disciplinaria

conferida a la PGN, es exagerada, violatoria del debido proceso, sin
garantías suficientes, por lo que el Estado debe adecuar el sistema
normativo interno y brindar el mayor estándar de respeto a los derechos
22
políticos, tanto para los electores como los elegidos, que es el consagrado
en la CADH el cual exige que sus restricciones se realicen a través de
condena dictada por juez competente en el marco de un proceso penal.
En ese sentido, a continuación se relacionan las investigaciones que

recogen en mejor medida las posiciones teóricas y hermenéuticas de los
distintos autores, en torno a los problemas derivados del ejercicio de la
facultad sancionatoria de la PGN frente a servidores públicos de elección
popular.
En primer lugar, Neisa y Murcia (2019), abordan en su investigación el

estudio de las limitaciones que presenta el ejercicio de la potestad
disciplinaria, en cabeza de la Procuraduría General de la Nación (PNG) en
especial y en relación con la restricción de los derechos políticos de los
servidores públicos elegidos popularmente, siendo el núcleo duro de la
tesis, los análisis jurisprudenciales de las sentencias de la Corte
Interamericana de Derechos Humanos, la Corte Constitucional y el Consejo
de Estado, a partir de la cual desarrollaron un conjunto de reglas y sub
reglas de interpretación que deben ser respetadas por la autoridad
disciplinaria.
En su desarrollo investigativo, indican que si bien la PGN puede ejercer la

potestad disciplinaria frente a servidores públicos, esto bajo ningún motivo
puede implicar que puedan sancionar o suspender derechos políticos a
servidores públicos de elección popular, bajo el precepto concebido dentro
del artículo 23 de la Convención, que en todo caso, establece un mejor
estándar de protección de los derechos humanos, razón por la que su
limitación sólo puede ser por vía judicial y no por una autoridad
administrativa.
De manera particular, Barbosa y Ortiz (2018), abordan el análisis de los

efectos que las decisiones administrativas de carácter disciplinario y de
responsabilidad fiscal pueden tener sobre los derechos de quienes resulten
afectados por las mismas, y en tal sentido, se cuestionan si con
pronunciamientos de esta naturaleza emitidos por autoridades no judiciales,
pero en todo caso sujetas al control judicial por la jurisdicción contenciosa,
se contraviene o no, el artículo 23 de la CIDH.
Sobre el particular, las autoras defienden la tesis de la existencia de apenas

una “aparente incompatibilidad” entre los ordenamientos jurídicos, pues
consideran jurídicamente viable la imposición de sanciones por autoridades
administrativas con base en: la existencia de relaciones de especial sujeción
de los servidores públicos incluso de elección popular; el carácter no
absoluto de los derechos políticos; y, la posibilidad de que a la luz de la
convención y la jurisprudencia se puedan limitar tales derechos, siempre y
cuando los Estados cumplan requisitos de legalidad, finalidad, necesidad y
proporcionalidad en las sanciones.
23
Por su parte, Duran (2021), realiza un análisis de las implicaciones formales

e institucionales de las recomendaciones de la CIDH y la decisión de la
Corte IDH respecto del poder disciplinario de la PGN para restringir los
derechos políticos a servidores públicos de elección popular, evidenciando
con ello una necesidad para el Estado Colombiano de reformar
constitucionalmente esta autoridad, con el fin de avalar la naturaleza judicial
de sus decisiones, evitar eventuales litigios internacionales en torno al
ejercicio de la potestad disciplinaria, y fortalecer mediante dicho control la
lucha contra la corrupción.
De otro lado, Rosas (2020) señala que los derechos políticos al igual que
todos los otros derechos humanos, admiten restricciones en su ejercicio,
que en todo caso, dada su importancia para el sistema democrático, las
medidas y formas para su limitación deben ser proporcionales y justificadas
en fines legítimos sin sacrificarlos excesivamente. De allí que considere que
particularmente en Colombia, el mecanismo estatuido en cabeza de la PGN
presenta un estándar bajo de garantías procesales, en tanto, se adolece de
jurisdiccionalidad, el rango de afectación implica a servidores públicos de
todos los niveles, las sanciones son severas, y por la intensidad de la
afectación del derecho a ser elegido y acceder al poder público.
En el fondo del debate, podemos advertir una fuerte contradicción entre la

prevalencia del principio democrático, que se traduce en máximas garantías
para el ejercicio de los derechos políticos contemplado en la Convención
Americana y la forma de organización constitucional del Estado colombiano,
que advierte en la exigencia de la CADH y la jurisprudencia de la Corte IDH
en criterio de algunos autores, una amenaza para la estabilidad institucional
y, en concreto, de las potestades disciplinarias de la PGN.
Adicionalmente, se podría contemplar un debate poco debatido pero no

menos importante, y es el relacionado con ¿quién tiene la última palabra?,
pues la jurisprudencia de la Corte Constitucional y la Corte IDH distan a tal
punto de no encontrar vasos comunicantes, y en criterio de algunos, existe
un temor en la Corte Constitucional por perder el rol protagónico asumido
desde la Constitución de 1991.
Conclusiones:
Del estado del arte, se puede advertir la existencia de múltiples

investigaciones y textos que abordan el tema del ejercicio de la potestad
disciplinaria por la PGN respecto de los servidores públicos elegidos
popularmente y su compatibilidad con los compromisos adquiridos
internacionalmente por el Estado, y en concreto, la Convención Americana
de Derechos Humanos. No obstante, sigue siendo relevante y poco pacifico
dentro de la comunidad jurídica.
24
En relación con los problemas objeto de investigación, se observan con

claridad por lo menos cuatro orientaciones interpretativas divergentes
encaminadas a resolver la eventual incompatibilidad entre los sistemas
normativos, una es de carácter restrictiva, otra integradora, otra
sistemática, y, finalmente una consensual que aboga por la reserva judicial.
Quienes se adscriben a la interpretación restrictiva sustentan su posición en

la prevalencia del principio democrático y el principio de favorabilidad para
los servidores públicos elegidos popularmente, en tanto, consideran que la
disposición del articulo 23.2 de la CADH tiene un tenor literal claro, cuya
finalidad es brindar un marco de garantías reforzadas para el ejercicio de
los derechos políticos, permitiendo la restricción de los mismos bajo
condiciones estrictas, en materia de respeto al debido proceso.
De otro lado, quienes defienden la interpretación integradora y evolutiva,

plantean que la Convención Americana autoriza que autoridades
administrativas puedan imponer sanciones de carácter disciplinaria siempre
y cuando las decisiones sean adoptadas en el marco de procesos que
garanticen el debido proceso y el acceso a un recuso judicial efectivo.
Por su parte, la interpretación sistemática plantea que la PGN si es

competente para investigar y sancionar los servidores públicos, pues dicha
potestad debe ser revisada no sólo a la luz de las disposiciones normativas
de la CADH sino además del tratado internacional sobre la lucha contra la
corrupción. De esta manera, una interpretación sistemática implica
reconocer que si es válida la potestad disciplinaria frente a los elegidos
popularmente siempre y cuando sus conductas impliquen actos de
corrupción.
Finalmente, se observa un grupo minoritario que defiende la tesis según el

cual los términos “condena” “juez competente” “proceso penal”, deben ser
interpretados consensualmente, lo cual implica que es factible el ejercicio
de la potestad de investigación y sanción de servidores públicos elegidos
popularmente sólo por un juez, sin que sea necesariamente de especialidad
penal, pues la reserva judicial per se garantiza los principios de
jurisdiccionalidad y demás garantías judiciales.
Como puede observarse, el tema de la competencia disciplinaria de la PGN

para sancionar servidores públicos ha sido ampliamente examinado por
múltiples autores, cuyas producciones científicas acometieron de manera
detallada el contenido de la Convención Americana, la Constitución Política
y la jurisprudencia sobre el caso, incluso algunos autores propusieron como
formula para compatibilizar los ordenamientos jurídicos, el reconocimiento
de funciones judiciales a la PGN, sin que ello fuera debidamente analizado
en clave de las implicaciones constitucionales e institucionales que tendría.
25
Sin embargo, dado lo reciente de la ley 2094 de 2021, ninguna autoridad

judicial o doctrinante hasta este momento y con posterioridad a su
promulgación, ha abordado el análisis de la estructura y alcance de la
función jurisdiccional otorgada a la PGN, como tampoco se ha revisado si
con ésta se brindan las garantías judiciales contempladas en la CADH, y
menos las contradicciones que ésta genera para el Estado colombiano. Por
demás, no existe una investigación, donde se haya abordado la potestad
disciplinaria en cabeza de la PGN ya no como función de carácter
administrativa sino como una función judicial.
En ese panorama, el trabajo de investigación que se pretende realizar será

novedoso y vanguardista, en tanto, sería el primer desarrollo investigativo
en el país que estudiará de manera rigurosa el reconocimiento de potestad
jurisdiccional a la PGN para el juzgamiento de servidores públicos incluso
los elegidos popularmente, de cara a la exigencia de adecuación del sistema
normativo interno realizada por la Corte IDH a través del fallo Petro Urrego
vs Estado Colombiano.
Bajo esos términos, abordaré el problema de investigación a partir de la

interpretación restrictiva vinculada al principio de prevalencia democrática,
el principio de favorabilidad, y el criterio de mejor estándar de protección a
los derechos humanos, pues considero que las garantías políticas pueden
admitir restricciones en su ejercicio, pero bajo condiciones
excepcionalísimas como lo señala la CADH, contrario sensu, a la flexibilidad
y poco rigor como se pueden restringir en Colombia.
Objetivos
Objetivo general
Determinar si con la función jurisdiccional reconocida a la Procuraduría

General de la Nación a partir de la ley 2094 de 2021 para el juzgamiento
disciplinario de servidores públicos de elección popular, se cumple
estándar de protección de los derechos políticos fijado en el articulo 23.2
de la Convención Americana de Derechos Humanos.
Objetivos específicos
1. Delimitar el estándar de protección de los derechos políticos

establecido en el articulo 23.2 de la CADH, a partir de la Sentencia
proferida en el caso Petro Urrego vs el Estado Colombiano, para
establecer bajo qué condiciones son admisibles restricciones en su
ejercicio.
2. Establecer el fundamento y alcance de la potestad disciplinaria de la
Procuraduría General de la Nación respecto de los servidores
públicos de elección popular, a partir del articulo 277. 6 de la
Constitución Política.
26
3. Analizar la estructura y funcionamiento de la competencia

jurisdiccional de la PGN frente a servidores públicos
democráticamente elegidos, a partir de la ley 2094 de 2021, para
establecer si con ella se cumple el estándar de protección de los
derechos políticos fijado en el articulo 23.2 de la Convención
Americana de Derechos Humanos.
Metodología propuesta
El presente proyecto investigativo se desarrolla desde el paradigma

hermenéutico, en tanto se parte de la interpretación del articulo 277.6
constitucional que establece la potestad sancionatoria de la Procuraduría
General de la Nación para imponer sanciones de destitución e inhabilidad
a funcionarios elegidos popularmente, en contraste, con el desarrollo de
la Convención Americana de Derechos Humanos que estable en su
articulo 23.2 criterios excepcionalísimos para la limitación del ejercicio
de los derechos políticos. Ahora bien, el tipo de investigación es
cualitativo, toda vez que se parte de un análisis documental que contiene
un robusto y sólido desarrollo jurisprudencial. A su vez, la presente
investigación emplea un método hermenéutico, en tanto se analiza el
elevado estándar de protección de los derechos políticos establecido en
el derecho convencional, con las disposiciones del derecho interno que
establecen criterios disímiles y más flexibles para su restricción. Así
pues, para su desarrollo, se acude al análisis de los estudios hechos por
la doctrina nacional e internacional, la revisión de aportes realizados en
trabajos de grado a nivel de pregrado y posgrados y, los
pronunciamientos jurisprudenciales de la Corte IDH, la Corte
Constitucional, y el Consejo de Estado sobre la materia.
Estrategia comunicación y estrategia con el medio
Una vez concluido el articulo de investigación, la estrategia de

comunicación que se empleará será su divulgación mediante articulo de
revisión para optar al título de Magíster en Derecho. Del mismo modo, se
aspira que constituya una importante base bibliográfica y fuente de
consulta para futuros estudios y proyectos de investigación emprendidos
a nivel de posgrado. Finalmente, se proyecta su publicación en revistas
académicas indexadas, conferencias, seminarios, conversatorios y
congresos donde se planteen debates de derecho constitucional,
disciplinario y procesal relacionados con la limitación de derechos
políticos por autoridades administrativas, las reformas incorporadas a la
legislación interna con la ley 2094 de 2021 y, el debido proceso
disciplinario frente a los servidores públicos de elección popular.
27
Cronograma de actividades
Mes Actividad
Enero Lectura de las fuentes bibliográficas legales,
jurisprudenciales y doctrinales para el desarrollo de los
cuatro objetivos que constituirían los capítulos del
proyecto.
Enero – Elaboración del primer capítulo con sus respectivas
Febrero correcciones, así como las correcciones de la
introducción.
Marzo -Abril Elaboración del segundo capítulo con sus respectivas
correcciones.
Mayo – junio. Elaboración del tercer capítulo con sus respectivas
correcciones.
Junio- Julio Elaboración del cuarto capítulo con sus respectivas
correcciones.
Julio. Elaboración de conclusiones, revisión final y entrega del
trabajo de grado.
Presentación desagregada y secuencial de las actividades

Actividad Fecha inicial Fecha final Control
Formulación del proyecto de
investigación (estado del arte,
problema, objetivos, marcos 01/ago/2021 22/nov/2021
teórico y conceptual, metodología,
justificación, etc.).
Revisión del proyecto de
investigación con el respectivo
22/nov/2021 30/nov/2021
asesor y director del artículo de
grado
Redacción de la introducción del
artículo final de investigación 30/nov/2021 4/dic/2021
(vaciamiento del proyecto).
Envío del capítulo de introducción
del artículo final de investigación 5/dic/2021 10/dic/2021
al director para su revisión.
Aplicación de las correcciones y
sugerencias efectuadas por el
10/dic/2021 10/ene/2022
director al capítulo de
introducción.
Elaboración del primer capítulo del
26/ene/2022 15/feb/2022
artículo final de investigación
Envío del primer capítulo del
16/feb/2022 28/feb/2022
artículo final de investigación al
28
director para su revisión.

sugerencias efectuadas por el 01/mar/2022 10/mar/2022
director.
Elaboración del segundo capítulo
30/mar/2022 15/abr/2022
del artículo final de investigación
Envío del segundo capítulo del
artículo final de investigación al 16/abr/2022 25/abr/2022
director para su revisión
05/may/
sugerencias efectuadas por el 26/abr/2022
2022
director.
Elaboración del tercer capítulo del 30/may/
20/may/2022
artículo final de investigación 2021
Envío del tercer capítulo del
artículo final de investigación al 2/jun/2022 10/jun/2022
sugerencias efectuadas por el 11/jun/2022 20/jun/2022
director
Elaboración del cuarto capítulo del
21/jun/2022 01/jul/2022
artículo final de investigación
Envío del cuarto capítulo del
artículo final de investigación al 02/jul/2022 10/jul/2022
sugerencias efectuadas por el 11/jul/2022 15/jul/2022
director
Envío del capítulo de conclusiones
y el artículo final de investigación 16/jul/2022 20/jul/2022
al director para su revisión.
sugerencias finales efectuadas por 21/jul/2022 29/jul/2022
el director.
Entrega del documento final 30/jul/2022 N.A.
Concepto de ética
El presente proyecto investigativo, para su desarrollo, no se

encuentra introducción de especies exóticas, ni experimentación con
sujetos vivos o productos derivados de ellos. Del mismo modo, no se
desarrollan encuestas o entrevistas. Por lo anterior, no resulta necesario
la formulación del concepto de ética.
29
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37

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Lo anterior, permite arribar a la conclusión que la posición hermenéutica de

Por su parte, la Corte Interamericana de Derechos Humanos como

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