TEMA 2: TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES.

FORMULACIÓN
CLÁSICA. TENDENCIAS ACTUALES. APLICACIÓN EN EL MARCO
CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
1. LA TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES

La división de poderes es un principio de organización política que se basa en que

las distintas tareas asignadas a la autoridad pública están repartidas en órganos
distintos e independientes. Este principio es una función capital en el Estado liberal y
apareció estrechamente unido a la concepción de libertades individuales.

Podemos encontrar antecedentes a la formulación de este principio en autores como

Aristóteles, Polibio o Marsilio de Padua. Pero fueron John Locke (s. XVII) y, sobre
todo, el barón de Montesquieu (s. XVIII) quienes plantearon la clásica división de
poderes que llega hasta la actualidad.

1.1. La pluralidad de poderes de Locke

Para Locke, especialmente en su segundo tratado sobre el gobierno civil (1690), el

estado de naturaleza es un estado de hecho, donde cada hombre es titular de unos
derechos naturales que exigen respeto y protección: la vida, la libertad y la
propiedad. Para garantizar la propiedad, los hombres salen de su estado de
naturaleza y constituyen una sociedad civil. Para garantizar el pacto social, la
democracia, aborda la forma política y las características que debe poseer el poder
político. Locke considera que para evitar que los gobernantes abusen del poder que
se les confiere propone que debe existir:
- Sometimiento a la ley:
- Elección de un gobierno representativo por sufragio censitario.
- División de poderes:
- Legislativo, que tiene supremacía sobre el resto de los poderes aunque
está limitado por los derechos naturales. Le corresponde la facultad de
indicar cómo debe utilizarse la fuerza de la comunidad político y el poder
de hacer las leyes.
- Ejecutivo (que comprende también el judicial) se encuentra al servicio de
la comunidad, su misión consiste en asegurar el bienestar y la prosperidad
a través de la ejecución de la ley.
- Federativo (que sería el ejecutivo exterior), que ostenta el derecho a la
guerra y de la paz, constituir liga y alianzas y negociaciones con personas
y comunidades políticas ajenas.

1.2. Montesquieu

Pero fue Montesquieu quien elaboró de forma meridiana y emblemática el principio

de separación de poderes.

En El Espíritu de las leyes (1748) elabora teoría política empírica, cuya unidad
básica de estudio fue la ley, donde formuló su teoría de la división de poderes
inspirándose en la Constitución inglesa.

Para Montesquieu la libertad se consigue mediante un poder político legítimo que

gobierna por leyes fijas y claras que definen los campos de actuación de los
individuos. Pero el mayor enemigo de la libertad es el poder, que tiende a su abuso.
De ahí recoge la idea de que el poder debe estar internamente dividido (separación

1
 TEMA 2: TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES. FORMULACIÓN
CLÁSICA. TENDENCIAS ACTUALES. APLICACIÓN EN EL MARCO
CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
de poderes) mediante asignación clara y precisa de cada función del Estado a un
órgano específico, el que esté más capacitado para cumplirla. Así entiende que debe
haber 3 poderes:
- Poder legislativo: Encomendada a la nobleza (Cámara Alta) y al pueblo a través
de sus representantes (Cámara baja). Es la expresión de la "voluntad general del
Estado". Su función es la de promulgar las leyes y la de enmendar o derogar las
existentes.
- Poder ejecutivo: Encomendado al Rey. se identifica con la "puesta en práctica de
la voluntad general", "dispone de la guerra y de la paz, envía o recibe
embajadores, establece la seguridad, previene de las invasiones".
- Poder judicial: Encomendado a ciudadanos elegidos anualmente a suerte, no
reunidos permanentemente. Encargado de castigar los delitos o juzgar las
diferencias entre particulares ("juez mecánico”).

Pero no establece una radical separación, sino una colaboración de poderes. En

determinadas ocasiones, el ejecutivo actúa sobre el legislativo (veto del Rey), el
legislativo controla al ejecutivo (vigila la aplicación de las leyes), y el legislativo
interviene en el poder judicial.

La teoría de la división de poderes de Montesquieu fue recogida por primera vez en

la Constitución de Virginia de 1766 y, posteriormente, en la Declaración de los
derechos del hombre y del ciudadano de 1789 y la Constitución Francesa de 1791.
Y, desde este momento, este principio ha pasado a formar parte integrante del
Derecho Constitucional liberal y de la teoría del Estado de Derecho.

2. FORMULACIÓN CLÁSICA

En función del distinto modo de aplicar la división de poderes de Montesquieu, los

modelos de ejecutivo que se impusieron fueron, fundamentalmente, dos el
presidencialismo y el parlamentarismo.

- En el primer presidencialismo (Constitución de Virginia 1766) la división de

poderes se aplica de modo rígido y mecánico al legislativo y al ejecutivo, si bien
está menos claro en el judicial:
- El presidente no es responsable ante el Parlamento y sólo limitado por el
cuadro de las leyes y del presupuesto aprobado por el Parlamento. Tiene
ciertas prerrogativas (veto) que le permiten incidir en las labores
legislativas.
- El poder legislativo cuenta con importantes facultades para fiscalizar y
condicionar la política presidencial (votación de créditos y presupuestos,
aprobación de tratados, asentimiento a nombramientos presidenciales).
Además, existe la figura del "impeachment" por el que los altos
funcionarios pueden ser procesados por mandato de la Cámara de
Representantes a causa de delitos graves
- El Congreso puede regular el ordenamiento judicial; sin embargo, los
jueces pueden no aplicar las leyes que consideren inconstitucionales y
juzgan los actos de la Administración.
- En parlamentarismo, que tiene su base en el modelo británico, hay una mayor
confusión de poderes:

2
 TEMA 2: TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES. FORMULACIÓN
CLÁSICA. TENDENCIAS ACTUALES. APLICACIÓN EN EL MARCO
CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
- El jefe de Estado no es políticamente responsable ante el Parlamento,
aunque sí lo es el jefe de gobierno y el Gobierno en su conjunto, cuya
investidura o actuación requiere de la confianza del Parlamento; de donde
podría seguirse la impresión de que el poder ejecutivo está supeditado al
legislativo.
- Esta supremacía del órgano legislativo aparece a su vez compensada con
la facultad que tiene el presidente del Gobierno para disolver las cámaras
parlamentarias.
- El poder judicial goza de una mayor independencia.

3. TENDENCIAS ACTUALES

“Las transformaciones del Estado contemporáneo”, Manuel García Pelayo

La estructura constitucional del siglo XIX respondía a un planteamiento dualista,

puesto que se partía de una antítesis real entre Parlamento y Gobierno, al estar
detentados ambos poderes por fuerzas sociales muy diversas: burguesía y nobleza
en el Parlamento y el monarca en el gobierno. Por otra parte, el derecho de voto
estaba restringido a la burguesía, y la cuarta clase estaba excluida (el pueblo).
Asimismo, los sindicatos y huelgas estaban prohibidos. Por lo que los trabajadores
no detentaban ningún poder político y económico.

3.1. Evolución
3.1.1. Paulatino fortalecimiento del ejecutivo y su incorporación al proceso legislativo

Pero a partir de la segunda mitad del siglo XIX van a desencadenarse una serie de
acontecimientos que irán modulando la teoría de la división de poderes clásica:

La cuarta clase presiona, el sufragio va ampliándose progresivamente a las diversas

capas de la población, consiguiéndose finalmente el sufragio universal.

Con la aparición del "Estado social", se amplía la esfera de derechos de los

ciudadanos y se incrementa la necesidad de una mayor intervención por parte del
ejecutivo para dar respuesta de manera eficaz y ágil a las necesidades crecientes y
cambiantes de la sociedad.

Con la configuración del Estado de bienestar, los ejecutivos verán reforzada su

potestad reglamentaria, así como los parlamentos les delegarán la potestad de
legislar en ciertas materias.

Todos estos cambios han supuesto que el ejecutivo se convierta en el poder

predominante, produciéndose una crisis del principio estricto de la división de
poderes, que se constata con la progresiva invasión del ámbito legislativo por el
ejecutivo, a través de dos técnicas fundamentales:
- La facultad de emitir reglamentos de ejecución
- La delegación de poderes legislativos, en ciertas materias y circunstancias
concretas.

3.1.2. Estado de partidos

3
 TEMA 2: TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES. FORMULACIÓN
CLÁSICA. TENDENCIAS ACTUALES. APLICACIÓN EN EL MARCO
CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
Como hemos dicho, con la aparición del socialismo, se pasa de una estructura
basada en 3 pilares (rey, nobleza, burguesía) a un solo pilar, el pueblo, única fuerza
detentora de la soberanía reconocida constitucionalmente.

El cauce de institucionalización de esta nueva situación sociopolítica son los

partidos políticos de masas y las asociaciones sindicales y empresariales. Por
ello, legislativo y administrativo dejan de contraponerse para actuar
coordinadamente en la consecución de objetivos comunes, determinados por la
fuerza política de la mayoría en el poder.

No obstante, esta ruptura de la función de control en sentido clásico no implica su

derogación, sino más bien la formulación de un nuevo dualismo funcional. La
división de poderes queda transformada en el control ejercido por la minoría sobre la
mayoría. La oposición (minoría) adquiere una función garante, que no tendría sólo la
función de garantizar la defensa de las minorías, sino también de la propia
Constitución.

3.1.3. El poder judicial. La judicialización de la política

Por su parte el poder judicial también ha ido aumentando sus funciones. Así, a
finales del siglo XIX este poder pasó a realizar funciones de control de los actos
gubernamentales con el objetivo de evitar los posibles abusos de la Administración y
se convirtió en un principio operativo de las constituciones liberales. Este control del
ejecutivo vino acompañado por un paralelo control del legislativo a través de la
creación de jurisdicciones constitucionales, cuya misión era asegurar la adecuación
de las normas a los preceptos constitucionales.

3.1.4. Los medios de comunicación: el Cuarto Poder

Por último, los Parlamentos han ido perdiendo agilidad a la hora de hacer frente a
las demandas de las sociedades actuales, debido a la llegada del Estado del
Bienestar y a la aceleración de la sociedad. Esto hace que la toma de decisiones y el
control gubernamental que ejercen los Parlamentos sean excesivamente lentos. En
consecuencia, los medios de comunicación se convierten en un verdadero actor
que marca el ritmo parlamentario mediante dos actuaciones:
- Como canal a través del cual los políticos tratan de captar el apoyo del
electorado.
- Al convertirse en los principales creadores de la agenda.

3.2. Estructura de la división de poderes actual

En resumen, todos estos acontecimientos han llevado a una modificación de la

estructura de la división de poderes actual. Pasamos a estudiar con más detalle
cada uno de los poderes, tal como aparecen en los actuales Estados.

A) Poder legislativo.
- El Parlamento puede estructurarse como órgano único (unicameral) o como
varios órganos (bicameral).

4
 TEMA 2: TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES. FORMULACIÓN
CLÁSICA. TENDENCIAS ACTUALES. APLICACIÓN EN EL MARCO
CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
- Para garantizar la independencia de los Parlamentos, nos podemos encontrar
con una diversidad de mecanismos, como:
- El status de miembro del Parlamento, como pueden ser las inmunidades.
- El principio de auto-organización de los Parlamentos.
- La autonomía financiera y administrativa.
- Las funciones:
- Funciones de orientación política y control.
- Funciones legislativas.

B) Poder ejecutivo.
- Nos podemos encontrar modelos centrados en un órgano (monismo, típico del
presidencialismo), y modelos centrados en dos órganos (dualismo, típico del
parlamentarismo).
- Entre las funciones del ejecutivo encontramos:
- Orientación política.
- Función normativa: Poder reglamentario e, incluso, por delegación, de
normas con rango de ley. En el sistema parlamentario además, el
ejecutivo participa en la función legislativa a través de la iniciativa
legislativa.

C) Poder judicial.
- Uno de los principales mecanismos que garantizan la independencia de los
jueces y Tribunales es la forma de elección de los mismos. En este sentido, los
diferentes ordenamientos se decantan o bien por la existencia de jueces
representativos o por los magistrados y jueces de carrera.
- De sus funciones, se puede destacar:
- Poder de interpretación. Los jueces, mediante esta labor de interpretación,
crean Derecho tanto como lo aplican.
- Poder de decisión ejecutoria.
- La autoridad de cosa juzgada.

3.3. Nueva clasificación de la División de Poderes

A tenor de todos estos cambios, siguiendo a García Pelayo, es digna de mención la

nueva clasificación, realizada por Winfried Steffani, de la división de poderes
atendiendo a diversos ejes:
- División horizontal: poder legislativo, ejecutivo y judicial.
- División vertical: distribución del poder entre la instancia central y las regionales.
- División temporal: ejercicio rotatorio del poder (de elección en elección).
- División decisoria: pluralidad de actores que intervienen en la toma de decisiones
(agenda pública y políticas públicas).
- División social: poder entre los distintos estratos y grupos de la sociedad.

4. APLICACIÓN EN EL MARCO CONSTITUCIONAL ESPAÑOL

En nuestra Constitución el principio de división de poderes, aunque no proclamado

de manera formal, está claramente recogido. Así:

5
 TEMA 2: TEORÍA DE LA DIVISIÓN DE PODERES. FORMULACIÓN
CLÁSICA. TENDENCIAS ACTUALES. APLICACIÓN EN EL MARCO
CONSTITUCIONAL ESPAÑOL
- Título III "De las Cortes Generales": las dos cámaras que conforman el
Parlamento, Congreso y Senado, que ejercen la potestad legislativa" (artículo
66).
- Título IV "Del Gobierno y de la Administración' donde el primero "ejerce la función
ejecutiva" (artículo 97).
- Título VI, "Del poder judicial", que administra la justicia que emana del pueblo y
está sometido "únicamente al imperio de la Ley" (artículo 117).

Además se ha establecido una diferenciación organizatoria y personal:

- La división organizatoria (separación de funciones) implica que cada uno de los
tres poderes se adjudica a un titular diferente, como acabamos de ver.
- La división de poderes personal pretende que las personas participantes en el
funcionamiento y toma de decisiones de un determinado poder no puedan, al
mismo tiempo, tomar parte en las decisiones de otro poder.

- Artículo 70.1 CE: incompatibilidades de diputados y senadores se

determinarán en la Ley Electoral (LOREG 5/85).
- Artículo 98.4 CE: incompatibilidades de los miembros del gobierno.
- Artículos 127.2 y 159.4 CE: incompatibilidades con relación a los jueces y
magistrados y miembros del Tribunal Constitucional, desarrollado en la
Ley Orgánica 1/85, de 18 de enero.

Este esquema institucional, que vemos plasmado en la organización de los aparatos

centrales del Estado, se realiza también en el seno de las Comunidades Autónomas
a las que se refiere el artículo 152.1:
- existirá una Asamblea Legislativa elegida por sufragio universal (legislativo) y un
Consejo de Gobierno políticamente responsable ante ella (Ejecutivo).
- en cada Comunidad Autónoma existirá un Tribunal Superior de Justicia que,
aunque no es un órgano autonómico, contribuye, a expresar, significativamente,
la asunción del principio de la separación de poderes también dentro de las
Comunidades Autónomas.

Para García Pelayo, la novedad de nuestra Constitución estriba en que plantea una
división del poder a partir de cuatro criterios:
1. división entre poder constituyente y poder constituido
2. división entre poderes del Estado y derechos individuales
3. división horizontal del poder entre el legislativo, el ejecutivo y el judicial
4. división vertical del poder entre el Estado y las Comunidades Autónomas

Todo ello controlado por el Tribunal Constitucional, que desempeña un papel

fundamental como garante del sistema.

Se trata de un modelo de división de poderes en el que unos poderes participan en

otros, pero cuya finalidad sigue siendo evitar que la concentración de poderes
genere abusos.