LECCIÓN I:

1. LA APARICIÓN DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

A. LAS MONARQUÍAS ABSOLUTAS. CENTRALIZACIÓN DEL PODER.

Durante la Edad Media, el poder público se encontraba muy repartido en distintos núcleos o
sectores, todos ellos reductos de poder muy importantes: el monarca, los feudos y otras
instituciones como la iglesia, las universidades, los gremios...

Los monarcas consiguieron abarcar todos esos poderes que estaban dispersos (Edad Moderna; s.XVI
– XVII) llegándose a las monarquías absolutas, produciéndose una serie de conflictos bélicos
distintos, dependiendo el territorio:
- En los países no continentales (Inglaterra, Americanos y de influencia inglesa), la victoria la
obtienen esos poderes dispersos, razón del distinto origen del Derecho anglosajón con
respecto al europeo. Como consecuencia, el monarca se somete como un ciudadano más a
las leyes y además no existe un fuero especial para la administración.
- En la Europa continental (España, Italia, Francia) triunfó el movimiento que defiende las
monarquías absolutas. El ejercicio del Derecho de forma despótica por los monarcas
absolutistas, pues concentran en sus manos todo el poder, lo cual despierta el descontento
de la población.

En la monarquía absoluta nos encontramos con que el rey es invulnerable ante la ley, queda por
encima de ésta, mientras que en las zonas anglosajonas triunfa la norma por la cual todos quedan
sometidos a un mismo derecho. Como consecuencia de la política de los monarcas disminuye la
libertad de los nobles y burgueses, y no aumenta la del pueblo.

B. LA REACCIÓN ANTIABSOLUTISTA.

Se origina un movimiento de descontento, ya que el reparto de las riquezas era cada vez menos
equitativo, hasta el punto de no cubrir siquiera las necesidades mínimas. Esto provoca una reacción
en el pueblo, en contra del actual régimen absolutista, siendo esta reacción en principio intelectual o
ideológica, y la cual que parte de dos grandes autores; Montesquieu y Rousseau, ambos con el
mismo objetivo: limitar el poder del monarca.
NO tratan de suplantar el régimen, sino cambiar la manera en que estas monarquías pretenden llevar
al pueblo.

 Montesquieu aboga por la división del poder entre órganos diferentes y de

igual importancia, estableciendo un sistema de pesos y contrapesos para
asegurar la independencia de cada uno.
Otorgando así, mayor libertad, proporcionalidad e independencia aunque con
límites y controles.
Entiende que para que todo funcione no puede prevalecer ninguno, por lo que
propone esta división, cada uno con organizaciones distintas, en el cual cada
órgano estatal solo dispondrá de una clase de poder público.

 Rousseau propugna la superioridad del principio de legalidad (primacía del

poder legislativo); mandato imperativo

Entiende que el poder legislativo es el prioritario, puesto que el principio de

legalidad es el que nos iguala a todos, y por ello es un acto de libertad, ya que la ley
1
 es originariamente y en su destino un acto general (voluntad de la expresión
general). La ley emana del pueblo, de los representantes del pueblo, y su
destinataria es la generalidad. Así, el poder judicial aplicará la ley, por lo tanto
estará sometido a la ley, y el poder ejecutivo gobernará mediante mandatos (sobre
lo dispuesto en las leyes).

C. CONFIGURACIÓN CONSTITUCIONAL DEL PODER ADMINISTRATIVO.

El origen del cambio se encuentran en estas ideas, las cuales se llevan a las constituciones del
momento, tratando de compatibilizarse ambas ideas. En los textos de la época se recogen ambos
principios.
- Como un principio se opone al otro, se establece una solución intermedia, se llegó a la conclusión
de crear un órgano dentro del Ejecutivo, capaz de controlar que la ley no sea sólo una declaración
teórica sino algo efectivo que se llevara a la práctica y que fiscalizara al propio Ejecutivo: El Consejo
de Estado Francés, para juzgar los actos del ejecutivo.

Primero se le encomendó la misión de emitir un informe de si la actividad del Ejecutivo era, o no,
conforme a la legalidad, éste informe (propuesta) se remitía al Ejecutivo, y éste adoptaba la decisión
que creía más conveniente (etapa de jurisdicción retenida). El Consejo tenía una función, meramente
asesora. Con el tiempo, al Consejo se le dio potestad de decisión (jurisdicción delegada). Sus
decisiones eran ya vinculantes. Con las resoluciones del Consejo se fue creando una doctrina que
llegó a la idea de que a la Administración no se le puede aplicar las mismas normas que a la
ciudadanía, lo que, con el tiempo, llevó a una jurisdicción especial.

Así, el derecho Administrativo, posee esas singularidades, distintas al derecho común, que al
recopilarlas se obtuvo una nueva doctrina: EL DERECHO ADMINISTRATIVO

II: LA EVOLUCIÓN DE LOS PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES ORIGEN DEL DERECHO

ADMINISTRATIVO.

A. CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN.

El Estado que surge de la Revolución Francesa, fue, pese a los principios de Montesquieu y Rousseau,
un Estado centralizador, donde los poderes públicos se seguían ejerciendo con escasos límites, y los
monarcas seguían intentando atraer para sí, los poderes que fueron perdiendo (despotismo
ilustrado). Sin embargo, esta centralización, motivada ahora por las demandas sociales y no por las
revueltas, fue necesitando de una descentralización. Entre los acontecimientos fundamentales para
esta descentralización necesaria debemos destacar la aparición del Estado social, la creciente
industrialización (éxodo rural = necesidad de servicios públicos urbanísticos) y los inicios del
proletariado

Progresivamente las nuevas clases sociales exigirán prestaciones sociales al Estado y todas estas
exigencias desbordarán al Estado que para paliarlo, comienza a descentralizarse de forma paulatina:
En primer lugar, dota a los MUNICIPIOS como entes jurídicos, las primeras administraciones locales.
Más tarde surgirán las PROVINCIAS, agrupaciones ficticias, para facilitar necesidades comunes entre
municipios.
En segundo lugar, se crean las ADMINISTRACIONES INSTITUCIONALES, que son una serie de
Administraciones que el legislador, o la propia Administración crea para que satisfagan una serie de
intereses públicos concretos. Se dividen entre territoriales e institucionales.
2
Permitía a los estados delegar en éstos muchas de sus funciones. Encontramos a día de hoy, en un
grado de descentralización máxima las comunidades autónomas, con capacidad para legislar.

B. EL DEBILITAMIENTO DE LA SEPARACIÓN DE PODERES.

El principio de la separación de poderes tuvo detractores desde un principio, como los partidarios de
las monarquías absolutas y los regímenes de carácter totalitario, ya fueran comunistas o fascistas.
Vemos como este principio ha sido objeto de suspensiones temporales. A día de hoy todos los países
mantienen este principio en sus constituciones, aunque de una forma evolucionada, pero con la
misma idea.

C. TRANSFORMACIÓN DEL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.

Principalmente se producen dos transformaciones:

 ¿Cómo se ha transformado la ideología del principio de legalidad?

Podemos diferenciar dos clases de transformación:

- a nivel ideológico:
o individualista: procedente de la revolución francesa en la que el estado se
compromete exclusivamente a tutelar los derechos de carácter individualista (honor,
la vida, propiedad...), es decir se configura un estado no intervencionista que permite
hacer todo menos lo que prohíbe la ley: laissez faire
o socialista: cuyo origen se remonta países de régimen comunista que propugnan un
sentido de la legalidad opuesta a la legalidad individualista = planificación e
intervencionismo no solo económico sino social del Estado.
o Social: área democrática con un sistema constitucional, teoría mixta (actual en España)

 ¿Cómo ha evolucionado la ley en el sistema de fuentes en el ordenamiento jurídico?

En un principio la ley aparecía por encima de todo, indestructible, no existiendo órgano alguno que la
revocara. Esto cambia cuando en los países de origen democrático, en sus cartas constitucionales
instauran el TC, que es el que se encarga de fiscalizar si las leyes se ajustan a la Constitución o no,
transformando de esta manera el sistema de fuentes.

(Posteriormente aparece la Constitución como Súper Ley, donde se recogen los valores que deben
inspirar el resto del ordenamiento jurídico y que sirve de paramento para éste, por lo que es posible
acudir en recurso de inconstitucionalidad ante un organismo encargado de velar por la
constitucionalidad de las leyes, siendo por tanto posible la supresión, si procede, de la ley.
Igualmente la ley, dentro del sistema de fuentes, pierde el rengo que ostentaba incorporándose
ahora las leyes básicas, que son leyes dictadas por las Cortes Generales, sobre materia así establecida
por la Constitución y que recae sobre materia autonómica, pero que constituyen el núcleo básico que
el legislador entiende debe garantizarse por igual, en todas las CCAA, es por tanto un mínimo
indispensable.
En un primer momento del proceso autonómico, no se dictaron por el legislador todas las leyes
básicas necesarias, por lo que cuando las CCAA tenían que establecer legislación propia sobre estas
materias, carecían de referencia sobre cuál era ese mínimo, decidiendo el Tribunal Constitucional
que se acudiría como base a la legislación preconstitucional en la materia no contraria a ésta, por lo
que en la práctica se produjo, en algunos casos, la subordinación de la Ley a un Reglamento, ya que
3
antes de promulgarse la Constitución, estas materias ahora propias de Ley, podían ser reguladas por
Reglamentos. Así pues hay leyes que obtienen su legitimidad de una norma de rango inferior a la
Ley).

LECCIÓN II:

DERECHO ADMINISTRATIVO: BASES CONSTITUCIONALES.

En la Constitución se recogen tres bases fundamentales respecto del Derecho Administrativo:
 Principio de legalidad, ya que la Constitución acoge una Administración sujeta a Derecho,
dentro del Estado de Derecho.
 Principio de legalidad social, que supone que la Administración es una Administración de
carácter social.
 La Administración trata de conciliar el Principio de autonomía y el Principio de unidad.

1 El sometimiento de la Administración al Principio de legalidad aparece en distintos preceptos de

la Constitución, pero en particular en el art. 103 “La Administración Pública sirve con objetividad los
intereses generales y actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización y
coordinación, con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho”.

No obstante, esto hay que entenderlo como el sometimiento a la Ley y al Derecho en sentido amplio,
considerándolo no sólo en su sentido formal (a la ley parlamentaria), sino sometida también a los
Reglamentos, e incluso a la costumbre.

El principio de legalidad se entiende de dos formas:

- amplia: la legalidad va mas allá de la ley escrita, es decir se trata de cualquier norma del
ordenamiento jurídico: respeta cualquier norma, principio, reglamento...
- restrictiva: la única ley que debe respetar es la que proviene del parlamento.

Dos interpretaciones de cómo debe ser el sometimiento de legalidad:

- interpretación como un criterio de vinculación positiva: toda acción que emprenda la

Administración publica debe haber sido previamente autorizada por el ordenamiento jurídico.
Se lleva a cabo esta interpretación sobre todo cuando el acto de la Administración está
dirigido a la disposición, restricción de derechos y libertades como puede ser la expropiación
de la vivienda por la construcción de una carretera. Antes de hacerlo me avisas.
- Interpretación como criterio de vinculación negativa: la Administración puede realizar todo
aquello que el ordenamiento jurídico no le prohíba. Es propia de aquellas actuaciones que no
limitan ni restringen derechos y/o libertades. Por ejemplo, la construcción de un centro
escolar.

4
Existen dos posibilidades de verificar la conformidad de la actuación de la Administración al Principio
de legalidad, así:
 Art. 106 CE “Los Tribunales controlan.....la legalidad de la actuación administrativa...”
 La posibilidad de los administrados de interponer el recurso correspondiente, bien frente a
los actos o Reglamentos administrativos (actividad administrativa), o bien frente a la
inactividad de la Administración (omisiones y vías de hecho).

1) La sumisión de la Administración al Derecho tiene unas singularidades:

 Antes de acudir a la jurisdicción Contencioso administrativa (última vía), es necesario recurrir
ante la propia Administración en vía administrativa, con el fin de que sea ésta en primer
término quien se pronuncie si esa actividad es o no, legal.

 La actuación de la Administración se presume legítima, no cabe contra ella interdictos para

retener la situación posesoria, la Administración altera constantemente esa situación
posesoria de los particulares (ejecutividad)

 Cuando la Administración actúa como demandada, su posición de demandada es siempre

más favorable que la de demandante.
El régimen de ejecución de las sentencias, ofrece peculiaridades
 El régimen de bienes de la Administración goza de unas notas que lo dotan de una protección
especial, entre las que destaca la inembargabilidad de sus bienes.

En el preámbulo de la Constitución se observa el reflejo del carácter social de la Administración, que

se concreta en el Capítulo tercero del Título I (arts. 39 y ss).

2) Es igualmente una Administración de signo democrático, lo que tiene su reflejo en el art. 103 C.E
en el que, entre otros, establece dos principios de organización estructural como son el de
descentralización y desconcentración, con lo que trata de estar más próxima al ciudadano, más
próxima a los intereses y los derechos de los administrados (ppio de subsidiariedad vs ppio de
suficiencia de medios)
La gran parte de los fines públicos se transfieren a las administraciones inferiores (autonómicas y
locales) ya que están más en contacto con la realidad a causa de esa proximidad anteriormente
mencionada.
En cada administración inferior también hay otro “aparato” y organización jerarquizada. Dentro de
cada organización administrativa también se encomienda a organos inferiores la satisfacción del
mayor número de fines públicos, por lo mismo que hemos mencionado antes, la proximidad con el
ciudadano.

La Administración adquiere su legitimidad del cumplimiento de los fines públicos que el legislador le
impone, e igualmente de la materialización de los objetivos de la acción del Gobierno, lo que está en
conexión con el principio de eficacia (art. 103 C.E).

3) Es por tanto una Administración con un signo autonómico, pero sin olvidar el principio de
unidad de la nación española (art. 2 C.E), esto es, una autonomía no separatista, la solidaridad es un
valor superior. Para ello articula una serie de sistemas, como las Leyes Básicas (art. 149 C.E).
En el apartado 149.1 aparece otra idea de que hay temas de la actividad jurídica en que ese principio
de unidad corresponde asumirla a la organización central con sus correspondientes órganos.
En el art. 155 aparece una técnica, la coacción, que no se utiliza pero que se puede recurrir a ella en
casi de una situación crítica. Mecanismos que tratan de reconducir a la unidad cuando la integridad
de la nación así lo exija.
5
Leyes de armonización.

4) Administración social: trata de compatibilizar los derechos de signo individual, reconociendo

también los de signo social. Esta administración se compromete a un grado de bienestar de la
sociedad. Será de los artículos 39 a 42 CE donde se recoge ese Estado social, donde los poderes
públicos deben promocionar/proteger/incentivar/salvaguardar ese grado.

LECCIÓN III:

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO ADMINISTRATIVO.

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO. CONCEPTO.

El Ordenamiento jurídico, globalmente considerado, es un conjunto de normas, reglas y principios
que se caracterizan por dos notas: es o forma un sistema y del cual se predica una nota de
perdurabilidad o permanencia
Como sistema. Es un conjunto de normas y principios, no una mera amalgama de normas sin sentido
ni orden entre sí, sino que entre estas reglas y principios existe una estructura, una organización, en
definitiva, una relación de orden que lo confiere como un sistema.
En cuanto a la nota de permanencia. Por mucho que haya un fluir de normas, el Ordenamiento
jurídico es el mismo mientras se mantengan sus principios y valores.

LAS FUENTES DEL ORDENAMIENTO JURÍDICO.(*)

Existen distintos conceptos de fuentes del Derecho:
 Como expresión de la razón de existencia de la norma (históricas, políticas, etc).

 Como fuente de conocimiento, que serían las distintas formas de exteriorización de las
normas (BOE, BOP, DOGV, etc).

 Como fuente de producción, que se refiere a cuáles son las instancias sociales capaces de
crear Derecho.

Según esta última concepción de las fuentes del Derecho, se hace referencia a la verdadera
soberanía, defendiendo así que, son fuentes del Derecho, aquellas que provienen de las instancias
sociales que, por estar dotadas de soberanía, son capaces de crear Derecho, es decir, el Pueblo.

Por tanto, las fuentes del derechos serían la Constitución (poder constituyente), la Costumbre y los
Principios Generales del Derecho. Por Principios Generales se puede entender:
6
  Aquellos valores que emanan de la conciencia del individuo de forma natural y por lo que
distingue el bien y el mal, lo bueno y lo perjudicial (postura iusnaturalista).
 Esos valores anteriores, pero que se encuentran recogidos en la Constitución (positivistas).
 Principio de buena fe, principio de la prohibición del uso abusivo del derecho...

Entiende que son fuentes secundarias del Derecho, aquellas normas y reglas que provienen de
instancias que carecen de esa soberanía y que no son capaces de crear Derecho, sino en virtud del
poder que le confieren las otras instancias sociales que disponen de la capacidad (el pueblo elige a
las Cortes, Ejecutivo...).

La Ley y los Reglamentos no serían sino fuentes secundarias, ya que provienen, no de las instancias
dotadas de soberanía, sino de aquellas a las que se les ha dotado de poder para dictar esas normas.
No obstante ésta es un concepción muy purista y, por ello, surge así una cuarta concepción.
Cuarta concepción de fuentes de Derecho, que se refiere a que son fuentes de derecho aquellas
normas que el Juez, cuando dirime un conflicto, está obligado a aplicar. Por tanto serían fuentes de
Derecho:

La Constitución, la Ley, la Costumbre, los Principios Generales del Derecho y las sentencias del TC
(jurisprudencia del TC, referencia a los fundamentos jurídicos de los recursos de amparo)

Quedarían excluidos de ellas los Reglamentos, e incluso algunas sentencias, ya que si bien el Juez los
aplica, puede no hacerlo si considera que éstos son ilegales por contradecir la Constitución. Por el
contrario, si tiene duda de la constitucionalidad de una Ley no puede inaplicarla, sino que deberá
plantear una cuestión de inconstitucionalidad al TC y será éste el que resuelva la constitucionalidad o
no, de la Ley en cuestión.

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO-ADMINISTRATIVO. (*)

A) LA CONSTITUCIÓN.(*)

La Constitución, como norma suprema, tiene un valor fundamental por varias razones:
No es meramente una declaración de principios, sino que obliga y vincula a todos (art.9.1CE). Su
redacción está hecha en forma de mandato imperativo.

Su contenido es de aplicabilidad directa, así se establece un órgano garante de la Constitución, como

es el Tribunal Constitucional. No obstante, también los Tribunales ordinarios serán, de alguna forma,
garantes de la Constitución a través de la cuestión de inconstitucionalidad, si procede.

Los derechos fundamentales son de aplicabilidad directa, sin necesidad de ley que los desarrolle (art.
53.1.2 CE).

Los principios rectores de la política social y económica tienen que ser objeto de desarrollo por ley
(art. 53.3 CE), no obstante informan a la legislación positiva, que no puede contravenirlos, lo que en
cierta forma también les confiere aplicabilidad directa.

Contiene la organización de los poderes públicos y las relaciones entre estos.

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Sirve como contexto de interpretación de las normas, así incluso las preconstitucionales serán válidas
siempre que se ajusten a ella y sean interpretadas conforme al sentido adecuado a la Constitución
(caso del debilitamiento del ppio de legalidad – CC, reglamentos...)

B) ACTOS CON RANGO DE LEY.

a) Leyes orgánicas y ordinarias.
Leyes orgánicas son, según lo previsto en el art. 81.1 CE, las relativas al desarrollo de los derechos
fundamentales y libertades públicas (arts. 14-29), las que aprueban los Estatutos de Autonomía y el
régimen electoral general, así como las demás previstas expresamente en la Constitución (regulación
de los órganos de especial relevancia constitucional como Poder Judicial, etc).

Igualmente, se distinguen de las leyes ordinarias no ya en el procedimiento de tramitación, sino en el

de aprobación, necesitando para su aprobación de la mayoría absoluta del Congreso en votación final
sobre el conjunto del texto.
Aprobado el texto en el Congreso se dará traspaso al Senado, que procederá con idéntico trámite
que en el caso de las ordinarias, pudiendo introducir enmiendas, u oponer su veto en el plazo de dos
meses. El veto del Senado necesitará de la mayoría absoluta del Congreso para su invalidación (muy
fácil de que ocurra, pues ya la aprobó por mayoría absoluta) , o de mayoría simple trascurridos dos
meses.

b) Leyes de bases y leyes articuladas.

Estas leyes se inscriben en la técnica de delegación legislativa del Parlamento en el Gobierno,
delegación ésta que la puede realizar por cualquiera de estas dos vías. En el caso de la ley de bases su
contenido normativo no se divide en artículos, sino en bases que establecen los principios y criterios
que luego deben ser desarrollados en el Decreto Legislativo. Estas leyes de bases tienen por objeto la
formación de un texto articulado.

c) Leyes básicas. (pregunta examen)

Estas leyes se citan en la Constitución de 1978 por vez primera y se caracterizan por una serie de
notas como son:
 Son leyes que dictan las Cortes Generales.
 Se dictan en materias en las que tienen competencia las CCAA, materia autonómica.
 Son leyes que vienen enumeradas en el art. 149 CE. y que contienen los principios bases y
directrices mínimos.

Con este tipo de leyes el Estado se reserva el dictado de las bases mínimas sobre esas materias que
son de competencia autonómica y que conformará el mínimo común denominador que se debe dar
en todas las CCAA, es por tanto un núcleo indisponible por las CCAA que éstas han de respetar en
todo caso.

Su finalidad es delimitar ese mínimo común que garantice unos mismos derechos y obligaciones en
cualquier parte del territorio. Tratan así de conciliar el principio de unidad territorial y el principio de
autonomía, de esta forma permite una legislación concurrente de las dos administraciones (estatal y
autonómica), en las que el Estado regulará el mínimo básico y las CCAA desarrollarán la legislación
respetando ese mínimo. Se caracterizan por estar formadas por una serie de principios, bases y
directrices que deben formar ese mínimo común indisponible por las CCAA, pero que no imposibilita
que éstas lo desarrollen como estimen más conveniente.

Con estas leyes se plantearon dos cuestiones importantes:

 A partir de la inclusión por el constituyente en el art. 149, las CCAA tratan de legislar en esas
materias, pero, por la premura del momento y el nacimiento del nuevo constitucionalismo en
8
 España, estas leyes básicas no habían sido formuladas aun por el Legislativo, lo que condujo a
la interposición de recursos por parte de muchas CCAA que no podían legislar en esas
materias, por la falta de ese mínimo básico de principios y directrices.

Así las cosas, el TC estableció que estas normas básicas debían buscarse, en tanto en cuanto
fuesen elaboradas, en las normas preconstitucionales no derogadas y no contrarias a la
Constitución. Posteriormente el TC dictó otras sentencias por las que, pasado ese primer
momento de caos legislativo, el Estado debía dictar esa legislación básica y las CCAA
desarrollar esas materias a partir de éstas y no otras.

 Por otro lado se planteó la cuestión de si esas bases mínimas debían ser establecidas por ley
materialmente hablando (Reglamentos, etc), o debía entenderse en su sentido formal (ley del
Parlamento). En este aspecto el TC llega a la conclusión de que, si bien de la Constitución
parece interpretarse la necesidad de una ley formal, lo cierto es que en la práctica son
muchas las materias que por su naturaleza y el sector social que regula, son más propias de
normas más específicas que no el mandato general y abstracto de una ley. Así pues se
establece que siempre que sea posible se regulará por ley y, sino lo fuera, se buscará esa
legislación básica en Reglamentos, e incluso en simples actos de ejecución, pero eso sí,
siempre que así lo determine expresamente el legislador remitiéndose a ellos.

En cuanto a la relación que existe entre esa legislación básica y las normas de desarrollo, no ha de
entenderse que existe una relación de jerarquía, de subordinación, sino que la legislación de las
CCAA regulará otros aspectos, remitiéndose a la ley de bases cuando así proceda, es por tanto una
relación similar a la de la Constitución con las Leyes. En todo caso han de respetar el contenido
mínimo de la ley de bases, teniendo que adaptarse a ella si la contradice.

d) Leyes marco.
Las leyes marco se encuentran reguladas en el artículo 150.1 CE en el que se establece que: “ Las
Cortes Generales, en materia de competencia estatal, podrán atribuir a todas o algunas de las CCAA
la facultad de dictar normas legislativas en el marco de los principios, bases y directrices fijados por
una ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se establecerá la
modalidad de control de las Cortes Generales sobre estas normas legislativas de las CCAA”.

Del contenido del mencionado artículo se desprende que:

 Son leyes dictadas por las Cortes Generales, por el Parlamento estatal, son por tanto, leyes
estatales.

 Son leyes cuyo contenido lo configuran bases, principios y directrices.

 Son leyes que presentan como singularidad, que persiguen ampliar las competencias de las
CCAA, dado que la ley marco consiste en una ley por la que el legislador estatl atribuye a las
CCAA, la potestad de legislar sobre una competencia estatal, característica ésta que las
diferencia de las leyes de bases.

Según se menciona en el citado artículo, son leyes dictadas en materia de competencia estatal, por lo
que se hace necesario concretar de qué materia se trata, llegando la doctrina a la conclusión de que
el objeto de estas leyes son aquellas materias contempladas en el artículo 149.3 CE (cláusula
residual) , es decir las no atribuidas expresamente al Estado, pero que, por no haber sido asumidas
en su momento por las CCAA, les corresponde a éste.

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Por tanto, a través de estas leyes marco se les transfiere a las CCAA la competencia en esas materias
no asumidas en su día por el motivo que fuere.

 En ningún caso cabe delegación en materia propia de ley orgánica.

 Tampoco en aquellas materias en las que se pudiera poner en peligro las relaciones entre el
Estado y las CCAA o de los distintos órganos constitucionales, lo que excluye materia propia
de leyes básicas.

Las leyes marco se constituyen así, como un límite que no puede ser traspasado por la legislación de
las CCAA, por lo que nos encontramos ante la concurrencia de dos legisladores distintos. En este
sentido, la relación entre la legislación autonómica y la ley marco (legislación estatal) es una relación
de jerarquía, al contrario de lo que ocurría con las leyes de bases. La legislación autonómica está
pues aquí, supeditada a lo establecido en la ley marco, no pudiendo extralimitarse.

De la lectura del artículo 150.1 CE se desprende también la existencia de distintos medios de control,
así tenemos:
 Control estatal por parte de las Cortes Generales, que se establecerá en cada caso en la
propia ley.
 Control judicial por parte de los Tribunales, lo que implica al hablar de los Tribunales en
plural, el control también de los Tribunales ordinarios, lo que contradiría el control de
constitucionalidad de la leyes que debe ser efectuado por el TC.

Por tanto, esto último hay que interpretarlo desde las siguientes perspectivas:
 Cuando se controla si la norma autonómica se ajusta a la norma marco estatal, el control es
propio y exclusivo del Tribunal Constitucional.
 Cuando lo que se trata es de controlar los Reglamentos que desarrollen la legislación
autonómica, serán los Tribunales Ordinarios.
(*Esta interpretación está efectuada con el ánimo de ajustarse al tenor literal de la Constitución,
aunque en último extremo la utilización aquí del término Tribunales, parece deberse más a un error.)

e) Leyes de armonización.
Se encuentran reguladas en el mismo artículo 150 CE, aunque en este caso en el apartado 3, en el
que se establece: “El Estado podrá dictar leyes que establezcan los principios necesarios para
armonizar las disposiciones normativas de las CCAA, aun en el caso de materias atribuidas a la
competencia de éstas, cuando así lo exija el interés general. Corresponde a las Cortes Generales, por
mayoría absoluta de cada Cámara, la apreciación de esta necesidad”.
 Son leyes dictadas por las Cortes Generales, por el Parlamento estatal.
 Son leyes cuyo contenido son principios, bases y directrices.
 Son leyes cuyo objetivo es el de armonizar la legislación de las CCAA, cuando lo exija el interés
general.

Por tanto, son leyes que constituyen un recurso excepcional, como así se desprende de la exigencia
del interés general, mencionada expresamente en el artículo, así como de que la necesidad sea
apreciada por mayoría cualificada por cada una de las Cámaras. En la actualidad no existe ninguna,
por no haberse dado el caso (sólo se dictó una que fue declarada inconstitucional).
Sobre estas leyes se ha planteado la cuestión de si deben ser dictadas en su caso con carácter
preventivo, o si por el contrario deben serlo con carácter corrector, es decir, una vez producida ya
esa desarmonización.

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Al respecto el TC ha interpretado que estas leyes han de reservarse únicamente para cuando el
problema de desarmonización no se puede solucionar por otros instrumentos constitucionales, por lo
que sólo en ese caso tiene cabida la intervención estatal, confirmando así el carácter corrector y no
preventivo.

f) Decretos Leyes.
Regulados en el art. 86.1 CE. Son normas con rango de ley que emanan del Poder Ejecutivo y en las
que, al contrario de lo que ocurre con los Decretos Legislativos, el Gobierno legisla primero y
posteriormente intervine el Congreso convalidándolo.

Tienen una naturaleza de carácter provisional, dictados para casos de extraordinaria y urgente
necesidad, que producen efectos jurídicos plenos y entran en vigor con su publicación en el BOE. El
presupuesto habilitante de hecho, es decir, la circunstancia de extraordinaria y urgente necesidad,
según aclara el TC, es un acto político, por lo que no procede respecto de él, un control judicial.
Aprobados y publicados los Decretos Leyes, se deberán someter a debate y votación al Congreso de
los Diputados en un plazo máximo de treinta días. En el supuesto de que el Congreso no convalidase
el Decreto Ley y, a fin de garantizar el principio de seguridad jurídica, sería conveniente su anulación
“ex nunc” –desde ese mismo momento- y no “ex tunc” –desde el momento de su publicación-.

Los Decretos Leyes podrán ser tramitados, durante el plazo de treinta días, como ley ordinaria por
procedimiento de urgencia, de esta forma, se da acceso a la intervención del Senado y al posibilidad
de introducir enmiendas, que antes, por ser voto a la totalidad, no se producía.

g) Decretos Legislativos.(*)
Regulados en los artículos del 82 al 85 CE son normas con rango de ley, pero que no emanan del
Legislativo, sino del Ejecutivo. Así, según dispone el art. 82.1 CE: “Las Cortes Generales podrán
delegar en el Gobierno la potestad de dictar normas con rango de ley sobre materias determinadas
no propias de ley orgánica”.
Se puede hablar de dos fases en el proceso de elaboración de estos Decretos Legislativos:
 La ley de delegación, cuyo destinatario es el Gobierno.
 La regulación propia del Gobierno, que es el Decreto Legislativo.
Sin embargo, cabe distinguir dos tipos de delegación:
 Por una Ley de bases, cuando el objetivo sea que el Gobierno articule un texto normativo.
 Ley ordinaria, cuando se pretende que el Gobierno refunda varios textos legales preexistentes
en uno solo.

Requisitos de la delegación genéricos para leyes de bases y ley ordinaria.

 Ha de otorgarse al Gobierno de forma expresa, por tanto, no puede entenderse concedida de
modo implícito.
 Para materia determinada.
 Con fijación del plazo para su ejercicio, no puede entenderse concedida por tiempo
indeterminado.
 No cabe subdelegación en autoridades distintas del propio Gobierno.

Requisitos de la delegación por ley de bases.

 Delimitación precisa del objeto y alcance de la delegación, así como los criterios y los
principios que han de seguirse en su ejercicio (Art. 82.4 CE)
 No podrán autorizar la modificación de la propia ley de bases (Art. 83 CE)
 No podrán facultar para dictar normas con carácter retroactivo (Art. 83 “).

Requisitos de la delegación por ley ordinaria.

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  Delimitación del objeto, es decir, el ámbito normativo a que se refiere el contenido de la
delegación (Art 82.5 CE).
 Debe especificar si se limita a la mera formulación de un texto único, o si incluye la de
regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos (Art. 82.5 CE).

Los mecanismos de control vienen determinados en el art. 82.6 CE y en el se refiere de nuevo al

término Tribunales en plural, lo que implica la posibilidad, además del TC, de intervención de
Tribunales ordinarios en el control de una norma con rango de ley. Sin embargo, esto cabe matizarlo:

 El control por Tribunales ordinarios se limitará a establecer si el Decreto Legislativo se ajusta o

no a la ley de delegación, en caso de no ajustarse a ésta, el Decreto Legislativo no habrá
adquirido rango de ley, por lo que si cabe ese control de Tribunal ordinario.

Si por el contrario el Tribunal ordinario determina que si se ajusta a la ley de delegación, éste
se abstendrá y, en su caso, los legitimados para ello podrán si así lo consideran oportuno,
presentar un recurso de inconstitucionalidad.

 El Parlamento puede establecer en las leyes de delegación las fórmulas de control que estime
convenientes para verificar la fidelidad del Gobierno en el ejercicio de delegación. La forma
de control más apropiada es la ratificación por las Cortes del texto del Decreto legislativo
antes de su promulgación.
 Finalmente, el control del consejo de Estado, que con antelación a la aprobación del Decreto
legislativo por el Gobierno debe realizar el dictamen preceptivo aunque no vinculante.

C) LA COSTUMBRE ADMINISTRATIVA.
La costumbre consiste en una actuación repetida en el tiempo que llega a crear la idea de vinculación
a ella. La doctrina se decanta por aceptar la costumbre como fuente del Derecho Administrativo, con
mayor incidencia, si cabe, en el ámbito local y de uso y aprovechamiento de bienes.

Algunas organizaciones sociales y ámbitos materiales de la realidad social han sido

administrativizados muy recientemente, cuando ya contaban con una honda tradición normativa
basada, en muchos casos, en la costumbre. En muchos de estos supuestos el propio legislador ha
reenviado parte de la ordenación a aplicar a estos ámbitos a la costumbre.

No obstante, para ser considerada como fuente del Derecho, ha de ser una costumbre capaz de
tener la misma manifestación que el poder administrativo, esto es, imponer consecuencias jurídicas
de forma unilateral, imperativa y sin contar con la voluntad del destinatario. En todo caso, la
costumbre actuará en defecto de ley o por que la propia ley administrativa remita la regulación de
determinadas materias a ella.

D) LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO.

Los Principios generales constitucionalizados están en directa relación con los valores superiores del
ordenamiento jurídico consagrados en la Constitución (libertad, igualdad, justicia y pluralismo
político). Así la Constitución sanciona de forma expresa los siguientes:

- Principio de supremacía material de la Constitución, de legalidad, de jerarquía normativa y

publicidad de las normas, irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos y libertades fundamentales, seguridad jurídica, interdicción de la
arbitrariedad de los poderes públicos, igualdad...

12
En todo caso, los principios generales cumplen tres funciones:
- Como criterio que ha de estar presente en cualquier norma escrita a la hora de su
elaboración, es decir, como límites de la norma.
- Como criterio de interpretación de la norma que más justo sea al caso concreto.
- Como criterio para cubrir las lagunas legislativas, en defecto de ley y de costumbre.

E) LA JURISPRUDENCIA.
a) Del Tribunal Constitucional.
El art. 40.2 LOTC establece que la jurisprudencia de los Tribunales de Justicia recaída sobre leyes,
disposiciones o actos enjuiciados por el TC, habrá de entenderse corregida por la jurisprudencia
sentada por éste al resolver recursos y cuestiones de inconstitucionalidad.

Así mismo, el art. 5.1 LOTC dispone que los Tribunales aplicarán las leyes y los Reglamentos, no sólo
de acuerdo con los preceptos y principios de la Constitución, sino conforme a la interpretación de los
mismos que resulte de las resoluciones dictadas por el TC en todo tipo de procesos, lo que supone un
superior valor de la jurisprudencia del TC.

b) Otros Tribunales.
El valor de la jurisprudencia del Tribunal Supremo se afirma especialmente en el recurso de casación,
al constituir motivo de interposición del mismo, la infracción de la jurisprudencia, lo que permitirá
que el asunto pueda ser decidido en último término por el TS para imponer su reiterada y uniforme
doctrina en la aplicación de las normas.

En general, en el Derecho Administrativo, la jurisprudencia y la doctrina legal no tienen un valor

distinto al previsto en otras ramas del Derecho, sino como complemento del ordenamiento jurídico
cuando de modo reiterado siente doctrina. Doctrina que además de reiterada, debe tener el carácter
de “ratio decidendi” de la sentencia en la que se pronuncia, y no de mero argumento “obiter dicta”.

F) EL REGLAMENTO.(*)
El reglamento es la fuente por excelencia del Derecho Administrativo, es la fuente estrictamente
jurídico-administrativa, ya que su autor es la propia Administración.

Concepto.
Los Reglamentos son una de las manifestaciones del principio de autonomía que se reconoce a la
Administración, así como del poder administrativo de ésta. Por lo tanto, goza de las notas que
caracterizan ese poder administrativo, como es la capacidad general de la administración de imponer
normas de forma unilateral e imperativa, incluso en contra de la voluntad del destinatario y que le
impone determinadas consecuencias jurídicas que se presumen dotadas del principio “iuris tantum”
de legalidad.

Los Reglamentos son pues actos de la Administración dirigidos a una pluralidad indeterminada de
personas, con capacidad normativa de obligarlas. Se caracterizan por el sujeto destinatario de los
mismos. Su vocación normativa perdura en el tiempo, teniendo así, capacidad de obligatoriedad en
el tiempo y de innovación jurídica.

Se diferencia de los simples actos administrativos en que estos tienen uno o varios destinatarios
concretos, a los que se les notifica el acto y cuyos efectos se agotan en cada cumplimiento,
debiéndose dictar tantos actos como situaciones concretas se pretendan resolver.

Tienen un régimen jurídico distinto al de los actos administrativos, cifrándose éste en las siguientes
diferencias:
13
  Tienen un procedimiento de elaboración distinto a los actos singulares administrativos .
 No pueden ser objeto de recurso en vía administrativa , sino que su impugnación ha de
hacerse directamente ante los Tribunales contencioso-administrativo.
 Es de superior rango jerárquico al acto , dado que regula para una mayor generalidad
atendiendo más al principio de igualdad.
 Los actos administrativos singulares no pueden revocarse libremente ya que tienen un límite ,
que es el de la irrevocabilidad de los actos constitutivos de derechos. Cuando un acto ha
otorgado o ampliado un derecho, no es posible su revocación, salvo por un procedimiento
especial, con supuestos tasados. Los Reglamentos, sin embargo, si pueden dejarse sin efecto
a través de su derogación.
 Los Reglamentos tienen una mayor fuerza de obligar que los actos administrativos , lo que
deriva de se conoce como el principio de inderogabilidad singular de los Reglamentos,
recogido en el artículo 52.2 LRJPAC por el que se establece que: “Las resoluciones
administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de
carácter general, aunque aquellas tengan igual o superior rango a éstas”.

Clases de Reglamentos.
En atención a su autor. Dependiendo del autor, tienen que sujetarse a un proceso de elaboración
distinto.
 Estatales, cuya regulación la encontramos en la ley 30/92 LRJPAC, así como en las
disposiciones en materia reglamentaria contenidas en la ley 50/97 Ley del Gobierno.

 De las CCAA, cuya regulación se encuentra igualmente en la ley 30/92, así como en las
disposiciones en materia reglamentaria de las leyes de Administración y de Gobierno de las
respectivas CCAA.

 Locales, cuya regulación, además de en la ley 30/92, se encuentra en la Ley de Reguladora de

Bases de Régimen Local 7/85 de 2 de abril (LRBRL).

En atención a su relación con la ley.

 Ejecutivos, que presuponen la existencia de una ley previa y, por que esta ley así lo dispone,
se dictan Reglamentos de desarrollo donde se detalla, se particulariza y se concretan aspectos
de la regulación contenida en la ley. El Reglamento ha de ser fiel cumplidor y ejecutor de las
disposiciones contenidas en la ley, no pudiendo, no solo contradecir, sino tampoco innovar
derechos u obligaciones, sino que debe limitarse a desarrollar lo preestablecido en la ley. La
relación es muy estrecha, hasta el punto de que con la derogación de la ley, normalmente
vienen derogados los reglamentos que los desarrollan.
Hay también algunas excepciones: los reglamentos de ejecución de una ley estatal deben
recibir el dictamen preceptivo del Consejo de Estado.

 Independientes, Vienen a regular materias en las que hay una ausencia de ley previa. Por lo
tanto, al no existir una previa regulación legal sobre esa materia, si la Administración lo
estima oportuno, puede elaborar esa regulación por Reglamento. Un Reglamento
independiente no es, sin embargo, sinónimo de un Reglamento sin límites, si bien es cierto
que esos límites no se encuentran en una ley, sino que deben ser buscados en otras fuentes
como son la propia Constitución, los principios generales del Derecho, o incluso, otros
preceptos que existan en otras leyes (por ejemplo, no puede atentar contra la igualdad).

 Autónomos, que serían aquellos casos en los que en la Constitución se hace una reserva de
regulación de una determinada materia por Reglamento, pero que en nuestra Constitución no
existen, ya que no hay ninguna materia regulada por Reglamento que no pueda serlo por ley.
14
  De necesidad, que son aquellos que vienen a dejar sin efecto la ley vigente. Dejan de aplicar
momentáneamente la ley siempre por motivos de urgencia o necesidad y tendrán vigencia
mientras subsista esa necesidad, esa situación que los hizo necesarios. Prácticamente no se
hace mención de ellos en nuestro ordenamiento jurídico, siendo el art. 21.1 m) de la ley 7/85
LRBRL, uno de los pocos preceptos en los que se hace referencia a ellos.

En atención a sus efectos jurídicos.

Internos (Ad intra) o De organización, que son aquellos cuyo autor es la Administración y cuyos
efectos recaen sobre la propia Administración que los dicta, es decir, no tienen efectos “ad extra”, a
los ciudadanos.

Externos (Ad extra) o Jurídicos, son aquellos que dicta la Administración y cuyos efectos inciden en
terceros, tienen por tanto, efectos “ad extra” y, de esta forma, alteridad, que afecta al exterior.

Procedimiento de elaboración.
Se contiene básicamente en la Ley 50/97 Ley del Gobierno en su art. 24 siendo el relativo a los
Reglamentos estatales, aunque en la práctica el resto sigue un procedimiento muy similar.
Iniciación.
Se llevará a cabo por el centro directivo competente mediante la elaboración del correspondiente
proyecto, al que se acompañará un informe sobre la necesidad y oportunidad de aquél, así como una
memoria económica que contenga la estimación del coste a que dará lugar. AÑADIDO: También se da
la posibilidad para justificar la conveniencia que se pidan informes, dictámenes, etc., si es necesario
(NOTA: tal vez los “trámites de solicitud de una serie de informes” del siguiente apartado sea esto, y
forme parte de la fase de iniciación.

Instrucción, se distinguen aquí varios momentos:

Trámites de solicitud de una serie de informes:
1. Informes de discrecionalidad, cuantos estudios y consultas se estimen convenientes para
garantizar el acierto y la legalidad del texto.
2. Informes preceptivos:
 Informe de la Secretaría General Técnica.
 Dictamen del Consejo de Estado o su homólogo en las CCAA, en caso de un
reglamento de una Comunidad autónoma, que será preceptivo sólo cuando se trate de un
reglamento ejecutivo.
 Informe del Ministerio de Administraciones públicas, cuando el reglamento pudiera afectar
a la distribución de competencias entre el Estado y las CCAA.

Audiencia a los interesados:

Cuando la disposición afecte a los derechos e intereses legítimos de los ciudadanos se les dará
audiencia a estos, directamente o a través de las organizaciones y asociaciones reconocidas por la ley
que los agrupen o los representen y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la
disposición.

No será necesario el trámite anterior si las organizaciones o asociaciones mencionadas hubieran

participado por medio de informes o consultas en el momento de la solicitud de informes, son casos
estos previstos cuando el colectivo es muy numerosos ante la imposibilidad de dar audiencia a todo
el que lo desee. No obstante, no se dará audiencia a los ciudadanos cuando se trate de disposiciones

15
orgánicas de la Administración, o de organizaciones dependientes de ella. Estos son cauces de
participación.

Información pública.
Cuando la naturaleza de la disposición lo aconseje (es opcional), será sometida a información pública,
lo que permite a cualquier persona, sin ningún tipo de titularidad aunque no se encuentren
directamente afectados, a entregar informes (alegaciones) sobre la misma.

Terminación.
Aprobados los reglamentos por la autoridad que los haya elaborado, será publicado íntegramente en
el Boletín Oficial que corresponda (BOE, BOGV, etc). Un reglamento aprobado y no publicado es
inexistente, no obligaría a la ciudadanía.

La publicación de los reglamentos es condición de existencia de los mismos. Sin ella no genera
efectos jurídicos.

Los reglamentos autonómicos siguen un proceso análogo al ahora descrito, si bien habrá que acudir a
las peculiaridades que para ello es establezcan en las leyes de Gobierno y de Administración de la
Comunidad de que se trate.

Los reglamentos locales (llamados Ordenanzas) se encuentran regulados en la Ley Reguladora de

Bases de Régimen Local (LRBRL), de 7 de Abril de 1985 en su art. 49, en el que se dispone que, la
aprobación de las ordenanzas locales se ajustará al siguiente procedimiento:
 Aprobación inicial por el Pleno.
 Información pública y audiencia a los interesados para la presentación de reclamaciones y
sugerencias en el plazo de 30 días.
 Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas y realización de los cambios
pertinentes si los hay.
 Aprobación definitiva por el Pleno y publicación en el Boletín Oficial de la Provincia.

Límites de los reglamentos.

Hay un limite formal: Necesidad de que todo reglamento vaya precedido de un procedimiento. Debe
venir de la autoridad competente si no no estaría conforme a nuestro Ordenamiento Jurídico.

A partir de la Ley 50/1997 se encuentran establecidos en el art. 23 que prevé que, cuando un
reglamento vulnera la Constitución, la Ley, los principios generales del Derecho, la costumbre o un
reglamento de superior jerarquía, su consecuencia es su nulidad de pleno derecho. No cabe sin
embargo, la vulneración a un reglamento posterior de igual jerarquía, ya que en este caso lo que se
produce es la derogación del anterior.

Otro límite sería el de reserva legal, el reglamento debe respetarlo.

Además del que alude a la iretroactividad, los reglamentos son irretractivos, no pueden afectar a
situaciones ocurridas en un pasado. (art 9.3CE) Hay excepciones.

Principio de competencia. Las competencias entre las distintas Adm. Públicas no pueden ser
invadidas unas por otras. La Adm. Estatal no puede invadir materias de regulación autonómica y
viceversa.
Principio de jerarquía. Dentro de la Adm. Pública existen órganos. Entre ellos hay relaciones de
jerarquía. El principio de jerarquía afirma que los órganos inferiores deben de subordinarse a los
órganos superiores. Por ello, los reglamentos de los órganos inferiores no pueden contradecir a los
16
reglamentos dictados por un superior.

Tipos de control de los reglamentos.

El control de legalidad de los distintos reglamentos es ejercido por el Tribunales Contencioso
Administrativo.
Impugnación indirecta, según establece al art. 107.3 L.30/92, contra las disposiciones administrativas
de carácter general (reglamentos) no cabe recurso en vía administrativa, por lo que la vía natural
de fiscalización son los Tribunales Contencioso-administrativos.

No obstante, establece una excepción (párrafo.2-art.107.3), por la que se puede impugnar el acto
administrativo singular de personalización del mandato general (del reglamento). Esto está previsto
para aquellos reglamentos que precisan de actos de aplicación, pudiendo impugnar el acto de
aplicación, basándose en la nulidad del reglamento del que es aplicación y, de forma indirecta, el
reglamento si así se hace constar.

Impugnación indirecta de los reglamentos: Además de la impugnación directa, también son

impugnables los actos de aplicación: Cuando se publica un reglamento en el BOE, estamos obligados
a ellos ya que son mandatos. Pero hay reglamentos que tienen la particularidad que para que vincule
al particular se necesitan que se dicten actos de aplicación, que la administración dicte para casos
particulares, singulares. Se puede entender que este acto mandado es ilegal porque lo es el
reglamento del que es aplicación. Se puede impugnar simplemente el acto de aplicación o ambas
cosas, con la finalidad de que no se vuelva a aplicar de nuevo ese acto de aplicación. A través de esta
impugnación, hay reglamentos que se pueden impugnar a través de la vía administrativa. Es una
excepción puesto que lo normal es que la impugnación se haga mediante los tribunales

Inaplicación por los Jueces de los reglamentos ilegales, según lo establecido en el art. 6 LOPJ los
Jueces y Tribunales no aplicarán los reglamentos, o cualquier otra disposición contrarios a la
Constitución, a la ley o al principio de jerarquía normativa. No significa que realmente sea ilegal, solo
que para ese caso concreto no lo aplica. No desaparece del ordenamiento jurídico.

Recurso ante el Tribunal Constitucional, en el que existen dos supuestos posibles:

 ART. 161.2 CE “El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las disposiciones y
resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA. La impugnación producirá la suspensión
de la disposición....”.

 Cuando el reglamento implique una violación de los derechos y libertades susceptibles de

amparo constitucional (arts. 41 y 42 LOTC, entre otros).

Recurso Judicial, por lo que según lo establecido en el art. 1 de la Ley de Jurisdicción Contencioso
Administrativa, “Los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo conocerán de las
pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones públicas sujetas al
Derecho Administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la ley y con los Decretos
legislativos, cuando excedan los límites de la delegación”.

Revisión de oficio, que es la solicitada por la propia administración que dictó el reglamento y que se
estudiará más ampliamente en el Tema 5. Art 102 ley 30/92.

Extinción de los reglamentos, obedece a distintas causas:

Derogación, que se produce cuando una norma de rango superior, o siendo igual es posterior en el
tiempo, o dictada por órgano superior.

17
Declaración de ilegalidad, ya sea en vía administrativa (impugnación indirecta); en vía contencioso-
administrativa (recurso judicial); por el TC; o como consecuencia de la revisión de oficio por la propia
administración que lo dictó. Por otro lado, en lo que se refiere a los reglamentos ejecutivos, lo serán
cuando desaparezca la ley de la que es ejecución.

Obsolescencia, por que haya dejado de aplicarse (que hay que demostrar), o por que se haya
producido un cambio en las circunstancias que lo motivaron y, sin embargo, no haya sido derogado.

G) LOS PRECEDENTES O PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS.

El precedente administrativo puede definirse como la forma reiterada de aplicar una norma por la
Administración y no debe confundirse con la costumbre. Sin embargo, el precedente no obliga a la
Administración a actuar siempre de igual modo, sino que debe actuar conforme a la norma que
aplica.

No obstante, cuando la norma permite una cierta discrecionalidad para aplicarla en varios sentidos
posibles igualmente válidos, debe aplicar la usual (el precedente), lo contrario podría determinar su
invalidez en base al principio de igualdad. Así pues, la variación de criterio de aplicación de una
norma por parte de la Administración, debe obedecer siempre a razones objetivas y para todos los
supuestos futuros que se den a partir de ese cambio de criterio.

EL ORDENAMIENTO JURÍDICO DE LA UNIÓN EUROPEA.

Reglamentos.
Son actos con rango de ley, que expresan la capacidad de legislar de los distintos Estados miembros.
Características:
 Tienen un alcance general, legislando de forma abstracta, por lo que sus mandatos afectan a
todos, tanto a los Estados como a los ciudadanos de éstos.
 Son de obligado cumplimiento por sí, en todos sus elementos, es decir, hay que ajustarse a lo
dispuesto en ellos, sin que exista la posibilidad de adaptación a la normativa interna del país.
 Es directamente aplicable en los Estados sin necesidad de actos de ejecución.

Directiva.
Es una manifestación de la capacidad de legislar, pero se produce aquí, lo que se puede denominar
una especie de legislación compartida, por lo que se dice que es más respetuosa con las
peculiaridades de cada uno de los Estados.
Características:
 No tiene un alcance general, siendo en principio, el destinatario de la Directiva el Estado y no
sus ciudadanos.
 No vincula en todos sus elementos, sino en el resultado a alcanzar. La Directiva persigue una
finalidad, pero deja a cada Estado que sea él el que disponga de los medios y procedimientos
que mejor considere para alcanzar ese objetivo.
 No es directamente aplicable en relación a los ciudadanos de un Estado, que no lo será en
tanto en cuanto no se produzca la adaptación al Derecho interno por parte del Estado.

Resolución.
Es un acto singular que, sin serlo, puede decirse que tiene una cierta similitud con un acto
administrativo.
Características:
 No tiene alcance general, sino que sólo obliga a los destinatarios de la misma, pudiendo ser
éstos uno o varios Estados, o una persona jurídica privada, o una persona física.

18
  Es obligatoria en todos sus elementos, vinculando por completo, lo que niega la posibilidad de
libertad en la aplicación de la obligación que imponga.

En cuanto al efecto directo de éstas, hay que hacer una distinción en función del destinatario:
 Persona física o jurídica particular, que vincula directamente.
 Estado, que dependerá del contenido de la Resolución, pero en las más de las veces
necesitará medidas de adaptación y/o desarrollo.

TÉCINICAS DE RELACIÓN DE LOS ORDENAMIENTOS JURÍDICOS.

PRINCIPIO DE JERARQUÍA.
El principio de jerarquía tiene su sede natural dentro de los ordenamientos jurídicos, opera a nivel
interno. Consiste en que el ordenamiento jurídico dota de mayor fuerza de obligar a una norma, que
identificamos como la superior jerárquica, respecto de otras que identificamos como las
subordinadas o inferiores jerárquicas. Esto tiene dos consecuencias:
 Consecuencias positivas, por una parte la norma jerárquicamente superior puede incidir de
forma absoluta o parcial en la norma inferior y, por otra, que la superior sólo podrá ver alterado
su contenido por una norma posterior de igual rango, o de rango superior.
 Consecuencias negativas, si la inferior se extralimita será declarada inválida.

PRINCIPIO DE COMPETENCIA.
Supone que las normas que provengan de un sistema normativo no pueden afectar a las normas que
pertenecen a otros sistema normativo distinto. Por lo tanto, implica la existencia de un
ordenamiento jurídico general y, coexistiendo con él, varios subsistemas normativos más (es el caso
de las relaciones entre las normas que integran el Estado y las que integran las de las CCAA) .
PRINCIPIO DE PRIMACÍA.
Éste se podría situar dentro de dos, o más normas ordenamientos jurídicos autónomos,
independientes y soberanos (caso del ordenamiento jurídico de la UE y el interno de cada Estado
miembro).

Uno de estos ordenamientos autónomos (ordenamiento interno), cede parte de sus competencias a
favor de ese otro ordenamiento jurídico (ordenamiento comunitario) y, en esa cesión, pierde esa
competencia cedida.

En nuestra Constitución esta posibilidad está prevista en el art. 93 que dispone: “Mediante ley
orgánica se podrá autorizar la celebración de tratados por los que se atribuya a una organización o
institución internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitución. Corresponde a las
Cortes Generales o al Gobierno, según los casos, la garantía del cumplimiento de esos tratados y de
las resoluciones emanadas de los organismos internacionales o supranacionales titulares de esa
cesión”.

19
LECCIÓN IV:

LAS PERSONAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS: CONCEPTO Y ELEMENTOS.

En el OJ concurren 2 tipos de personas: físicas y jurídicas.

1. LAS PERSONAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS. Concepto y elementos.

- Las personas jurídicas se regulan en el art. 35 CC.

- Son personas jurídicas:
 Las corporaciones, asociaciones fundaciones de interés público reconocidas por la ley. Su
personalidad empieza desde el instante mismo en que, con arreglo a derecho, hubiesen
quedado válidamente constituidas.
 Las asociaciones de interés particular, sean civiles, mercantiles o industriales, a las que la ley
conceda personalidad propia, independiente de la de cada uno de los asociados.

→ LOFAGE Art. 2.2. La administración es una persona jurídica que persigue intereses generales. Tiene
personalidad jurídica única.

De esta forma, la personalidad jurídico-administrativa supone el hecho de que a ese titular de

derechos y obligaciones el ordenamiento, además del reconocimiento de estos, le ha conferido
poderes administrativos, es decir, el conjunto de facultades, de que dispone, de dictar normas de
forma unilateral e imperativa, imponiendo a su destinatario consecuencias jurídicas incluso en contra
de su voluntad, normas y consecuencias que se presumen dotadas del principio “ iuris tantum” de
legalidad.

1.1. Clasificación.
- Clasificación general.
– Gobernantes → ejercen el poder.
– Gobernados → sobre quienes se ejerce dicho poder.

- Clasificación más concreta:

– Personas jurídico públicas (gobernante) → Desarrollan sus funciones dentro de la administración-
– Órganos administrativos. (gobernante) → Se identifica con la persona física, pero sus efectos se
identifican con el cargo, no con la persona física.
– Administrados (gobernado) → Cualquier persona física o jurídica, pero de carácter privado.
También, pese a su función, son administrados determinados funcionarios.
– Colaboradores de la administración contratistas con la Adm. La Administración puede
descentralizar determinadas actividades. Se encuentra a medio camino entre la Adm. y el
administrado.

1.2 Criterios de distinción entre persona jurídico pública y jurídico privada.

1. Fin. De carácter general.

2. Existencias de prerrogativas. La Administración es quien tiene la potestad de autoridad. Pero
existen Colegios Profesionales y Cámaras de Comercio que defienden intereses privados y se les
atribuye un poder disciplinario delegado por parte de la Administración, de manera que si no existe
no hay ningún tipo de control.
3. Creación. Dependiendo de si la empresa es creada por la Adm. Pública o por una persona jurídica
privada, será pública o privada. Aunque también la Adm. crea de carácter privado.
20
4. Forma. Asociación, fundación, corporación...
5. Pluralistas.→ Analizaremos todos los criterios anteriores para determinar si se trata una persona
jurídico-pública o jurídico-privada.

2. CLASIFICACIÓN DE LAS PERSONAS JURÍDICO-ADMINISTRATIVAS.

– Corporaciones y fundaciones.

Corporaciones públicas.
- Agrupaciones forzosas de personas con intereses comunes → Colegios profesionales, cámaras de
comercio, sindicatos, corporaciones profesionales.
- Ley 2/1974 colegios profesionales. Se les reconoce la personalidad jurídico propia.
- Artículo 8,1 dice que los actos emanados de los órganos de los colegios y de los Consejos Generales
en cuanto estén sujetos al derecho administrativo, una vez agostados los recursos corporativos serán
directamente recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

Personas jurídicas fundacionales.

- Persigue fines públicos.
- Creación de un organismo encargado de la gestión y administración.
- Descentralización, personificación de la Administración Pública.
- Ej.: ley 25/1941, INI. Se trata de una descentralización para la gestión de este sector.

–> Administraciones Territoriales.

- Artículo 2.1. Ley 30/1992 → Se entiende a los efectos de este Ley, por Administraciones Públicas:

a) AGE. (Administración general del Estado).

- Art. 103,1 CE. La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y actúa de
acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y coordinación,
con sometimiento pleno a la Ley y al Derecho.

- Art. 3,4 LOFAGE (Ley 6/1997).

b) Adm. Autonómicas.
- Estado de las autonomías.
- Art. 152 CE + Estatutos.

c) Adm. Locales.
- Art. 137 y 141 CE: municipios, provincias, islas y agrupaciones municipales.
- Art. 3 LBRL (Ley 7/1985) → hace una distinción, además del municipio, de entidades
inframunicipales (comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades de municipios).

En sentido estricto, la adm. local: Municipio, provincia, isla. Pero tienen dicha condición de entidades
locales: Entidades inframunicipales, comarcas, áreas metropolitanas y mancomunidades.

* Municipios. Se encuentran regulados en el Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de abril.

Art. 1,1 → capacidades.
Art. 2 → uniprovincial.
Art. 18 a 24 → organización.

21
* Provincia. Se encuentra regulados en el RDL 781/1986.
Art. 25: disposiciones generales.
art. 26 a 29. organización.
Art 30 a 34. competencias.

- Potestades de las administraciones territoriales. Art. 4 LBRL.

–> Administraciones institucionales.

- Art. 2,2 Ley 30 de 1992.
- Características:
- Personalidad jurídica propia. - Descentralización. - Carácter Instrumental.
Ejemplo: Confederaciones Hidrográficas, Aeropuertos, autoridades portuarias.

3. ORGANIZACION DE LA AGE.

- Art. 6 LOFAGE.
- División funcional. Departamentos ministeriales recogida en los art. 8 a 21 de la LOFAGE.
- Gestión territorial. Delegados del gobierno en CCAA. Arts. 22 a 35 LOFAGE.
- Respecto a los órganos centrales, las funciones del presidente se encuentran en el Art. 7 Ley
50/1997, y la de los ministros en el art. 4.

4. LOS PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN Y FUNCIONAMIENTO DE LA AGE.

→ Principios de la organización administrativa.

- Eficacia, economía y eficiencia.
- Competencia.
- Jerarquía.
- Coordinación.

→ Principios de las relaciones entre entes administrativos.

- Autonomía.
- Autotutela o control.
- Coordinación y complementación.

PRINCIPIO DE EFICACIA, ECONOMÍA Y EFICIENCIA.

- Estos 3 principios, a pesar de su diferencia nominativa, están muy relacionados entre ellos, sobre
todo en el ámbito de la empresa.
- La Administración debe de justificar los medios empleados para conseguir unos fines concretos , de
forma que se llegue a la mejor satisfacción de los intereses públicos.
- STC 27/1987, 27 de feb. Y 178/1989 2 de nov.
- Colisión con los controles y exigencia.

PRINCIPIO DE COMPETENCIA.
- Competencia → conjunto de funciones atribuidas a un órgano por el ordenamiento.
- La distribución de competencias entre los distintos órganos responde al principio de distribución del
trabajo. La doctrina utiliza el término competencia para referirse a las funciones atribuidas a las
distintas Entidades, y atribuciones cuando hace referencia a los órganos.

PRINCIPIO DE JERARQUÍA.

22
- Ordenación del aparato organizativo: gradación sucesiva de los distintos órganos, que se traduce
en la atribución de poderes desde los órganos superiores a los inferiores.
- Además de entenderse como un criterio de distribución de competencias en función de la posición
en la que se encuentra cada órgano de la estructura jerárquica ,este principio debe entenderse como
el conjunto de poderes de los órganos superiores sobre los inferiores (potestades ejercitas sobre sus
subordinados):
- Dirección, supervisión y fiscalización → implica dictar órdenes concretas sobre los órganos
inferiores.
- Control y Revisión de actos de los órganos inferiores → sobre todo, se pretende el fiel
cumplimiento de cuántas obligaciones corresponden a los órganos inferiores.
- Control sobre el Personal → imposición de las oportunas sanciones a los funcionarios titulares
de los órganos inferiores que incumplen sus obligaciones.

PRINCIPIO DE COORDINACIÓN.
- Se persiguen una serie de fines de carácter general, por lo que regirá:
Economía de actuaciones y no duplicar esfuerzo.
- Algunos autores afirman que es un resultado fruto del poder de dirección, y que como tal no existe.
-Este principio busca la actuación funcionalmente coincidente de varios órganos dentro de sus
respectivas competencias para satisfacer los intereses públicos.
PRINCIPIO DE DESCONCENTRACIÓN.
- Se trata de un principio existencial de la organización administrativa.
- Art. 12,3 Ley 30 (atribuye una competencia asignada a una Administración, cuando no se especifica
qué órgano debe resolver, a los órganos inferiores por razón de materia y territorio)
Art 21 LBRL. (no aplica la anterior regla general a la Administración municipal, ya que en iguales
supuestos este artículo atribuya la competencia al alcalde).
- Implica un desplazamiento de competencias desde órganos superiores hacia inferiores.
- Transferencia de la titularidad de la competencia → El órgano inferior se convierte en el titular de
dicha competencia.

OTROS PRINCIPIOS.

- Principio de objetividad y transparencia. Art. 103 CE

- Principio de cooperación y coordinación. Art. 3,2 y 4,1 d) Ley 30.
- Principio de servicio efectivo a los ciudadanos . Art. 4 LOFAGE.

LECCIÓN V:

EL ADMINISTRADO.

1 - CLASES.
- Administrado. Cualquier persona física o jurídica de carácter privado que tiene una relación
jurídico-administrativa con la Administración. La principal diferencia con el interesado es que el
interesado interviene en un procedimiento administrativo concreto.

- Interesado. Es, pues, la persona física o jurídica de carácter privado que se relaciona con la
Administración en un procedimiento concreto.

- Relaciones intersubjetivas de carácter organizativo. Hace referencia a las relaciones que

mantienen 2 o más Adm. Públicas.

23
2 - CAPACIDAD JURÍDICA Y DE OBRAR DEL ADMINISTRADO.

- Persona física y jurídica:

- Código Civil. Con la mayoría de edad, se consigue de carácter pleno la capacidad de obrar.
De carácter limitada a los 16 mediante resolución judicial o consentimiento de los padres y a
los 14 por matrimonio y autorización judicial.
- Cód. comercio. Cuando adquieren la capacidad de obrar las personas jurídicas.

- El Derecho Administrativo tiene una serie de peculiaridades. Por ejemplo, en el caso de menores de
edad. → La Administración, que es la principal prestadora de Servicios Públicos, amplía la capacidad
de obrar prevista en el Código Civil y en Código de Comercio.

Art. 30 ley 30/92

“Tendrán capacidad de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la
ostenten con arreglo a las normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de aquellos
de sus derechos e intereses, cuya actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-
administrativo sin la asistencia de la persona que ejerza la patria potestad tutela o curatela. Se
exceptúa el supuesto de menores incapacitados, cuando la extensión de la incapacitación afecte al
ejercicio y defensa de los derechos o intereses de que se trate”.

Art. 18 de la Ley 29/1998.

Tienen capacidad procesal ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo, además de las
personas que la ostenten con arreglo a la Ley de Enjuiciamiento Civil, los menores de edad para la
defensa de aquellos de sus derechos e intereses legítimos cuya actuación les esté permitida por el
ordenamiento jurídico sin necesidad de
asistencia de la persona que ejerza la patria potestad, tutela o curatela.

La capacidad de obrar reconocida en Derecho Administrativo, viene determinada por una serie de
circunstancias que la articulan o modulan, como puedan ser, entre otras:
 La extranjería, que supone una serie de limitaciones.

 La vecindad, que, referida a la Administración Local, genera unas prestaciones a favor

de los vecinos de esa localidad.

 La nacionalidad, que, referida a una Comunidad Autónoma, actúa de la misma forma

que la vecindad, en su ámbito de afección.

 La edad, que puede ampliar, restringir o extinguir, según el caso, la capacidad de

obrar.
 Las condiciones físicas o psíquicas.

 La existencia de antecedentes penales, que pueden impedir una situación especial de

relación con la Administración (funcionarios, contratistas, etc).

3 - LAS POSICIONES JURÍDICAS DEL ADMINISTRADO.

POSICIÓN ACTIVA, es aquella posición en la que el particular goza de una situación que merece de
una especial protección o ventaja y que le permiten una defensa de sus derechos y/o intereses.
24
DERECHOS SUBJETIVOS.

- Pertenecen a la Teoría General del Derecho, y se regulan en la CE, en el CC, en las leyes y
reglamentos e incluso en los actos y relaciones jurídico privados entre sujetos, o entre sujetos y
Administración.
- Garantizan situaciones sustanciales de utilidad que el OJ protegerá. Así, si se me priva de un
derecho subjetivo, se iniciará un procedimiento en el cual se solicitará o bien la restitución de un
derecho o su equivalente pecuniario, así como la indemnización por daños y perjuicios.
- Procedimiento expropiatorio.
- La doctrina italiana habla de derechos debilitados. Son aquellos que el sujeto no puede exigir
indemnización por parte de la Adm. en caso de privación del derecho.

INTERESES LEGÍTIMOS. (art. 31,1 Ley 30/92 y 19 LJ).

- Hacemos uso de dichos intereses en el ámbito procedimental y procesal.

Así, cuando una persona tiene intereses legítimos, dichos intereses le permiten participar en el
ámbito procedimental (las personas pueden tomar en el procedimiento de tomas de decisiones
cuando les afecta directamente) y procesal (la personas pueden poner recurso en actos que le
afectan al interesado, tanto en vía administrativa-vía contenciosa..

- Art. 31,1 c) Ley 30 → 1. Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:

C) Aquéllos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

Art. 19 LJ. → 1. Están legitimados ante el orden jurisdiccional contencioso-administrativo:

a. Las personas físicas o jurídicas que ostenten un derecho o interés legítimo

- Personales y directos o colectivos y comunes. Art. 31,2 Ley 30 LPC) →Interesado: 2. Las asociaciones
y organizaciones representativas de intereses económicos y sociales, serán titulares de intereses
legítimos colectivos en los términos que la Ley reconozca.

→ Derecho ejercer control de la actividad administrativa. Tanto en la fase de elaboración de los actos
como en la fase de recurrir el acto que me afecta, el sujeto tiene la posibilidad de ejercer cierto
control
- Criterios:
- Perjuicio o beneficio.
- Situaciones individualizadas.
- Pretensión: potenciar una posición de ventaja o evitar un perjuicio ilegítimo.

INTERES SIMPLES.

- Presunción de todo administrado → buen funcionamiento de la administración.

Para controlar la actividad de la Adm. es necesario tener interés legítimo.
Los sujetos con simples intereses no tienen derecho a controlar la actividad administrativa. Es
necesario, pues, tener intereses legítimos
- Regla general. No concurre derecho de control.
- 2 excepciones:
- Procedimental → trámite información pública.
- Procesal → Acción popular. El problema es que acción popular se refiere al concepto de
ciudadanos, y por tanto quedan excluidos los extranjeros. (Art. 19,1 LOPJ: únicamente
25
 nacionales).

POSICIÓN PASIVA, que se traduce en deberes, obligaciones y cargas:

DEBERES Y OBLIGACIONES.
- Los deberes y obligaciones pertenecen a la Teoría General del derecho.
- DEBERES: previstos en CE, leyes, reglamentos, potestad administrativa.
- OBLIGACIONES:
- Contrapunto derechos subjetivos.
- Titular derecho subjetivo podrá exigir a la otra parte el cumplimiento del objeto de la relación
jurídica ↔ deudor/obligado.
- Obligación administrativa: Administrado ↔ Administración.

CARGAS.
- Consiste en que el titular de un derecho subjetivo, para poder hacer efectivo un determinado
derecho, deberá de realizar una actividad.
Por ejemplo, nos imponen una sanción económica y no la pagamos. La Adm. Pública embarga un
inmueble con la cantidad que se corresponda con la deuda.
No podremos vender el inmueble sin cargas mientras que no realizamos la actividad (pagar la
sanción) para hacer efectivo el derecho subjetivo.

SITUACIONES DE SUJECCIÓN.
- Posición jurídica de los administrados frente a la potestad de la Administración Pública.

DERECHOS Y DEBERES DE LOS ADMINISTRADOS EN SUS RELACIONES CON LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA.

Art. 35 LPC clasifica los derechos en 3 grupos:

1. Aquellos que persiguen la correcta tramitación de los Procedimientos Administrativos.

2. Aquellos que desarrollan las previsiones constitucionales.

** Derecho a utilizar cualquier de las lenguas oficiales en el territorio de las CCAAA.

- Se encuentra reconocido en el art. 3 CE. El castellano es la lengua oficial, existiendo cooficialidad
con el de País Vasco, Galicia, Cataluña, Comunidad Valenciana, Islas Baleares y Navarra.
- Así, el art. 36 de la Ley de Procedimiento Común desarrolla el art. 3 de la CE:
- AE y entes institucionales → Derecho de elección administrado.
- CCAA y local, normativa determina lengua de tramitación procedimientos.
-Derecho a exigir traducción notificaciones.
-Derecho dirigirse en castellano.
- Corporaciones.
- Aquellos documentos que tengan efectos fuera de la CCAA que los ha expedido, requiere
traducción por parte de la Administración al castellano.

** Derecho de acceso a archivos y registros administrativos (35 h).

- Este derecho está recogido en el art. 105b) de la CE: 3 excepciones (clasificado como secreto, solo
podrán acceder las personas interesadas):
- Afecten a la seguridad y defensa del Estado.
- Afecten a la averiguación de delitos.
- Afecten a la intimidad de las personas.

26
- Art. 37 LPC.
- Se prevé el acceso a cualquiera de los archivos, cualquiera que sea su soporte, con el requisito de
que esté terminado.
- Los apartados 4 y 5 establecen las excepciones (denegación motivada).

4. El ejercicio de los derechos que establecen los apartados anteriores podrá ser denegado cuando
prevalezcan razones de interés público, por intereses de terceros más dignos de protección o cuando
así lo disponga una Ley, debiendo, en estos casos, el órgano competente dictar resolución motivada.
5. El derecho de acceso no podrá ser ejercido respecto a los siguientes expedientes:

A) Los que contengan información sobre las actuaciones del Gobierno del Estado o de las
Comunidades Autónomas, en el ejercicio de sus competencias constitucionales no sujetas a Derecho
Administrativo.

B) Los que contengan información sobre la Defensa Nacional o la Seguridad del Estado.

C) Los tramitados para la investigación de los delitos cuando pudiera ponerse en peligro la protección
de los derechos y libertades de terceros o las necesidades de las investigaciones que se estén
realizando.

D) Los relativos a las materias protegidas por el secreto comercial o industrial. E) Los relativos a
actuaciones administrativas derivadas de la política monetaria.

- 7 → especificar el documento / acceso directo (investigadores que justifican su interés).

7. El derecho de acceso será ejercido por los particulares de forma que no se vea afectada la eficacia
del funcionamiento de los servicios públicos debiéndose, a tal fin, formular petición individualizada de
los documentos que se desee consultar, sin que quepa, salvo para su consideración con carácter
potestativo, formular solicitud genérica sobre una materia o conjunto de materias. No obstante,
cuando los solicitantes sean investigadores que acrediten un interés histórico, científico o cultural
relevante, se podrá autorizar el acceso directo de aquéllos a la
consulta de los expedientes, siempre que quede garantizada debidamente la intimidad de las
personas.

** Derecho a la prestación de servicios públicos (35 j).

- Artículo 18.1 g) LBRL.
- Art. 26 LBRL servicios mínimos obligatorios.
- La Adm. Local puede solicitar Dispensa a la adm. General siempre que le resulte imposible o muy
difícil.
- Reclamación ante contencioso-administrativo por inactividad.
- Derecho engloba los derechos:
- Solicitud de creación.
- Establecimiento.
- Uso.

3. Cualquier otro derecho reconocido en la CE o Leyes. D) H) J) de dicha ley

LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA (1ª PARTE). TÉCNICAS DE RELACIÓN Y DE ATRIBUCIÓN DE

POTESTADES ADMINISTRATIVAS.

27
LECCIÓN VI

LA COMPETENCIA DE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS.

CONCEPTO.
Es aquella relación que existe entre los fines públicos que el legislador encomienda a una
Administración y el poder administrativo que le otorga para el cumplimiento de esos fines. La
competencia pone por tanto, en conexión la idea de poder administrativo con el fin público, ambos
en relación a la persona jurídico-administrativa.

La competencia, como se establece en el art. 2.4 LOFAGE, actúa como medida de la capacidad de
obrar que tienen las Administraciones Públicas (a mayor competencia, mayor capacidad de obrar).

El concepto de competencia hay que estudiarlo desde dos puntos de vista distintos:
Los administrados, que indican a los ciudadanos cuáles son los fines, las funciones que la
Administración está obligada a satisfacer.

El resto de las Administraciones, que, dado el cúmulo de fines públicos, delimita los círculos de acción
de cada Administración, es decir, establece el reparto de competencias. En este sentido, el art.4
L30/92 señala los principios de las relaciones entre las Administraciones:
 Respetar el ejercicio legítimo por las otras Administraciones, de sus competencias.
 Ponderar, en el ejercicio de las competencias propias, la totalidad de los intereses públicos
implicados y, en concreto, aquellos cuya gestión esté encomendad a las otras
Administraciones.
 Facilitar a las otras Administraciones la información que precisen sobre la actividad que
desarrollen en el ejercicio de sus propias competencias.
 Prestar en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activa que las otras Administraciones
pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.

FIJACIÓN Y DISTRIBUCIÓN DE LAS COMPETENCIAS.

El legislador, al atribuir competencias a las Administraciones, ha de llevar a cabo una delimitación de
estas, para lo que se siguen criterios distintos:
Cláusula general de atribución de competencias, que tiene lugar cuando el legislador atribuye a la
Administración una pluralidad de fines, sin especificar a qué ámbitos se refieren y, aludiendo
simplemente a términos genéricos (p.ej.- “atenderá los fines de la comunidad vecinal”).

La ventaja es que cabe todo, y si aparecen nuevos fines públicos sobrevenidos podrán tratarlo.
Con este tipo de atribución se corre el riesgo de que acabe siendo la propia Administración la que
determine cuales serán los fines que finalmente le sean propios, cosa no conveniente por poder estar
ésta influenciada por grupos de presión, ante los que acabaría cediendo y beneficiando.

Cláusula específica de atribución de competencias, que tiene lugar cuando se delimita expresa y
exhaustivamente las competencias que le son propias a la Administración de que se trate, mediante
su enumeración concreta.

Este opción es más respetuosa con la idea de que es el legislador el más idóneo para definir los fines
públicos, y existe una mayor seguridad jurídica. Sin embargo, se corre el riesgo de que, ante la
28
aparición de un determinado supuesto, no previsible, la Administración no está previamente
habilitada por el legislador, en cuyo caso la actuación de ésta sería anulable de pleno derecho.

Fórmula ecléctica, dadas las dificultades existentes en ambos modelos de distribución y, por tanto
delimitación de éstas, el legislador opta por una postura intermadia de reparto de competencias. Así,
hace una enumeración exhaustiva de competencias que le son propias y añade un precepto, donde
se habilita a la Administración para actuar en aquellas situaciones no contempladas en la
enumeración, cuando las necesidades de la comunidad así lo exijan (p.ej.- cláusula residual del art. 25
LRBRL).

Otro criterio de atribución de competencias es el efectuado en función de las materias. En él se

distinguen entre competencias exclusivas; competencias compartidas y competencias concurrentes
(no afecta sólo a competencias administrativas, sino también a legislativas)

Competencias exclusivas, son aquellas en las que la titularidad de la totalidad de posibles potestades
que se puedan ejercitar sobre esa materia, recae sobre un mismo sujeto administrativo
(Administración) (p.ej.- art. 149 CE en nacionalidad, extranjería, etc. Atribuidas en exclusiva al
Estado).

Competencias compartidas, son aquellas en las que las posibles potestades públicas que puedan ser
ejercidas sobre una misma materia, se encuentran distribuidas por escalones territoriales (p.ej.-
regulación de las bases).

Competencias concurrentes, son aquellas en las que en un mismo espacio geográfico y, como
consecuencia de títulos competenciales distintos, dos o más Administraciones necesitan emitir su
voluntad o intereses, para la adopción de una decisión (p.ej.- obras de saneamiento que se vayan a
realizar en un puerto de titularidad estatal).

ESTRUCTURA DE LAS COMPETENCIAS ADMINISTRATIVAS.

CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN.

Dos puntos de vista, que son en si contradictorios:

Estático (ambos fenómenos) si se observa que dentro de la Administración, considerada en su

conjunto, la Administración superior es la que tiene reconocidas mayor número de competencias,
estaremos ante un sistema centralizado. En un determinado sistema jurídico son las adm superiores
las que le otorgan al legislador un mayor número de competencias, pues representan un mayor
número de intereses superiores. Actua mediante el principio de centralización.

Si por el contrario, observamos en ese sistema que son la Administraciones más próximas al
ciudadano, las que tienen atribuidas mayores competencias, estaremos ante un sistema que
funciona con método descentralizado.

El art. 103 CE dice que la administracion debe actuar de acuerdo con el principio de descentralización.

Dinámico. Desde un punto de vista dinámico, se actuaría de acuerdo con el principio de

descentralización, cuando la Administración que representa los fines superiores, trasfiere, delega o
atribuye competencias propias a otras Administraciones de escalones territoriales inferiores. La
descentralización implica que la Administración superior transfiere a la inferior, tanto la titularidad
como el ejercicio de esas competencias.

29
Por el contrario, la centralización implica que la Administración superior sustrae, es decir, resta para
sí, competencias que inicialmente habían sido atribuidas a las inferiores. Implica igualmente un
cambio tanto en la titularidad como en el ejercicio.

La descentralización y/o centralización es una opción política, de esta forma, el traspaso de

competencias es una opción política. Con la Transición y el Texto Constitucional de 1978, en España
se optó por un régimen descentralizado, hecho que puede comprobarse en el art. 103 de la CE y en
cualquier norma administrativa. Sólo podría cambiarse esta opción, a través de la reforma
constitucional.

DELEGACIÓN Y AVOCACIÓN INTERSUBJETIVA DE COMPETENCIAS.

La delegación y avocación intersubjetiva (entre distintas administraciones) son dos fenómenos más
habituales que la descentralización funcional:

La avocación se produce cuando la administración superior detrae para sí, el ejercicio de una
competencia de la Administración inferior, no la titularidad de ésta. (de menor a mayor, sólo el
ejercicio de la competencia, la titularidad no, al contrario de la centralización que se trasfiere por
completo)

La delegación es el fenómeno contrario, pues se da en aquellas situaciones en las que, cuando la

legislación lo autorice, la Administración superior (P. ej: el Estado) trasfiere el ejercicio de una
competencia propia a favor de una Administración inferior (P. ej: a las CC.AA). Trasfiere sólo el
ejercicio de la competencia, no la titularidad, al contrario de la descentralización que se trasfiere por
completo. (Esta es la nota que diferencia la delegación de la descentralización, en la primera sólo
trasfiere el ejercicio, mientras que en la segunda trasfiere la competencia por completo).

TÉCNICAS DE RELACIÓN ENTRE LAS ADMINISTRACIONES PÚBLICAS. RELACIONES

INTERADMINISTRATIVAS: COLABORACIÓN, COOPERACIÓN Y CONTROL.

LA COLABORACIÓN.

La colaboración se subdivide en dos formas; auxilio y coordinación. Tratan de que las

administraciones se relacionen en pie de igualdad.
Como límites, la asistencia y cooperación requerida solo podrá (añadir aula virtual..)

Auxilio; implica actividades de asistencia y de apoyo a favor de las administraciones que las
demanden, como por ejemplo:
 El deber de información establecido en el art. 4.1.c) de la 30/92 (reflejado en este tema); deber
de información unilateral (art 27 . 2 y 56 LBRL); art 4.4 ley 30/1992 y 57 LBRL.
 La actividad registral de catálogos administrativos, en relación con la explotación de dominio
público, urbanismo, concesiones, patrimonio histórico artístico, etc....Estos catálogos sirven para
verificar todo tipo de bien y actividad pública que se desarrolle en un determinado sector
administrativo.
 Prestación de actividades sociales.

La coordinación, son aquellas situaciones en las que una de las Administraciones representa los
intereses superiores y, en aras de esa representación, adopta una posición de supremacía, llevando a
cabo una tarea de dirección. Se trata así de imprimir coherencia en las formas de actuar. En todo
caso debe estar autorizada por la ley, ya que siempre, una de las administraciones intervinientes se
sobrepone a las demás y está podría aprovecharse del resto.

30
La Administración que representa los intereses superiores no debe tratar de uniformar, sino de
marcar unos objetivos, a cumplir a través de técnicas de coordinación, de acuerdo con los intereses
que cada administración tenga implicados, así como con las peculiaridades y medios de los que
dispongan.

Como ejemplo de estas actuaciones tenemos:

 La elaboración de directrices o planes de participación en procedimientos en los que la
decisión la adopta la Administración que representa los intereses superiores, pero donde
participan también otras administraciones a través de informes, alegaciones, etc.
 La creación de órganos, que tienen como función la obligación de supervisar a las
administraciones que participan en la coordinación, en referencia al cumplimiento del
ejercicio de las competencias, de otras administraciones inferiores.

LA COOPERACIÓN.

La cooperación es una técnica de desarrollo que se caracteriza porque las distintas administraciones
que intervienen actúan en pie de igualdad, la voluntad de cada una tiene idéntica importancia, ahora
bien, las distintas técnicas para la cooperación utilizadas por las distintas administraciones, pueden
ser dispares.

Ley 30/92 Art. 4, además de las obligaciones que tienen las administraciones, unas frente a las otras,
establecidas en el apto. 1º de este artículo (reflejado en el epígrafe 1º de este tema), este mismo
artículo establece:

 Apto 2º; “Que a efectos de los dispuesto en las letras c) y d) del apartado anterior, las
Administraciones públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o medios probatorios se
hallen a disposición del ente al que se dirija la solicitud. Podrán también solicitar asistencia para
la ejecución de sus competencias”.
 Apto 3º; “La asistencia y cooperación requerida sólo podrá negarse cuando el ente del que se
solicita no esté facultado para prestarla, no disponga de medios suficientes para ello o cuando, de
hacerlo, causara un perjuicio grave a los intereses cuya tutela tiene encomendada o al
cumplimiento de sus propias funciones. La negativa a prestar la asistencia se comunicará
motivadamente a la Administración solicitante”.
 Apto 4º; “La Administración General del Estado, las de las Comunidades Autónomas y las
Entidades que integran la Administración Local deberán colaborar y auxiliarse para aquellas
ejecuciones de sus actos que hayan de realizarse fuera de sus respetivos ámbitos territoriales de
competencias”.
 Apto. 5º; “En las relaciones entre la Administración General del Estado y la Administración de
las Comunidades Autónomas, el contenido del deber de colaboración se desarrollará a través de
los instrumentos y procedimientos que de manera común y voluntaria establezcan tales
Administraciones.
 Cuando estas relaciones, en virtud del principio de cooperación, tengan como finalidad la
toma de decisiones conjuntas que permitan, en aquellos asuntos que afecten a competencias
compartidas o exijan articular una actividad común entre ambas Administraciones, una actividad
más eficaz de los mismos, se ajustarán a los instrumentos y procedimientos de cooperación a que
se refiere los artículos siguientes”.

Todo ello se traduce en una pluralidad de relaciones distintas, como son los instrumentos y
procedimientos de cooperación establecidos en la Ley 30/92;

31
  Art. 5º; Conferencias Sectoriales, Comisiones bilaterales de Cooperación, y otros órganos
que puedan acordarse entre las distintas administraciones, al efecto, como Comisiones o
Grupos de Trabajo.
 Art. 6º; Convenios de colaboración. Técnica por excelencia de cooperación.
 Art. 8º; Planes y Programas conjuntos. Relacionado con el anterior.
 Estos entre otros, teniendo en cuenta que cada figura tiene su propio régimen.
 Cooperación normativa.

EL CONTROL.

Las técnicas de control más habituales son las que se canalizan a través del Tribunal Constitucional, o
el Orden Jurisdiccional Contencioso Administrativo, son entre otras:
La coacción, que se ejerce a través del art. 155 de la CE.
A través del Tribunal de Cuentas, en algunas ocasiones.
Lo establecido en el art. 67de la Ley 7/85 (LRBRL), “el requerimiento y suspensión de una serie de
actos o acuerdos, que adopte la Administración Local, que vayan contra los intereses del Estado, en
los que la resolución del conflicto corresponderá:
 Con ocasión de actos con fuerza de ley, este será dirimido por el Tribunal Constitucional.
 Con ocasión de un acto singular o concreto, o en un reglamento, su resolución la conocerá el
Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo.

CONFLICTOS Y CUESTIONES DE COMPETENCIAS.

Estos son los posibles litigios que pueden mostrarse entre la administración y otros poderes públicos
del Estado, por razones de sus competencias:

1 - Conflictos competenciales entre la Administración y el Poder Legislativo;

Un asunto que fuese antes una cuestión de la administracion, pasa a formar parte del poder
legislativo. Fácil solución.
En el supuesto de que el conflicto lo plantee el Legislativo, por querer éste detraer alguna de las
competencias que en su momento otorgó a otra Administración, no existe en realidad tal conflicto,
sino que lo que se produce es una derogación de la ley por la que se trasfería esa competencia.

El verdadero conflicto se plantea cuando la administración, presuntamente se excede en sus

competencias, invadiendo materias que corresponde al legislador, entonces, la controversia deberá
presentarse ante el Orden Jurisdiccional Contencioso-Administrativo, que declarará la nulidad de
pleno derecho, por falta de habilitación legal, en su caso.

2 - Conflictos competenciales entre la Administración y el Poder Judicial.

Aunque no parezca que puedan darse problemas en este supuesto, encontramos casos en los que si
pueden darse. Para ello existe un tribunal específico, asi como un procecimiento específico. Será el
Tribunal de conflictos jurisdiccionales, regulado por la ley 2/1987 de 2 de mayo de conflictos
jurisdiccionales. Se trata de un órgano mixto, pues hay un sector de la administración y otro del poder
judicial.

Positivo: Son los supuestos en los que tanto la Administración, como el órgano judicial de que se
trate, se creen competentes para conocer del asunto. Existen dos posibilidades, en función de quien
inicie el conflicto:

32
Si lo promueve un Juez u Órgano de Magistratura, éste deberá requerir de inhibición al órgano
administrativo que está sustanciando el asunto, solicitándole que deje de conocer el mismo, por no
corresponderle la competencia. A partir de entonces la Administración, dará vista a los interesados
en el procedimiento, para que éstos se pronuncien y, con ello, emitirá su decisión en el plazo de 15
días Si la administración declina, termina el conflicto, si se mantiene, es cuando se plantea el
conflicto. También se oirá a posibles terceros afectados.

Si lo inicia el órgano administrativo, éste requerirá de inhibición al órgano judicial que este
tramitando el proceso (con la misma finalidad del caso anterior), pero respecto a declinar o denegar
su jurisdicción, no su competencia, ya que se trata de un órgano judicial y no administrativo. Aquí
son partes y no interesados, que deberán ser notificadas por el órgano judicial, así como al Ministerio
Fiscal, para que aleguen lo que crean conveniente en un plazo de 15 días. Si se mantiene el conflicto,
este será resuelto por el Tribunal de Conflictos Jurisdiccionales, y su resolución obliga a las partes, se
pública en el BOE y no hay posibilidad de recurso, salvo el recurso de amparo, en los casos de que se
arguya la existencia de vulneración a derechos fundamentales, y el recurso de aclaración.

Negativo; Son los casos en que ni Administración, ni judicatura creen ser competentes sobre el
asunto. Implica necesariamente que alguien, se ha dirigido a ambos y ninguno de ellos ha entrado en
el asunto, por lo que el particular deberá dirigirse directamente al Tribunal de Conflictos
Competenciales.

3 - Conflictos competenciales entre distintas administraciones públicas.

Los conflictos de competencias entre el Estado y las CC.AA, y los de las CC.AA entre sí, se recoge en
los arts. 60 a 73 LOTC. Si es por un reglamento o acto administrativo se soluciona a través de la
jurisdicción contencioso-administrativa. Aunque la delimitación “a priori” es difícil, llevándola a su
máxima simplificación sería:
 Si lo que se discute es si un acto o reglamento de cualquiera de las administraciones infringe
una ley estatal o autonomica, es competencia la JCA.

Si el conflicto se plantea entre una Comunidad Autónoma o el Estado y la Administración Local , (art.
63 LRBRL) pueden promoverlo las entidades locales ante al Tribunal Constitucional, si consideran que
una ley Estatal lesiona su autonomía. Si es el Estado o la Comunidad quienes consideran que la
Administración Local se ha extralimitado en algún acto, deberán requerir a esta para que anule el
acto y, en su caso, acudir al orden contencioso administrativo.

Si el conflicto se plantea entre distintas administraciones locales entre sí, resuelve el Presiente de la
Comunidad, si pertenecen a la misma Comunidad y si no fueren de la misma Comunidad resolvería el
Ministro para las Administraciones públicas. En todo caso, ya no sería un conflicto intersubjetivo, sino
interorgánico, es decir, ya no es, entre Administraciones, sino entre órganos (entre dos
ayuntamientos por ejemplo).
LECCIÓN VII:

LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.

CONCEPTO.

Los órganos administrativos se pueden definir como aquellas unidades, elementos, o componentes o
medios de la organización administrativa, de los que la Administración Pública se sirve para el
cumplimiento de los fines públicos que el legislador le encomienda.
33
Se pueden distinguir los siguientes órganos:
De naturaleza personal, que, como su propio nombre indica, son aquellos formados por las
personas. A este tipo de órganos pertenecen los servidores profesionales,. O funcionarios públicos,
así como el personal laboral al servicio de la Administración (contratado por ésta).
Dentro de estos órganos personales hay que distinguir entre:
 De carácter decisorio, que prestan suis capacidades volitivas, o de decisión, a la
Administración. (el que decide que se derrumbe)
 De carácter técnico, que prestan sus capacidades de asesoramiento, estudio y propuesta (el
que va a inspeccionar si el edificio esta en ruinas)

Ambos son imprescindibles para el funcionamiento de la Admnistración, es decir, para que ésta
pueda actuar.

De naturaleza real, que son todos aquellos inmuebles, muebles y recursos económicos con lo que
cuenta la Administración para poder dar cumplimiento a los fines públicos a ella encomendados.
Estos bienes pueden ser:
 De dominio público, que son el conjunto de bienes cuya titularidad pertenece a la
Administración, pero está afectados a usos de interés general (ej.-patrimonio histórico).
 Patrimoniales, que son los bienes “privados” de la Administración (ej.-bienes económicos).

En referencia a los órganos administrativos la Ley 30/92, en su art. 11.1 establece: “Corresponde a
cada Administración Pública delimitar, en su propio ámbito, las unidades administrativas que
configuran los órganos administrativos propios de las especialidades derivadas de su organización”.
Así observamos que corrobora el concepto anteriormente dado y que, los órganos podrán ser
distintos en función de la Administración de que se trate: los órganos forman parte de la estructura
interna de cada Adm.
En el apartado 2 de éste art. 11 se establecen los requisitos necesarios para la creación de los
órganos administrativos, siendo éstos:
 Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trate y su
dependencia jurídica. Como parte de la Administración, es necesaria su ubicación concreta en
la misma.
 Delimitación de funciones y competencias, ya que no son órganos huecos, sino destinados al
cumplimiento de un fin (el término competencias está mal utilizado ya que viene referido a
atribuciones).
 Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.

Todos estos aspectos serán concretados en cada una de las leyes que corresponda, en función de la
Administración de que se trate.

No obstante, la creación de los órganos administrativos está contemplada en el art. 103 de la CE que,
dada la redacción de este artículo, se ha planteado la cuestión de si es, o no, esta creación, materia
reservada al legislador. En esta cuestión existen dos interpretaciones:
Literal, que mantiene la reserva única de ley.

Extensiva, que sostiene que el uso de la expresión “Ley” que se hace en este artículo es un uso
ambiguo que habría que entenderlo desde el enfoque de que cada Administración ha de tener una
Ley de “cabecera”, en la que, una parte de ella se dedique a la organización de esa Administración,
en donde se regulará esta cuestión (LOFAGE para el Estado; las distintas Leyes de Gobierno para las
CCAA; LRBRL para las Administraciones locales).

34
Se llega a la conclusión de que la creación no exige de reserva de ley, sino que la redacción del art.
103 CE ha de entenderse desde la segunda de estas perspectivas.

CLASES Y ÁMBITO DE ACTUACIÓN.

La clasificación hay que hacerla atendiendo a distintos criterios, así tenemos:

En función del número de miembros que los integran.
Unipersonales, que son, en principio, los integrados por una sola persona, pero en ellos hay que
englobar también a los que, estando formados por varias personas, se encuentran configurados en
una relación vertical o de jerarquía (ej.-Ministerios).

Colegiados, que son aquellos que se encuentran integrados por una pluralidad de personas cuya
voluntad, individualmente considerada, es imprescindible tanto para la constitución del órgano
administrativo, como para la formación de la decisión administrativa (ej.- Pleno de un
Ayuntamiento).

Por la naturaleza de la actividad que desarrollan.

Activos, son aquellos a los que la ley les atibuye las facultades volitivas, es decir, disponen de
capacidad decisoria, por lo que crean efectos jurídicos para terceros.

Consultivos, son aquellos a los que la ley les atribuye funciones de asesoramiento, o preparación de
las propuestas de esa voluntad.

Por la función que desempeñan.

De gestión, que son aquellos cuya función es el cumplimiento, realización, o materialización de los
fines públicos.

De control, que son aquéllos a los que la normativa les atribuye la función de fiscalizar o inspeccionar
la actuación de los órganos de gestión.

Por el ámbito territorial al que extienden sus atribuciones.

Centrales, que son aquellos cuyas atribuciones se extienden a la totalidad del territorio nacional.

Periféricos, aquellos cuya atribución se extiende sólo a una parte de éste.

En cuanto al ámbito de actuación es necesario distinguir entre:

 Competencia, que viene referido al sujeto, es decir a la Administración concreta de que se
trate.

 Atribución, que es la relación que existe entre una parte de los fines públicos que el legislador
ha encomendado a la Administración en la que actúa el órgano administrativo, y entre la parte
del poder administrativo necesario para el cumplimiento de esos fines.

Se predica de los órganos administrativos y es, por tanto, la parcela de competencia atribuida a
un órgano concreto. Las atribuciones deben acompañar a la creación del órgano administrativo.
Cualquier cambio sobre esas atribuciones, tendrán que venir efectuadas por el mismo tipo de
norma que inicialmente fijó esas atribuciones o, en su caso, de una norma de rango superior.

35
RELACIÓN DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS CON LA ADMINISTRACIÓN.

La actuación de los órganos administrativos, han de entenderse siempre realizadas por la propia
Administración. Para explicar la efectividad de las actuaciones de los órganos administrativos, como
propias realizadas por la Administración, se articulan dos tesis distintas:

Tesis de la representación, que equipara esta relación a la representación civil entre dos personas
físicas y, en virtud de la cual, el órgano administrativo actuaría en representación de la
Administración, es decir, en su nombre. En cuanto a esta tesis hay que apuntar: en primer lugar, que
no se trata de personas físicas y; en segundo lugar, que la aceptación de la existencia de un mandato
supondría que la responsabilidad de la Administración se extendería sólo a los actos propios de ese
mandato, lo que posibilitaría la inhibición de responsabilidad de la Administración ante un mal
funcionamiento del órgano administrativo en cuestión. Por tanto esta tesis no es aceptable.

Tesis de la imputación, que defiende que el órgano, como parte de la Administración, se integra en
ella. De esta forma, desde un punto de vista interno existiría una distinción entre el órgano
administrativo y la propia Administración, pero desde el punto de vista externo, no cabría esa
distinción, por lo que la actividad del órgano administrativo, sea del tipo que sea y sea cual fuere su
resultado, se le imputa o traslada, a la Administración a la que pertenezca.

ESTRUCTURA DE LAS ATRIBUCIONES ADMINISTRATIVAS.

CONCENTRACIÓN Y DESCONCENTRACIÓN.
Concentración y desconcentración son dos fenómenos que se pueden estudiar desde dos puntos de
vista distintos: estático y dinámico.
Desde un punto de vista estático
Concentración. Una Administración funciona de acuerdo al modelo de concentración, cuando los
órganos superiores de esa Administración son lo que tienen atribuidas el mayor número de
funciones.
Desconcentración. Una Administración funciona de acuerdo al modelo de desconcentración, cuando
son los órganos inferiores de ésta los que tienen atribuidos el mayor número de funciones.
Desde un punto de vista dinámico.
Concentración. Una Administración actúa de acuerdo a la técnica de concentración, cuando un
órgano superior de ésta detrae para sí, la titularidad y el ejercicio de una atribución que pertenecía a
un órgano inferior.
Desconcentración. Una Administración actúa de acuerdo a la técnica de desconcentración, cuando
un órgano superior de la misma transfiere la titularidad y el ejercicio de una atribución propia, a
favor de un órgano inferior.

No obstante, cualquiera de estos dos fenómenos deben venir autorizados por norma de igual, o
superior rango jurídico, que aquella que inicialmente delimitó el reparo de atribuciones entre los
distintos órganos.

AVOCACIÓN. (órganos atribuciones)

El art. 14.1 L30/92 establece que: “Los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de
un asunto cuya resolución corresponda ordinariamente o por delegación a sus órganos
administrativos dependientes, cuando circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o
territorial lo hagan conveniente”.

Por tanto, avocar implica que:

36
  Un órgano superior detrae para sí el ejercicio, que no la titularidad, de una atribución que,
hasta ese momento, correspondía a un órgano inferior.
 Es una técnica que sólo es posible en relaciones de jerarquía.
 No es posible en cualquier circunstancia o de forma arbitraria, sino por concurrencia de
alguna de las causas establecidas (circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica
o territorial).

Art. 14.2 L30/92 “En todo caso, la avocación se realizará mediante acuerdo motivado que deberá ser
notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final
que se dicte”.

Art. 14.3 L30/92 “Contra el acuerdo de avocación no cabrá recurso, aunque podrá impugnarse en el
recurso que, en su caso, se interponga contra la resolución del procedimiento”. Por tanto, se
posibilita que al recurrir el acto, que no la avocación, ésta sea utilizada como causa argumental del
mismo, si se considera que la misma perjudicó los intereses del afectado.

DELEGACIÓN.
El art. 13 L30/92 establece que: “Los órganos de las diferentes Administraciones públicas podrán
delegar el ejercicio de las competencias que tengan atribuidas en otros órganos de la misma
Administración, aun cuando no sean jerárquicamente dependientes, o de las entidades de derecho
público vinculadas o dependientes de aquellas”.

La delegación, en principio, implica que un órgano superior de una Administración transfiere el

ejercicio, que no la titularidad, de una atribución propia, a favor de un órgano inferior.

No obstante, con la redacción del art. 13 se posibilita que la delegación se produzca entre órganos no
dependientes jerárquicamente, y de la misma, u otra Administración. Igualmente, se posibilita que
esta delegación se produzca, no a favor de una Administración territorial, sino incluso de carácter
institucional.
De todas formas, estas posibilidades abiertas por el art. 13, en la práctica se ven un tanto limitadas si
acudimos a los preceptos concretos, así por ejemplo, en la Disposición adicional decimotercera de la
LOFAGE establece al respecto de la delegación y avocación que “…deberá ser aprobada en la
Administración General del Estado por el órgano ministerial de quien dependa el órgano delegante y,
en los Organismos públicos, por el órgano máximo de dirección, de acuerdo con lo establecido en sus
normas de creación”, con lo que se reduce finalmente al fenómeno de la jerarquía.

Además de ello, en el apartado 2 del art 13 L30/92 se enumeran una serie de materias que no podrán
ser objeto de delegación:
 Los asuntos que se refieran a las relaciones con la Jefatura del Estado, Presidencia del
Gobierno de la Nación, Cortes Generales, Presidencias de los Consejos de Gobierno de las
CCAA y Asambleas Legislativas de las CCAA.
 La adopción de disposiciones de carácter general.
 La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado de los actos
objeto de recurso.
 Las materias en que así se determine por norma con rango de Ley.

La delegación de atribuciones y su revocación se publicarán en el Boletín Oficial correspondiente (art.

13.3).

En todo caso, las resoluciones que se adopten por delegación indicarán expresamente esta
circunstancia, considerándose dictadas por el órgano delegante (art 13.4).
37
SUSTITUCIÓN O SUPLENCIA.
Regulada en el art. 17 L.30/92 es el fenómeno que se produce cuando un órgano que tiene asignada
una atribución como titular delega dicha atribución en otro órgano que la ejercitará sólo en
determinadas circunstancias excepcionales, como pueden ser; vacante, enfermedad, muerte o
ausencia del titular de la atribución, que al no poder ejercitarla, permite al suplente que lo haga (Ej:
el Alcalde, es sustituido por el Teniente Alcalde o por un Concejal determinado asignado
previamente).

La sustitución siempre es de carácter temporal, nunca de modo indefinido. No supone un cambio de

atribuciones, pero de pendiendo de la circunstancias la ejercerá uno u otro.
Art. 17.
“Los titulares de los órganos administrativos podrán ser suplidos temporalmente en los supuestos de
vacante, ausencia o enfermedad por quien designe el órgano competente para el nombramiento de
aquéllos. Si no se designa suplente, la competencia del órgano administrativo se ejercerá por quien
designe el órgano administrativo inmediato de quien dependa”.
“La suplencia no implica alteración de la competencia”.

DELEGACIÓN DE FIRMA.
Regulada en el art 16 L.30/92, consiste en la cesión de un aspecto puntual de la atribución que un
órgano superior efectúa a otro inferior y que consiste precisamente en la firma. No delega la
atribución, sino la firma de autoridad, siendo necesario que exista entre ellos una jerarquía
inmediata. De acuerdo con los límites señalados en el art. 13 de la 30/92, así como, con la excepción
establecida en el apto. 4º del art. 16 de esta misma ley, en relación a las competencias
sancionadoras.
No altera la competencia del órgano delegante, y no será necesaria para su validez la publicación, ya
que deberá responder el órgano que tiene la competencia y no el que la firma, y deberá constar en
las resoluciones y actos, el órgano titular que la adopta. No hace falta la afectación del firmante,
deberá firmar por orden de su superior.

Art. 16
“Los titulares de los órganos administrativos podrán, en materia de su propia competencia, delegar la
firma de sus resoluciones y actos administrativos a los titulares de los órganos o unidades
administrativas que de ellos dependan, dentro de los límites señalados en el artículo 13”.
“La delegación de firma no alterará la competencia del órgano delegante y para su validez no será
necesaria su publicación”.
“En las resoluciones y actos que se firmen por delegación se hará constar la autoridad de
procedencia”.
“No cabrá la delegación de firma en las resoluciones de carácter sancionador”.

ENCOMIENDA DE GESTIÓN.
Regulado en el art. 15 L.30/92 es el fenómeno que tiene lugar cuando se produce un cambio de las
atribuciones entre órganos de la misma, o distintas Administraciones. Se llevará a cabo por motivos
de ayuda o auxilio, por falta de eficacia o de medios materiales.

 No supone cesión de titularidad de la competencia.

 Debe hacerse mención de la actividad o actividades a las que afecten, el plazo de vigencia y la
naturaleza y alcance de la gestión encomendada.

38
La encomienda de gestión entre órganos administrativos pertenecientes a la misma
Administración.
 Deberá formalizarse en los términos que establezca su normativa propia y, en su defecto, por
acuerdo expreso de los órganos intervinientes.

Cuando se realice entre órganos y entidades de distintas Administraciones

 Se formalizaran mediante firma del correspondiente Convenio entre ellas.

La encomienda de gestión y su resolución deberá ser publicada, para su eficacia en el Diario oficial
correspondiente.

TÉCNICAS DE RELACIÓN ENTRE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS.

JERARQUÍA.
La jerarquía se puede estudiar desde un punto de vista estático y desde un punto de vista dinámico.

Desde el punto de vista estático, la jerarquía hace referencia a la relación escalonada de órganos
administrativos dentro de una misma Administración pública(graduación interna).

Desde el punto de vista dinámico y basado en esta graduación o idea de escalonamiento, la jerarquía
se traduce en una multiplicidad de relaciones de distinta índole, entre ellas:
 El deber del superior de impartir órdenes a los inferiores, y de éstos de obedecerlas
 La posibilidad que reconoce la legislación de que el superior sea el que dirima los conflictos de
atribuciones entre órganos que le sean dependientes
 La posibilidad de que el superior resuelva los recursos que se interpongan por los
administrados contra actos dictados por órganos que le estén subordinados (recursos de
alzada)

La relación de jerarquía se da dentro del ámbito de cada Administración sólo respecto de aquellos
órganos que tengan entre sí una relación de mando vertical

Desde un punto de vista negativo.

No es jerarquía la relación que existe entre la Administración y los ciudadanos (la Administración
ejercita potestades frente a los administrados, creándose una relación de sujeción o acatamiento por
parte de éstos). Así mismo, tampoco es jerarquía la relación que puede existir entre la
Administración y los demás Poderes públicos

COORDINACIÓN
Se emplea cuando el principio de jerarquía no es aplicable y es la técnica que tiende a reconducir los
distintos esfuerzos a la unidad, siendo una manifestación del principio de eficacia.

Manifestaciones de esta coordinación, es la creación de órganos de coordinación, como por ejemplo:

 El Presidente del Gobierno: que coordina las labores de los distintos Ministerios
 Los Ministros: que coordinan los distintos órganos que conforman un Ministerio

CONFLICTOS DE ATRIBUCIONES
Aparecen regulados en el art. 20 L 30/92, pudiendo ser positivos o negativos

 Los positivos se dan cuando dos o más órganos administrativos se declaran competentes para
llevar a cabo una misma actuación

39
  Los negativos se producen cuando estos mismos órganos se declaran ambos, incompetentes

Entre órganos donde existe relación de jerarquía no hay conflictos de atribuciones, tampoco sobre
asuntos en los que haya finalizado el procedimiento administrativo.

En la Administración Estatal, los conflictos de atribuciones los recoge la Disposición Adicional 14

LOFAGE

Entre órganos del mismo Ministerio. Establece que:

Con carácter general, serán resueltos por el superior jerárquico común en el plazo de diez días, sin
que quepa recurso alguno.

 En los conflictos positivos, el órgano que se considere competente requerirá de inhibición al

que conozca del asunto, quien suspenderá el procedimiento por un plazo de diez días. Si
dentro de dicho plazo acepta el requerimiento, remitirá el expediente al órgano requeriente.
En caso de considerarse competente, remitirá acto seguido las actuaciones al superior
jerárquico común.

 En los conflictos negativos, el órgano que se estime incompetente remitirá directamente las
actuaciones al órgano que considere competente, quien decidirá en el plazo de diez días y, en
su caso, de considerarse, asimismo, incompetente, remitirá acto seguido el expediente con su
informe al superior jerárquico común.

Los interesados en el procedimiento plantearán estos conflictos de acuerdo a lo establecido en el art.

20 L30/1992.

Entre distintos Ministerios, aparece en el art. 2.2 L 50/97. Corresponde al Presidente del Gobierno
resolver los conflictos de atribuciones que puedan surgir entre los diferentes Ministerios.

En las distintas Comunidades Autónomas, hay que acudir a las distintas Leyes de Gobierno y
Administración, que se suelen definir igual que lo hace la Administración central.

En la Administración local hay que acudir al art. 50 LRBRL, el cual expresa que:
Entre órganos y Entidades dependientes de una misma Corporación local se resolverán:
 Por el Pleno, cuando se trate de conflictos que afecten a órganos colegiados, miembros de
éstos o Entidades locales de las previstas en el artículo 45.
 Por el Alcalde o Presidente de la Corporación, en el resto de los supuestos.

Entre diferentes entidades locales.

 Entre municipios de la misma Comunidad resolverá la Autoridad Autonómica (Presidente de la
Comundad).

 Entre municipios de distintas Comunidades resolverá la Administración del Estado a través de

el Ministro para las Administraciones Públicas.

Las cuestiones que se susciten entre municipios pertenecientes a distintas CCAA, sobre deslinde de
sus términos municipales se resolverán por la Administración del Estado, previo informe del Instituto
Geográfico Nacional, audiencia de los municipios afectados y de las respectivas CCAA y dictamen del
Consejo de Estado.

40
LECCIÓN VIII:

LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

EL PRINCIPIO DE LEGALIDAD.
El art. 103.1 CE, establece; “La Administración Pública sirve con objetividad los intereses generales y
actúa de acuerdo con los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración y
coordinación, con sometimiento pleno a la ley y al derecho”

Este último inciso del art. 103.1 CE, se conoce como bloque o principio de legalidad, y supone la
sumisión de la Administración, no sólo a la Ley en sentido formal, acto emanado de los Parlamentos,
sino también a las demás normas con fuerza de ley como los Tratados Internacionales ratificados por
España, los Decretos legislativos y los Decretos-leyes, y además a los Reglamentos y por supuesto
respetando la costumbre si la hubiera, y los Principios Generales del Derecho.

Este principio de legalidad puede entenderse desde dos puntos de vista:

 Criterio de vinculación positiva al Legislador (la Administración sólo puede actuar apoderada
por una ley)
 Criterio de vinculación negativa (la Administración puede hacer todo aquello que la Ley no le
prohíbe)

Actualmente, en materia de derechos y libertades, al tratarse de una actividad restrictiva, exige la

máxima habilitación (vinculación positiva). A sensu contrario, si se trata de una actuación
favorecedora no es necesario la habilitación previa, salvo cuando las actividades que impliquen un
gasto, en cuyo caso se requiere de ley que lo apruebe.

Para que la Administración lleve a cabo sus funciones, es decir, cumplimiento de los fines de interés
general, el Legislador le da la potestad administrativa (poder imponer a los ciudadanos una serie de
actuaciones sin contar con su voluntad). La Administración no puede hacer dejación de esas
potestades, la competencia es irrenunciable, inalienable e imprescriptible (no se pierde por el no uso
de la misma).

LA POTESTAD REGLADA
Es aquella en la que el Legislador atribuye una potestad a la Administración, delimitando el supuesto
de hecho y, a su vez, de forma taxativa, sin margen de libertad, estableciendo cada una de las
condiciones que deben darse para que la Administración pueda desempeñar esa potestad

LA POTESTAD DISCRECIONAL
Es aquella en la que el Legislador atribuye una potestad a la Administración, delimitando el supuesto
de hecho y, sólo parcialmente, alguna de las condiciones en las que la Administración deberá
desempeñar esa potestad, dejando esas otras condiciones a la libre valoración de la propia
Administración. Por ejemplo, cuando un Ministerio concede una ayuda económica a un proyecto, y
en esa convocatoria se delimita el supuesto de hecho y algunos requisitos que se consideran
imprescindibles, y la Administración se encarga de valorar el proyecto presentado

Hay que distinguir entre potestad discrecional y conceptos jurídicos indeterminados, en estos
últimos, la norma no determina con precisión absoluta el alcance del concepto que utiliza, por
ejemplo el concepto de buena fe, de buen padre de familia, justo precio, etc. Tampoco aquí existe un
margen valorativo para la Administración.

41
Cuando el Legislador incluye un concepto jurídico indeterminado, la concreción de ese concepto sólo
admite un resultado legítimo, mientras que en una potestad discrecional hay posibilidad de elegir
entre distintas soluciones igualmente válidas.

Dentro de las potestades discrecionales hay ciertos elementos reglados que podrá entrar a valorar el
juez (la competencia, el procedimiento y el fin) sirviendo éstos de elemento de control.

Hoy en día, la Doctrina ha introducido otros métodos de control, para reducir así la discrecionalidad,
como son:

 Control del supuesto de hecho, es decir los elementos fácticos sobre los que recae el ejercicio
de esa potestad administrativa.

 Los principios generales del Derecho que siempre han de actuar como referente para el
ejercicio de cualquier potestad administrativa

 La motivación, introducida por la L 30/92 que es su art. 54 recoge, por primera vez, la
necesidad de motivación de la potestad discrecional, para determinados supuestos.

La discrecionalidad, junto con las prerrogativas, es uno de los principales problemas a que se
enfrenta el Derecho administrativo.

LAS PRINCIPALES CLASIFICACIONES DE LA ACTIVIDAD ADMINISTRATIVA.

ACTIVIDADES DE DERECHO PÚBLICO Y DE DERECHO PRIVADO.
El Derecho Público. Lo propio de esta disciplina es la Administración sujeta a un derecho propio,
estatutario y, en la medida en que es un derecho propio, se caracteriza por estar constituido por una
serie de normas que, en ocasiones, son de privilegio en la medida en que éstas no se aplican a otros
sujetos en la misma forma y condiciones. Estas normas e instituciones del Derecho Público derogan o
excepcionan el Derecho Común. La Administración pues, goza de diversos privilegios, que
excepcionan las reglas generales del derecho.

Ahora bien, la administración no siempre actúa sometida al derecho público, sino que también actúa
sometida al derecho privado, cuando éste se ajustan mejor a los fines que el legislador le
encomienda. Con todo ello, en la actualidad, se está produciendo, lo que se conoce como “la huída
del derecho público hacia el privado”, ya que se intenta evitar los rigores que implica el régimen del
Derecho Administrativo Público, o sea, de una serie de inspecciones y controles fiscalizadores e
intentando conseguir con ello, facilitar la flexibilidad de las relaciones jurídicas.

ACTIVIDAD JURÍDICA Y MATERIAL O TÉCNICA.

Jurídica. Es el sector de la Administración que se ocupa de la adopción de las decisiones
administrativas, a través de las cuales crea Derecho, es decir, que la Administración acaba por
imponer, transformándolas en una declaración de voluntad, a través de la imposición de derechos y
obligaciones a los particulares. (Declaración de voluntad, que afecta directamente a los derechos de
los administrados).

Material o técnica. La actividad administrativa, no siempre culmina en una declaración de voluntad

(si bien es cierto que ésta habrá sido previa), sino que al administrado, también le puede llegar una
serie de actividades de ejecución (p.ej.- la extinción de incendios), provenientes de una orden
administrativa, y no de decisiones jurídicas, donde cada acto tendrá su propio procedimiento y sus
consecuencias concretas. (No existe una declaración de voluntad e incide indirectamente sobre los
derechos de los administrados)
42
Es la dominante en la acción administrativa, pero carece de sustantividad jurídica en cada acción
concreta, salvo en el orden puramente organizativo o si de ella se derivan consecuencias jurídicas por
responsabilidad en el funcionamiento de los servicios administrativos. (P. ej: la extinción de un
incendio realizada por los bomberos, la realización de una operación en la INSALD, por facultativos
de la administración),

ACTIVIDAD UNILATERAL Y CONVENCIONAL.

Unilateral. Directamente relacionada con la actividad de Derechos Público, la Administración actúa a
través del poder administrativo, es decir de forma imperativa e imponiendo una consecuencia sin
contar con la voluntad de los administrados (son actividades de policía, fomento, ocupación
temporal, expropiación, etc...), cada una tiene su procedimiento específico , pero todas son la
expresión de una manifestación de voluntad unilateral, se impone la administración en aras de los
fines generales públicos.

Convencional. Directamente relacionada con la actividad de Derecho Privado, son técnicas

consensuadas, es decir, necesitan del consenso del administrado para llevar a cabo su cometido, el
fin público (contratistas, concesionarios, etc..), la Administración no puede obligar, sino que debe
ofertar, para que el administrado, con plena voluntad, ofrezca sus servicios, mediante acuerdos,
pactos, convenios o contratos (art. 88 de la Ley 30/1992 de 26 de noviembre).

ACTIVIDAD DE POLICÍA, DE FOMENTO, DE PRESTACIÓN, DE PLANIFICACIÓN Y ARBITRAL.

De policía. Es una actividad de limitación que se traduce en distintas manifestaciones (ordenar,
prohibición, sancionar y las actividades de licencias, entre otras), con ellas la Administración impone
una serie de conductas (hacer o abstenerse). En definitiva se entiende la actividad dirigida al control
del cumplimiento por los ciudadanos de la legalidad que disciplina su concreta actividad privada:

 Sancionar; es un mal que se impone al administrado, por haber llevado acabo una conducta,
que previamente debe estar tipificada la conducta punible, así como la sanción (tipificad y
legalidad), siendo denominada por la ley infracción.

 De licencia; que consiste en el control preventivo que la administración lleva a cabo; de que,
bien un sujeto o una determinada actividad cumple una serie de requisitos, que también
están descritos objetivamente en las normas, con el fin de asegurarse que esa actividad se
acomoda al interés general.

De fomento. Consiste en que la Administración lleva a cabo una actividad de estímulo, de apoyo a
actividades privadas, pero que redunda en el interés general, revistiendo distintas modalidades:
 Honoríficas, como premios, medallas, recompensas, etc.
 Jurídicas, que sitúan al particular en una posición de privilegio.
 Técnicas, estímulos de carácter técnico como pueda ser estimulación de determinados
cultivos, etc.
 Económicas, que supone la entrega de una cierta suma de dinero y están supeditadas a que,
quién las recibe, reúna las exigencias determinadas (becas, subvenciones, etc...).

De prestación. La actividad de prestación se caracteriza por ser una actividad que presta la
Administración Pública a los ciudadanos, bien individualizadamente “uti singuli” (gas, agua, etc.), o
bien colectivamente “uti universi” (orden público, etc.).

Esta actividad se caracteriza por reunir dos notas:

43
  Es competencia de la Administración.
 Debe prestarse con continuidad (su prestación no puede suspenderse, salvo huelga)

Puede consistir en dar (alumbrado, gas, agua…) o en hacer (transporte público, sanidad…)

La Administración tiene que tener estas actividades de prestación, entre sus competencias,
pudiéndolas tener en forma de monopolio, o prestarlas concurrentemente con otras instituciones o
sujetos.

Esta actividad que desarrolla la Administración se somete a un régimen de Derecho público (con
normas que excepcionan el Derecho común), aunque en ocasiones, cuando se llevan a cabo en
régimen de Derecho mercantil (gestión privada), se aplican normas de Derecho común.

La actividad de planificación. Se da en sectores de la Administración que exigen de una regulación,

pero por las características de esa realidad, de ese sector (complejidad, rápida evolución, etc.),
impiden que el Legislador pueda prever puntualmente todos los posibles supuestos que se van a ir
generando. El Legislador realiza por tanto, una normativa que delimitará los bienes dignos de
protección y fijará los objetivos a medio y largo plazo que irán precisando de decisiones puntuales
que se irán adaptando según las circunstancias (P. ej: la planificación urbanística).

La actividad de arbitraje. Es la más novedosa y se debe a que cada vez es más invasiva en la esfera
jurídica del particular y, como consecuencia, se le otorga un papel de moderador o arbitro, en el que
se confía a la Administración un carácter conciliador en una serie de negocios, es decir, de intereses
contrapuestos de los particulares (P. ej: materia de consumo).

Así por ejemplo, la Ley 30/92 confiere a la Administración, en su art. 107.2, la posibilidad de que, en
determinados ámbitos sectoriales, se pueda sustituir el recurso de alzada por actos de mediación,
conciliación y arbitraje.

LECCIÓN IX

EL ACTO ADMINISTRATIVO. CONCEPTO Y ELEMENTOS.

El acto administrativo es una manifestación del poder administrativo, cuya característica es que se
adopta en vía de decisión singular, en contra del acto del legislador (Reglamento) que es de carácter
general. Goza de las notas de:
 Imposición unilateral.
 Imperativa.
 Con consecuencias jurídicas para el destinatario, sin contar con su voluntad, y con presunción
iuris tantum de legalidad (se presume legal desde que es dictado y la destrucción de la
presunción de legalidad corresponde al administrado).

El acto administrativo es una “declaración de voluntad”. No todas las manifestaciones que proceden
de la Administración, por el mero hecho de provenir de ella, son actos administrativos, sólo los que
constituyen declaración de voluntad que imponen consecuencias jurídicas al administrado, ya sean
favorables (creando derechos o eximiendo de una prohibición), o desfavorables (sancionando, etc) .
Las que no tienen efectos jurídicos son “actuaciones administrativas”, no actos jurídicos (p.ej.-
cuando la Administración elabora un informe)

44
De esta forma las notas que definen el acto administrativo es ser un acto unilateral e imperativo y,
por lo tanto, directamente ejecutivo, es decir, que si el particular se resiste al cumplimiento
voluntario del mismo, la Administración por sí misma puede imponerle el cumplimiento forzoso sin
necesidad de recurrir al apoyo del Juez.

ELEMENTOS DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Los elementos de cualquier acto jurídico de la naturaleza que sea, también administrativo, son:

La voluntad declarada, que a su vez se divide en:

 La voluntad en sí: es el impulso psíquico que lleva a la Administración a adoptar una decisión
(es el elemento que requiere mayor control)
 La causa: es la representación que la Administración se hace de los hechos sobre los que
adopta su decisión
 La forma: es la exteriorización de la voluntad
 El fin: es el objetivo que la Administración persigue con su declaración de voluntad, y con los
efectos jurídicos que esa declaración de voluntad impone. Siempre será un fin público

Los efectos jurídicos o contenido del acto: pueden ser positivos (conceden derechos), negativos
(limitan, restringen derechos, imponen cargas, prohibiciones), o mixtos (declaran derechos e
imponen obligaciones), en otras ocasiones serán de contenido complejo, es decir, impondrán
obligaciones y reconocerán derechos (autorizaciones).

Todos ellos son indispensables para la realización de un acto administrativo, en caso de faltar alguno
será una apariencia de acto administrativo.

CLASES DE ACTOS ADMINISTRATIVOS.

En razón de los efectos que producen.

Efectos que inciden en la esfera jurídica del ciudadano:

Favorables; son los que vienen a crear para el destinatario del acto, una situación jurídica
nueva por la que se le reconoce, otorga o declara un derecho o por la que se le exime de una
obligación (p.ej: licencia urbanística; ya tiene derecho a edificar, pero necesita la autorización
de la Administración, es decir que ésta le reconozca ese derecho). La Administración no le da
nada que ya no tuviera, todo lo que el particular necesita para llevar a cabo el acto, ya lo
posee en su esfera jurídica, pero todo ello necesita ser constatado por la Administración.
También sería favorable un acto en virtud del cual, la administración levanta o exime a un
particular de una prohibición.

Desfavorables; son aquellos que restringen o limitan el patrimonio jurídico de los

particulares, cuando se le impone una obligación, o una carga a cumplir, cuado se le limita un
derecho (cuando se impone una sanción, o cuando se le obliga a observar determinada
conducta, etc....)

Efectos objetivos del acto:

Actos constitutivos; son aquellos que aumentan el haber jurídico del administrado, creando
“ex novo” (de nuevo) para él, una situación favorable que antes no tenía (P.ej: otorgamiento
de una licencia, beca, autorización, etc...).

45
 Actos declarativos; la Administración se limita a constatar el haber jurídico (sin aumentarlo, ni
disminuirlo), de un particular, es decir, se limita a certificar, declarar que tiene ese haber para
que pueda ejercer ese derecho (certificado de estudios, de expedientes académicos, etc...). La
Administración no da nada nuevo, pero constata la situación actual de un particular.

Efectos temporales del acto (en razón del tiempo):

Actos que se agotan con su cumplimiento o ejecución (p.ej: cuando se impone el pago de un
impuesto, o una multa, etc...).

Actos de duración continuada o que producen efectos sucesivos en el tiempo (p.ej: una
concesión de explotación del dominio público), se concede un período de tiempo para realizar
el acto hasta que llegue a su término.

Atendiendo a los sujetos que los dictan o a la voluntad del acto.

Actos simples; cuado provienen de una única voluntad administrativa (un acto de un Ministro)
Actos compuestos; en los que intervienen dos o más voluntades en la formación de esa decisión
administrativa. Dependiendo de cómo se produzca ese acuerdo de voluntades, éstos podrán ser a su
vez:
Compuestos colegiados; la formación de la voluntad administrativa depende de la suma de
las distintas voluntades individuales que integran el órgano colegiado (p.ej: el Pleno de un
ayuntamiento). Todas las voluntades serán necesarias.
Compuestos complejos; son aquellos que necesitan dos o más voluntades de órganos
colegiados diferentes, para que nazca ese acto administrativo compuesto.

En razón de su destinatario

De carácter singular, en el que su destinatario es una sola persona individual, concreta, que se
conoce y está localizada.

Actos administrativos generales, los sujetos a los que se dirige, están sin determinar (p.ej: la
convocatoria para la toma de posesión de plazas públicas (todos los que tengan locales, todos los que
posean solares, etc...) se trata de una pluralidad indeterminada. No obstante, cabe diferenciarlo de
los reglamentos que, aun estando dirigidos a una generalidad, tienen un contenido normativo y sus
efectos no se extinguen con el mero cumplimiento, sino que permanecen regulando una situación en
el tiempo.

Por razón de su procedimiento

De trámite o definitivos (que ponen fin al procedimiento administrativo).

Por razón de su forma

Expresos
Presuntos
Implícitos

46
También pueden ser originarios, de reproducción o confirmatorios.

Por razón de su posible impugnación o recusación

Actos que agotan la vía administrativa

Actos firmes

LA VOLUNTAD EN EL ACTO ADMINISTRATIVO

Es el impulso psíquico que lleva a la Administración a adoptar una decisión, a declarar un
contenido con unos efectos jurídicos.

LOS VICIOS Y SUS CONSECUENCIAS

Este impulso singular, que es la voluntad, puede estar viciado en sí mismo, o en el procedimiento de
preparación o formación de misma. Así pues, la Administración ha de tramitar un procedimiento que
prepare esa decisión, que es la preparación de la voluntad de los actos que hemos denominado
simples (unipersonales), ya que la preparación de la formación de la voluntad administrativa en los
órganos colegiados, no se lleva del mismo modo.

En este procedimiento puede haber distintos vicios, vicios en la voluntad en sí misma, es decir, una
vez preparada la voluntad de forma correcta, se produce un vicio que modifica la decisión, así
tenemos:

Violencia; se trata de constreñir o compeler, para que se adopte una determinada postura obligada.

Intimidación; amenazas de que se va a provocar un mal (p.ej: cargos y puestos públicos de la

administración, amenazados por ETA).

Dolo; maquinación fraudulenta, para engañar o confundir a aquel que tiene que adoptar la decisión.

La existencia de cualquiera de estos vicios, equivaldría a deshacer todos los actos del procedimiento
administrativo, cuya consecuencia sería su nulidad de pleno derecho.

LA PREPARACIÓN DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA. EL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.

El procedimiento administrativo es un conjunto de trámites que preparan, forman, y ejecutan una
decisión administrativa (Procedimiento de preparación, de formación y de ejecución)

La diferencia entre trámite y acto final del procedimiento o acto de resolución es

El trámite es una actuación que practica la Administración, cuya característica principal es ocupar un
lugar medial o intermedio, y que además, por sí mismo no produce efectos jurídicos. Los trámites se
practican por la Administración antes de dictar el acto de resolución (que sí producirá efectos
jurídicos), éstos, simplemente ayudan a preparar, formar o ejecutar la decisión o acto final (sin
producir efectos jurídicos)

Ello no implica que los trámites no tengan relevancia jurídica, sino que su eficacia se transmite al acto
final y de ella depende la materialización final de dicho acto. Su mala práctica incide en la resolución,
en el acto final y, en la medida en que le afecte, podrá ser objeto de impugnación, pero dicha
impugnación lo será del acto final, aunque fundamentándola en el trámite.

47
(Apto 1º del art. 107 de la Ley 30/92: “Objeto y clases; Contra las resoluciones y los actos de trámite,
si estos últimos deciden directa o indirectamente el fondo del asunto, determinan la imposibilidad de
continuar el procedimiento, producen indefensión o perjuicio irreparable a derechos e intereses
legítimos, podrán interponerse por los interesados los recursos de alzada y potestativo de reposición,
que cabrá fundar en cualquiera de los motivos de nulidad o anulabilidad previstos en los artículos 62
y 63 de esta Ley.
La posición a los restantes actos de trámite podrá alegarse por los interesados para su consideración
en la resolución que ponga fin al procedimiento”.)

CLASES DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Procedimientos cuya finalidad es la de dictar un nuevo acto administrativo un acto “ex nuovo”, que
antes no existía, siendo éste por antonomasia, el procedimiento de preparación más característico.

Procedimientos que tienen por objetivo modificar, o incluso dejar sin eficacia un acto
administrativo ya existente, éstos serían:
 Los procedimientos de recurso a instancia de particulares
 Los procedimiento de revisión de oficio por la propia Administración , que son aquellos en los
que la propia Administración que ha dictado el acto, se da cuenta de que el acto es ilegal, y
ella misma lo revoca y anula

Procedimientos que están dirigidos a formar una decisión administrativa, que provienen de un
órgano colegiado, ya que los órganos colegiados más que preparar su voluntad la forman.
Si se tratare de un órgano unipersonal, se denominaría “preparar”.

Procedimientos encaminados a ejecutar, materializar o dar cumplimiento a un acto administrativo

ya dictado, de modo que precisa de unas actuaciones materiales, de concreción (P. ej: la
declaración de dominico público. Para llevar a cabo este acto será necesario realizar un deslinde,
señalizándolo de alguna manera físicamente, por ejemplo con mojones), por lo tanto, estos serían
procedimientos de ejecución.

SUJETOS
Los sujetos que intervienen en un procedimiento administrativo son por una parte, la Administración
y, por otra, el particular, el administrado (sin perjuicio de que también se pueden formar o preparar
procedimientos entre distintas administraciones, pero sólo nos vamos a referir a los que surgen entre
la Administración y el administrado).

En relación con la Administración, su misión es la de dictar la resolución final, y como todo

procedimiento está integrado por trámites:
 Unos dirigidos a garantizar los derechos de los particulares

 Otros enfocados a que la decisión administrativa sea veraz, contemplándose en ella todos los
elementos necesarios de juicio, para la correcta decisión que culmina con la resolución.

Para que la resolución sea la más correcta y eficaz para los intereses generales, los trámites han de
practicarse además, por las personas adecuadas, lo que implica:
 Un deber de abstención, que compete a los funcionarios, art. 28 L30/92)
 Un derecho de recusación, que corresponde a los interesados por la decisión administrativa,
art. 29 L 30/92.

Ley 30/92. Art. 28. Abstención.

48
Apto 1º; “Las autoridades y el personal al servicio de las Administraciones en quienes se den alguna
de las circunstancias señaladas en el número siguiente de este artículos se abstendrán de intervenir
en el procedimiento y lo comunicarán a su superior inmediato, quien resolverá lo procedente”.

Apto. 2º; “Son motivos de abstención los siguientes:

a- Tener interés personal en el asunto de que se trate o en otro en cuya resolución pudiera
influir la de aquél; ser administrador de sociedad o entidad interesada, o tener cuestión
litigiosa pendiente con algún interesado.

b- Tener parentesco de consaguinidad dentro del cuarto grado o de afinidad dentro del
segundo, con cualquiera de los interesados, con los administradores de entidades o
sociedades interesadas y también asesores, representantes legales o mandatarios que
intervengan en el procedimiento, así como compartir despacho profesional o estar asociado
con éstos para el asesoramiento, la representación o el mandato.

c- Tener amistad íntima o enemistad manifiesta con alguna de las personas mencionadas en el
apartado anterior.

d- Haber tenido intervención como perito o como testigo en el procedimiento de que se trate.

e- Tener relación de servicio con persona natural o jurídica interesada directamente en el

asunto, o haberle prestado en los dos últimos años servicios profesionales de cualquier tipo y
en cualquier circunstancia o lugar”.

Apto. 3º; “La actuación de autoridades y personal al servicio de las Administraciones Públicas en los
que concurran motivos de abstención no implicará, necesariamente, la invalidez delos actos en que
hayan intervenido”.

Apto. 4º; “Los órganos superiores podrán ordenar a las personas en quienes se dé alguna de las
circunstancias señaladas que se abstengan de toda intervención en el expediente”.

Apto. 5º; “La no abstención en los casos ñeque proceda dará lugar a responsabilidad”.

Ley 30/92. Art. 29. Recusación.

Apto. 1º; “En los casos previstos en el artículo anterior podrá promoverse recusación por los
interesados en cualquier momento de la tramitación del procedimiento”.

Apto. 2º; “La recusación se planteará por escrito en la que se expresará la causa o causas en que se
funda”.
Apto 3º; “En el día siguiente el recusado manifestará a su inmediato superior si se da o no en él la
causa alegada. En el primer caso, el superior podrá acordar su sustitución acto seguido (Art. 77
LRJPA. Sobre recusación de los miembros de la Corporación en la Administración Local, art. 183.2
ROF)”.

Apto. 4º; “Si el recusado niega la causa de recusación, el superior resolverá en el plazo de tres días,
previos los informes y comprobaciones que considere oportunos”.

Apto. 5º; “Contra las resoluciones adoptadas en esta materia no cabrá recurso, sin perjuicio de la
posibilidad de alegar la recusación al interponer el recurso que proceda contra el acto que termine el
procedimiento”.
49
FASES DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO.
INICIACIÓN que, conforme al art. 68 L30/92, puede ser a instancia de parte del interesado, o de
oficio por la propia Administración.

Iniciación de oficio (art. 69 L 30/92)

Apto.1º; “Los procedimientos se iniciarán de oficio por acuerdo del órgano competente, bien por
propia iniciativa o como consecuencia de orden superior, a petición razonada de otros órganos o por
denuncia”.

Apto 2º;”Con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período de
información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la conveniencia o no
de iniciar el procedimiento”.

Es importante tener en cuenta, que la petición o denuncia de unos órganos a otros, no son
vinculantes, se considera simple notificación, ya que el órgano que debe iniciar el procedimiento
tiene la decisión.

Iniciación a instancia de parte, en ella hay que tener en cuenta tres cuestiones:
 La solicitud, que puede ser por escrito o comunicación telemática.
 El registro, que es el lugar donde se podrán presentar las solicitudes que dan inicio al
procedimiento.
 Los plazos, y en especial, cómo se computan éstos.

La solicitud, la iniciación a instancia de parte se concreta en una solicitud, si ésta es por escrito tiene
que reunir una serie de requisitos (art. 70 L30/92), como son:

Las solicitudes que se formulen deberán contener:

 Nombre y apellidos del interesado y, en su caso, de la persona que lo represente.
 Hechos, razones y petición en que se concrete, con toda claridad, la solicitud.
 Lugar y fecha.
 Firma del solicitante o acreditación de la autenticidad de su voluntad expresada por cualquier
medio.
 Órgano, centro o unidad administrativa a la que se dirige

Cuado las pretensiones correspondientes a un pluralidad de personas tengan un contenido y

fundamento idéntico o sustancialmente similar, podrán ser formuladas en una única solicitud, salvo
que las normas reguladoras de los procedimientos específicos dispongan otra cosa.

De los escritos que presenten los interesados en las oficinas de la Administración, podrán éstos exigir
el correspondiente recibo que acredite la fecha de presentación

Las Administraciones Públicas deberán establecer modelos y sistemas normalizados de solicitudes

cuando se trate de procedimientos que impliquen la resolución numerosa de una serie de
procedimientos.

El registro, a estos efectos se entiende por registro el lugar de presentación de la solicitud. Así, el art.
38 L30/92 dispone que los órganos administrativos llevarán un registro general en el que se hará el
correspondiente asiento de todo escrito o comunicación que sea presentado o que se reciba en
cualquier unidad administrativa propia, también se anotarán en el mismo, la salida de los escritos y
comunicaciones oficiales dirigidas a otros órganos o particulares
50
Las solicitudes, escritos y comunicaciones que los ciudadanos dirijan a los órganos de las
Administraciones Públicas podrán presentarse:
 En los registros de los órganos administrativos a que se dirijan.
 En los registros de cualquier órgano administrativo de la Administración General del Estado,
de las CCAA, o las entidades locales siempre que éstas hubiesen suscrito el oportuno
convenio.
 En las oficinas de Correos, en la forma que reglamentariamente se establezca.
 En las representaciones diplomáticas y oficinas consulares de España en el extranjero.
 En cualquier otro que establezcan las disposiciones vigentes.

Los plazos, que se computan dos plazos distintos:

El plazo del particular para entregar la solicitud dentro de su vigencia.
El plazo de la Administración para resolver.

Hay que atenerse al cómputo establecido en el art. 48 L30/92, así:

Cuando los plazos se señalen por días, se entiende que éstos son hábiles, excluyéndose del cómputo
los domingos y los declarados festivos (los sábados son hábiles). Si fueren días naturales, esta
circunstancia se hará constar en las correspondientes notificaciones.
Los plazos expresados en días se contarán a partir del día siguiente a aquél en que tenga lugar la
notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquél en que se produzca la
estimación o la desestimación por silencio administrativo

Cuando el último día del plazo sea inhábil se entenderá prorrogado al primer día hábil siguiente.

Cuando un día fuese hábil en el municipio o Comunidad Autónoma en que residiese el interesado, e
inhábil en la sede del órgano administrativo, o a la inversa →se considerará inhábil en todo caso

Si el plazo se fija en meses o años, éstos se computarán a partir del día siguiente a aquél en que
tenga lugar la notificación o publicación del acto de que se trate, o desde el siguiente a aquél en que
se produzca la estimación o desestimación por silencio administrativo. Si en el mes de vencimiento
no hubiera día equivalente a aquél en que comienza el cómputo, se entenderá que el plazo expira el
último día del mes”.

La Administración General del Estado y las Administraciones de las Comunidades Autónomas, con
sujeción al calendario laboral oficial, fijarán, en su respectivo ámbito, el calendario de días inhábiles a
efectos de cómputo de plazos. Dicho calendario deberá publicarse antes del comienzo de cada año
en el diario oficial que corresponda y en otros medios de difusión que garanticen su conocimiento
por los ciudadanos”.

LA INSTRUCCIÓN del procedimiento tiene lugar a través de la práctica de trámites y actuaciones que
se dirigen; por un lado, a que la Administración dicte la decisión mejor y más conveniente para los
intereses generales, y; por otro que respete los derechos e intereses legítimos de los afectados por la
misma (arts. 78 a 86 L 30/92)

Los trámites generales de la tramitación son, sin perjuicio de que en cada procedimiento se pueda
añadir o prescindir de algunos de ellos, son: alegaciones, informes, la prueba, la audiencia al
interesado, la información pública.

Alegaciones (art. 79 L 30/92). Son razones de hecho y de derecho que el interesado esgrime, expone
y argumenta, para fundamentar su petición, existiendo dos tipos posibles de alegaciones:
51
Alegaciones generales:
Los interesados podrán, en cualquier momento del procedimiento anterior al trámite de audiencia,
aducir alegaciones y aportar documentos y otros elementos de juicio. Unos y otros serán tenidos en
cuenta por el órgano competente al redactar la correspondiente propuesta de resolución

Alegaciones específicas:
En todo momento podrán los interesados alegar los defectos de tramitación y, en especial, los que
supongan paralización, infracción de los plazos preceptivamente señalados o la omisión de trámites
que pueden ser subsanados antes de la resolución definitiva del asunto. Dichas alegaciones podrán
dar lugar, si hubiere razones para ello, a la exigencia de la correspondiente responsabilidad
disciplinaria

Informes (arts. 82 y 83 L 30/92). Son declaraciones de juicio de conocimiento, que se emiten por
órganos técnicos o entendidos en determinadas materias, con el fin de formar mejor la decisión
administrativa, estos pueden ser; preceptivos o no preceptivos y vinculantes o no vinculantes.
 Informes preceptivos son aquellos que la Ley impone la obligación de solicitarlos antes de
emitir una decisión
 Informes no preceptivos son aquellos en que esta obligación no existe, sin perjuicio de que el
órgano procedente pueda solicitarlo
 Informes vinculantes: cuando la Ley imponga que el órgano que tiene que adoptar la decisión,
ha de seguir obligatoriamente el criterio contenido en ese informe
 Informes no vinculantes: cuando la Ley no obliga a seguir los criterios de dicho informe

Si no indica lo contrario, los informes son no preceptivos y no vinculantes. Los informes serán
evacuados en el plazo de diez días, salvo que una disposición o el cumplimiento del resto de los
plazos del procedimiento permitan o exijan otro plazo mayor o menor. De no emitirse el informe en
el plazo señalado, y sin perjuicio de la responsabilidad en que incurra el responsable de la demora, se
podrán proseguir las actuaciones cualquiera que sea el carácter del informe solicitado, excepto en los
supuestos de informes preceptivos que sean determinantes para la resolución del procedimiento, en
cuyo caso se podrá interrumpir el plazo de los trámites sucesivos. El informe emitido fuera de plazo
podrá no ser tenido en cuenta al adoptar la correspondiente resolución.

La aceptación de informes o dictámenes servirá de motivación a la resolución cuando se incorporen

al texto de la misma

Pruebas. Regulada en los arts. 82 y 83 L 30/92. Es un trámite que tiene por objeto establecer hechos
que no están suficientemente claros, a fin de que el órgano decisorio conozca con exactitud los
hechos sobre los que ha de pronunciarse. Es un trámite que puede solicitar la Administración, de
oficio, o a instancia de los interesados.

Las declaraciones de ciertas autoridades públicas gozan de la presunción de veracidad, sin perjuicio
de que en el juicio puedan ser desvirtuadas (p.ej.: declaraciones de agentes de la autoridad)

Audiencia a los interesados (art. 84 L 30/92). Es un trámite cuyo destinatario es exclusivamente el

interesado en el procedimiento, y tiene como finalidad permitir, antes que el órgano instructor dicte
su resolución, dar una última oportunidad al interesado, para que exponga aquellas razones de
hecho y de derecho que esgrime a su favor.

52
Cumple una finalidad similar a las alegaciones, pero ocupan un lugar posterior en el tiempo (es la
última oportunidad que tiene el interesado), e incluso los interesados pueden no ejercer este
derecho de audiencia.

Es un trámite cuya omisión, o mala práctica ha producido distinta jurisprudencia:

Un sector entiende que cualquier omisión debe tener como consecuencia la nulidad. Aducen que la
audiencia viene recogida en el art. 105 C.E.

Otro sector estima que debe producir la anulabilidad. Se basan en lo expresado en el art. 62.e L
30/92:” e) Los dictados prescindiendo total y absolutamente del procedimiento legalmente
establecido o de las normas que contienen las reglas esenciales para la formación de la voluntad de
los órganos colegiados.”, y en este caso no se prescinde totalmente del procedimiento, sino de una
parte que no consideran esencial.

Información pública (art. 86 L 30/92). Es un trámite cuyo destinatario es cualquier administrado, sea
o no el interesado, que se establece con la finalidad de que éstos puedan alegar las razones de hecho
y de derecho que estimen oportunas y ser así oídos antes de tomar una decisión final.

Según establece el art. 86.3 L30/92, la no participación de los interesados en este trámite, no
impedirá que puedan plantear el recurso que consideren oportuno contra la resolución. Así mismo, la
participación en este trámite no otorga a la condición de interesado a aquél que no lo fuere.

Sobre este trámite también existe jurisprudencia contradictoria ya que algunos piensan que la
ausencia de éste supondría la nulidad de pleno derecho por inaplicación del art. 105 CE en el que se
establece el derecho de audiencia de los ciudadanos, no obstante no parece lo más oportuno.

TERMINACIÓN, regulada en los arts. 87 a 92 L30/92, lo establece como finalización del

procedimiento y es el momento en el que se produce la resolución. Puede revestir distintas formas:

Terminación habitual o normal.

Resolución expresa (art. 89 L30/92), es aquella que se dictan para dar respuesta a lo solicitado por el
interesado y que entra a decidir sobre el fondo del asunto.

No obstante, también es posible la resolución expresa en los supuestos de caducidad, renuncia,

desistimiento e imposibilidad material sobrevenida de terminar el procedimiento, si bien en estos
casos la resolución no entra a decidir sobre el fondo del asunto.

Por tanto, debe ser una decisión que resuelva las pretensiones de los interesados y que cumpla o se
acoja al principio de congruencia. Así mismo, además de dar cumplida respuesta a todas las
cuestiones planteadas, podrá decidir también sobre todas aquellas cuestiones que se encuentren
relacionadas con el asunto que la Administración trata de decidir en el procedimiento administrativo.
Así, puede caracterizarse porque no sólo responde al principio de congruencia, sino que cumple con
un “plus” añadido, no solicitado “extra petititum”.

Como regla general, la resolución que contiene la decisión final debe hacer constar simplemente la
declaración de voluntad del órgano que decide, pero en ocasiones, esa declaración de voluntad debe
ir acompañada además de la motivación de la misma, excepciones éstas previstas en el art. 54
L30/92 y que, por la amplitud de los supuestos casi convierte a la regla general en la excepción.

Así pues las excepciones previstas en el art. 54 son seis:

53
  Actos que limiten derechos subjetivos o intereses legítimos.
 Que resuelvan procedimientos de revisión de oficio, recursos administrativos, reclamaciones
previas a la vía judicial y procedimientos de arbitraje.
 Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
 Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que sea el motivo.
 Los acuerdos de aplicación de tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
 Los que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales.

Las resoluciones expresarán además, los recursos que contra la misma procedan, órgano
administrativo o judicial ante el que hubieran que presentarse y plazo para interponerlos.

En ningún caso la Administración podrá negarse a dictar resolución so pretexto de silencio, oscuridad
o insuficiencia de los preceptos legales aplicables al caso, si bien podrá inadmitir solicitudes de
reconocimiento de derechos no previstos en el ordenamiento jurídico o carentes de fundamento.

Las resoluciones no podrán agravar la situación del administrado o solicitante (89.2), lo que se
conoce como “reformatu impeyus” y que se constata con mayor claridad en caso de recurso, por lo
que la Administración no puede en atención al recurso del administrado, resolver éste empeorando
lo contenido en la primera resolución. Lo único que es posible es que, en los casos en los que se
aprecie un error claro y grave, incoar una revisión de oficio que revise el acto anterior.

Resoluciones convencionales, introducidas por la Ley 30/92 y reguladas en su art. 88 es un

procedimiento que no termina estrictamente en una decisión, sino a través de técnicas
convencionales entre las partes (pacto, convenio, contrato).

Estas técnicas sólo serán posibles en los casos en que así lo prevea la disposición, o en aquellos en los
que no se desprenda la imposibilidad, por la materia de que se trate (p.ej.- nacionalidad), en todo
caso han de ser materias susceptibles de transacción.

Estas técnicas podrán:

 Poner fin al procedimiento, en cuyo caso sustituyen al acto unilateral.
 Insertarse en el procedimiento con carácter previo, pudiendo ser vinculante o no, lo que lo
convierte en un trámite más. Ahora bien, en caso de ser vinculante sería en sí mismo un acto
de terminación en el sentido en que obliga a resolver en ese orden.

Resolución presunta o silencio administrativo, que tiene lugar cuando la Administración no

responde expresamente al particular.
En estos casos, el legislador ha previsto que ese silencio de la Administración al no dar una respuesta
expresa, sumado al transcurso de un plazo determinado de tiempo (generalmente 3 meses), implica
en algunos casos la estimación de lo solicitado y, en otros, la denegación de ello al interesado, por lo
que habrá que estar al caso concreto y a las disposiciones que lo regulen.
Terminación anormal.
Desistimiento y renuncia se encuentran regulados conjuntamente en los arts. 90 y 91 L30/92, aunque
no por ello tienen los mismos efectos.

Desistimiento es la situación que se da cuando un particular que ha iniciado un procedimiento,

decide expresamente apartarse de él, lo que supone el archivo del expediente, sin perjuicio de que el
propio interesado pueda nuevamente iniciar otro procedimiento distinto, en otro momento
diferente, que verse sobre la misma pretensión. Por lo tanto, no implica la renuncia al derecho que
implícito de la solicitud llevada a cabo en su momento.
54
Renuncia, que implica que el interesado se aparta del procedimiento y, con ello, abandona el
derecho que esgrimía u ostentaba, por lo que no podrá hacerlo valer en un procedimiento futuro y
distinto del anterior, que verse sobre la misma pretensión.

Caducidad, regulada en el art. 92 L30/92, es aquella situación que exige o implica un

comportamiento peyorativo o negligente del interesado, considerándose que tiene un sentido de
finalización del procedimiento ya que se le otorga, sin ser sanción alguna, un cierto carácter
sancionador.

La caducidad implica una forma de terminación del procedimiento. Pero, ésta, no opera
automáticamente, sino que el legislador impone que se haga una advertencia al interesado, si a los
tres meses, el implicado no colabora, la administración procederá a declarar la caducidad (art. 92
L30/92).

La caducidad no implica prescripción, pero tampoco la interrumpe, y tampoco quiere decir que no se
pueda volver a solicitar, de la Administración, reabrir el ejercicio del derecho de acción. (art. 92. 3
L30/92)

Hay que señalar, que el art. 92 L30/92, se refiere a los procedimientos iniciados a instancia del
interesado. La caducidad, respecto a los procedimientos iniciados de oficio, sólo se produce en
aquellos cuyos efectos pueden ser negativos para el administrado interesado.

Imposibilidad sobrevenida, el procedimiento también puede terminar por esta causa. (art. 87.2 Ley
30/92). P. ej: por fallecimiento del que inicia el procedimiento: que desaparezca el propio objeto del
procedimiento; por un cambio legislativo, entre otros).

EL SILENCIO ADMINISTRATIVO.
El silencio administrativo se encuentra regulado en los arts. 42, 43, y 44 de la Ley 38/92.

El legislador impone a la Administración, unos plazos dentro de los cuales debe resolver todas
aquellas solicitudes que se le presenten. Si la Administración no contesta en estos plazos, el
legislador otorga, a este silencio administrativo, un valor que puede ser negativo, o positivo, según el
caso.

No obstante, el art. 42 L30/92 establece la obligación de la Administración de resolver y notificar esa

resolución, así como los plazos en que ha de resolver.

Art. 42 L30/92.
“La Administración está obligada a dictar resolución expresa en todos los procedimientos y a
notificarla cualquiera que sea su forma de iniciación”.
“El plazo máximo en el que debe notificarse la resolución expresa será el fijado por la norma
reguladora del correspondiente procedimiento. Este plazo no podrá exceder de seis meses salvo que
una norma con rango de Ley establezca uno mayor o así venga previsto en la normativa comunitaria
europea”.
“Cuando las normas reguladoras de los procedimientos no fijen el plazo máximo, éste será de tres
meses. Este plazo y los previstos en el apartado anterior se contarán:
 En los procedimientos iniciados de oficio, desde la fecha del acuerdo de iniciación.
 En los iniciados a solicitud del interesado, desde la fecha en que la solicitud haya tenido
entrada en el registro del órgano competente para su tramitación”.
55
La Administración viene obligada a actualizar e informar directamente al interesado, y publicar, en su
caso, los plazos establecidos para el procedimiento, así como los efectos que produce el silencio
administrativo.

El plazo máximo legal para resolver se podrá suspender en los supuestos previstos en el art. 42.5
L30/92 (subsanación de deficiencias, solicitud de informes, etc).

El art. 43 L30/92 regula el silencio administrativo en procedimientos iniciados a solicitud de

interesado, fijando, como regla general, el silencio favorable al interesado solicitante, con algunas
excepciones, y así establece:
“Los interesados podrán entender estimadas por silencio administrativo sus solicitudes en todos los
casos, salvo que una norma con rango de ley o norma de Derecho Comunitario Europeo establezca lo
contrario.

Quedan exceptuados de esta previsión los procedimientos de ejercicio del derecho de petición, a que
se refiere el artículo 29 de la CE, aquellos cuya estimación tuviera como consecuencia que se
transfirieran al solicitante o a terceros facultades relativas al dominio público o al servicio público, así
como los procedimientos de impugnación de actos y disposiciones, en los que el silencio tendrá
efectos desestimatorio.

No obstante, cuando el recurso de alzada se haya interpuesto contra la desestimación por silencio
administrativo de una solicitud por el transcurso del plazo, se entenderá estimado el mismo si,
llegado el plazo de resolución, el órgano administrativo competente no dictase resolución expresa
sobre el mismo”.

Por tanto tres excepciones a la regla general, como son:

 Derecho de petición del artículo 29 CE.
 Derechos que afecten al dominio público.
 La impugnación de actos administrativos, salvo en el supuesto de recurso de alzada por un
acto “resuelto” por silencio administrativo y que se produzca de nuevo ese silencio
administrativo, lo que obliga a la Administración a contestar expresamente en el supuesto de
ese recurso.

La estimación por silencio administrativo tiene, a todos los efectos, la consideración de acto
administrativo finalizador del procedimiento, por lo que lo equipara a la resolución expresa.
La desestimación por silencio administrativo tienen los solos efectos de permitir a los interesados la
interposición del recuro administrativo o contencioso-administrativo que resulte procedente”.
Si producido ya el silencio administrativo considerado estimatorio, se dictase resolución tardía, ésta
deberá serlo en el mismo sentido favorable que el silencio administrativo.

Por el contrario, si el silencio administrativo es desestimatorio, la resolución tardía no vendrá

vinculada en modo alguno al sentido desfavorable del silencio (art. 43.4 L30/92).

En todo caso, se podrá reclamar de la Administración, certificación que acredite que se ha producido
el silencio administrativo, e igualmente, será posible su acreditación por todos los medios de prueba
admitidos en Derecho (art. 43.5 L30/92).

En el art.44 L30/92 se regula el silencio administrativo en los procedimientos iniciados de oficio y así
establece:

56
“En los procedimientos iniciados de oficio, el vencimiento del plazo máximo establecido sin que se
haya dictado y notificado resolución expresa no exime a la Administración del cumplimiento de la
obligación legal de resolver, produciendo los siguientes efectos:

En el caso de procedimientos de los que pudiera derivarse el reconocimiento o, en su caso, la

constitución de derechos u otras situaciones jurídicas individualizadas, los interesados que hubieren
comparecido podrán entender desestimadas sus pretensiones por silencio administrativo.

En los procedimientos en que la Administración ejercite potestades sancionadoras o, en general, de

intervención, susceptibles de producir efectos desfavorables o de gravamen, se producirá la
caducidad. En estos casos, la resolución que declare la caducidad ordenará el archivo de las
actuaciones, con los efectos previstos en el art. 92.

Así pues, se puede decir que, en cuanto al sentido del silencio administrativo se refiere, en los casos
de procedimientos de oficio se sigue la regla contraria a los iniciados a instancia del interesado.

LA FORMACIÓN DE LA VOLUNTAD ADMINISTRATIVA EN LOS ÓRGANOS COLEGIADOS.

Regulada en los arts. 22 a 27 L 30/92, los requisitos imprescindibles para la formación de la voluntad
colegiada (sin que pueda faltar ninguno) son cinco:
1.- La convocatoria
2.- El orden el día
3.- La constitución del colegio
4.- La votación
5.- La proclamación del voto

La convocatoria: debe decidirla el Presidente del órgano colegiado, fijando día, lugar y hora de la
misma, si bien es cierto que el lugar, muchas veces viene impuesto por la norma. Debe notificarse al
menos con 48 h. de antelación, siendo este plazo, un derecho que asiste a cualquiera de los
miembros del órgano colegiado. No puede haber convocatoria que no se curse con estos requisitos, y
tampoco es válida aquella reunión que se decida en un momento puntual, con la presencia de todos
los miembros, aun por unanimidad.

El orden del día: es la delimitación sobre los asuntos que se van deliberar y decidir. No cabe
resolución sobre asuntos que expresamente no vengan delimitados en el orden del día, salvo que,
estando todos los miembros del colegio presentes, por mayoría se decida la urgencia de la
deliberación de un asunto.

La constitución del colegio: implica la existencia de un quórum, que deberá reunirse tanto en la
formación del colegio, como en el momento de la expresión de la voluntad. La ley exige que en
primera convocatoria, el quórum sea como mínimo el Presidente, el Secretario y la mitad de los
miembros del colegio. En segunda convocatoria hay que atenerse a las normas de funcionamiento
interno del colegio

La votación: se ha de adoptar por mayoría. Todos los miembros tienen derecho a un voto, o a
abstenerse, salvo que esos miembros actúen como representantes de la Administración, en cuyo
caso no pueden abstenerse.

La proclamación del voto: se deja a la reglamentación interna de cada colegio, si bien es preferible
que sea oral y público, lo que tiene su importancia a efectos de responsabilidad, ya que la ley impone
57
responsabilidad a los que voten afirmativamente, pero no a los que lo hayan hecho negativamente o
se hayan abstenido. Es posible la emisión de votos particulares (los motivados). El recuento de votos
y su certificación corresponde al secretario, y la proclamación del voto al presidente.

Toda voluntad colegiada que no se forme de acuerdo a todos y cada uno de estos requisitos, será
nula de pleno derecho.

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LECCIÓN X:

LA CAUSA DEL ACTO ADMINISTRATIVO

CONCEPTO
Existen dos concepciones:
Desde el punto de vista objetivo: cuando la Administración adopta una decisión, en esa decisión hay
una serie de hechos y elementos que inciden en ella, pudiendo distinguir entre:
 Hechos determinantes de la voluntad (causa)
 Hechos secundarios (motivos), que sólo inciden de forma secundaria.

Desde el punto de vista subjetivo: la causa es la valoración subjetiva que el autor del acto
administrativo hace de ese hecho. No cabe diseccionar causa y motivos, ya que, aunque algunos
influyen más que otros, todos influyen en la decisión final

Otros autores, sin embargo, se expresan en términos de causa directa (siempre la misma en actos
iguales) y causa remota (puede variar).

A través de la motivación se conoce la causa (no se recoge expresamente en el Ordenamiento

Jurídico)

VICIOS Y SUS CONSECUENCIAS

Tipos de vicios:
Falsedad en la causa, cuando el órgano administrativo adopta una decisión sobre la base de unos
hechos que, a sabiendas, dice que existieron y no se dieron en realidad, o se produjeron de forma
distinta a como dice que sucedieron en la realidad. Esa conducta puede ser constitutiva de delito
regulado en el Código Penal. La causa falsa tiene como consecuencia la nulidad del hecho
administrativo.

Error en la causa se produce cuando el órgano ha de decidir, por equivocación, dice que han existido
hechos que no existieron, o que han existido de forma diferente a como se produjeron en la realidad.
El error puede ser de hecho o de derecho

 Error de hecho: cuando el error se produce, bien sobre la representación que tiene el autor
sobre la realidad fáctica (de los hechos), o sobre la representación de los preceptos jurídicos
que ha de aplicar a esa realidad fáctica. Consecuencias: decisión incongruente y nulo de pleno
derecho.

 Error de derecho: cuando el autor del acto administrativo tiene claro la realidad fáctica y la
jurídica, pero cuando lleva a la práctica la aplicación de la norma, se equivoca.
Consecuencias: violación de la norma y anulabilidad del acto administrativo

Causa ilícita tiene lugar en dos circunstancias:

Cuando el propio ordenamiento fija de antemano los criterios de valoración que tiene que seguir la
Administración para adoptar una decisión, y éstos se vulneran.

Otras veces el ordenamiento dice a la Administración que se autoimponga unos criterios de

valoración, pero obligándola a acotarlos, por lo que será ilícita cuando la Administración se aleje de
esos criterios autoimpuestos.

En ambos caso, la consecuencia es la anulabilidad

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LA FORMA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.
Regulada en el art. 55 L 30/92, es la exteriorización de la declaración de la voluntad de la decisión
administrativa. En principio hay libertad de forma, aunque el legislador prefiere la forma escrita, ya
que permite mayor seguridad jurídica del acto administrativo.

Formas esenciales. La publicación.

La regla general es la forma libre, si bien en ocasiones el legislador impone ciertas formas
(esenciales), en cuyo caso, de no cumplirse, el acto no existe. Es el caso de la publicación de los
reglamentos, si no se publican en el boletín correspondiente, no vinculan al ciudadano. En otras
ocasiones, es el registro, el acto no registrado no goza de la protección que tiene el acto registrado.
La publicación es la única forma esencial

Formas no esenciales. La motivación.

El incumplimiento de una forma determinada no implica la inexistencia del acto, sino su
irregularidad. Es el caso de la motivación (art. 54 L 30/92), relacionado con el art. 89.3 L 30/92. Si los
actos recogidos en el art. 54 L 30/92 no se motivan, la consecuencia es la anulabilidad del acto, por
infracción al Ordenamiento Jurídico.

Así, conforme al art. 54 L30/92, serán motivados los siguientes actos:

 Los que limiten derechos subjetivos o interese legítimos.
 Los que resuelvan procedimientos de revisión de oficio de disposiciones o actos
administrativos, recursos administrativos, reclamaciones previas a la vía judicial y
procedimientos de arbitraje.
 Los que se separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictamen de
órganos consultivos.
 Los acuerdos de suspensión de actos, cualquiera que se a el motivo de ésa, así como la
adopción de medidas provisionales previstas en los arts. 72 y 136 de la L30/92.
 Los acuerdos de aplicación de la tramitación de urgencia o de ampliación de plazos.
 Las que se dicten en el ejercicio de potestades discrecionales, así como los que deban serlo en
virtud de disposición legal o reglamentaria expresa.

Ante la falta de motivación en estos supuestos en los que es obligación, tendríamos como
consecuencia la anulabilidad, ya que estaríamos ante una infracción al ordenamiento jurídico que
obliga a motivar.

EL CONTENIDO DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

CONCEPTO.
El acto administrativo comprende, o viene integrado, por los derechos u obligaciones que la voluntad
administrativa impone, o en su caso, por ambas cosas a la vez.

Viene regulado en el art. 53.2 L30/92 que dispone que: “El contenido de los actos se ajustarán a los
dispuesto por el ordenamiento jurídico y será determinado y adecuado a los fines de aquéllos”. Así
pues, de la lectura del citado precepto cabe destacar que:
 El contenido ha de ser dictado de acuerdo con lo previsto por el legislador, es decir, que los
efectos que la Administración declara no son una cuestión de libre arbitrio, sino aquello que
la norma impone o prevé, para esa situación.
 Deben ser derechos u obligaciones ciertos, reales, no meras hipótesis o imposibles jurídicos,
ya que de lo contrario sería un acto incongruente.

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  “…adecuado a los fines de aquéllos…”, es en sí, una insistencia más del legislador en la
finalidad de la Administración pública de satisfacer los intereses generales.

El contenido no tiene vicios propios, ya que los vicios que pudieran afectar al contenido no serían
más que un contenido ilegal, una vulneración a la norma.

El contenido del acto administrativo, y por ello, las consecuencias que se impongan con el acto
administrativo, han de ser de naturaleza jurídico-administrativa, si bien es cierto que, en ocasiones,
produce o tiene efectos colaterales de distinta naturaleza. Así por ejemplo, el derribo de un inmueble
cuyas viviendas están destinadas al alquiler, produce también efectos de naturaleza civil, por la
extinción del contrato.

FIN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

El fin del acto administrativo es el objetivo que la declaración de la voluntad administrativa persigue,
y que ha de ser un fin público.

Para ello, es decir, para ver qué es el fin público, hay quién lo define conforme a las tesis objetivas
teleológicas (los fines públicos los establece el legislador, los administrados, o la propia
Administración). No obstante, estas tesis no sirven para definir el fin del acto administrativo, sino
para definir el fin que persigue la Administración, estos fines públicos que son la razón de la
existencia de la Administración.

LA DESVIACIÓN DE PODER.
Según el art. 70 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, se entiende por desviación
de poder el ejercicio de potestades administrativas para fines distintos de los fijados por
ordenamiento jurídico, es decir, cuando la Administración actúa alejándose de ese interés público.

Así, el art. 63.1 L30/92 establece que: “Son anulables los actos de la Administración que incurran en
cualquier infracción del ordenamiento jurídico, incluso la desviación de poder”.

En la práctica ninguna sentencia reconoce la existencia de la desviación de poder, ya que requiere

demostración, prueba.

No obstante, dado lo previsto en la Constitución en su art. 103 “La Administración pública sirve con
objetividad los intereses generales…” y por interpretación del art. 106 CE “Los Tribunales controlan…
la legalidad de la actuación administrativa, así como el sometimiento de ésta a los fines que la
justifican”, el Juez podría entrar a conocer de los hechos por simple sospecha de un particular, sin
necesidad de prueba.

LECCIÓN XI:

LAS MANIFESTACIONES DE ILEGALIDAD DEL ACTO ADMINISTRATIVO. NULIDAD DE PLENO

DERECHO, ANULABILIDAD E IRREGULARIDAD.

Se puede decir que la regla general en materia de invalidez, es la anulabilidad del acto administrativo,
siendo por tanto las excepciones, la nulidad de pleno derecho y la irregularidad. Así, las infracciones
graves al ordenamiento jurídico, tienen como consecuencia la anulabilidad, las muy graves la nulidad
de pleno derecho y las leves la irregularidad. (graves↔anulabilidad; muy graves↔nulidad;
leves↔irregularidad).

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Anulabilidad y nulidad son causas de invalidez del acto administrativo, los que supone que el órgano
que declare la nulidad o anulabilidad del acto tendrá que destruir total o parcialmente, según
corresponda al caso, los efectos del acto administrativo.

La irregularidad, por el contrario, no es una causa invalidante, sino que el acto se mantiene. Tiene
como única consecuencia la posibilidad de exigir responsabilidad disciplinaria, al autor del acto
administrativo que la causó.

LA NULIDAD DE PLENO DERECHO.

Causas.
Viene regulada en el art. 62.1 L30/92, que cita los siguientes supuestos de nulidad:
 Actos que lesionen derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional.

 Actos dictados por órgano manifiestamente incompetente por razón de la materia o del
territorio, es decir, sin poder administrativo. Deja por tanto fuera, por razón de jerarquía.

 Los que tengan contenido imposible, ya que el contenido del acto administrativo ha de ser
posible, cierto y determinado. La imposibilidad puede ser originaria, o sobrevenida, aunque
en este caso (sobrevenida), no sería nulo de pleno derecho.

 Los que sean constitutivos de infracción penal o se dicten como consecuencia de ésta, es
decir, cometiendo un delito, o con ocasión de la comisión del mismo, en cuyo caso la
ilegalidad del delito se traslada al acto.
Ej.- otorgamiento de licencia por entrega de cierta cantidad de dinero, aun pudiendo ser legal
el otorgamiento de la licencia, la ilegalidad del soborno, la depara en ilegal.

 Prescindiendo total y absolutamente del procedimiento (actos de plano), lo que, en su caso,

se da principalmente en materia de sanciones, si bien no es corriente. Seguir un
procedimiento distinto al establecido por el legislador, también está incluido dentro de estas
causas y, algún sector de la doctrina, lo mantiene respecto de la falta de algún trámite
esencial.

 Prescindiendo de las reglas esenciales para la formación de la voluntad (quórum, orden del
día, etc..).

 Contrarios al ordenamiento, por los que se adquieran facultades o derechos, cuando se

carezca de los requisitos para su adquisición. Ej.- construcción de una finca con licencia por
silencio administrativo, pero el plan de ordenación prohíbe más de tres alturas y se
construyen ocho.
Finalmente, se establece en el punto 2 del mismo artículo 62, que serán nulas de pleno derecho:
 Las disposiciones administrativas (reglamentos) que vulneren la Constitución, las leyes u otras
disposiciones administrativas de rango superior.
 Las que regulen materias reservadas a ley.
 Las que establezcan la retroactividad de disposiciones sancionadoras no favorables o
restrictivas de derechos individuales.

Régimen jurídico.
La nulidad de pleno derecho se caracteriza por las siguientes notas:
Plazo para solicitar la declaración de la misma; La doctrina se divide en dos razonamientos:

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  Una parte defiende que no hay plazo, por lo que podrá solicitarse en cualquier momento, sin
límite temporal. Se basan en la idea de que el ordenamiento jurídico debe poder depurar en
cualquier momento, aquellas irregularidades más acusadas.
 Otra parte de la doctrina, no tan progresista, mantiene la postura de que el legislador es
quien debe de establecer estos plazos, que de hecho establece, distinguiendo cada tipo de
recurso, por lo que hay que respetarlos.
Estas dos tesis se pueden encontrar por igual en la jurisprudencia.

Iniciativa para solicitar la declaración de nulidad de pleno derecho.

La nulidad de pleno derecho podrá ser solicitada a instancia de parte por el propio particular,
interponiendo el recurso (mutuo propio), o de oficio por la propia Administración, puede decidir
emitir la declaración.

Ambos podrán solicitar la suspensión de la eficacia del acto, hasta la declaración o no de la nulidad
de pleno derecho.

Imposibilidad de subsanación o convalidación de los actos nulos de pleno derecho. Una vez
declarados nulos, en ningún caso pueden subsanarse o convalidarse.

Momento en el que producen sus efectos; hay que señalar dos puntos de vista:
 Desde un punto de vista teórico; la nulidad de pleno derecho, se caracteriza en que deberían
desaparecen todos los efectos generados por el acto, en su totalidad, con efecto retroactivo,
desde el momento que fue dictado.

 Pero en la práctica; en muchos actos administrativos, solo deja de producir efectos desde el
momento que se emite la declaración de nulidad, y no desde que se dictó el acto, o sea, que
no se subsanan los efectos ya producidos por el acto. Los actos que suelen subsanarse desde
el momento que se dictaron, suelen ser los relativos a la enajenación de considerables
cuantías económicas.

LA ANULABILIDAD. (Examen)
Causas.
La anulabilidad es la consecuencia que deriva de las infracciones graves al Ordenamiento jurídico.
Viene regulada en el art 63 L30/92, que establece:
“Son anulables los actos de la Administración que incurran en cualquier infracción del ordenamiento
jurídico, incluso la desviación de poder.
2.- No obstante, el defecto de forma sólo determinará la anulabilidad cuando el acto carezca de
los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin o dé lugar a la indefensión de los
interesados.
3.- La realización de actuaciones administrativas fuera del tiempo establecido para ellas sólo
implicará la anulabilidad del acto cuando así lo imponga la naturaleza del término o plazo.”

Así pues, se establecen unas causas genéricas, como son: cualquier infracción al ordenamiento
jurídico que no tenga prevista otra consecuencia distinta, así como el supuesto de la desviación de
poder, del que hace mención expresa. (examen)

Posteriormente establece que, el defecto de forma y el incumplimiento de los plazos, sólo serán
causa de nulidad en los siguientes supuestos:

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  Cuando el acto carezca de los requisitos formales indispensables para alcanzar su fin, o de
lugar a la indefensión de los interesados.

 El incumplimiento de los plazos, cuando la naturaleza del plazo en cuestión la precise . No

obstante, señalaremos que la regla general es que los plazos no implican ninguna
consecuencia jurídica (nulidad de pleno derecho, anulabilidad o irregularidad)

Régimen jurídico.
Se caracteriza, por cuatro notas fundamentales, que la diferencian de la nulidad:
Plazo para solicitar la declaración de la anulabilidad. Sobre esta cuestión la doctrina está dividida,
habiendo quién mantiene que no debe existir un plazo para solicitar la anulabilidad para, de esta
forma, depurar el Ordenamiento Jurídico. No obstante, la se siguen los criterios de la doctrina más
conservadora, por lo que el plazo para solicitar la declaración de anulabilidad del acto administrativo,
será el que el legislador haya fijado para cada tipo de recurso. Suelen ser de caducidad breve, y si
están fuera de plazo, simplemente no se admiten.

Quién puede solicitar la declaración de anulabilidad de un acto administrativo puede realizarse a

instancia de parte, por el particular afectado. A diferencia de la nulidad de pleno derecho, en la
anulabilidad, la administración no puede revocar por si misma el acto de oficio , lo debe declarar
lesivo (recurso de lesividad), e impugnarlo ante los Tribunales, en el orden jurisdiccional contencioso-
administrativo.

Los actos administrativos anulables, al contrario de los declarados nulos, pueden ser subsanados de
los vicios de que adolezcan, para su convalidación (art. 67 L30/92). “La Administración podrá
convalidar los actos anulables, subsanados los vicios de que adolezcan”.

La declaración de anulabilidad del acto administrativo produce efectos desde el mismo momento de
la declaración, determinando así el cese de los efectos de ese acto, desde ese mismo momento, y
hacia el futuro.

LA IRREGULARIDAD.
No está regulada en ningún sitio, es una excepción, que tiene lugar ante infracciones leves, al
ordenamiento jurídico que no sean causa de nulidad o anulabilidad.

Sus causas son, por tanto, aquellas que no sean causa de nulidad de pleno derecho, ni anulables,
pudiendo claramente ,a sensun contrario, deducirse dos, de lo establecido en el art. 63 L30/92:
 Defectos en el procedimiento que no causen indefensión, o impidan que el acto alcance su
fin.
 Las actuaciones realizadas fuera de plazo, siempre y cuado ese plazo no sea determinante
para llevar a cabo esa actuación, es decir, que para esa actuación no venga impuesto término
o plazo alguno.

Consecuencias jurídicas.
La irregularidad no es un supuesto invalidante del acto, es decir, no implica la ineficacia del acto, sino
que únicamente provoca la posibilidad de exigir responsabilidad disciplinaria, a la autoridad
administrativa que ha cometido la irregularidad.

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LA COMUNICACIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

Cuando hablamos de la comunicación del acto administrativo nos referimos a que el acto ya está
dictado, y se le hace saber al interesado. Existen distintas formas, pero sólo nos vamos a referir a la
notificación escrita y publicación.

LA NOTIFICACIÓN.
La notificación es un medio de comunicación individualizado del contenido de la declaración
administrativa al interesado (no cabe notificación a alguien que no se interesado). Va dirigido por
tanto, a un destinatario conocido, ya sea un individuo, o una pluralidad, pero siempre es una
comunicación individualizada

NATURALEZA.
Su naturaleza es la de ser un trámite de ejecución, lo que excluye que sea un acto finalizador del
procedimiento. Es un acto de ejecución que, si el destinatario cumple, será el último de los trámites
que existan de ejecución, ya que el acto administrativo se extinguiría con su cumplimiento. Sólo si se
incumple el acto, se procedería a la ejecución forzosa (que se explicará en el tema 14).

Siendo un trámite de ejecución, como tal trámite, no puede recurrirse, lo que no obsta para que,
dictado el acto que obliga, éste se recurra y con ello se pueda alegar los trámites que hayan causado
algún perjuicio al particular.

MEDIOS.
Art. 59 L30/92. Práctica de la notificación.
 Se practicarán por cualquier medio que permita tener constancia de la recepción por el
interesado o su representante, así como de la fecha, la identidad y el contenido del acto
notificado.

 En los procedimientos iniciados a solicitud del interesado, la notificación se practicará en el

lugar que éste haya señalado a tal efecto en la solicitud. Cuando ello no fuere posible, en
cualquier lugar adecuado a tal fin, y por cualquier medio conforme a lo dispuesto en el
apartado anterior. Cuando la notificación se practique en el domicilio del interesado, si éste
no se hallare presente, podrá hacerse cargo de la misma cualquier persona que se encuentre
en el domicilio y haga constar su identidad. Si nadie pudiera hacerse cargo de la notificación,
se hará constar esta circunstancia en el expediente, junto con el día y la hora que se intentó la
notificación, intento que se repetirá por una sola vez y en una hora distinta dentro de los tres
días siguientes.

 Cuando el interesado o su representante rechace la notificación de una actuación

administrativa, se hará constar en el expediente, especificándose las circunstancias del
intento de notificación y se tendrá por efectuado el trámite siguiéndose el procedimiento.

 Cuando por la circunstancia que fuera, intentada la notificación no se hubiese podido

practicar, la notificación se hará por medio de anuncios en el tablón de edictos del
Ayuntamiento de su último domicilio, en el “boletín Oficial del Estado”, de la Comunidad
Autónoma o de la Provincia, según cual sea la administración de la que proceda el acto a
notificar, y el ámbito territorial del órgano que lo dictó.
Del contenido del artículo 59 L30/92, se desprende que la notificación puede ser: personal, por
edictos (anuncios), o complementaria.

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Personal, suele ser en soporte de papel por escrito pero, llegado el caso, se pueden utilizar medios
electrónicos o telemáticos, (Apto. 3º del Art. 59 L30/92), dándose por notificado, en este segundo
caso, en el momento que el interesado accede a su contenido, antes del plazo de 10 días, al no
cumplirse el acceso, se entenderá como rechazada.

La notificación deberá ser dirigida, en todo caso, al lugar que el interesado haya señalado como lugar
apto, para recibir notificaciones (requisito fundamental). Asimismo hay que tener en cuenta la
diferencia entre “no poder notificar” y “que se rechace la notificación” (apto. 2º segundo inciso y
apto. 4º respectivamente. Art. 59 L30/92);

Por edictos o notificación edictal (anuncios); se trata de anunciar lo que se pretende notificar, en el
tablón de edictos del Ayuntamiento de su último domicilio conocido o en el Boletín Oficial que
corresponda, lo que se prevé para tres supuestos, todos ellos relacionados con el interesado:
 Cuando el destinatario sea desconocido.
 Cuando se ignore el lugar de notificación.
 Cuando no se haya podido notificar.

Complementaria; previsión contemplada en el propio art. 59.5, donde se establece que “Las
Administraciones públicas podrá establecer otras formas de notificación completarías a través de los
restantes medios de difusión, que no excluirán la obligación de notificar conforme a los dos párrafos
anteriores.” En todo caso, como su propio nombre indica, será complementa a las anteriores, es
decir, las anteriores no deben dejarse de practicar.

Normativa complementaria:
- RD. 209/2003, de 21 de febrero, por el que se regulan los registros y las notificaciones
telemáticas, así como la utilización de medios telemáticos para la sustitución de la aportación
de certificados por los ciudadanos (BOE núm. 51, de 28 de febrero)
- RD. 1829/1999, de 3 de diciembre , por el que se aprueba el reglamento, que regula en sus
artículos 39 a 41 la prestación de los servicios postales.

REQUISITOS.
La notificación debe cumplir un contenido mínimo.
Así (art.58.2 L30/92), deberá contener:
 Texto íntegro de la resolución.
 Indicación de si el acto es o no definitivo en la vía administrativa.
 Expresión de los recursos que procedan, órgano ante el que hubieran de presentarse y
plazo para interponerlos.

Deberá notificarse en el plazo de 10 días, si bien el incumplimianteo de dicho plazo no provoca

ninguna consecuencia, o vicio de irregularidad. El plazo se considera incluido dentro de los plazos
generales del art. 42 L30/92, es decir, seis o tres meses, según el que disponga la norma reguladora.

EFECTOS.
Los efectos de la notificación son tres: dos ordinarios (en primero y segundo lugar) y uno
extraordinario (en tercer lugar).

 A partir del momento en que se reciba la notificación se abre el plazo para la interposición de
los recursos pertinentes.

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  A partir del momento en que se rechace la notificación, se abrirá el plazo para el
cumplimiento del acto. Además, en defecto de cumplimiento voluntario, ésta inicia también
el plazo para la ejecución forzosa.

 La notificación producirá efectos de demora o aplazamiento de la eficacia del acto, cuando así
lo exija el contenido del acto, o su eficacia esté supeditada a la notificación del mismo (art.
57.2 L30/92).

* La eficacia retroactiva de los actos administrativos se explicará en el tema 13.

PLAZO.
Art. 48 de la Ley 30/92 (cómputo).
Si se contabiliza en días, serán siempre hábiles, como regla general, aunque no se mencione, es decir,
se descuentan los domingos y festivos (los sábados son hábiles), y siempre se tomara como
referencia el calendario laboral. Si se pretende que se cuenten todos los días naturales hay que
mencionarlo expresamente.

Si el plazo se señala por meses o años, se computaran de fecha a fecha, con independencia de los
días que contenga el mes o año de vencimiento, comenzando a contar desde el día siguiente a la
notificación o publicación.

VICIOS DE LA NOTIFICACIÓN. CONSECUENCIAS.

Casos en los que no se abre el plazo para recurrir.
 Que no se cumplan los plazos.
 Que no conste el texto integro del acto.
 Que no se indiquen los medios de defensa de los que se dispone para recurrir
el acto.

Casos en los que no se procede a abrir el plazo pertinente para su cumplimiento, es decir, no hay
obligación de cumplir.
 Que no se entienda la notificación, o que sea incomprensible

EFECTOS DE LAS NOTIFICACIOMNES DEFECTUOSAS.

En todo caso, la notificación en la que, conteniendo el texto íntegro de la misma, concurra alguno de
los defectos antes referidos, surtirá igualmente efectos a partir de la fecha en que el interesado
realice actuaciones que supongan el conocimiento del contenido, y alcance de la misma, o acto
objetivo de la notificación, o interponga cualquier recurso que proceda (art. 58.3 L30/92).

LA SUBSANACIÓN DE LOS VICIOS DE LA NOTIFICACIÓN.

Así mismo, el interesado subsanará la falta de datos en la notificación de dos formas:
 Cuando el interesado voluntaria y acertadamente interpreta a la Administración.
 Cuando el interesado interponga el recurso pertinente. (el interesado demuestra así que se
ha enterado de lo que le piden y, sabiéndolo, ha interpuesto el recurso adecuado)

PUBLICACIÓN.
CONCEPTO.

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La publicación es otro de los medios de comunicación del acto administrativo singular, que podría
definirse como el medio de comunicación utilizado, cuando el acto se dirige a una pluralidad
indeterminada de sujetos (desconocidos), ya que de ser conocidos se procedería a la notificación.

NATURALEZA.
Hay que señalar la diferencia de los Reglamentos con los actos singulares. Así, si un Reglamento no es
publicado, no vincula, no tiene eficacia, no existe (para éstos la publicación es esencial).

Sin embargo, la publicación de los actos singulares, es un trámite de ejecución del mismo, pudiendo
ser éste, el único trámite que tenga un acto en su vida jurídica.

REQUISITOS Y EFECTOS.
Los requisitos y efectos de la publicación serán los mismos que para la notificación.

Art. 60 L30/92. (Publicación)

1º-“Los actos administrativos serán objeto de publicación cuando así lo establezcan las normas
reguladoras de cada procedimiento o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por
el órgano competente.

2º-“La publicación de un acto deberá contener los mismos elementos que el punto 2 del art. 58 exige
respeto de las notificaciones (texto íntegro, si es o no definitivo, recursos que procedan y ante qué
órgano han de presentarse). Será también aplicable a la publicación lo establecido en el punto 3 del
mismo artículo (si incumple alguno de los requisitos, surtirá efecto a partir de que el interesado
realice algún acto que suponga el conocimiento del contenido).
En los supuestos de publicación de actos que contengan elementos comunes, podrán
publicarse de forma conjunta los aspectos coincidentes, especificándose solamente los aspectos
individuales de cada acto”

VICIOS DE LA PUBLICACIÓN, CONSECUENCIAS. SUBSANACIÓN DE LOS DEFECTOS. (Art. 59.6 L30/92).

Existen tres modalidades distintas de publicación:
Publicación sustitutiva: “Cuando tenga por destinatarios una pluralidad de personas…” (art. 59.6a)
1ºinciso). Aquí no hay notificación, sino que se procede a la publicación del acto.

Publicación adicional: “Cuando..la Administración estime que la notificación efectuada a un solo

interesado es insuficiente…” (art. 59.6a) 2ºinciso). La administración añade la publicación, a una
notificación inicial.

Publicación acumulativa: “…cuando así lo establezcan las normas reguladoras de cada procedimiento
o cuando lo aconsejen razones de interés público apreciadas por el órgano competente” (art. 60). Es
obligatoria, habiendo notificación y además publicación).

En cuanto a la subsanación de los defectos, esto sólo ocurre respecto a los actos administrativos, ya
que respecto al reglamento, se trata de dos maneras diferentes:
 No tiene consecuencias jurídica, si no afecta a la norma, ni a su imperativo, y;

 No causará efectos hasta que no salga la corrección de errores, si el error es tan grave que
aboca a la confusión; como omitir un párrafo, o poner negación donde era afirmación (P. ej:
corrección de errores del BOP).

113
LECCIÓN XIII:

LA EFICACIA DEL ACTO ADMINISTRATIVO.

LA INICIACIÓN.
El acto administrativo nace en el momento mismo en el que se reúnen todos sus elementos
esenciales. La forma es el último de esos elementos, en añadirse a los demás.

La existencia y la eficacia del acto pueden coincidir en el tiempo, o tener lugar en momentos
diferentes. La eficacia del acto administrativo puede comenzar en el instante de su nacimiento,
después, o antes de éste.

En este sentido hay que distinguir entre lo establecido en la norma general para la Administración
estatal L30/92, en su art. 56 y 57 y lo establecido en el art. 51 de la LRBRL 7/85, reguladora de los
actos de las entidades locales territoriales e institucionales. Las Comunidades autónomas por su
parte, suelen acogerse, en cuanto a la eficacia de sus actos, a las reglas de la normativa general
(L30/92), que además es supletoria de su legislación.

Art. 56. L30/92; “Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo serán
ejecutivos con arreglo a lo dispuesto en esta ley”

Art. 57. L30/92; 1º-“Los actos de las Administraciones Públicas sujetos al Derecho Administrativo se
presumirán válidos y producirán efectos desde la fecha en que se dicten, salvo que en ellos se
disponga otra cosa”

Art. 51. LRBRL 7/85; “Los actos de las entidades locales son inmediatamente ejecutivos, salvo en
aquellos casos en que una disposición legal establezca lo contrario o cuando se suspenda su eficacia
de acuerdo con la ley”.

Esto supone que nuestro ordenamiento jurídico permite a las Administraciones reguladas por la
normativa general (L30/92), que establezcan el momento en el que sus actos tengan eficacia.

Por el contrario, las reguladas por la 7/85, sólo permite que tengan eficacia en el momento que se
dictan, sin dejar otro margen que el que dispongan otras disposiciones legales “condictio iuris”, no
deja ese poder de discrecionalidad de decisión en cuanto a la iniciación de la eficacia del acto
administrativo, dado que el hecho de que permita la suspensión de su eficacia, no se refiere al
comienzo de la misma, como, por el contrario si permite la norma general.

Sin embargo, la vida administrativa local española se desenvuelve al margen de lo dispuesto en el

artículo 51 LRBRL, por parecer razonable.

LA DEMORA: CONDICIÓN SUSPENSIVA Y TÉRMINO INICIAL.

Las exigencias de la realidad se imponen a un mandato legal falto de razón. Puede ser conveniente e
incluso necesario, adoptar hoy una decisión para dentro de algún tiempo, o para cuando se
produzcan determinados acontecimientos que se sabe con certeza que tendrán lugar en el futuro
(término inicial), o bien someter la eficacia del acto a un hecho futuro e incierto (condición
suspensiva)

La condición suspensiva es un hecho futuro e incierto del que se hace depender la eficacia del acto. El
autor del acto puede someter su eficacia a condición suspensiva. Aquélla comenzará cuando ésta se
cumpla. Esto en principio, es perfectamente posible, pero, como ya hemos visto, la LRBRL no lo
114
permite, aunque la administración local hace caso omiso. Pero hay que tener en cuenta que su
alegación ante los Tribunales, podría llevar a éstos a la conclusión y declaración, con todas sus
consecuencias, de la anulación de la condición suspensiva impuesta e incluso del mismo acto
administrativo.

En conclusión, respecto a la posibilidad de someter los actos administrativos a condición suspensiva y

término inicial, tenemos dos soluciones diferentes según aquéllos procedan o no de la
Administración local:
 En los actos locales no son posibles y;
 En los actos estatales y comunitarios sí lo son.

De otro lado, no todos los actos permiten la condición suspensiva y el término inicial, aunque es muy
difícil establecer “a priori” cuáles son aquéllos en los que resulta imposible.

CONTENIDO DEL ACTO.

Art. 57.2 L30/92; “La eficacia quedará demorada cuando así lo exija el contenido del acto o esté
supeditada a su notificación, publicación o aprobación superior”.

Existen actos que, por lo que mandan; por los derechos y obligaciones que crean e imponen; por su
manera de ser, no pueden comenzar a ser eficaces en la fecha en que se adoptan, su eficacia tiene
que comenzar en un momento posterior al de su nacimiento.

La consecuencia de la declaración legislativa de que “cuando el contenido del acto lo exija quedará
demorada su eficacia” no se diferencia claramente del sometimiento del contenido del acto a
condición suspensiva o a término inicial, porque la condición y el término inicial forman parte, o son
contenido del acto.

Lo que sí queda claro, es que la L30/92 quiere destacar que, algunas veces, lo que manda el acto, los
derechos y las obligaciones del acto, tienen, por su propia naturaleza, que cumplirse no al dictarse
aquél sino en un momento futuro, no así, como ya hemos dicho, la LRBRL 7/85.

NOTIFICACIÓN Y PUBLICACIÓN.
La notificación, ordinariamente abre el plazo para el cumplimiento del acto y el plazo para recurrirlo,
pero excepcionalmente (art. 57.2 L30/92); cuando la ley así lo establece, la notificación es condición
de eficacia del acto administrativo. En estos casos, hasta que el acto administrativo no se notifica no
es eficaz.

La Publicación no es condición de eficacia, sino de existencia de las disposiciones administrativas, si

no se publican, las disposiciones del Estado no existen (art. 2.1 C.C“vacatio legis”). Si esto, lo
ponemos en relación con lo establecido en el art. 57.2 L30/92, podemos observar que coincide con lo
establecido en el Código civil, dado que no entrarían en vigor hasta su publicación.
Asimismo, el art. 70.2 LRBRL, establece que “las ordenanzas, incluidas las normas de los Planes
Urbanísticos, se publicaran en el Boletín Oficial de la Provincia y no entran en vigor hasta que se haya
publicado completamente su texto.........”

AUTORIZACIÓN.
La autorización es el acto por el cual una Autoridad permite a otra dictar un acto administrativo. Por
definición, es previa a la decisión. No puede, pues, aplazar la eficacia del acto, pues ésta comenzará,
cuanto menos, cuando éste nazca. La autorización puede aplazar el nacimiento del acto, pero no su
eficacia.

115
APROBACIÓN
Los actos de las entidades locales son inmediatamente ejecutivos, salvo en aquellos casos en que una
disposición legal establezca lo contrario o cuando se suspenda su eficacia de acuerdo con la Ley (art.
51 LRBRL)

Los actos de las Administraciones Públicas sujetas al Derecho Administrativo serán inmediatamente
ejecutivos, salvo lo previsto en los arts 111 y 138, y en aquellos casos en que una disposición
establezca lo contrario o necesiten aprobación o autorización superior (art. 94 L30/92)

Es evidente que cuando un acto administrativo está sometido a aprobación, mientras ésta no tiene
lugar, el acto no es eficaz. La eficacia queda demorada a la aprobación superior o gubernativa cuando
así lo establecen las leyes (art. 57.2 L30/92)

No es necesario que las leyes digan, que hasta que no sea aprobado el acto no será eficaz; sólo con
que digan que el acto administrativo tiene que ser aprobado ya dicen que su eficacia queda
demorada a la aprobación, pues el aplazamiento de la eficacia del acto es la razón de ser de la
aprobación.

El acto administrativo necesitado de aprobación nace antes de ser aprobado, pero queda como
cerrado en una caja para que sus efectos no se noten.

La tesis mayoritaria, piensa que la aprobación no es más que una condición (necesaria) de la eficacia
del acto, es decir, hasta que no se aprueba no comienza a ejecutar sus efectos.

Hay que tener en cuenta el art. 29 LJCA, lo dispuesto en este precepto es un mecanismo procesal
instaurado para que la Administración autora de un acto no aprobado pueda acudir a la Jurisdicción
Contencioso-administraba contra la desaprobación y con la pretensión de que se le imponga a quien
tiene la facultad de aprobarlo y desaprobarlo, la obligación de aprobarlo.

La aprobación es, pues una condición legal de eficacia para algunos actos administrativos.

FIRMEZA.
Tras todo acto administrativo hay un plazo para su impugnación. Si transcurre este plazo, el acto se
convierte en firme, o en el caso de ser impugnado antes de que el mismo finalice, cuando se resuelve
el último recurso posible. La firmeza será condición necesaria para el comienzo de la eficacia del acto.
La impugnación del acto será posible, por voluntad de la Ley, antes de su eficacia. La firmeza no le
añade nada al acto administrativo, no le cura de sus posibles vicios y le convierte de ilegal en legal. El
acto firme es sólo un acto administrativo que no se puede impugnar.

RETROACTIVIDAD.
Retroactividad es el fenómeno por el cual una norma, o acto jurídico que nace hoy, produce efectos
sobre situaciones jurídicas en el pasado. El acto jurídico tiene efectos retroactivos cuando existe en
él, disposición de aplicar sus efectos, a supuestos de hecho o situaciones jurídicas anteriores a su
nacimiento (excepción).

Por el contrario, la irretroactividad de los actos jurídicos significa que sus efectos no repercuten sobre
hechos o situaciones jurídicas pasados (regla general legislativa, no principio general de Derecho).

116
En lo referente a los Reglamentos, la retroactividad o irretroactividad de los mismos se encuentra
recogida en el art. 9.3 CE “La constitución garantiza el (…), la irretroactividad de las disposiciones
sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, (…)”

Por su parte la retroactividad e irretroactividad de los actos singulares se recoge en el art. 57.3
L30/92; “Excepcionalmente, podrá otorgarse eficacia retroactiva a los actos cuando se dicten en
sustitución de actos anulados, y, asimismo, cuando produzcan efectos favorables al interesado,
siempre que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la
eficacia del acto y ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas” para los actos
singulares

Para el estudio de la retroactividad distinguiremos entre los actos administrativos singulares y los
actos administrativos generales (Reglamentos). Así, la eficacia en el tiempo de los actos
administrativos en nuestro Derecho es:
Cuando son singulares comienza en la fecha o en el instante en el que se dictan, a no ser que
su autor o las leyes dispongan otra cosa, y

Cuando son generales, se inicia a los veinte días de su publicación, salvo que se establezca
otra fecha para su comienzo.

La retroactividad de unos y otros será, pues, una excepción a la regla general de su irretroactividad
no significa que ésta sea un principio general del Derecho, pues la regla general tiene, como
acabamos de ver naturaleza legislativa.

Retroactividad de las resoluciones (actos singulares).

Se aplica el art. 57.3 L30/92. Este precepto dice explícitamente que la retroactividad del acto
administrativo constituye una excepción a la irretroactividad del mismo. Así pues, sólo puede
disponer que la eficacia comience en el futuro. No obstante, puede comenzar en el pasado si se da
una de las dos circunstancias que enumera seguidamente, siendo estas:
 Cuando se dicten en sustitución de actos anulados (aptos adoptados en el pasado y anulados
en el presente)
 Cuando produzcan efectos favorables al interesado (si la resolución perjudica al administrado
para beneficiar al interés público no es posible la retroactividad).

Teniendo que cumplir esta última dos requisito esenciales;

 Que los supuestos de hecho necesarios existieran ya en la fecha a que se retrotraiga la
eficacia del acto y
 Que ésta no lesione derechos o intereses legítimos de otras personas.Al único que no
tiene que favorecer y puede perjudicar, la retroactividad del acto es al interés público.
Retroactividad de las disposiciones o reglamentos (actos generales).
Se aplica la regla general del art. 9.3 de la CE, “La constitución garantiza el (…), la irretroactividad de
las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derechos individuales, (…)” por lo que
“a sensu contrario” una parte de la doctrina entiende que es posible la retroactividad en los demás
supuestos no contemplados en este art. 9.3, lo que implica la posible retroactividad de los
Reglamentos.

Sin embargo, otro sector de la doctrina mantiene que los Reglamentos no pueden tener efectos
retroactivos, entienden que esa posibilidad está sólo en manos del legislador. Así creen que se
deduce del propio texto constitucional, en su art. 83, que establece como límite a la delegación
legislativa al Gobierno, la imposibilidad de facultar a éste para dictar normas con carácter retroactivo.

117
Entienden así que prohíbe esta posibilidad por entender que el que legisla en este caso es, en
definitiva, el Gobierno, que no está legitimado para ello.

No obstante, hay dos supuestos unánimemente aceptados por la doctrina, en los que los
Reglamentos si que pueden tener un carácter retroactivo:

 Cuando el reglamento es de ejecución , es decir, que desarrolla una ley, por lo que el
articulado de su desarrollo, también tendrán efectos en el pasado, y

 Cuando son reglamentos de organización del funcionamiento interno de la administración, ya

que no crean derechos ni obligaciones para los administrados.

SUSPENSIÓN.
Aparece recogida en el art. 111.1 L30/92 que establece que: “La interposición de cualquier recurso,
excepto en los casos en que una disposición establezca lo contrario, no suspenderá la ejecución del
acto impugnado”
De esta forma, plantea que el acto administrativo es de inmediato cumplimiento, correspondiendo al
particular la carga de la prueba, en caso de que no esté conforme con el mismo. Por otra parte, como
regla general, el recurso no suspenderá la eficacia del mismo. No obstante, respecto a la suspensión,
se establecen algunas excepciones en el art. 111.2 “No obstante …previa ponderación,
suficientemente razonada, entre el perjuicio que causaría al interés público o a terceros la
suspensión, y el perjuicio que se causa al recurrente como consecuencia de la eficacia inmediata del
acto recurrido, podrá suspender, de oficio a solicitud del recurrente, la ejecución del acto impugnado
cuando concurran alguna de las siguientes circunstancias:
a- Que la ejecución pudiera causar perjuicios de imposible o difícil reparación.
b- Que la impugnación se fundamente en alguna de las causas de nulidad de pleno
derecho previstas en el artículo 62.1 de esta Ley”

Además de éstas, hay más excepciones de suspensión de la ejecución, aquellas que tienen como
presupuesto, no vicios del acto, sino supuestos derivados de las relaciones entre distintas
Administraciones Públicas. Por ejemplo:

a).- art. 67.1 LRBRL: “Si una Entidad local adoptara actos o acuerdos que atenten gravemente
al interés general de España, el Delegado de Gobierno, previo requerimiento para su anulación al
Presidente de la Corporación efectuado dentro de los diez días siguientes al de la recepción de
aquéllos, podrá suspenderlos y adoptar las medidas pertinentes para la protección de dicho interés”.

b).- art. 161.2 CE; “El Gobierno podrá impugnar ante el Tribunal Constitucional las
disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las Comunidades Autónomas. La
impugnación producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, pero el Tribunal, en su
caso, deberá ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses”.

El acto de suspensión ha de ser motivado (art. 54.1.d) L30/92).

A efectos de silencio administrativo, se considera positivo, ya que se supone suspendida si hay

silencio.

En todo caso, las Administraciones públicas informarán a los interesados del plazo máximo
normativamente establecido para la resolución y notificación de los procedimientos, así como de los
efectos que pueda producir el silencio administrativo

118
Al dictar el acuerdo de suspensión podrán adoptarse las medidas cautelares que sean necesarias para
asegurar la protección del interés público o de terceros y la eficacia de la resolución o el acto
impugnado.

Cuando el recurso tenga por objeto la impugnación de un acto administrativo que afecte a una
pluralidad indeterminada de personas, la suspensión de su eficacia habrá de ser publicada en el
periódico oficial en que aquél se insertó

119
LECCIÓN XIV:

LA EXTINCIÓN DEL ACTO ADMINISTRATIVO

TERMINACIÓN
La terminación normal del procedimiento se produce por (art. 87 LPC):
 La resolución administrativa, expresa o por silencio administrativo
 Terminación convencional
 Desistimiento,
 Renuncia
 Caducidad

La Administración tiene la obligación de resolver expresamente los procedimientos iniciados de oficio

o a instancia del administrado, en el plazo legalmente establecido, que con carácter general se fija
por la LPC como máximo en seis meses. El incumplimiento de dicho plazo, al margen de los efectos
del silencio administrativo, no produce otro efecto que la exigencia de responsabilidad del
funcionario

La resolución expresa debe decidir todas las cuestiones que se deducen del expediente. El contenido
de la resolución se limitará a la decisión adoptada, salvo que deban ser motivadas (es lo normal). La
motivación de la resolución podrá consistir en la aceptación de informes o propuestas, notificándolas
al interesado

También puede concluir el procedimiento en el supuesto de silencio administrativo mediante acto

presunto o mediante las modalidades de terminación convencional.

Los demás medios de terminación del procedimiento son anormales en cuanto éste no concluye con
un acto, expreso o presunto, ni con un convenio y son:
El desistimiento supone la manifestación de la voluntad del interesado de que no prosiga el
procedimiento para que sea resuelta la petición por él realizada (art. 90 LPC). Debe ser aceptado por
la Administración y pone fin al procedimiento, salvo que haya terceros interesados en su
continuación

La renuncia tiene iguales efectos que el desistimiento en cuanto a poner fin al procedimiento, pero
las diferencias son: la renuncia hace referencia al derecho en que se basa la petición, teniendo por
tanto efectos materiales y no sólo procedimentales, al perder el interesado la titularidad del derecho
afectado; no pudiendo, por tanto, reproducir en el futuro la petición que se funde en el derecho al
que renunció derechos por el interesado sólo procederá cuando no esté prohibida por el
ordenamiento jurídico.

La caducidad implica la conclusión del procedimiento iniciado a solicitud del interesado al resultar
paralizado por causas imputables al mismo. La Administración viene obligada a advertir al interesado
que transcurridos tres meses sin la debida actuación de éste, declarará la caducidad con archivo del
expediente. La caducidad no interrumpe los plazos de prescripción.

EJECUCIÓN FORZOSA
La ejecución forzosa es el medio que permite a la Administración ejecutar por sí misma sus actos, sin
necesidad de intervención judicial, cuando el particular obligado a ello, no lo hiciere.
Para proceder a ella, la Administración deberá, con carácter previo, apercibir al administrado
destinatario que no cumplió.
La ejecución forzosa está presidida por los principios de menor onerosidad y proporcionalidad, así:
120
El principio de menor onerosidad obliga a la Administración a intentar vencer la resistencia del
administrado sujeto al cumplimiento del acto, antes de emprender por ella misma la ejecución
forzosa. De ahí la necesidad del previo apercibimiento, siendo ésta además, la finalidad que
persiguen las multas coercitivas.

El principio de proporcionalidad exige que los medios utilizados por la Administración para ejecutar
forzosamente sus actos, debe no procurar al destinatario, mayores perjuicios o inconvenientes que
los precisos para la estricta ejecución del acto.

Medios de ejecución forzosa

Multas coercitivas No es exactamente un medio de ejecución forzosa del acto, sino un medio para
vencer la resistencia del administrado obligado a cumplir el acto. Así, pueden ser reiteradas por
lapsos de tiempo, al objeto de «convencer» al administrado.

Son independientes y compatibles con cualquier otra multa que pudiera imponerse como sanción. La
posibilidad de imponer este tipo de multas y su cuantía debe determinarse en la ley.

Contra las multas coercitivas sólo es posible la impugnación por vía contencioso-administrativa, no
son susceptibles de recurso de amparo para su control por el TC invocando el artículo 25 CE.

Los supuestos en que cabe imponer multas coercitivas son (art. 99 LPC):
 Actos personalísimos en que no proceda la compulsión directa sobre la persona del obligado.

 Actos en que, procediendo la compulsión, la Administración no la estime conveniente.

 Actos cuya ejecución pueda el obligado encargar a otra persona.

Apremio sobre el patrimonio

Es el medio de ejecución forzosa que procede cuando el acto a ejecutar, consista en satisfacer una
cantidad líquida.

Este medio de ejecución también procede para ejecutar, en su caso, el pago de las multas coercitivas,
de las costas de ejecución procedentes en caso de ejecución subsidiaria, o de las cantidades debidas
por los daños y perjuicios en las obligaciones personalísimas de hacer inejecutadas.

En los supuestos en que el apremio sobre el patrimonio exija el embargo de bienes situados en el
domicilio del deudor, la actuación administrativa debe contar la previa autorización judicial (arts. 130
LGT y 87.2 LOPJ). La competencia está atribuida a los Juzgados de lo Contencioso-administrativo

Ejecución subsidiaria
Se utiliza para ejecutar actos que, por no ser personalísimos, pueden ser ejecutados por sujeto
distinto del obligado. La ejecución se hará por la propia Administración o por terceras personas,
siempre a costa del obligado, al que se le podrá exigir su abono con carácter previo, a reserva de la
liquidación definitiva (art. 98 LPC).

Compulsión sobre las personas

Procede para hacer cumplir obligaciones personalísimas, esto es, aquellas que sólo puede ejecutar el
obligado, y siempre que se trate de no hacer o no soportar.

121
En todo caso, sólo cabe utilizar este modo de ejecución forzosa en los casos en que expresamente lo
autorice una Ley, y con respeto a los derechos fundamentales que consagra la Constitución.

Un ejemplo lo constituye el art. 42.5 de la Ley de Ordenación del Seguro Privado, que prevé en caso
de intervención de las Entidades aseguradoras que podrá llegarse a la compulsión directa para la
toma de posesión de las oficinas, libros y documentos correspondientes o para el examen de estos
últimos.

Por el contrario, si la obligación personalísima consiste en un hacer, y no se ejecutare, sólo habrá

lugar al resarcimiento de daños y perjuicios (art. 100 LPC).

LECCIÓN XV:

DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR LA ADMINISTRACIÓN

PÚBLICA.

LA REVISIÓN DE OFICIO (LA IRREVOCABILIDAD).

Concepto.
La revisión de oficio es una potestad de la Administración, que el legislador reconoce a favor de la
Administración, y que tiene un carácter privilegiado, ya que permite a la propia Administración
creadora del acto administrativo, declarar su ilegalidad sin necesidad de acudir a los Tribunales (es
una excepción, al principio de que nadie puede ser Juez y parte, ya que en este caso la
Administración lo es).

El principio general de la Administración, es que los actos administrativos no se pueden revocar, son
irrevocables, pero existen excepciones, en los arts. 102 (actos favorables al interesado) y 105 L30/92
(actos desfavorables al interesado).

Revisión de oficio de actos favorables al interesado.

Siguen distinto régimen jurídico según se trate de actos singulares, o reglamentos.

Régimen jurídico para los actos singulares (art 102.1 L30/92).

Cabe respecto de actos administrativos que hayan puesto fin a la vía administrativa o que no hayan
sido recurridos en plazo, en los supuestos contemplados en el art. 62 (nulidad).

Podrá hacerse en cualquier momento, iniciándose bien de oficio, o a instancia de parte. Se exige
dictamen preceptivo, previo y favorable del Consejo de Estado, es por tanto un dictamen vinculante.

Tanto si se inicia de oficio, como si lo inicia la propia Administración, la declaración de nulidad se

entenderá siempre de oficio.

Régimen jurídico para los reglamentos (art. 102.2 L30/92).

En este caso la revisión sólo podrá ser iniciada de oficio, no a instancia de parte. Se necesita
igualmente del dictamen favorable no preceptivo, del Consejo de Estado, si bien en este caso no es
vinculante.

122
Si en el plazo de tres meses no se hubiera resuelto el procedimiento se producirá la caducidad del
mismo si este se hubiera iniciado de oficio y, si se hubiera iniciado a instancia de parte, se entenderá
desestimado por silencio administrativo.

Revisión de actos desfavorables al interesado.

Las administraciones públicas podrán revocar en cualquier momento sus actos de gravamen o
desfavorables, siempre que tal revocación no constituya dispensa o exención no permitida por las
leyes, o sea contraria al principio de igualdad, al interés público o al ordenamiento jurídico.

Las Administraciones públicas podrán, asimismo, rectificar en cualquier momento, de oficio o a

instancia de los interesados, los errores materiales, de hecho o aritméticos existentes en sus actos.
Se establece aquí una total libertad, sin más limitaciones que la lógica observancia de la legalidad. No
se requiere de dictamen alguno y no se establece ninguna condición.
LOS RECURSOS ADMINISTRATIVOS.
CONCEPTO.
Recurso administrativo es la petición que dirige el particular ente la Administración Pública para que
ésta declare la ilegalidad, o modifique un acto administrativo ya dictado.

Es un procedimiento ante la Administración, ya que es esta quien va a conocer del recurso y la que va
a resolver. Por tanto, el acto que ponga fin al recurso será igualmente un acto administrativo.

Diferencias del recurso administrativo con otras actuaciones.

Se diferencia de la petición en que ésta es una solicitud que dirige el particular a la Administración,
con la finalidad de que la Administración y dicte un acto nuevo que antes no existía.

Se diferencia de la reclamación en que ésta es también una solicitud que se dirige a la

Administración, sobre una actuación provisional, no definitiva, y que por tanto, no ha creado para el
destinatario, consecuencias jurídicas de carácter decisorio. El recurso por el contrario es frente a un
acto decisorio.

Se diferencia del recurso contencioso administrativo n que la petición de revisión de la legalidad del
acto se interpone, en el caso del contencioso administrativo, ante la magistratura y se resuelve por
Jueces en una sentencia.

FUNDAMENTO.
Esta voluntad del legislador aparece como una especie de privilegio reconocido a favor de la
Administración Pública, ya que, salvo en el recurso de reposición que es potestativo, los demás
recursos administrativos son recursos que se han de interponer necesariamente antes de acudir a la
vía judicial, lo que implica una demora en el acceso a la Justicia de los particulares.

OBJETO.
Regulado en el artículo 107 L30/92, pueden ser objeto de recurso:
 Las resoluciones, es decir, el acto finalizador del procedimiento.
 Los actos de trámites, referidos a los actos sustantivos, los que van más allá de ocupar una
simple posición medial y que son capaces a su vez de generar consecuencias jurídicas. Estos
serían:
 Los que deciden directa o indirectamente sobre el fondo del asunto.
 Los que determinan la imposibilidad de continuar con el procedimiento.
 Los que producen indefensión o perjuicio irreparable de derechos e intereses legítimos.

123
Se excluyen por tanto, los recursos contra reglamentos, o disposiciones administrativas de carácter
general, que sólo podrán ser impugnadas directamente ante la jurisdicción contencioso
administrativa. Se establece sin embargo una excepción, como son aquellos reglamentos que han
sido objeto de una acto de aplicación y, como consecuencia del recurso que el particular interpone
frente a al acto de aplicación individual, a su vez, decide impugnar el reglamento del que es causa el
acto de aplicación.

CAPACIDAD Y LEGITIMACIÓN PARA RECURRIR.

Este apartado se corresponde con el de “capacidad jurídica y de obrar del administrado” del Tema 5
y que, en caso de preguntarlo en el examen, lo preguntaría por el referido del tema 5 y no por éste.
La capacidad jurídica supone ser titular de unos derechos y obligaciones. La capacidad de obrar
supone la capacidad del titular de esos derechos y obligaciones, de actuar con plena validez en todo
procedimiento. Viene delimitada por las leyes, existiendo normas en el ordenamiento jurídico, que
regulan esa capacidad de obrar.

En Derecho Administrativo, se regula en el art. 30 de la ley 30/92 que establece: “Tendrán capacidad
de obrar ante las Administraciones Públicas, además de las personas que la ostenten con arreglo a las
normas civiles, los menores de edad para el ejercicio y defensa de sus derechos e intereses, cuya
actuación esté permitida por el ordenamiento jurídico-administrativo sin la asistencia de la persona
que ejerza la patria potestad tutela o curatela. Se exceptúa el supuesto de menores incapacitados,
cuando la extensión de la incapacitación afecte al ejercicio y defensa de los derechos o intereses de
que se trate”.

La capacidad de obrar reconocida en Derecho Administrativo, viene determinada por una serie de
circunstancias que la articulan o modulan, como puedan ser, entre otras:
 La extranjería, que supone una serie de limitaciones.
 La vecindad, que, referida a la Administración Local, genera unas prestaciones a favor
de los vecinos de esa localidad.
 La nacionalidad, que, referida a una Comunidad Autónoma, actúa de la misma forma
que la vecindad, en su ámbito de afección.
 La edad, que puede ampliar, restringir o extinguir, según el caso, la capacidad de
obrar.
 Las condiciones físicas o psíquicas.
 La existencia de antecedentes penales, que pueden impedir una situación especial de
relación con la Administración (funcionarios, contratistas, etc).

Legitimados.
Se consideran interesados en el procedimiento administrativo:
 Quienes lo promuevan como titulares de derechos o intereses legítimos individuales o colectivos.
 Los que, sin haber iniciado el procedimiento, tengan derechos que puedan resultar afectados por
la decisión que en el mismo se adopte.
 Aquellos cuyos intereses legítimos, individuales o colectivos, puedan resultar afectados por la
resolución y se personen en el procedimiento en tanto no haya recaído resolución definitiva.

CLASES DE PROCEDIMIENTOS.

Se puede hablar de recursos ordinarios, recursos especiales y recursos extraordinarios.

124
Recursos ordinarios son los que pueden interponerse frente a cualquier motivo de irregularidad
(nulidad o anulabilidad), y frente a cualquier materia, serían el recurso de alzada y el potestativo de
reposición.

Recursos especiales son los que sólo pueden interponerse frente a actos que recaen sobre materia
específica o concreta. Sería la reclamación económico administrativa.

Recursos extraordinarios (art. 118 L30/92) son aquellos que proceden contra los actos firmes en vía
administrativa, en los que concurran alguno de los tres vicios siguientes:

 Que al dictarlos se hubiera incurrido en error de hecho, que resulta de los propios
documentos incorporados al expediente.
 Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto que, aunque
sean posteriores, evidencien el error de la resolución recurrida.
 Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados
falsos por sentencia judicial firme, anterior o posterior a aquella resolución.

RECURSO DE ALZADA.
Regulado en los artículos 114 y 115 L30/92, su fundamento se encuentra en la jerarquía
administrativa, y su objeto sonn los actos que no han agotado la vía administrativa, o actos que no
han causado estado. En definitiva son aquellos que cada ley administrativa de cabecera contemple se
disponga que pueden ser objeto de este recurso.

En la Ley 30/92 se ofrece una idea de cuáles pueden ser éstos actos objeto del recurso de alzada, al
mencionar su art. 109 “Ponen fin a la vía administrativa…”, lo que interpretado a “contrario sensu”,
supone que podrá interponerse contra los no contemplados en este art. 109.

El recurso de alzada puede interponerse bien frente al mismo órgano que dicto el acto que ahora se
recurre, o bien ante el superior jerárquico de éste, que será en todo caso, el que habrá que resolver
el recurso.

Los plazos para interponerlos (art. 115 L30/92) será de un mes si el acto es expreso, contado a partir
del día siguiente a la recepción de la notificación del mismo (del acto).

Si se trata de un acto presunto, es decir, por silencio administrativo, el plazo será de tres meses a
contar desde el día siguiente al que se produjo el silencio.

El plazo de que dispone la Administración para dictar y notificar la resolución es de tres meses.
Frente al recurso de alzada sólo cabe recurso contencioso admvo.

RECURSO DE REPOSICIÓN.
Regulado en los artículos 116 y 117 L30/92, cabe contra actos que pongan fin a la vía administrativa y
es potestativo, es decir, se puede interponer o no, antes de acudir a la vía contencioso-
administrativa.

Se interponen ante el mismo órgano que dicto el acto que ahora se recurre, siendo igualmente éste
el que ha de resolver. Por lo tanto, se puede decir que lo que hace, es reconsiderar su decisión.

Los plazos para interponerlos (art. 117 L30/92) será de un mes si es un acto expreso y de tres meses
si es un acto presunto. El plazo para resolver y notificar la Administración es de un mes. Aun siendo

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potestativo, si el particular decide interponerlo, deberá esperar hasta la resolución del mismo, ya sea
expresa o presunta, para poder acudir a la vía contencioso-administrativa.
RECURSO EXTRAORDINARIO DE REVISIÓN.
Regulado en el art. 118 L30/92, es, como su propio nombre indica, un recurso extraordinario que
procederá contra actos en los que concurran, necesariamente, las siguientes dos circunstancias:

 Que sea un acto firme, bien porque no se haya interpuesto recurso en plazo, o porque ya se
hayan resuelto los posibles y sucesivos recursos que el legislador permita frente al acto de
que se trate.

 Que incurra en alguna de las causas tasadas en el art. 118 L30/92, como son: (memorizar las
causas)
 Que se hubiera incurrido en error de hecho.
 Que aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto.
 Que en la resolución hayan influido esencialmente documentos o testimonios
declarados falsos por sentencia judicial firme.

Se interpone ante el órgano que lo dictó, siendo igualmente éste el que ha de resolver.

Los plazos para interponerlos dependen de la causa de nulidad. Así será de cuatro años para el caso
de error de hecho, y de tres meses para el resto de las causas (documentos nuevos o testimonios o
documentos declarados falsos).

El plazo para que resuelva y notifique la Administración será de tres meses.

RECURSO ECONÓMICO ADMINISTRATIVO. (la introducción no estudiarla)

Su origen se encuentra en el art. 163 de la Ley General Tributaria, pero su regulación se establece en
el RD Legislativo 2795/80 de 12 de diciembre, que aprueba el texto articulado del Procedimiento
Económico Administrativo, y que a su vez, ha sufrido dos modificaciones: 25/95 de 20 de julio y 1/98
de 26 de febrero. Estas regulaciones han sido desarrolladas por el R.D 391/96 de 1 de marzo, que es
el Reglamento de Procedimiento en las Reclamaciones Económico-Administrativas.

El objeto de este recurso, dado que es especial, recae sobre materia específica, como son actos de
recaudación, de gestión y de inspección de tributos, pensiones y derechos pasivos. Se excluyen los
reglamentos, aunque incidan sobre estas materias.

Una peculiaridad de este recurso es que cabe frente a actos definitivos y tambien, frente a
actuaciones (actos provisionales), que eran fruto de reclamaciones y no de recursos.

Los órganos, en orden de jerarquía, que han de conocer son:

 Ministerio de Hacienda.
 Tribunal de Central Económico-administrativo.
 Tribunales Regionales Económico-administrativos.
 Tribunales Locales de Ceuta y Melilla.

Pese a la denominación de Tribunales no estamos frente a un órgano jurisdiccional, sino que son
órganos que se integran en la Administración, es decir, no están integrados por Jueces.

126
Los factores a tener en cuenta a la hora de atribuir el conocimiento de un asunto, a uno u otro de los
cuatro Tribunales mencionados, serán: por el tipo de actos; la Administración de que provenga el
acto; así como la cuantía económica.

Los plazos para interponerlos, es el general de 15 días, contado a partir del día siguiente a la
recepción de la notificación de resolución del acto de que se trate.

El plazo de que dispone la Administración (el órgano que corresponda de los anteriores), para
resolver y notificar, es de un año.

El recurso subsiguiente al económico-administrativo puede ser el de alzada ante estos órganos, y en

su caso el contencioso-administrativo.

Este recurso está plagado de excepciones. Así, la legitimación es mucho más amplia y su
interposición suspende automáticamente la eficacia del acto recurrido, si así se solicita y siempre que
avale la cantidad de que se trate.

LAS RECLAMACIONES PREVIAS A LA VÍA JUDICIAL CIVIL Y LABORAL.

Se encuentran reguladas en los arts. 120 al 126 L30/92. La idea fundamental de estas reclamaciones
es que, cuando la Administración es parte en una reclamación en la que ésta vaya a ser demandada,
y esa relación sea de naturaleza civil o laboral, el legislador dispone que antes de demandar ante esas
jurisdicciones (civil o laboral), se acuda a interponer una reclamación previa ante la propia
Administración.

Planteada esta reclamación se interrumpe el plazo para la interposición de recursos judiciales, ya sea
civil o laboral.

LECCIÓN XVI:

LA DECLARACIÓN DE ILEGALIDAD DE LOS ACTOS ADMINISTRATIVOS POR LA JURISDICCIÓN

CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVA.

EL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

PROCEDIMIENTO ORDINARIO. NATURALEZA.

La naturaleza de este recurso es jurisdiccional, ya que nos hayamos ante un proceso judicial. Los
órganos que conocen del asunto son Jueces de la jurisdicción ordinaria y especializados por razón de
la materia (contencioso-administrativa).

EXTENSIÓN Y LÍMITES DEL ORDEN CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO. El objeto del recurso puede

ser estudiado desde dos puntos de vista distintos: desde un punto de vista positivo y desde un punto
de vista negativo.
-----------------(importante examen)---------------
Positivo. Asuntos de los que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo puede conocer. (arts.
1; 2 y 4 Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).
En los artículos 1.1 y 2 se establecen las materias de las que conocerán los Tribunales del orden
contencioso-administrativo, siendo estas:
Artículo 1.1
 Resoluciones.
 Actos singulares.
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  Reglamentos.
 Decretos legislativos cuando excedan los límites de la delegación.

Artículo 2.
 Protección jurisdiccional de los derechos fundamentales, los elementos reglados y la
determinación de las indemnizaciones que fueran procedentes, todo ello en relación con los
actos del Gobierno o de los Consejos de Gobierno de las CCAA.
 Contratos administrativos y los actos de preparación de la voluntad de tales contratos.
 Actos y disposiciones de las Corporaciones de Derecho Público, en el ejercicio de de funciones
públicas (Tema 4 Corporaciones privadas de Dº Público).
 Actos de carácter público de las concesiones de la Administración Pública.
 Responsabilidad patrimonial de la Administración por daños.
 Las restantes que la ley establezca.

A estos efectos entiende por Administraciones Públicas:

 La Administración General del Estado.
 Las Administraciones de las Comunidades Autónomas.
 Las Entidades que integran la Administración Local.
 Las Entidades de Derecho Público que sean dependientes o estén vinculadas al Estado, las
Comunidades Autónomas o las Entidades Locales.

Igualmente conocerá de los actos de naturaleza jurídico-administrativa, pero que no proviene de las
Administraciones antes referidas como tales (art. 1.3 LRJCA –Congreso Senado- en materia de
personal, etc).
En el artículo 4 se hace referencia a la posibilidad de que los Tribunales contencioso-administrativos,
conozcan de las cuestiones prejudiciales e incidentales no pertenecientes al orden administrativo,
directamente relacionadas con un recurso contencioso administrativo, salvo materias de carácter
constitucional y penal.

Negativo. Asuntos de los que el orden jurisdiccional contencioso-administrativo no puede conocer.

Artículo 3 LJCA.
 Cuestiones expresamente atribuidas a otros órdenes (civil, social, etc), aunque estén
relacionados con la actividad de la Administración Pública.
 Recurso contencioso-disciplinario militar.
 Conflictos de jurisdicción entre los Juzgados y Tribunales y la Administración pública y los
conflictos de atribuciones entre órganos de una misma Administración.

Artículo 28 LJCA.
 No cabe recurso contencioso-administrativo contra actos que sean reproducción de otros
anteriores definitivos y firmes, o no recurridos en plazo.

LAS PARTES EN EL PROCESO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

En cuanto a la capacidad para actuar en estos procedimientos hay que hacer mención de nuevo de lo
ya expresado en el Tema 5.

La legitimación es la titularidad de un derecho subjetivo o interés legítimo.

Legitimación activa.
La legitimación activa corresponde al demandante, que por lo general será el interesado destinatario
del acto de que se trate, si bien puede serlo también la propia Administración (art. 103 L30/92
Recursos de Lesividad), o las Administraciones entre sí.
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Además también están legitimados, en determinadas circunstancias:
Las corporaciones o asociaciones legalmente reconocidas, que tengan por objeto la defensa de los
intereses de determinados colectivos (consumidores), es lo que se conoce como intereses difusos.

La acción vecinal, para aquellos que tengan la condición de vecinos.

La acción popular, que tiene lugar sin titularidad alguna de derechos o intereses lesionados, sino que
defiende la legalidad por la legalidad y que se circunscribe sólo a determinadas materias.

Legitimación pasiva.
Se corresponde con la figura del demandado, es decir, contra quien se interpone el recurso, la
Administración. No obstante, junto al demandado estaría la figura del, o los, codemandados, que se
corresponde con aquellos que ostentan algún derecho o interés legítimo que se pueda ver afectado
por la resolución que ahora se impugna.

En este recurso será siempre necesaria la asistencia técnica, es decir, asistencia letrada, salvo quienes
ostenten la condición de funcionarios públicos, que no precisarán de la misma, pudiendo iniciarlo
actuando en nombre propio.

El procurados será necesario o no, en función de si se plantea ante un órgano colegiado o un órgano
unipersonal, no siéndolo en este último caso.

OBJETO DEL RECURSO CONTENCIOSO-ADMINISTRATIVO.

Regulado en los arts. 25 a 30 de la LJCA, es posible contra tres actuaciones posibles:
 Actividad administrativa.
 Inactividad administrativa.
 Vía de hecho.

Actividad administrativa. Se podrán impugnar las resoluciones (actos presuntos o expresos que
pongan fin a la vía administrativa), los trámites sustanciales (que decidan sobre el fondo del asunto,
determinan la imposibilidad de continuar con el procedimiento, producen indefensión o perjuicio
irreparable a derechos o intereses legítimos), reglamentos y Decretos cuando estos últimos excedan
de la delegación.

Inactividad administrativa. Es un logro de esta ley y está previsto para cuando la Administración,
teniendo la obligación legal de actuar, no lo hace, casos estos en los que el particular puede solicitar
que se condene a la Administración y se le obligue a actuar.

Vía de hecho. Son aquellos casos en los que la Administración actúa la margen de toda competencia
y todo procedimiento. Así el particular puede solicitar del Juez que paralice esa actividad que la
Administración está llevando a cabo con ausencia total de poder administrativo.

PLAZO PARA INTERPONER EL RECURSO.

Regulado en el art. 46 de la LJCA, éste será de 2 meses si es contra un acto o disposición expresa. Si
por el contrario es presunta (silencio administrativo), es de 6 meses.

Si el recurso se interpone contra la inactividad de la Administración para obligarla a que actúe,

necesariamente habrá que requerirla para que cese en su pasividad y actúe, concediéndole un plazo
de tres meses y si, transcurrido ese plazo, persiste la inactividad, se dispone de un plazo de dos
meses para interponer el recurso.
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Si se interpone contra actuaciones que constituyan vía de hecho, se requerirá a la misma,
concediéndole un plazo de diez días para que cese la actuación y transcurrido este plazo, no
habiendo variado las circunstancias, se dispondrá de otros diez días para interponerlo. No obstante,
en este caso el requerimiento no es obligatorio, disponiendo este caso de un plazo de 20 días para
interponerlo, contados a partir del día siguiente en que se tenga constancia de la vía de hecho.

FASES DEL RECURSO.

Iniciación.
La iniciación en este recurso se caracteriza por una peculiaridad que no es común al resto de
recursos, y es que no se inicia con la presentación del escrito en que se fijan las pretensiones, la
demanda, sino que se inicia con un escrito de interposición del recurso, que es previo a la demanda,
y que tiene dos finalidades:
 Delimitar el objeto del recurso.
 Solicitar al Juez tenga por interpuesto el recurso a fin de que éste requiera desde ese mismo
momento a la Administración, para que presente todos los documentos relativos al
expediente.

A este escrito se ha de acompañar toda la documentación que acredite la legitimación, la

representación, acto o disposición que se recurra, acreditación de haber cumplido con todos
los requisitos exigidos para entablar acciones.

Si el Juez considera que el escrito de interposición cumple todos los requisitos mencionados,
requerirá a la Administración para que le remita el expediente, ordenándole que practique los
emplazamientos de la demanda que procedan, esto es, se tendrá por demandada y podrá comunicar
dicha demanda a quienes pudieran tener algún derecho o interés legítimo (codemandados) para que
se puedan personar como tales.

Instrucción.
Dentro de esta fase se pueden distinguir tres momentos distintos:
 Demanda y contestación de la demanda.
 Prueba.
 Trámite de vista y conclusiones.

Demanda y contestación de la demanda. Son los escritos que presenta el demandante y demandado,
en el que se fijan las pretensiones, esgrimiendo las razones de hecho y de derecho que fundamenten
la pretensión.

Prueba. Ésta puede no existir, pero en el caso de que se practique, puede ser solicitada a instancia de
parte, o de oficio por el propio Tribunal. Son aquellas actuaciones que recaen sobre cuestiones
difusas y que no están claras, con el fin de determinar con claridad dichas circunstancias. La validez y
admisión de las pruebas se rige por las norma generales del Derecho, en este sentido. El coste de las
mismas correrá a cargo del que las solicite y el plazo para su solicitud es de 15 días desde, la
presentación de la demanda. Admitida la prueba, se dispondrá de 30 días para la práctica de la
misma.

Trámite de vista y conclusiones. Es un mismo trámites con una misma finalidad, recibiendo el nombra
de trámite de vista si se realiza cara a cara, o conclusiones si se realiza por escrito.

Cursado todo el procedimiento se da una última oportunidad para que las partes, a la vista de todo lo
practicado, se posicionen definitivamente. La adopción de uno u otro se hará en función de si lo han
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solicitado conjuntamente las partes, o si estas no estuvieran de acuerdo, será el Juez el que
determine la forma en función del trámite que se haya seguido en el procedimiento.

Terminación.
La forma normal de terminación es la sentencia, que deberá ser congruente con las pretensiones de
las partes, es decir, deberá dar respuesta a todas ellas. Además, de oficio el Juez podrá pronunciarse
sobre todas aquellas cuestiones conexas al caso.

La sentencia puede tener varios contenidos, como son:

 Inadmisión del recurso por falta de requisitos procedimentales.
 Declaración de ilegalidad, total o parcial, del acto o disposición.
 Imposición o condena a la Administración a que preste una obligación, o paralice una
actuación.

Formas anormales.
Allanamiento del demandado, porque la Administración entienda que el demandante tenga razón.

Desistimiento del demandante.

Satisfacción extra procesal de la pretensión el demandante, que se produce en aquellos casos en los
que la Administración dicta tardíamente una resolución favorable al demandante, por lo que el
proceso carecería ahora de objeto.

Caducidad por inactividad del demandante.

Acuerdo o pacto entre las partes.

EL RECURSO DE LESIVIDAD (A INSTANCIA DE LA ADMINISTRACIÓN).

Regulado en el art. 103 L30/92 y los arts. 19.2; 43; 45.4 y 46.5 LJCA está previsto para los actos sobre
los actos favorables al interesado y lesivo para el interés público, en los que concurran causas de
anulabilidad. Así, en estos casos, la Administración a de declararlo lesivo para el interés público, e
impugnarlo ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

La peculiaridad de este recurso es que la demandante es la propia Administración, que a su vez es

demandada. Se inicia a través de la demanda, no por el escrito de interposición del recurso.

El plazo para interponerlo es de dos meses a contar a partir del día siguiente a la fecha de la
declaración de lesividad.

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