Tema 5: REGLAMENTOS AUTONÓMICOS Y LOCALES.

DISPOSICIONES
ADMINISTRATIVAS. INSTRUCCIONES Y ÓRDENES DE SERVICIO. OTRAS FUENTES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO.

Disposiciones generales (normas infralegales).

Estado.
➢ Reglamentos del Gobierno (97 CE, 128.1 LPAC Y LG): “ad extra” o “ad intra”.
➢ Disposiciones administrativas (128.2 LPAC).
- Autorizadas por ley especial ().
- Regulación de servicios públicos.
- Disposiciones organizativas de los organismos públicos “ad intra”.
CCAA.
➢ Reglamentos del Gobierno o Consejo de Gobierno (Estatutos, Leyes de Gobierno y
Administración.
➢ Disposiciones administrativas: Eficacia ad extra o ad intra.

Entidades locales (municipios, provincias e islas):

➢ Ordenanzas locales: tienen naturaleza reglamentaria (es decir, infralegales, no
pueden aprobar leyes).
➢ Instrucciones internas.

Potestad normativa de las Entidades Locales.

➔ Art. 137 de la CE. Garantía de la autonomía local
Garantía de la presenciade intereses locales en asuntos locales (LRBRL).
- Ámbito competencial.
- Esfera de autoprotección de los intereses locales.
- Participación en las materias propias de su competencia.

Poderes funcionales al servicio de la autonomía local.

- Reconocimiento de ámbitos materiales de competencias.
- Potestad reglamentaria local + otros poderes jurídicos (expropietario / financiero /
recuperación de bienes…)
- Poder de autoorganización.
- Auntomomía financiera (presupuestos).

Autonomía local del poder de ordenanza.

Los municipios pueden aprobar normas reglamentarias en todos los ámbitos de
competencia material en los que ejercen sus funciones de acuerdo con el Principio de
Autonomía local.
Poder originario, inherente a la autonomía local (art. 137 CE).
Poder limitado, instrumental e implícito en el ejercicio de los ámbitos competenciales que
corresponden a las Entidades locales (art 4.1.a LRBRL, conforme STC 132/2001, FJ 6ª).
➢ Las competencias de los municipios como cuestión objeto de permanente debate:
- Control del ejercicio de las competencias locales (excluído el control de
oportunidad).
- Alcance de las competencias municipales (principio de universidad de la
competencia ex STS de 30 de enero de 2008, art 7- evolución p).
 - Ampliación de las competencias locales al regularse los criterios generales
de antijuridicidad en los que han de basarse las normas locales
sancionadoras - ex art 139.1 LRBRL).

La ordenanza municipal.
a) Autonomía local (arts. 137 y 140 CE) y poder de ordenanza. La flexibilización de la
reserva de ley por la legitimidad democrática directa del Pleno del Ayuntamiento
(STC 132/2001, FJ 6).
b) Jerarquía entre ley y ordenanza (art. 9.3 CE). Relaciones más complejas entre
ordenanza y reglamento estatal o autonómico (desplazamiento y supletoriedad, etc.).

Reglamentos locales:
➢ Bandos (alcalde): arts 21.1 e) , 21.1 m) y 84.1 a) LBRL.
➢ Ordenanzas locales (pleno): art 22.2 d) LBRL.

El procedimiento de elaboración de las Ordenanzas (art 49 LBRL).

a) Aprobación inicial por el Pleno.
b) Información pública y audiencia a los interesados (30 días).
c) Resolución de todas las reclamaciones y sugerencias presentadas dentro del plazo y
aprobación definitiva por el Pleno.
- Si no se presenta ninguna reclamación o sugerencia, se entenderá definitivamente
adoptado.

Criterios de ordenación Ley (estatal-autonómica) y Ordenanzas.

1. Principio de jerarquía normativa: coincidente ámbito material - (fuerza pasiva y
fuerza activa de la Ley): nulidad/derogación.
➔ Jp: STS de 30 de Abril de 1993 (RJ 2980), STS de 9 de julio de 2003 (RJ
5454)
2. Principio de competencia: simultáneo al anterior, distinto ámbito material de la Ley y
la Ordenanza, decidido por la Ley atendiendo al principio de autonomía
constitucional (art. 137 CE)-: acciones de inconstitucionalidad frente a leyes que no
lo respeten.
➔ Jp: STS de 11 de mayo de 2005 (RJ 4662), de 30 de octubre de 2006 (RJ
2671), y de 27 de octubre de 2006 (RJ 499).
3. Reserva de ley y Ordenanza (densidad mínima de la ley: flexibilización de la reserva
de ley (STC 132/2001, FJ 6).
Criterios de ordenación del reglamento (estatal-autonómico) y las Ordenanzas.
1) Principio de jurarquía (en relación con los Reglamentos generales, ejecutivos de
ley).
2) Principio de competencia (el Reglamento regula un ámbito y la Ordenanza otro
distinto). Es nulo el reglamento que se oponga o invada el ámbito material de la
Ordenanza.
3) Primacía aplicativa en la aplicación normativa de las Ordenanzas dispuesta por la
ley (Derecho local o autonómico como supletorio del local) o en todo caso con
carácter residual (derivado del art. 137 CE).

Presupuestos: Afectación al ámbito iusfundamental.

Afectación real al ámbito de protección de los derechos fundamentales.
- No cualquier incidencia en la conducta de vecinos y particulares supone una
afectación al espacio de libre autodeterminación que protegen los derechos
fundamentales (capítulo II del Título I de la CE).
- Ni siquiera cuando lo que se afecta es la libertad. La libertad a secas no es un
derecho fundamental y no se debe confundir con la deambulatoria (ex art 17 CE).
- ámbitos de protección de específicos derechos fundamentales que sí han resultado
afectados: art. 25, art. 33, art. 38, art. 16, art. 18 y art. 20.

Tipos de incidencia de la Ordenanza en el ámbito iusfundamental.

● Incidencia positiva.
- Obligación de protección de los derechos fundamentales (vertiente
jurídico-objetiva).
- Parámentro de control material: principio de efectividad (ex jurisprudencia del
TC y TS).
● Incidencia negativa.
- Limitaciones a los derechos fundamentales (vertiente jurídico-subjetiva).
- Parámetro de control material: principio de proporcionalidad (ex art. 53.2 CE).

¡¡ Pregunta clave: ¿Cuál es el alcance del principio de reserva de ley y del principio de
vinculación negativa a la ley de la Ordenanza en el ámbito iusfundamental?
● Incidencia de la Ordenanza en la vertiente jurídico-subjetiva del derecho:
- Flexibilidad en la reserva de ley - doctrina sobre el art. 25 CE a partir de la
STC 132/2001. (¿Resulta generalizable a todos los derechos?)
- ¿Contrasentido de la reserva legal con el principio de vinculación negativa de
la ley?
● Incidencia de la Ordenanza en la vertiente jurídico-objetiva del derecho:
- Más flexibilidad en la reserva de ley y más posibilidad de vinculación negativa
a la ley.
Exigencias mínimas de la reserva de ley.
1) Reserva de ley entendida como atribución legal de la competencia al municipio (la
competencia se activa ante la existencia de un interés local tutelable por el
municipio).
2) Reserva de ley entendida como declaración legal de que un principio jurídico
constitucional o derecho fundamental resulta susceptible de ser ponderado y
considerado prevalente frente a otro. (no hay prevalencias prima facie en la CE).
→ Así se deriva de la praxis municipal.

Características de las decisiones iusfundamentales que se adoptan por Ordenanza.

a. Ordenanza – decisión ponderativa u optimizadora
b. Ordenanza – decisión de ajuste singular (no regulación general del Derecho).
c. Ordenanza – decisión de incidencia esencial (no accesoria).
→ Así se deriva de la praxis jurídica municipal.

Circulares e instrucciones.
Reglas distintas de los reglamentos (art. 6 LRJSP):
1. Todos los órganos administrativos pueden dirigir instrucciones a sus órganos
jerárquicamente dependientes.
2. No necesitan ser publicadas.
3. Su incumplimiento NO afecta por sí solo a la validez de los actos dictados por los
órganos destinatarios, aunque SÍ da lugar a responsabilidad disciplinaria (eficacia
interna).

¿Para qué sirven?

Para establecer pautas/criterios generales interpretativos y de actuación de las propias
Administraciones (para los mismos órganos o sus inferiores) con cierto grado de
permanencia.
Ello beneficia a los principios de:
- Seguridad jurídica (previsibilidad, dado que reduce el margen de discrecionalidad
administrativa).
- Interdicción de la arbitrariedad (se evitan decisiones fuera de los márgenes de
discrecionalidad e incoherentes entre sí).
- Igualdad (unidad y coherencia entre las diferentes decisiones).
- Democracia (mayor vinculación al órgano superior).

Limitada eficacia vinculante externa de las instrucciones.

- Nulidad de los actos dictados en contradicción de ellas si así lo exigen en el caso
concreto los principios de Igualdad e interdicción de la arbitrariedad. A sensu
contrario: cabe su inobservancia si se justifica que es compatible con los referidos
principios.
- Pueden ser aplicadas/exigidas por tribunales y particulares.
- No es contradictorio con el art. 6 LRJSP (por sí solo).
Límites de las Circulares.
- No pueden establecer regulaciones reservadas a la ley (STS de 2 de febrero de
2022) o a determinados tipos de reglamentos (STS de 5 de enero de 2015).
- No pueden ser contrarias a normas superiores (principio de jerarquía).
- Sólo pueden dictarse en el marco -margen de apreciación- que permite el
ordenamiento jurídico.

Problemas que se pantean.

➔ Imposibilidad de impugnación directa.
- Jurisprudencia mayoritaria - sólo indirectamente a través de sus actos de
aplicación – (STTS de 7 de febrero de 2017 y 26 de enero de 2021).
- Razón: no contienen previsiones que vinculen ad extra o incidan
directamente en la situación jurídica de terceros (STS de 29 de abril 2021).
- Minoritariamente sí se han admitido si vulneran claramente el derecho (STS
de 12 de noviembre de 2008, 18 de julio de 2012). También en la jp del
TCSSTC 26/1986 y 47/1990).
➔ Criticable.
- Porque sí vinculan si lo exigen ciertos principios
- Porque vinculan a funcionarios/empleados públicos (art. 24 CE),
- Porque pueden producir perjuicios antijurídicos (criterios normativos sobre
otorgamiento de actos favorables).
- Razones de eficiencia, igualdad y seguridad recomiendan su impugnación
directa e individualizada. No hay que minusvalorar el recurso directo frente a
normas.

Naturaleza jurídica.
● Tienen naturaleza jurídica de disposición administrativa de carácter general
(jurisprudencia se lo ha negado e impide su impugnación incluso indirecta).
● A efectos prácticos, ello posibilita:
- Impugnación indirecta (art. 26 LJCA) con efectos erga omnes, cuestión de
ilegalidad (art. 27 LJCA).
- Recursos en segunda instancia en vía judicial (recurso de apelación, recurso
de casación).